朱殿驊

（中央軍委機(jī)關(guān)事務(wù)管理總局 服務(wù)局，北京 100009）

一、引言和文獻(xiàn)綜述

自1982 年恢復(fù)建立審計(jì)監(jiān)督制度以來(lái)，審計(jì)監(jiān)督在維護(hù)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序、提高財(cái)政資金使用效益、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。特別是黨的十八大以來(lái)，審計(jì)在促進(jìn)黨中央令行禁止、推動(dòng)全面深化改革、促進(jìn)依法治國(guó)、維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)等方面作出了重要貢獻(xiàn)。與此同時(shí)，審計(jì)制度中存在的一些體制性問題、機(jī)制性障礙和制度性矛盾也逐漸暴露出來(lái)，在一定程度上制約了審計(jì)監(jiān)督效果的充分發(fā)揮。為此，黨中央和國(guó)務(wù)院作出了審計(jì)管理體制改革的重要決策部署。2015 年12 月，中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》提出，要“加大改革創(chuàng)新力度，完善審計(jì)制度，健全有利于依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)的審計(jì)管理體制”。黨的十九大報(bào)告明確提出，要“改革審計(jì)管理體制”。黨的十九屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》中明確，要“加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，組建中央審計(jì)委員會(huì)作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，優(yōu)化審計(jì)署職責(zé)，構(gòu)建統(tǒng)一高效審計(jì)監(jiān)督體系”，為審計(jì)管理體制改革指明了基本方向。

黨中央作出了審計(jì)管理體制改革的決策部署，那么審計(jì)管理體制改革究竟要改什么、怎么改，則是首先需要廓清的問題。國(guó)家審計(jì)制度的核心在于審計(jì)權(quán)的配置和運(yùn)用，審計(jì)權(quán)的權(quán)力屬性決定了審計(jì)權(quán)的配置、審計(jì)權(quán)的功能、審計(jì)權(quán)的邊界等一系列基本理論問題。在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的背景下，要確保審計(jì)管理體制改革沿著正確的目標(biāo)和取得預(yù)期成效，必須對(duì)新時(shí)代審計(jì)權(quán)的基本權(quán)力屬性有個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)。

當(dāng)前，國(guó)家監(jiān)察體制改革和司法體制改革都已經(jīng)取得顯著成效。在國(guó)家監(jiān)察體制改革方面，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)《憲法修正案》，將監(jiān)察權(quán)從行政權(quán)中剝離出來(lái)，建立起了“一府一委兩院”的新型權(quán)力組織架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了由行政監(jiān)察向國(guó)家監(jiān)察的轉(zhuǎn)變，《監(jiān)察法》也獲表決通過(guò)，為監(jiān)察權(quán)的有效行使提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。與此同時(shí)，《監(jiān)察官法》的制定也被納入十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃。在司法體制改革方面，司法責(zé)任制改革、人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管、司法職業(yè)化等均已取得明顯成效，《法官法》《檢察官法》《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》也已完成修改。

監(jiān)察監(jiān)督、司法監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督都是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要構(gòu)成部分，在國(guó)家監(jiān)察體制改革和國(guó)家司法體制改革取得初步成效并走向深入的背景下，審計(jì)管理體制改革在改革邊界、改革路徑上與二者有何不同，取決于審計(jì)權(quán)和監(jiān)察權(quán)、司法權(quán)①在權(quán)力屬性上的差異。為此，從比較分析的視角厘清新時(shí)代國(guó)家審計(jì)權(quán)的權(quán)力屬性，對(duì)于指導(dǎo)審計(jì)管理體制改革具有十分重要的理論價(jià)值。

李季澤（2002）認(rèn)為，獨(dú)立性是審計(jì)權(quán)的根本屬性，二律性（即自律性與他律性）是審計(jì)權(quán)的內(nèi)在屬性，法律監(jiān)督和專業(yè)監(jiān)督的二重性是審計(jì)權(quán)的功能屬性，約束性是審計(jì)權(quán)的法律屬性［1］。彭華彰、劉譽(yù)澤（2010）認(rèn)為，審計(jì)權(quán)是以國(guó)家審計(jì)制度為載體的一種法定權(quán)力，法定性、獨(dú)立性、綜合性和制衡性是審計(jì)權(quán)的本質(zhì)屬性［2］。胡貴安（2010）認(rèn)為，獨(dú)立性、主動(dòng)性和監(jiān)督性是審計(jì)權(quán)的表象特征，實(shí)施監(jiān)督事項(xiàng)的本源性和監(jiān)督對(duì)象的廣泛性是審計(jì)權(quán)的內(nèi)在特征［3］。魏昌東（2010）認(rèn)為，審計(jì)權(quán)作為一項(xiàng)監(jiān)督權(quán)，獨(dú)立性是其最核心特征［4］。胡智強(qiáng)（2010）認(rèn)為，獨(dú)立性和先導(dǎo)性是審計(jì)權(quán)的基本特征，其中先導(dǎo)性是指審計(jì)權(quán)的存在是為實(shí)現(xiàn)人民在經(jīng)濟(jì)信息等方面的知情權(quán)，審計(jì)權(quán)的先導(dǎo)性決定了審計(jì)權(quán)必須與其他國(guó)家權(quán)力相結(jié)合［5］。錢小平、魏昌東（2008）認(rèn)為，從法治國(guó)家的角度看，獨(dú)立性、權(quán)威性和效率性是審計(jì)權(quán)的基本屬性［6］。鄭寧波（2014）從國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中的功能出發(fā)，提出應(yīng)當(dāng)確保審計(jì)權(quán)的獨(dú)立性、尊重人民意志，確保審計(jì)權(quán)的公開性、提升政府透明度，確保審計(jì)權(quán)的主動(dòng)性、推動(dòng)責(zé)任政府建設(shè)，以及確保審計(jì)權(quán)的監(jiān)督性、落實(shí)民主法治，間接地提到審計(jì)權(quán)的屬性［7］。

以上學(xué)者均從不同的角度對(duì)審計(jì)權(quán)的屬性進(jìn)行了歸納，綜合看來(lái)，獨(dú)立性、權(quán)威性、綜合性、公開性等作為審計(jì)權(quán)的基本屬性已經(jīng)形成共識(shí)，但是以上學(xué)者對(duì)審計(jì)權(quán)屬性的歸納還不夠全面，存在就審計(jì)而論審計(jì)的問題，所歸納的權(quán)力屬性無(wú)法充分體現(xiàn)出審計(jì)權(quán)與監(jiān)察權(quán)、司法權(quán)等其他專門監(jiān)督權(quán)的本質(zhì)區(qū)別。朱殿驊、伍學(xué)進(jìn)（2017）對(duì)審計(jì)權(quán)的配置狀況進(jìn)行了分析，并提出了監(jiān)察體制改革背景下審計(jì)權(quán)的優(yōu)化配置路徑［8］。冀睿（2018）對(duì)監(jiān)察體制改革背景下審計(jì)權(quán)和監(jiān)察權(quán)的關(guān)系進(jìn)行了研究，提出應(yīng)當(dāng)做好審計(jì)權(quán)和監(jiān)察權(quán)的相互監(jiān)督及協(xié)同，打通審計(jì)全覆蓋和監(jiān)察全覆蓋的制度壁壘，審慎對(duì)待審計(jì)權(quán)和監(jiān)察權(quán)的統(tǒng)合［9］。以上兩篇論文均對(duì)審計(jì)權(quán)及其與監(jiān)察權(quán)的關(guān)系作了一定研究，但均未涉及對(duì)審計(jì)權(quán)、監(jiān)察權(quán)權(quán)力屬性的分析，所提出的對(duì)策建議缺乏有力支撐。

本文將通過(guò)對(duì)審計(jì)權(quán)與監(jiān)察權(quán)、司法權(quán)權(quán)力屬性的橫向比較，梳理歸納出新時(shí)代審計(jì)權(quán)的權(quán)力屬性，在此基礎(chǔ)上有針對(duì)性地提出審計(jì)管理體制改革的具體路徑。

二、新時(shí)代審計(jì)權(quán)的權(quán)力屬性

通過(guò)對(duì)審計(jì)權(quán)本質(zhì)和特點(diǎn)規(guī)律的認(rèn)識(shí)及其與監(jiān)察權(quán)、司法權(quán)的比較，結(jié)合新時(shí)代黨和國(guó)家關(guān)于審計(jì)監(jiān)督的決策部署，可以將審計(jì)權(quán)的權(quán)力屬性歸納為以下十三個(gè)方面。其中政治性、獨(dú)立性、權(quán)威性、法定性、辯證統(tǒng)一下的主觀性與客觀性、辯證統(tǒng)一下的集中性與層級(jí)性是審計(jì)權(quán)與監(jiān)察權(quán)、司法權(quán)的共同權(quán)力屬性，主動(dòng)性、連續(xù)性、綜合性、非終極性、主體主導(dǎo)性、相對(duì)親歷性和相對(duì)公開性則是審計(jì)權(quán)或多或少區(qū)別于監(jiān)察權(quán)或司法權(quán)的特殊權(quán)力屬性。

（一）政治性

政治性是我國(guó)國(guó)家審計(jì)權(quán)的鮮明時(shí)代特色，是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)在審計(jì)權(quán)力運(yùn)行中的集中體現(xiàn)。新的時(shí)代背景下，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)既是隸屬于國(guó)務(wù)院的國(guó)家行政機(jī)構(gòu)，同時(shí)也是黨的工作機(jī)關(guān)［10］。中央審計(jì)委員會(huì)的成立有效加強(qiáng)了黨中央對(duì)審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，確保黨的方針政策能夠貫徹到審計(jì)工作當(dāng)中。審計(jì)權(quán)的政治性決定了審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員必須牢固樹立四個(gè)意識(shí)，緊緊圍繞堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，緊緊圍繞堅(jiān)決維護(hù)習(xí)近平總書記黨中央的核心、全黨的核心地位，緊緊圍繞堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，緊緊圍繞維護(hù)黨的基本理論、基本路線、基本方略的貫徹落實(shí)，從黨和國(guó)家的事業(yè)全局高度去思考、謀劃和開展審計(jì)工作，確保審計(jì)始終堅(jiān)持正確的政治方向。

我國(guó)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)主義國(guó)家，審計(jì)權(quán)、監(jiān)察權(quán)和司法權(quán)本身都是政治權(quán)力的組成部分，審計(jì)、監(jiān)察和司法都無(wú)法獨(dú)立于政治而存在，政治性是審計(jì)權(quán)、監(jiān)察權(quán)和司法權(quán)的共性特征。由于審計(jì)權(quán)、監(jiān)察權(quán)和司法權(quán)在主動(dòng)性、終極性等權(quán)力屬性上的差異，造成三者在政治性上又同中有異。審計(jì)權(quán)具有較強(qiáng)的主動(dòng)性，監(jiān)察權(quán)具有一定的主動(dòng)性，因而審計(jì)監(jiān)督和監(jiān)察監(jiān)督能夠圍繞黨的方針政策、關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域來(lái)決定監(jiān)督的重點(diǎn)方向，合理配置監(jiān)督資源，實(shí)現(xiàn)有層次、有重點(diǎn)、有方向的審計(jì)全覆蓋和監(jiān)察全覆蓋。司法權(quán)的終極性決定了其具有被動(dòng)性特征和謙抑的品格，因而司法權(quán)的政治性更多地體現(xiàn)在通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)行法律來(lái)體現(xiàn)黨的政治意志和實(shí)現(xiàn)黨的執(zhí)政目的。

（二）獨(dú)立性

獨(dú)立性是國(guó)家審計(jì)權(quán)的最本質(zhì)特征，同時(shí)也是審計(jì)權(quán)和監(jiān)察權(quán)、司法權(quán)的重要共性特征。審計(jì)（監(jiān)察、司法）獨(dú)立性是指在審計(jì)權(quán)（監(jiān)察權(quán)、司法權(quán)）行使過(guò)程中，無(wú)論是審計(jì)（監(jiān)察、司法）機(jī)關(guān)還是作為個(gè)體的審計(jì)（監(jiān)察、司法）人員，在履行相關(guān)職權(quán)時(shí)能夠在證據(jù)采集、事實(shí)認(rèn)定和法律適用等方面保持獨(dú)立自主的職業(yè)判斷，不受來(lái)自相關(guān)機(jī)構(gòu)內(nèi)部或外部的任何壓力、阻礙或影響。綜合審計(jì)權(quán)、監(jiān)察權(quán)和司法權(quán)的獨(dú)立性特征，參考 Shimon（1985）［11］對(duì)司法獨(dú)立性的分析框架，監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立性可以概括為五個(gè)具體方面，分別是機(jī)構(gòu)的整體獨(dú)立、機(jī)構(gòu)的內(nèi)部獨(dú)立、主體人員的身份獨(dú)立、主體人員的職業(yè)特權(quán)和主體人員的職業(yè)倫理。下面分別從這五個(gè)方面對(duì)審計(jì)權(quán)、監(jiān)察權(quán)和司法權(quán)的獨(dú)立性進(jìn)行比較。

1.機(jī)構(gòu)的整體獨(dú)立。作為“一府兩院”組織架構(gòu)中的檢察院和法院在憲制設(shè)計(jì)即獨(dú)立于政府之外，具備司法權(quán)所要求的高度的機(jī)構(gòu)獨(dú)立性。在國(guó)家監(jiān)察體制改革中，通過(guò)對(duì)憲法的修改，原來(lái)隸屬于政府序列的監(jiān)察機(jī)關(guān)升格為獨(dú)立的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，形成了“一府一委兩院”的新型組織架構(gòu)，從而使監(jiān)察機(jī)關(guān)也同樣擁有了高度的機(jī)構(gòu)獨(dú)立性。當(dāng)前，考慮到審計(jì)權(quán)的綜合性特征及其他方面的原因，審計(jì)機(jī)關(guān)并未被納入到國(guó)家監(jiān)察體制改革的范疇中來(lái)，而是在此之外單獨(dú)提出了審計(jì)管理體制改革。在當(dāng)前憲法修改完成的背景下，未來(lái)短時(shí)期內(nèi)憲法將不會(huì)再進(jìn)行修改，這就意味著審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于國(guó)務(wù)院的行政型審計(jì)體制將在未來(lái)至少五到十年內(nèi)保持不變。相比之下，審計(jì)機(jī)關(guān)在機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性上要稍弱于監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。

2.機(jī)構(gòu)的內(nèi)部獨(dú)立。機(jī)構(gòu)的內(nèi)部獨(dú)立，是指作為相關(guān)監(jiān)督活動(dòng)主體的審計(jì)人員、監(jiān)察官②、檢察官在相關(guān)職業(yè)判斷和裁判活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于其同事、行政首長(zhǎng)以及上級(jí)機(jī)關(guān)。機(jī)構(gòu)的內(nèi)部獨(dú)立是審計(jì)權(quán)、監(jiān)察權(quán)和司法權(quán)所共同追求的應(yīng)然狀態(tài)，但從實(shí)然狀態(tài)上看，當(dāng)前三種權(quán)力在實(shí)際運(yùn)行中都多少存在著相關(guān)職業(yè)判斷和裁判活動(dòng)受到一定程度干涉的情況，這也是審計(jì)管理體制改革、國(guó)家監(jiān)察體制改革和司法體制改革所共同要解決的問題。

3.主體人員的身份獨(dú)立。主體人員的身份獨(dú)立是指行使相關(guān)監(jiān)督權(quán)的主體人員在職業(yè)身份上具有一定的辨識(shí)性，任職資格上具有一定的要求，職業(yè)待遇上能夠得到充分保障，從而能夠避免出現(xiàn)職業(yè)服從或人身依附的現(xiàn)象。當(dāng)前，檢察官制度建立運(yùn)行二十多年來(lái)已經(jīng)基本成熟，監(jiān)察官制度的建立已被納入國(guó)家監(jiān)察體制改革議事日程當(dāng)中，且得到《監(jiān)察法》的確認(rèn)，《監(jiān)察官法》被納入十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，可以說(shuō)監(jiān)察官制度也已呼之欲出。在審計(jì)權(quán)的主體人員身份獨(dú)立方面，審計(jì)職業(yè)化建設(shè)被寫入了《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》等黨和國(guó)家重要文件，但受到審計(jì)權(quán)歸屬于行政權(quán)的現(xiàn)狀，在是否能夠像監(jiān)察官、檢察官一樣單獨(dú)設(shè)置“審計(jì)官”職務(wù)序列，是否能夠單獨(dú)制定一部《審計(jì)官法》作為審計(jì)職業(yè)的法制保障方面，都還未形成清晰的認(rèn)識(shí)。

4.主體人員的職業(yè)特權(quán)。為保證監(jiān)督權(quán)的有效行使，通常會(huì)賦予相關(guān)的監(jiān)督主體一定的職業(yè)特權(quán)。以位于監(jiān)督權(quán)最高層級(jí)的人大監(jiān)督權(quán)為例，《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》第三十二條明確規(guī)定，“縣級(jí)以上的各級(jí)人民代表大會(huì)代表，非經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)許可，在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，非經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)許可，不受逮捕或者刑事審判”，為人大代表依法履職盡責(zé)提供了充分的職業(yè)特權(quán)保障。當(dāng)前，憲法和相關(guān)法律都明確規(guī)定了，審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使相關(guān)職權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉；機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人或相關(guān)主體人員沒有違法失職或者沒有其他不符合任職條件情況的，不得隨意撤換。在部分西方國(guó)家中，通常還為最高審計(jì)機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人設(shè)置較長(zhǎng)的任期，以保證審計(jì)監(jiān)督不受行政權(quán)力的干涉和影響。

5.主體人員的職業(yè)倫理。必要的職業(yè)倫理能夠約束相關(guān)監(jiān)督主體人員的職業(yè)行為，以避免其受到利益、權(quán)力等外部因素的干擾。當(dāng)前，無(wú)論是審計(jì)職業(yè)、監(jiān)察職業(yè)或檢察職業(yè)，都建立起了必要的職業(yè)倫理和職業(yè)精神。習(xí)近平總書記在中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議中指出，“要加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)自身建設(shè)，以審計(jì)精神立身，以創(chuàng)新規(guī)范立業(yè)，以自身建設(shè)立信”，其中以責(zé)任、忠誠(chéng)、清廉、依法、獨(dú)立、奉獻(xiàn)為核心的審計(jì)精神，即為審計(jì)人員的職業(yè)倫理。

（三）權(quán)威性

權(quán)威性是審計(jì)權(quán)、監(jiān)察權(quán)和司法權(quán)的又一共同特征，三者的權(quán)威性來(lái)自于權(quán)力運(yùn)行過(guò)程的規(guī)則性（法定性的構(gòu)成部分）、公開性和權(quán)力主體的專業(yè)性。我國(guó)是社會(huì)主義法治國(guó)家，一切公權(quán)力的運(yùn)行都必須遵循既定的規(guī)則和一定的邊界，作為監(jiān)督權(quán)力的權(quán)力也概莫能外，《審計(jì)法》《監(jiān)察法》《檢察官法》等法律法規(guī)為審計(jì)權(quán)、監(jiān)察權(quán)和司法權(quán)的運(yùn)行均建立起了嚴(yán)密的規(guī)則。三者的公開性是其權(quán)威性的另一構(gòu)成要素，關(guān)于公開性將在下面單獨(dú)討論，這里不再贅述。權(quán)力主體的專業(yè)性是權(quán)威性的又一來(lái)源，三者的專業(yè)性體現(xiàn)在非經(jīng)過(guò)專業(yè)學(xué)習(xí)、培訓(xùn)和考核的人員不得作為行使相關(guān)職權(quán)的主體。司法通常被稱為“維護(hù)社會(huì)公正的最后一道屏障”，即司法權(quán)具有終極性，能起到定紛止?fàn)幍男Ч?，這就決定了司法權(quán)具備最高的專業(yè)性要求，為此專門建立起了國(guó)家司法考試制度。當(dāng)前，在建立監(jiān)察官制度過(guò)程中的一個(gè)爭(zhēng)論焦點(diǎn)就是監(jiān)察官是否需要參加國(guó)家司法考試，這一點(diǎn)尚未形成定論，還需要通過(guò)《監(jiān)察官法》的制定頒布予以明確。審計(jì)監(jiān)督作為專業(yè)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，同樣對(duì)審計(jì)人員的專業(yè)性具有一定要求，但從制度現(xiàn)狀來(lái)看，審計(jì)人員專業(yè)性主要依靠審計(jì)專業(yè)技術(shù)資格考試予以保障，但其在考試的難度和權(quán)威性上較國(guó)家司法考試還有一定的差距。

（四）法定性

審計(jì)權(quán)、監(jiān)察權(quán)和司法權(quán)的法定性是指其權(quán)力運(yùn)行的全過(guò)程均由法律法規(guī)作出規(guī)范，具體包括主體法定、客體法定、內(nèi)容法定、職責(zé)法定、職權(quán)法定、程序法定、責(zé)任法定等。《審計(jì)法》中對(duì)審計(jì)主體、審計(jì)客體、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)職責(zé)、審計(jì)權(quán)限、審計(jì)程序和法律責(zé)任均作出了明確規(guī)定。但隨著審計(jì)制度的發(fā)展，其中部分條款已經(jīng)無(wú)法有效滿足審計(jì)全覆蓋要求，需要通過(guò)《審計(jì)法》的修訂予以完善，避免審計(jì)監(jiān)督超越法律的邊界。2019 年3 月15 日，審計(jì)署公布了《審計(jì)法》修訂草案征求意見稿并向社會(huì)公開征求意見。當(dāng)前，審計(jì)法的修訂工作正在有序推進(jìn)之中。監(jiān)察權(quán)和司法權(quán)的法定性同樣體現(xiàn)在由《監(jiān)察法》《檢察官法》《人民檢察院組織法》等法律的具體條款予以保障。

（五）辯證統(tǒng)一下的主觀性與客觀性

審計(jì)、監(jiān)察和司法活動(dòng)本身都是一種判斷過(guò)程，判斷本身兼具客觀性和主觀性的特征。以審計(jì)為例，客觀性體現(xiàn)在相關(guān)主體人員要客觀地搜集證據(jù)，尊重客觀事實(shí)，依據(jù)客觀的法律法規(guī)作出職業(yè)判斷，審計(jì)本身并不介入審計(jì)客體的經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)。審計(jì)理論創(chuàng)始人羅伯特·莫茨提出，審計(jì)區(qū)別于其他經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)的本質(zhì)特征在于其過(guò)程的分析性（analytical），而非制作性（constructive），即審計(jì)必須遵照法律法規(guī)、職業(yè)準(zhǔn)則所規(guī)范的程序和方法，客觀地搜集審計(jì)證據(jù)并對(duì)其進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，從而對(duì)既定的事項(xiàng)或認(rèn)定發(fā)表意見、作出判斷，進(jìn)而形成結(jié)論或報(bào)告［12］。審計(jì)過(guò)程的分析性特征就是審計(jì)權(quán)客觀性的最集中體現(xiàn)，這一點(diǎn)同樣體現(xiàn)在監(jiān)察權(quán)和司法權(quán)上。與此同時(shí)，審計(jì)的職業(yè)判斷中又具備一定的主觀性，具體體現(xiàn)在選取審計(jì)項(xiàng)目具有一定的主觀性，適用法規(guī)的選擇、審計(jì)定性、審計(jì)處理具有一定的主觀性。審計(jì)活動(dòng)的主觀性決定了審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員具有一定的審計(jì)自由裁量權(quán)，監(jiān)察權(quán)和司法權(quán)同樣具備這一特征。因此，可以說(shuō)辯證統(tǒng)一下的主觀性與客觀性是審計(jì)權(quán)、監(jiān)察權(quán)和司法權(quán)的又一共同屬性。

（六）辯證統(tǒng)一下的集中性與層級(jí)性

中央與地方事權(quán)的劃分及其運(yùn)行，是國(guó)家治理的重大命題，這里需要廓清的一個(gè)重要理論問題是，審計(jì)權(quán)究竟屬于中央事權(quán)，還是中央與地方共同事權(quán)。黨的十八屆三中全會(huì)所作的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，要建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，其中明確了國(guó)防、外交、國(guó)家安全、關(guān)系全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)，部分社會(huì)保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，其中并未直接提到審計(jì)權(quán)。

從橫向比較上看，當(dāng)前司法權(quán)屬于中央事權(quán)已經(jīng)得到明確，《人民日?qǐng)?bào)》曾專門發(fā)表評(píng)論員文章指出，中國(guó)的司法權(quán)屬于中央事權(quán)［13］。關(guān)于監(jiān)察權(quán)是否屬于中央事權(quán)，當(dāng)前還缺乏權(quán)威部門的表述，而且理論界對(duì)這一問題也較少進(jìn)行深入研究。翟國(guó)強(qiáng)（2017）在與司法權(quán)類比的基礎(chǔ)上，從中央與地方關(guān)系視角出發(fā)，提出監(jiān)察權(quán)是否可以定位為中央事權(quán)，但并未就這一命題展開論證［14］。我國(guó)監(jiān)察體系實(shí)行的是黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督下的“雙重領(lǐng)導(dǎo)、一重監(jiān)督”管理體制，由中央監(jiān)察委員會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)監(jiān)察工作，上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作，監(jiān)察權(quán)在運(yùn)行上具有強(qiáng)烈的國(guó)家行政性特點(diǎn)［15］。這里的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體現(xiàn)了監(jiān)察權(quán)集中統(tǒng)一行使需要與人民代表大會(huì)制度形成辯證關(guān)系，而“一重監(jiān)督”則暗含了監(jiān)察權(quán)屬于中央事權(quán)的意義。當(dāng)然，關(guān)于監(jiān)察權(quán)是否屬于中央事權(quán)，還需要從理論上作進(jìn)一步闡釋。

中央事權(quán)是相對(duì)于地方事權(quán)和中央與地方共同事權(quán)而言的，指中央政府承擔(dān)公共事務(wù)的職能、責(zé)任和權(quán)力［16］。關(guān)于審計(jì)權(quán)是否屬于中央事權(quán)，可以從公共事務(wù)的政治屬性和經(jīng)濟(jì)屬性這兩條事權(quán)劃分的主要依據(jù)來(lái)考量。首先，可以從公共事務(wù)的政治屬性來(lái)分析。我國(guó)是單一制國(guó)家，主權(quán)屬于全體人民，由中央政府擁有。雖然我國(guó)審計(jì)權(quán)依附于行政權(quán)之下，但從審計(jì)全覆蓋的要求看，行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)包括立法機(jī)關(guān)的所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都屬于審計(jì)監(jiān)督范圍，因而審計(jì)權(quán)是由作為國(guó)家主權(quán)的立法權(quán)所派生出來(lái)的專門用于監(jiān)督制約權(quán)力的權(quán)力。在由決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)構(gòu)成的國(guó)家權(quán)力體系中，審計(jì)權(quán)是為黨中央治國(guó)理政服務(wù)的一項(xiàng)重要監(jiān)督權(quán)，通過(guò)審計(jì)監(jiān)督來(lái)確保涉及經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)處于法治軌道運(yùn)行。從這一角度看，雖然我國(guó)在四級(jí)政府設(shè)立了審計(jì)機(jī)關(guān)，但地方審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)力本質(zhì)上是國(guó)家審計(jì)權(quán)在地方政府的延伸。其次，可以從公共事務(wù)的經(jīng)濟(jì)屬性來(lái)分析。從我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)恢復(fù)設(shè)立以來(lái)的歷史實(shí)踐中可以看出，除了監(jiān)督、評(píng)價(jià)、鑒證的基本職能之外，經(jīng)濟(jì)規(guī)制也是審計(jì)的一項(xiàng)重要拓展性職能。與一般意義上產(chǎn)業(yè)規(guī)制相比，審計(jì)規(guī)制是一種直接規(guī)制與間接規(guī)制相間的、獨(dú)立的、專門的、制度性的產(chǎn)業(yè)監(jiān)督。通過(guò)審計(jì)規(guī)制能夠判斷產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是否處于正常狀態(tài)，督察和督促市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體忠實(shí)履行責(zé)任，觀察和防范自然壟斷、外部不經(jīng)濟(jì)、信息不對(duì)稱和道德風(fēng)險(xiǎn)等市場(chǎng)失靈現(xiàn)象的發(fā)生［17］。從審計(jì)的經(jīng)濟(jì)規(guī)制功能來(lái)看，審計(jì)關(guān)系到全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理，符合《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中對(duì)中央事權(quán)的列舉。綜合以上兩個(gè)方面的分析，可以認(rèn)為審計(jì)權(quán)屬于中央事權(quán)的范疇，體現(xiàn)出審計(jì)權(quán)具有集中性。

既然審計(jì)權(quán)屬于中央事權(quán)，那為什么還要在?。ㄖ陛犑校?、市、縣三級(jí)地方政府設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，而不實(shí)行垂直管理？人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，《憲法》明確了人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)，因而一級(jí)人大機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)一級(jí)政府，審計(jì)權(quán)配置在行政權(quán)序列的情況下，除了鄉(xiāng)一級(jí)政府由于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有限而未編設(shè)審計(jì)機(jī)關(guān)外，一級(jí)政府對(duì)應(yīng)一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，從而形成了四級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的格局，體現(xiàn)出審計(jì)權(quán)具有層級(jí)性。當(dāng)前試點(diǎn)開展的省以下審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理改革，也只是探索將地方審計(jì)機(jī)關(guān)的行政事務(wù)管理權(quán)收歸省一級(jí)，而并未改變“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的審計(jì)體制。之所以審計(jì)機(jī)關(guān)不實(shí)行垂直管理，根本上還是為了保持審計(jì)權(quán)作為中央事權(quán)和嚴(yán)格遵循人民代表大會(huì)制度這一根本政治制度的有機(jī)統(tǒng)一，這在審計(jì)權(quán)的權(quán)力屬性上體現(xiàn)為集中性和層級(jí)性的辯證統(tǒng)一。如果對(duì)司法權(quán)和監(jiān)察權(quán)進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，二者同樣具備這一權(quán)力屬性，這里不再贅述。

（七）主動(dòng)性

主動(dòng)性是審計(jì)權(quán)區(qū)別于監(jiān)察權(quán)和司法權(quán)的一個(gè)顯著特征。國(guó)家審計(jì)監(jiān)督作為專門的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，在國(guó)家治理中發(fā)揮著揭示、預(yù)防和抵御功能，其治理功能的充分發(fā)揮很大程度上依賴于審計(jì)權(quán)的主動(dòng)性特征。審計(jì)機(jī)關(guān)能夠突出黨和國(guó)家的戰(zhàn)略安排和監(jiān)督需要，同時(shí)針對(duì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在的潛在性、苗頭性和傾向性問題，通過(guò)審計(jì)力量的投向投量和具體審計(jì)項(xiàng)目的選擇來(lái)統(tǒng)籌審計(jì)監(jiān)督資源。既堅(jiān)持審計(jì)監(jiān)督的批判性作用，又充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的建設(shè)性作用，及早發(fā)現(xiàn)問題、堵塞制度漏洞、提出建設(shè)性意見建議，確保監(jiān)督效能的最大化。監(jiān)察權(quán)同樣具有一定的主動(dòng)性，但其主動(dòng)性特征較審計(jì)權(quán)相比稍有遜色?！侗O(jiān)察法》中明確了監(jiān)督、調(diào)查、處置是國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的三大職能，其中監(jiān)督職能體現(xiàn)了監(jiān)察權(quán)的主動(dòng)性特征，而調(diào)查、處置職能的行使需要以受理信訪舉報(bào)、接收問題線索等作為觸發(fā)條件，體現(xiàn)了監(jiān)察權(quán)的被動(dòng)性特征。從監(jiān)察權(quán)的實(shí)際運(yùn)行來(lái)看，監(jiān)察委員會(huì)由于和黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公，可以通過(guò)巡視巡察的手段開展主動(dòng)性的監(jiān)督，但其更多的還是通過(guò)調(diào)查、處置職能來(lái)開展被動(dòng)性的監(jiān)督。被動(dòng)性是司法權(quán)的重要權(quán)力屬性，由于司法權(quán)具有終極性，被譽(yù)為“維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線”，這就內(nèi)在要求司法權(quán)應(yīng)當(dāng)具有謙抑的權(quán)力品格；如果一項(xiàng)具有終極性的權(quán)力同時(shí)兼具主動(dòng)性，那么其后果必然是災(zāi)難性的。司法權(quán)的被動(dòng)性特征集中體現(xiàn)在司法機(jī)關(guān)“不告不理”的特征上，即司法裁判中的“控告原則”，司法權(quán)的行使必須以訴訟作為觸發(fā)機(jī)制。

（八）連續(xù)性

審計(jì)權(quán)具有較強(qiáng)的連續(xù)性，監(jiān)察權(quán)次之，司法權(quán)的連續(xù)性則較差，這與三者的主動(dòng)性差異具有高度關(guān)聯(lián)。審計(jì)監(jiān)督和監(jiān)察監(jiān)督可以圍繞監(jiān)督需求和監(jiān)督資源，主動(dòng)對(duì)年度工作任務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，確保工作任務(wù)分布的均勻性，同時(shí)二者還可以圍繞某一重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)方向、重點(diǎn)行業(yè)持續(xù)開展監(jiān)督，確保監(jiān)督的良好成效。由于司法權(quán)具有被動(dòng)性，司法機(jī)關(guān)只能以案件為基本單位，根據(jù)訴訟請(qǐng)求被動(dòng)地安排工作任務(wù)，監(jiān)督的連續(xù)性較審計(jì)權(quán)和監(jiān)察權(quán)要差。此外，如果將位于監(jiān)督權(quán)最高層級(jí)的人大監(jiān)督權(quán)也考慮進(jìn)來(lái)，則人大監(jiān)督權(quán)的連續(xù)性排在最后，因?yàn)槿舜蟊O(jiān)督需要受到人大會(huì)期制度的約束，而一年之中人大的會(huì)議召開次數(shù)十分有限。

（九）綜合性

審計(jì)監(jiān)督是專門的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，在監(jiān)督內(nèi)容上具有綜合性特征，綜合性是審計(jì)權(quán)不同于監(jiān)察權(quán)和司法權(quán)的權(quán)力屬性。新的監(jiān)察體制下，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的基本定位是反腐敗國(guó)家機(jī)構(gòu)，反腐敗是監(jiān)察權(quán)行使的核心目的。為此，監(jiān)察權(quán)在監(jiān)督內(nèi)容上主要針對(duì)公職人員（包括依法履行公職的人員）的違紀(jì)違法行為，未違反黨紀(jì)國(guó)法的問題則不屬于監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督范圍。與監(jiān)察權(quán)相似，司法權(quán)在監(jiān)督內(nèi)容上只針對(duì)違法行為，未觸犯法律則不屬于司法權(quán)的監(jiān)督范圍。審計(jì)權(quán)具有綜合性的權(quán)力屬性，具體體現(xiàn)在審計(jì)監(jiān)督不僅針對(duì)潛在的財(cái)經(jīng)違紀(jì)違法問題，還注重查找和揭示經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的低績(jī)效現(xiàn)象，發(fā)現(xiàn)和報(bào)告經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患、制度漏洞等，通過(guò)審計(jì)整改和審計(jì)意見建議的落實(shí)來(lái)促進(jìn)被審計(jì)單位提升績(jī)效、消除隱患、堵塞漏洞。這是監(jiān)察權(quán)和司法權(quán)所不具備的。

（十）非終極性

相對(duì)于審判權(quán)的終極性而言，審計(jì)權(quán)、監(jiān)察權(quán)和檢察權(quán)都具有非終極性特征。審判權(quán)的終極性是指，司法機(jī)關(guān)作出生效的裁判之后，非依據(jù)法律明確規(guī)定，不得啟動(dòng)對(duì)該案件的再審程序，控辯雙方的利益爭(zhēng)端一旦由裁判者以生效裁判的形式加以解決，一般就不得再將這一爭(zhēng)端納入司法裁判的范圍。審判權(quán)的終極性決定了司法裁判活動(dòng)能夠起到“定紛止?fàn)帯钡男Ч?8］。審計(jì)權(quán)具有非終極性，除了《審計(jì)法》中明確違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支行為可以由審計(jì)機(jī)關(guān)作出處理處罰外，其他大部分違紀(jì)違法行為都將以問題線索的形式移送給相關(guān)主管部門、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)處理。如果以免疫系統(tǒng)類比，那么審計(jì)權(quán)主要扮演免疫識(shí)別的角色，從海量的財(cái)政財(cái)務(wù)收支中尋找可能存在財(cái)經(jīng)違紀(jì)違法行為的地方，而免疫清除功能則更多地依靠監(jiān)察權(quán)和審判權(quán)來(lái)完成。此外，審計(jì)權(quán)的非終極性還體現(xiàn)在，被審計(jì)單位如果對(duì)于審計(jì)決定和審計(jì)結(jié)果持有異議，可以通過(guò)申請(qǐng)復(fù)審、提請(qǐng)行政復(fù)議、發(fā)起行政訴訟等途徑進(jìn)行救濟(jì)，以維護(hù)自身的合法權(quán)益。如果復(fù)審、行政復(fù)議或行政訴訟的結(jié)果與之前審計(jì)決定或?qū)徲?jì)結(jié)果相悖，則將導(dǎo)致之前的審計(jì)結(jié)果失去效力。

（十一）主體主導(dǎo)性

相比之下，審計(jì)權(quán)、監(jiān)察權(quán)和檢察權(quán)具有主體主導(dǎo)性特征，而審判權(quán)則具有多方參與性特征。審計(jì)權(quán)、監(jiān)察權(quán)和檢察權(quán)的主體主導(dǎo)性體現(xiàn)在相關(guān)權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中，權(quán)力主體始終處于主導(dǎo)地位，權(quán)力主體和權(quán)力客體之間具有平等的法律地位，但在權(quán)力和義務(wù)上并不對(duì)等。以審計(jì)權(quán)的行使為例，審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員對(duì)審計(jì)過(guò)程具有掌控力，審計(jì)人員按照審計(jì)計(jì)劃和具體實(shí)施方案開展審計(jì)工作、搜集審計(jì)證據(jù)、形成審計(jì)結(jié)論、出具審計(jì)報(bào)告、作出審計(jì)處理，審計(jì)對(duì)象的任務(wù)是配合審計(jì)機(jī)關(guān)做好監(jiān)督，如實(shí)提供相關(guān)資料、如實(shí)回答審計(jì)詢問。與之不同的是，在審判權(quán)的行使過(guò)程中，審判機(jī)關(guān)通常作為第三方裁判者，裁判活動(dòng)要在爭(zhēng)議雙方同時(shí)參與的情況下，通過(guò)聽取控辯雙方舉證、辯論的方式進(jìn)行，即審判權(quán)的多方參與性。在法學(xué)研究語(yǔ)境中，有時(shí)也將審計(jì)權(quán)、監(jiān)察權(quán)和檢察權(quán)的這種主體主導(dǎo)性定義為程序性，而將審判權(quán)的這種多方參與性定義為裁判性［19］。

（十二）相對(duì)親歷性

相對(duì)于司法權(quán)中審判權(quán)的高度親歷性，審計(jì)權(quán)具有相對(duì)的親歷性。審判權(quán)的親歷性是指作為裁判者的審判人員必須局限在法庭上且控辯雙方同時(shí)參與的前提下才能行使其審判權(quán)，且審判人員必須親自接觸控辯雙方所提交的證據(jù)，且相關(guān)證據(jù)應(yīng)當(dāng)保留最原始形態(tài)；在法庭審理過(guò)程中，審判人員還應(yīng)當(dāng)始終在場(chǎng)，聽取控辯雙方口頭進(jìn)行的舉證、質(zhì)證和辯論，即訴訟法上的“直接和言詞原則”［18］。相比之下，審計(jì)權(quán)的運(yùn)行要獨(dú)立于審計(jì)對(duì)象的經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)，即審計(jì)主體和審計(jì)客體之間保持相對(duì)獨(dú)立。此外，除了跟蹤審計(jì)模式之外，審計(jì)主體的介入時(shí)機(jī)通常在相關(guān)經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)結(jié)束后，審計(jì)主體通過(guò)搜集信息、查閱檔案資料、進(jìn)行談話詢問等方式就能夠獲取到充分適當(dāng)?shù)膶徲?jì)證據(jù)；與審判權(quán)的運(yùn)行相比，間接證據(jù)和書面證據(jù)所占的比重更大，所以說(shuō)審計(jì)權(quán)具有相對(duì)的親歷性。監(jiān)察權(quán)和檢察權(quán)與審計(jì)權(quán)類似，同樣具有相對(duì)的親歷性。審判權(quán)的高度親歷性決定了法官對(duì)案件審判結(jié)果高度負(fù)責(zé)，審判權(quán)的行使具有較強(qiáng)的個(gè)人決策特征，審計(jì)權(quán)、監(jiān)察權(quán)和檢察權(quán)的相對(duì)親歷性則體現(xiàn)為三者權(quán)力的行使具有較強(qiáng)的集體決策特征。

（十三）相對(duì)公開性

一種權(quán)力的終極性特征越明顯，則其行使過(guò)程越需要具備公開性，以避免權(quán)力的濫用和維護(hù)社會(huì)公平正義、保障公民基本權(quán)利。通常認(rèn)為，以程序性為特點(diǎn)的行政權(quán)具有封閉性和秘密性，而以裁判性為特點(diǎn)的司法權(quán)則具有公開性。司法權(quán)的公開性，即指司法裁判活動(dòng)的全過(guò)程應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)公眾開放，其中包括兩個(gè)方面，一是整個(gè)法庭裁判過(guò)程的公開，二是裁判結(jié)論的公開。相比之下，審計(jì)權(quán)和監(jiān)察權(quán)的終極性特征要弱于司法權(quán)，因而審計(jì)權(quán)和監(jiān)察權(quán)具有相對(duì)的公開性。在審計(jì)權(quán)和監(jiān)察權(quán)之間，監(jiān)察權(quán)在各項(xiàng)權(quán)力屬性上與司法權(quán)靠得更近，因而在公開性要求上要高于審計(jì)權(quán)。以詢問談話為例，盡管《監(jiān)察法》只對(duì)調(diào)查人員開展訊問應(yīng)當(dāng)全程錄音錄像作出了強(qiáng)制性規(guī)定，但在實(shí)踐工作中監(jiān)察機(jī)關(guān)通常也會(huì)對(duì)重要的詢問談話進(jìn)行全程錄音錄像。相比之下，審計(jì)詢問談話則沒有錄音錄像的要求。理解審計(jì)權(quán)的相對(duì)公開性，可以從兩個(gè)方面把握：一是“相對(duì)”，主要體現(xiàn)在對(duì)審計(jì)過(guò)程的公開性要求沒有像監(jiān)察、司法活動(dòng)那么強(qiáng)；二是“公開性”，不公開是相對(duì)而論的，公開則是其作為監(jiān)督權(quán)的內(nèi)在要求。為此，今后還要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)審計(jì)結(jié)果的公開，進(jìn)一步健全審計(jì)結(jié)果公告制度，探索建立審計(jì)報(bào)告公開制度，確保審計(jì)權(quán)力運(yùn)行接受全社會(huì)的監(jiān)督。

三、基于權(quán)力屬性的審計(jì)管理體制改革路徑

在與監(jiān)察權(quán)、司法權(quán)橫向比較的基礎(chǔ)上對(duì)審計(jì)權(quán)權(quán)力屬性進(jìn)行分析和梳理，可以對(duì)我國(guó)國(guó)家審計(jì)制度建立、運(yùn)行和發(fā)展有更深刻的理解。從審計(jì)權(quán)的權(quán)力屬性出發(fā)，新時(shí)代推進(jìn)審計(jì)管理體制改革，需要重點(diǎn)做好以下幾個(gè)方面的工作。

（一）充分發(fā)揮審計(jì)委員會(huì)的功能作用，加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)

政治性是新時(shí)代審計(jì)權(quán)的首要屬性，堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)是新時(shí)代開展審計(jì)工作必須堅(jiān)持的首要原則。黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》中提出組建中央審計(jì)委員會(huì)作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，同時(shí)明確了中央審計(jì)委員會(huì)的主要職責(zé)。2018 年5 月23 日，中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議召開，審議通過(guò)了《中央審議委員會(huì)工作規(guī)則》《中央審計(jì)委員會(huì)辦公室工作細(xì)則》等文件，標(biāo)志著中央審計(jì)委員會(huì)正式運(yùn)行。與此同時(shí)，省、市、縣一級(jí)黨委審計(jì)委員會(huì)也相繼成立并投入運(yùn)行。新形勢(shì)下，要充分發(fā)揮中央審計(jì)委員會(huì)的功能作用，對(duì)于審計(jì)管理體制改革決策、審計(jì)法規(guī)立廢釋改、重要審計(jì)政策出臺(tái)以及其他具有全國(guó)性和全局性的重大審計(jì)事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)先報(bào)請(qǐng)中央審計(jì)委員會(huì)研究決策，通過(guò)后再按相關(guān)程序報(bào)國(guó)務(wù)院或全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，確保黨中央對(duì)審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。與此同時(shí)，還要充分發(fā)揮省、市、縣一級(jí)黨委審計(jì)委員會(huì)的功能作用，確保地方審計(jì)監(jiān)督資源力量充分體現(xiàn)中央的決策部署和地方的具體安排，向地方政府的主責(zé)主業(yè)和地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域聚焦，提升審計(jì)監(jiān)督的質(zhì)量效果。

（二）優(yōu)化審計(jì)管理體制，進(jìn)一步提升審計(jì)權(quán)的獨(dú)立性

獨(dú)立性是審計(jì)權(quán)的本質(zhì)屬性，推進(jìn)審計(jì)管理體制改革，必須始終抓住審計(jì)獨(dú)立性這個(gè)關(guān)鍵。當(dāng)前《憲法》修改已經(jīng)完成，審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的行政型審計(jì)體制在短時(shí)期內(nèi)不會(huì)發(fā)生改變，提升審計(jì)獨(dú)立性可以主要從提升機(jī)構(gòu)的內(nèi)部獨(dú)立和主體人員的身份獨(dú)立入手。在提升機(jī)構(gòu)的內(nèi)部獨(dú)立上，一方面要推進(jìn)省以下審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理，將基層審計(jì)機(jī)關(guān)從人事、財(cái)務(wù)等審計(jì)行政事務(wù)管理中解脫出來(lái)，促使其專注于審計(jì)業(yè)務(wù)，避免審計(jì)工作的開展過(guò)多地受到同級(jí)地方政府的制約。另一方面，還要加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部的分權(quán)制衡，使審計(jì)決策、審計(jì)實(shí)施和復(fù)核審理適度分離。此外，還應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到審計(jì)獨(dú)立性并非絕對(duì)而是相對(duì)的，并不一定要照搬西方國(guó)家之審計(jì)體制，而是要充分結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，在行政型審計(jì)體制保持不變的情況下，處理好審計(jì)獨(dú)立性與行政效率性之間的關(guān)系。

（三）努力實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的主動(dòng)性、連續(xù)性優(yōu)勢(shì)

“審計(jì)全覆蓋”是黨中央對(duì)新時(shí)代國(guó)家審計(jì)監(jiān)督提出的新要求，對(duì)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)而言既是充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能的寶貴歷史機(jī)遇，同時(shí)也對(duì)審計(jì)“供給側(cè)”提出了一定挑戰(zhàn)。相比監(jiān)察監(jiān)督和司法監(jiān)督，審計(jì)監(jiān)督更具主動(dòng)性和連續(xù)性優(yōu)勢(shì)，這就客觀決定了審計(jì)機(jī)關(guān)在主動(dòng)作為，及早發(fā)現(xiàn)潛在性、傾向性問題上具備更大的作用空間。為此，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記在中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議上的講話精神和中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于實(shí)施審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見》指示要求，努力建立健全與審計(jì)全覆蓋相適應(yīng)的工作機(jī)制，統(tǒng)籌安排審計(jì)資源，科學(xué)規(guī)劃審計(jì)任務(wù)，創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)方法，力求實(shí)現(xiàn)對(duì)審計(jì)監(jiān)督范圍內(nèi)所有管理、分配、使用公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源的部門和單位以及黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況的有重點(diǎn)、有步驟、有深度、有成效的全覆蓋。

（四）加強(qiáng)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)，提升審計(jì)監(jiān)督的專業(yè)性權(quán)威性

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的體量日益增大，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)則日益復(fù)雜，形成了海量的電子數(shù)據(jù)，這勢(shì)必要求審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員與時(shí)俱進(jìn)，不斷提升職業(yè)勝任能力，進(jìn)而提升審計(jì)監(jiān)督的專業(yè)性和權(quán)威性，確保能夠勝任黨和國(guó)家的監(jiān)督需要。一方面，要緊貼審計(jì)職業(yè)的特點(diǎn)規(guī)律，建立分類科學(xué)、權(quán)責(zé)一致的審計(jì)人員管理制度，合理區(qū)分審計(jì)行政人員、審計(jì)業(yè)務(wù)人員和審計(jì)輔助人員，充分發(fā)揮審計(jì)業(yè)務(wù)人員的主體地位。在審計(jì)職業(yè)保障機(jī)制上，要加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人員依法履行審計(jì)監(jiān)督權(quán)的保障，可以探索在中央審計(jì)委員會(huì)辦公室和省一級(jí)黨委審計(jì)委員會(huì)辦公室下設(shè)立審計(jì)職業(yè)保障委員會(huì)，受理審計(jì)人員的申訴，組織審計(jì)人員的職業(yè)培訓(xùn)，管理保障審計(jì)人員的職業(yè)待遇等，確保審計(jì)人員非因法定情形不受免職、停職等處分。此外，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步健全審計(jì)職業(yè)教育培訓(xùn)體系，統(tǒng)籌做好審計(jì)學(xué)歷教育和審計(jì)職業(yè)教育，選擇幾所“雙一流”高校探索設(shè)立國(guó)家審計(jì)本科和研究生專業(yè)，拓寬審計(jì)專業(yè)人才培養(yǎng)渠道。在研究生培養(yǎng)上，要統(tǒng)籌做好學(xué)術(shù)型和專業(yè)型的培養(yǎng)，努力提升審計(jì)專業(yè)碩士（MAud）的培養(yǎng)質(zhì)量，論證設(shè)立審計(jì)專業(yè)博士（DAud）學(xué)位類別。

（五）進(jìn)一步健全審計(jì)法律制度體系，確保審計(jì)權(quán)在法治軌道運(yùn)行

我國(guó)是社會(huì)主義法治國(guó)家，審計(jì)權(quán)作為一項(xiàng)專門監(jiān)督制約權(quán)力的權(quán)力，更應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法用權(quán)、依法開展監(jiān)督。當(dāng)前，《審計(jì)法》在內(nèi)容上已經(jīng)明顯滯后于審計(jì)實(shí)踐的發(fā)展，亟待作出修訂。十三屆全國(guó)人大常委會(huì)已經(jīng)將《審計(jì)法》的修訂納入其立法工作規(guī)劃，審計(jì)署應(yīng)當(dāng)做好與國(guó)務(wù)院法制辦公室和全國(guó)人大常委會(huì)的協(xié)調(diào)對(duì)接，加緊做好論證和調(diào)研工作，推動(dòng)《審計(jì)法》的修訂進(jìn)程，將加強(qiáng)黨中央對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)、審計(jì)全覆蓋要求和省以下審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理試點(diǎn)成果等固化成法律條文，為新時(shí)代審計(jì)監(jiān)督提供堅(jiān)強(qiáng)的法制保障。在《審計(jì)法》修訂的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌做好審計(jì)法規(guī)的立廢釋改，推動(dòng)審計(jì)法規(guī)向體系化、法典化的方向發(fā)展。

（六）加強(qiáng)績(jī)效審計(jì)應(yīng)用，進(jìn)一步固化和拓展國(guó)家審計(jì)業(yè)務(wù)類型

審計(jì)監(jiān)督具有綜合性特征，審計(jì)機(jī)關(guān)不僅要關(guān)注審計(jì)監(jiān)督對(duì)象的每一分錢是否花得合法、合規(guī)，還要考察其是否花的有效?！盎ㄥX必問效、無(wú)效必問責(zé)”是國(guó)家審計(jì)努力追求的治理境地。審計(jì)監(jiān)督相比監(jiān)察監(jiān)督和司法監(jiān)督而言更具綜合性，這就客觀決定了審計(jì)機(jī)關(guān)在對(duì)經(jīng)濟(jì)支出效率性、效果性的監(jiān)督上具有其他監(jiān)督主體所不可替代的地位。新形勢(shì)下，隨著管黨治黨高壓態(tài)勢(shì)和反腐敗斗爭(zhēng)的持續(xù)推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的違法性、違規(guī)性問題必然呈現(xiàn)出減少態(tài)勢(shì)，此時(shí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)將監(jiān)督重點(diǎn)向績(jī)效性轉(zhuǎn)變。為此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)績(jī)效審計(jì)應(yīng)用，提升績(jī)效審計(jì)在當(dāng)前審計(jì)業(yè)務(wù)中的比重，固化和拓展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)等審計(jì)業(yè)務(wù)類型，提升績(jī)效內(nèi)容在相關(guān)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中的比重。

（七）加強(qiáng)審計(jì)信息公開，探索建立審計(jì)報(bào)告公開制度

審計(jì)權(quán)作為專門監(jiān)督制約權(quán)力的權(quán)力，其自身同樣需要接受監(jiān)督，而信息公開是最便捷有效的監(jiān)督手段。審計(jì)權(quán)具有相對(duì)公開性，表現(xiàn)為對(duì)審計(jì)過(guò)程的公開性要求沒有像監(jiān)察、司法活動(dòng)那么強(qiáng)，但對(duì)審計(jì)結(jié)果的公開則是審計(jì)權(quán)作為一項(xiàng)專門監(jiān)督權(quán)的內(nèi)在要求。當(dāng)前，審計(jì)結(jié)果公告制度在審計(jì)信息公開方面發(fā)揮了重要作用，提升了公民對(duì)審計(jì)監(jiān)督的關(guān)注和認(rèn)識(shí)，但其在信息公開的廣度和深度上還存在明顯不足。為此，需要在審計(jì)結(jié)果公告制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索建立審計(jì)報(bào)告公開制度，在符合保密要求的前提下最大化地將審計(jì)信息向社會(huì)公眾公開，以審計(jì)結(jié)果的公開提升審計(jì)過(guò)程的公開性和透明性，促使審計(jì)權(quán)力運(yùn)行接受全社會(huì)的監(jiān)督。

（八）加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督和監(jiān)察監(jiān)督、司法監(jiān)督的協(xié)調(diào)配合

從對(duì)審計(jì)權(quán)和監(jiān)察權(quán)、司法權(quán)權(quán)力屬性的比較分析中可以看出，三者不同的權(quán)力特征決定了它們?cè)趯?duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督中扮演著不同的角色。新形勢(shì)下，黨和國(guó)家所面臨的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)是多方面的，提升國(guó)家治理水平、做好反腐敗斗爭(zhēng)需要不同監(jiān)督權(quán)的協(xié)調(diào)配合、共同用力。相對(duì)于民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，審計(jì)監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督和司法監(jiān)督都是黨和國(guó)家掌握的監(jiān)督工具，具有常態(tài)化、專業(yè)性等優(yōu)勢(shì)，是監(jiān)督體系中的主力軍。在對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督中，要根據(jù)三者的權(quán)力屬性做好分工，審計(jì)機(jī)關(guān)專注于查找和發(fā)現(xiàn)問題，提出建設(shè)性意見建議，對(duì)于審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題線索則移交監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)進(jìn)行進(jìn)一步查證和處理。監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在處理處罰上更具專業(yè)性，適度剝離審計(jì)機(jī)關(guān)的處理處罰職能，能夠促使審計(jì)機(jī)關(guān)向查找和發(fā)現(xiàn)問題聚焦，進(jìn)而從整體上提升監(jiān)督控制系統(tǒng)的治理效能。

四、結(jié) 語(yǔ)

國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的基石和重要保障。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央針對(duì)國(guó)家審計(jì)作出了一系列重要決策部署，內(nèi)容包括組建中央審計(jì)委員會(huì)、調(diào)整優(yōu)化審計(jì)署職能、推進(jìn)審計(jì)管理體制改革、努力實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋、加強(qiáng)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)、豐富審計(jì)技術(shù)方法等，從宏觀到微觀，從戰(zhàn)略到戰(zhàn)術(shù)，從當(dāng)前到長(zhǎng)遠(yuǎn)，涉及審計(jì)制度建設(shè)的方方面面，為今后一個(gè)時(shí)期的審計(jì)制度改革發(fā)展進(jìn)行了謀篇布局。審計(jì)權(quán)是審計(jì)制度的權(quán)力載體，權(quán)力屬性是決定權(quán)力本質(zhì)和功能的基本元素，審計(jì)權(quán)的權(quán)力屬性決定了審計(jì)監(jiān)督與其他監(jiān)督主體的共性和個(gè)性特征。充分認(rèn)識(shí)新時(shí)代審計(jì)權(quán)的權(quán)力屬性，是準(zhǔn)確理解黨中央關(guān)于審計(jì)制度改革發(fā)展戰(zhàn)略部署的紐帶。通過(guò)理論分析，審計(jì)權(quán)的權(quán)力屬性體現(xiàn)在十三個(gè)方面，其中政治性、獨(dú)立性、權(quán)威性、法定性、辯證統(tǒng)一下的主觀性與客觀性、辯證統(tǒng)一下的集中性與層級(jí)性是審計(jì)權(quán)與監(jiān)察權(quán)、司法權(quán)的共同權(quán)力屬性，主動(dòng)性、連續(xù)性、綜合性、非終極性、主體主導(dǎo)性、相對(duì)親歷性和相對(duì)公開性則是審計(jì)權(quán)區(qū)別于監(jiān)察權(quán)或司法權(quán)的特殊權(quán)力屬性。在此基礎(chǔ)上，推進(jìn)審計(jì)管理體制改革，可以提出充分發(fā)揮審計(jì)委員會(huì)的功能作用、努力實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋、加強(qiáng)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)等具體路徑。

注釋：

① 在我國(guó)“一府一委兩院”的權(quán)力組織架構(gòu)中，司法權(quán)即指人民檢察院所行使的檢察權(quán)和人民法院所行使的審判權(quán)。出于比較研究的需要，文中所指的司法權(quán)側(cè)重于作為法律監(jiān)督權(quán)的檢察權(quán)，為了保證與審計(jì)管理體制改革、國(guó)家監(jiān)察體制改革和司法體制改革相對(duì)應(yīng)，文中使用司法權(quán)這一概念。司法權(quán)中的檢察權(quán)和審判權(quán)既有共性特征也有個(gè)性特征，當(dāng)討論二者的共性特征時(shí)，文中使用司法權(quán)這一上位概念，當(dāng)討論二者的個(gè)性特征時(shí)，則使用審判權(quán)和檢察權(quán)的概念。

② 十三屆全國(guó)人大第一次會(huì)議審議通過(guò)的《監(jiān)察法》中第十四條明確，國(guó)家實(shí)行監(jiān)察官制度，依法確定監(jiān)察官的等級(jí)設(shè)置、任免、考評(píng)和晉升等制度，且十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃中明確要制定《監(jiān)察官法》，因此這里由過(guò)去的監(jiān)察人員改成監(jiān)察官。