朱亞鵬 田肖肖

（中山大學 政治與公共事務(wù)管理學院，廣州 510000）

一、問題的提出

改革開放40多年，我國經(jīng)濟取得了舉世矚目的成就。改革開放的偉大征程也是我國快速城鎮(zhèn)化的過程。而城鎮(zhèn)化過程的實質(zhì)就是農(nóng)村的城鎮(zhèn)化、農(nóng)民的市民化和農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型。作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的載體，以及所有工業(yè)生產(chǎn)、商業(yè)活動、科技研發(fā)場所，土地是不可或缺的生產(chǎn)要素，也是城鎮(zhèn)化進程中的關(guān)鍵要素。土地問題至關(guān)重要，不僅影響農(nóng)業(yè)、農(nóng)村以及國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展，還在很大程度上影響國家、政府和農(nóng)民的關(guān)系。[1]長期以來，我國的土地制度存在國有土地和集體土地的二元結(jié)構(gòu)體系，兩者之間存在土地權(quán)利和責任的雙重不對等，嚴重阻礙集體土地流轉(zhuǎn)和利用效率，[2][3]同時使得土地利益協(xié)調(diào)和農(nóng)民權(quán)益的保護難度很大。集體土地征地拆遷和安置中普遍存在補償標準較低、失地農(nóng)民長效保障機制缺失、利益訴求表達渠道不暢等問題。因而，征地拆遷成為農(nóng)村社會沖突的主要原因之一，[4]由此引發(fā)的維權(quán)行動也成為農(nóng)民信訪的主要動因之一。[5][6]

實踐發(fā)展中，作為轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、擴大內(nèi)需的戰(zhàn)略重點，城鎮(zhèn)化進程還處于快速推進階段，城市邊界不斷蔓延，建設(shè)用地不斷擴張，征地問題自然無法回避。許多地方政府依賴土地財政，通過初始階段低價征地，高價賣地的方式，獲取土地的高額增值收益來解決城鎮(zhèn)化發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需要的巨額資金。[7]然而，隨著農(nóng)民對土地增值收益的預期提高以及維權(quán)意識增強，中央對強征強拆引發(fā)的惡性事件的嚴厲處罰，再三強調(diào)不允許強征強拆，應給予農(nóng)戶足夠的補償，地方政府征地時面臨的資金約束和維穩(wěn)風險日益增強，過度依賴土地財政的模式不可持續(xù)。更嚴重的是，這種“低價買地，高價賣地”推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的方式?jīng)]有解決大量失地農(nóng)民的生計問題，反而留下了人口城鎮(zhèn)化、市民化的欠賬。[8]

當下，作為未來發(fā)展方向，新型城鎮(zhèn)化不僅涉及將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，更為重要的是將農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民，實現(xiàn)從“土地城鎮(zhèn)化”向“人的城鎮(zhèn)化”轉(zhuǎn)型。實現(xiàn)這一目標首先要直面的是農(nóng)村土地征收和安置難題，如何破解國有土地和集體土地二元結(jié)構(gòu)體系下農(nóng)村土地拆遷和補償?shù)碾y題，建立起合理的分配機制，切實保障農(nóng)民的權(quán)益，推動農(nóng)民轉(zhuǎn)換為市民是新型城鎮(zhèn)化面臨的巨大挑戰(zhàn)。如何通過制度改革和創(chuàng)新，切實保障農(nóng)民最根本的土地財產(chǎn)權(quán)利是新型城鎮(zhèn)化和整合城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵問題。

學界高度關(guān)注城鎮(zhèn)化與土地制度等相關(guān)問題，形成了比較豐碩的研究成果。整體上，學者們關(guān)于農(nóng)村土地制度相關(guān)研究主要圍繞以下幾方面展開：（1）農(nóng)村土地制度的變革、邏輯及其影響；[9][10][11][12][13][14]（2）土地制度改革和農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度選擇與政策創(chuàng)新；[15][16][17][18][19][20][21]（3）拆遷補償與安置的模式、存在問題與對策；[22][23][24][25][26]（4）新型城鎮(zhèn)化與失地農(nóng)民的社會保障、市民化與社區(qū)治理等方面。[27][28][29]

進一步聚焦農(nóng)村土地征收，學界認為征地補償中普遍存在征地主體不明晰、征地標準不合理、征地程序不規(guī)范等問題，[30]同時“一刀切”的貨幣補償方式使得大部分農(nóng)民在土地征收過程中經(jīng)濟權(quán)益、政治權(quán)益和社會保障受到不同程度的損害。[31]其制度根源是國有土地和集體土地二元體制以及地方政府對土地財政的過度依賴，導致城鄉(xiāng)土地交易一級市場難以建立，低價征地屢禁不止。農(nóng)村土地問題的核心是如何確保農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益，并建立起農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化、市場化和經(jīng)濟發(fā)展帶來的土地增值收益的制度與機制。而圍繞土地增值收益分配，學界存在兩種截然不同的爭論：漲價歸公和漲價歸私。漲價歸公主張，土地從農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地引起的地價上升，是經(jīng)濟發(fā)展使然，與土地所有者無關(guān)。因此，土地非農(nóng)利用的增值收益應該由全民共享，現(xiàn)行的征地制度存在其內(nèi)在、合理的邏輯，[32]并不一定意味著對農(nóng)民利益的剝奪。漲價歸私主張，漲價歸公理論忽略了土地所有者放棄使用土地的權(quán)利，在市場經(jīng)濟條件下應該按照等價交換原則對農(nóng)民放棄使用土地的權(quán)利進行完全價格補償。[33][34]毋庸諱言，一味強調(diào)漲價歸公或漲價歸私在中國的制度背景下都不具備操作性，漲價歸公在一定程度上侵害農(nóng)民的土地權(quán)利，無法緩和征地沖突；漲價歸私容易滋生土地食利階層，減少地方財政收入，進而造成社會階層矛盾和影響地方公共物品供給。因此，在土地的開發(fā)、使用、流轉(zhuǎn)和征收等過程中，建立合理的利益分配和利益共享機制，使土地增值收益在農(nóng)民、村集體、政府和土地使用者之間合理分配是處理好問題的關(guān)鍵。[35][36]

傳統(tǒng)的拆遷補償模式存在嚴重的經(jīng)濟、財政和社會風險，難以為繼，應該規(guī)范征地程序，建立合理、規(guī)范、多元的保障機制，建立公平的土地增值收益分配制度，這一主張是學界的普遍認知。[37][38]然而，學術(shù)研究對如何在集體土地轉(zhuǎn)為國有土地過程中實現(xiàn)上述目標卻語焉不詳，缺乏有效的制度安排。[39]也有學者指出國家逐漸改變了單一的貨幣補償安置方式，逐漸形成多元化的補償趨勢，[40][41]但如何設(shè)計出符合各方利益，能夠推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟增長和社會發(fā)展的制度和政策安排仍是改革實踐迫切需要解決的難題，也是學界研究不足、需要深入探討的領(lǐng)域。

基于以上背景和不足，本文擬考察肇慶新區(qū)農(nóng)村集體土地兩級入股改革及其實施情況，探討這一模式的特征及其理論意涵和實踐啟示，希望有助于探索一條可推廣的土地征收補償?shù)哪Ｊ健?/p>

二、肇慶土地入股的改革：背景、做法與成效

（一）城市發(fā)展需要破解土地難題

我國的土地制度經(jīng)過了多次重要變化。隨著改革開放的深化和城鎮(zhèn)化改革的加速，大量的農(nóng)村集體用地轉(zhuǎn)為國有土地，用于城市的經(jīng)濟和社會發(fā)展。在土地二元制的背景下，國家主要對被征地農(nóng)民采取貨幣補償，補償標準參考土地若干年農(nóng)產(chǎn)品平均收益和安置補貼，整體補償標準較低。政府近些年不斷調(diào)整土地征收和拆遷的補償政策。2013年11月，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制?！?014年12月，中央審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，進一步推動農(nóng)村土地制度的改革。2016年12月，中央進一步強調(diào)要統(tǒng)籌做好農(nóng)村土地征收試點改革工作。2019年8月，第十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過了關(guān)于修改土地管理法的規(guī)定，將試點成功經(jīng)驗上升為法律，依法保障農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度等改革在全國范圍內(nèi)實行。

廣東地處改革前沿，較早開始探索農(nóng)村土地征收、流轉(zhuǎn)等方面的制度創(chuàng)新。早在20世紀80年代，深圳就在土地征收過程中探索留地安置模式。[42]2003年，廣東省頒布《廣東省征地管理規(guī)定》（粵府〔1993〕94號），明確要求征地時要安排10%的留用地給集體組織。為了緩解征地補償中出現(xiàn)的各種糾紛和沖突，2005年廣東省出臺《廣東省國土資源廳關(guān)于深入開展征地制度改革的有關(guān)問題的通知》，要求地方政府在落實貨幣安置的同時可按照10%～15%的比例劃撥留用地給被征地的村集體。2011年，廣東省進一步規(guī)范留用地的管理。留用地安置政策有利于增加被拆遷農(nóng)民獲得土地增值的收益，為保障失地農(nóng)民分享經(jīng)濟發(fā)展成果提供了途徑。但該政策又帶來了新的矛盾和問題，留用地不利于城市統(tǒng)籌規(guī)劃發(fā)展，同時執(zhí)行過程實施困難，隨意性大，留用地產(chǎn)權(quán)安排存在爭議，農(nóng)民利益難以保障，腐敗現(xiàn)象滋生。[43]改革措施仍處于艱難探索階段，尋求改革突破口的壓力和動力持續(xù)增大。

2008年廣東省發(fā)布《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008—2020年）》，將肇慶市全域納入珠三角地區(qū)，這為肇慶發(fā)展提供了歷史性的機遇。在政策的支持下，2011年11月,肇慶市提出了以肇慶高新區(qū)引領(lǐng)新型工業(yè)化、以肇慶新區(qū)引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化的“兩區(qū)引領(lǐng)兩化”發(fā)展戰(zhàn)略。肇慶新區(qū)的建設(shè)被賦予了廣東面向大西南樞紐門戶城市的主載體的高定位。然而，要順利發(fā)展新區(qū)，土地征收和拆遷是關(guān)鍵。肇慶新區(qū)規(guī)劃面積115平方公里，涉及超6萬農(nóng)村居民，8000畝宅基地置換，需要征收約8萬畝農(nóng)地。同時，肇慶城市發(fā)展用地不足，用地指標極其有限。如何在幾年內(nèi)順利征收如此大規(guī)模的土地并將相關(guān)村民合理安置是一個非常艱巨的任務(wù)和挑戰(zhàn)。

傳統(tǒng)征地模式由政府主導，依托對農(nóng)村集體土地的合法征收，整體補償水平較低，實質(zhì)是對農(nóng)民土地資產(chǎn)的一次性買斷，沒有有效解決農(nóng)民失去土地之后的生計問題和社會保障問題。事實上，不少地方的土地征收往往將城郊最富裕的農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕾嚨捅５氖忻?，失地農(nóng)民很難真正融入城市，無法共享土地市場化和經(jīng)濟發(fā)展帶來的利益。在城鄉(xiāng)矛盾尖銳，土地沖突群體事件層出不窮的形勢下，如果按照傳統(tǒng)的方式征地，肇慶新區(qū)的拆遷工作將面臨嚴重的挑戰(zhàn)。

（二）“土地入股”改革的制度創(chuàng)新

為了破解土地征收和安置可能出現(xiàn)的各種社會問題，肇慶市相關(guān)部門與相關(guān)專家合作，審慎研究，提出了創(chuàng)新性的農(nóng)地轉(zhuǎn)讓安置新模式。肇慶新區(qū)土地征收安置的總體思路是將新區(qū)規(guī)劃涉及的相關(guān)村集體的土地采取入股的方式，讓村集體和村民通過持股，可以分享未來土地市場化和新區(qū)經(jīng)濟發(fā)展所帶來的土地升值。同時，由土地股份公司替農(nóng)民補繳社會保障金，從而使村民社會保障市民化，促進農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變。具體做法包括：

1.成立村級土地公司

以行政村為單位，由各村民小組以其全部土地入股，股東為村民小組。具體股權(quán)比例按照各村民小組的土地面積及土地類型進行界定。此外，為了應對戶籍、人口帶來的變化，村集體預留部分股份用于股權(quán)完全固化之前由于戶籍、人口變化所產(chǎn)生的股權(quán)調(diào)整。

2.成立肇慶新區(qū)土地總公司

相關(guān)村級土地公司以全部土地入股，肇慶新區(qū)管委會則以土地整理、開發(fā)、運營投入的各項成本入股，共同成立肇慶新區(qū)土地總公司。雙方股權(quán)依據(jù)協(xié)商而定，比例為20：80。在村級公司擁有的20%股權(quán)中，12%股權(quán)按照原有返還留用地的市場加權(quán)平均價格直接固化為可經(jīng)營性物業(yè)設(shè)施，8%股權(quán)參與土地總公司運營利潤分紅。同時，取消征收農(nóng)村集體土地而給相關(guān)村集體留用地的安排。

村級土地公司入股后，將土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)至總公司，由總公司負責相關(guān)土地的整理、開發(fā)和運營。當土地征收條件成熟時，由土地總公司配合完成土地征收變性工作，在此之前不改變土地性質(zhì)和農(nóng)用地用途，即村民和村集體在此期間可以繼續(xù)以前的生產(chǎn)和生活方式。為了切實保證村民的長久權(quán)益，在股權(quán)安排方面建立對村集體股權(quán)進行保護的“防稀釋條款”，約定村公司所占股份不因任何原因發(fā)生稀釋。村集體所持有的12%股權(quán)直接轉(zhuǎn)化而來的可經(jīng)營性物業(yè)設(shè)施產(chǎn)權(quán)歸村公司，具體由村公司運營并享有收益。為了保證可持續(xù)發(fā)展，這些物業(yè)原則上不能轉(zhuǎn)讓。運行物業(yè)所產(chǎn)生的收益主要用于村民的分紅和集體福利。

土地總公司為資產(chǎn)管理公司，不參與常規(guī)化市場投資行為，主要享有土地和物業(yè)增值收益及戶外廣告等城市資產(chǎn)特許經(jīng)營權(quán)所帶來的收益。土地出讓后，出讓價高于基準價部分由政府按照一定比例注入總公司。

3.大產(chǎn)權(quán)房安置

土地征收和流轉(zhuǎn)過程中最困難的是對村民的安置。傳統(tǒng)的安置往往是給予被拆遷村民一筆貨幣安置金和安置補償金，或者提供回遷房，回遷房的土地性質(zhì)一般還是集體用地，即小產(chǎn)權(quán)房。這種方式往往容易產(chǎn)生“城中城”“城中村”現(xiàn)象，導致城市規(guī)劃的不統(tǒng)一和管理方面的割裂。肇慶的安置按照就近安置和相對集中原則，在新區(qū)范圍內(nèi)選擇多個安置點，依照高標準建設(shè)大產(chǎn)權(quán)的安置房，在定價時參照建筑成本價，并與拆遷房屋的補償標準掛鉤，原則上不增加農(nóng)民搬遷負擔。同時，在拆遷過程中，對村民的住房按現(xiàn)有房屋及土地使用權(quán)評估作價，予以貨幣補償。

4.市民化的社會保障

如何確保農(nóng)民失去土地的社會保障是實踐中的難題。肇慶新區(qū)在這方面進行了制度創(chuàng)新。其主要做法就是通過股份公司補繳坐實村民的社會保障賬戶，使被拆遷的農(nóng)民待遇真正實現(xiàn)市民化。具體而言，為全體土地股份化農(nóng)民設(shè)立個人社會保障賬戶，由土地股份總公司填實社保繳費12年，由村級土地股份公司填實繳費3年，其余繳費由個人自理，農(nóng)民即時享受市民的社保、醫(yī)保和養(yǎng)老保險。

5.就業(yè)保障和創(chuàng)業(yè)激勵

在拆遷過程中，失地農(nóng)民如何能夠離土但不失業(yè)，是保障失地農(nóng)民權(quán)益最困難的部分。肇慶主要的做法包括，通過集體經(jīng)營所持有的物業(yè)，保障部分村民穩(wěn)定就業(yè)；成立就業(yè)服務(wù)中心，對村民進行技能培訓和就業(yè)咨詢，積極提升村民的就業(yè)能力；政府出臺支持村民創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策，為村民提供創(chuàng)業(yè)的扶持資金和優(yōu)惠的稅收政策，鼓勵村民自主創(chuàng)業(yè)。

（三）改革成效

自2013年8月開展“土地入股”改革以來，肇慶新區(qū)土地流轉(zhuǎn)、收地及土地管理、安置房選址和設(shè)計、養(yǎng)老保障等各項工作已基本完成，取得了階段性成果。以試點的彭壽社區(qū)為例。彭壽社區(qū)位于肇慶新區(qū)核心區(qū)范圍內(nèi)，共有田心、彭壽、羅水3個自然村，共15個居民小組。2011年在冊人口2491人，約800戶，共有土地5500畝，其中村莊建成區(qū)、宅基地共約700畝。除村莊外，彭壽試點全村共約4800畝土地，到2016年已全部流轉(zhuǎn)到新區(qū)土地資產(chǎn)管理總公司。到2016年底，肇慶新區(qū)總流轉(zhuǎn)土地已超過6萬畝，2017年底突破7.5萬畝。

改革前，土地收益主要以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和發(fā)包經(jīng)營為主，平均每年每畝土地收益約1000元，人均每年村集體分紅約1600元。參加改革后，每畝土地流轉(zhuǎn)補償款5.49萬元，人均分配10.60萬元；后續(xù)收益包括商業(yè)設(shè)施租金和谷物保障（按1.8元/斤計算），每畝土地每年收益約4000元，人均每年收益約7500元，是原有收益的4～5倍。同時，低價值的農(nóng)村平房變成高價值的大產(chǎn)權(quán)小區(qū)房，房屋資產(chǎn)大幅增加。村民享受和市民完全一樣的城市養(yǎng)老、醫(yī)療保障和其他公共服務(wù)。

肇慶新區(qū)的土地制度在短短2～3年間，完成近8萬畝的土地征收任務(wù)，并且沒有出現(xiàn)任何激烈沖突和上訪等事件。甚至出現(xiàn)不少村莊的村民主動要求政府動遷的狀況。這一改革產(chǎn)生良好的社會反響和可借鑒的思路。例如，深汕特別合作區(qū)集體土地征收和流轉(zhuǎn)總體方案中直接借鑒了肇慶方案的主要框架。

三、肇慶模式的特征與局限

（一）集體土地股份化、資本化，切實保障村民的土地權(quán)益

我國長期存在的國有和集體二元土地結(jié)構(gòu)使得歷史矛盾積累，利益平衡困難，改革推進舉步維艱，已成為新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)民市民化問題的關(guān)注和焦點。做好土地文章是進一步發(fā)展的關(guān)鍵，核心在于處理好利益分配問題，破解當前土地經(jīng)營權(quán)難題，尊重和保障農(nóng)民的土地權(quán)利訴求以及土地增值收益。不少學者建議要保護農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，規(guī)范土地的征收和補償，區(qū)別征地用途，給予農(nóng)民公正合理的補償，公平分配土地增值收益。[44][45]但是，如何規(guī)范征地程序，建立增值收益分配制度仍然有待實踐探索。

傳統(tǒng)征地補償中存在三個難題：（1）對農(nóng)民整體補償標準較低，一般只考慮土地及其附著物，對土地的補償標準按照種植農(nóng)作物的年產(chǎn)值核算，補貼時間較短；（2）土地征收即失業(yè)，土地被征收之后，失地農(nóng)民失去穩(wěn)定經(jīng)濟來源；（3）社會保障不足，土地不僅是大多數(shù)農(nóng)民賴以生存的生產(chǎn)資料，還承擔了社會保障功能，增強農(nóng)民抵御風險的能力。土地征收使得農(nóng)民失去了土地，但又不能提供相應的社會保障服務(wù)。很多地方將失地農(nóng)民納入低保，使積極的勞動人口變成消極的福利依賴者。肇慶新區(qū)創(chuàng)新性地通過集體土地入股方式破解了上述難題，具體行動包括：（1）首先對村民進行土地補償，包括土地流轉(zhuǎn)補償（4.29萬元/畝）和一次性貨幣補償（1.2萬元/畝），并規(guī)定自實施之日起三年內(nèi)，如國家、省、市有新的征地補償政策出臺，提高征地標準，則按新的征地補償標準給村集體補足差價；（2）土地入股，設(shè)置“防股權(quán)稀釋”的股權(quán)安排，切實保障村集體土地股權(quán)的穩(wěn)定，從而實現(xiàn)農(nóng)民和集體對土地權(quán)利的長久持有和土地升值的利益分享；（3）通過分紅等方式使農(nóng)民和村集體享受經(jīng)濟發(fā)展所帶來的土地價值的增長，通過將保留土地轉(zhuǎn)化為商業(yè)物業(yè)，使得農(nóng)民可以獲得穩(wěn)定的經(jīng)濟收入，實現(xiàn)失地之后的可持續(xù)生計；（4）對農(nóng)民的宅基地給予比較公正的估值和補償，并通過大產(chǎn)權(quán)房予以安置（以戶籍人口人均40平方米為標準），從而使低價值的農(nóng)村房置換為較高價值的商品房；（5）通過村股份公司和新區(qū)股份總公司代繳社會保障金，使得被征地的村民享受與市民一樣的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障和公共服務(wù)，免除村民的后顧之憂；（6）通過細致的制度安排，有效地實現(xiàn)過渡期對農(nóng)民權(quán)益的保障。例如，在土地總公司產(chǎn)生實際利潤前，按照每畝每年1000斤谷物標準對村民實行“預分紅”，當實際股權(quán)收益大于該補償時，則該政策自行取消。另外，村集體可經(jīng)營性物業(yè)的租金收益分紅實現(xiàn)“預返租”，即在物業(yè)未建成并移交村級土地股份公司前，按照周邊市場平均租金價格實行“預返租”，甚至允許村民根據(jù)市場成熟程度選擇移交物業(yè)經(jīng)營權(quán)。通過這些托底機制和制度安排，政府在利益分配方面很明顯向村民傾斜，避免傳統(tǒng)的一次性貨幣補償，不考慮過渡階段農(nóng)民利益可能遭受的損失，有效地保障農(nóng)民土地權(quán)益和穩(wěn)定的現(xiàn)金收入，實現(xiàn)了失地農(nóng)民收入當前大幅提升，長期穩(wěn)定可期，社會保障完備無虞的良好安排，切實維護了農(nóng)民的權(quán)益。

（二）“留地安置”的貨幣化、股份化

廣東比較常見的對改制農(nóng)民的合理安置措施包括留地、留房產(chǎn)、留物業(yè)等多種途徑，讓土地入市的農(nóng)民能夠長期享有部分國有土地的占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)。這些措施固然有利于保障被拆遷農(nóng)戶的經(jīng)濟利益和保護村民文化與心理紐帶，但留地等做法不利于地方政府的整體規(guī)劃，形成某種形式上的“城中城”或者“城中村”，不利于城市統(tǒng)籌發(fā)展。再加之由于城鎮(zhèn)化速度很快，地方政府很難找出合適的地塊，留用地無法兌現(xiàn)的情況比較普遍，[46]政策落實困難，執(zhí)行隨意性大，容易產(chǎn)生新矛盾。[47]

肇慶模式通過提供大產(chǎn)權(quán)房的集中安置、土地股份入股、投資物業(yè)和管理經(jīng)營物業(yè)，可以較好地解決對村民的土地和房產(chǎn)的安置和補償，有利于村民持續(xù)分享土地升值和投資升值帶來的收益，又有利于真正推動轉(zhuǎn)制村民市民化，促進城市的整體規(guī)劃和發(fā)展，避免形成“城中村”等后續(xù)管理難題。其實質(zhì)是對留地安置方式的深化和完善。具體而言，肇慶模式進一步確保了失地農(nóng)民的直接補償、社會保障，通過土地入股等方式將留地模式股份化和貨幣化，既從保護農(nóng)民權(quán)益方面堅持了留地模式的政策初衷，又在城市規(guī)劃和發(fā)展方面避免了實質(zhì)留地安置方式存在的無地可留（往往采取折算貨幣補償?shù)姆绞桨仓茫蛘吡糁猛恋刂蟪霈F(xiàn)的城市發(fā)展中保有集體用地的二元結(jié)構(gòu)所帶來的管理難題和弊病，更好地實現(xiàn)了土地使用效率最大化和政府規(guī)劃管理的統(tǒng)一性，避免新的城市“法外空間”的形成。[48]此外，留地安置方式往往還存在農(nóng)民的留用地使用權(quán)虛置，實施過程中存在村組織信息不公開、侵占集體利益、農(nóng)民的權(quán)利難以保障、社會矛盾頻發(fā)等問題。[49]肇慶模式的優(yōu)點則在于通過將股份化用于留置的土地，可以更好地維護農(nóng)民土地權(quán)益，探索一條讓失地農(nóng)民共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果又符合城市整體規(guī)劃和經(jīng)濟增長要求的新路子。

（三）重“人”而非重“地”的思路突破

肇慶模式實踐了一條農(nóng)村土地改革新路徑，既有別于傳統(tǒng)的土地征收，又有別于集體入市。與傳統(tǒng)的土地征收相比，肇慶模式實行集體的土地轉(zhuǎn)讓征收，而不是部分轉(zhuǎn)讓征收。這一過程使得產(chǎn)權(quán)主體明確，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成為入市主體，地位比較主動，參與性較強，具有協(xié)商話語權(quán)，不同于傳統(tǒng)征地中農(nóng)民作為被征收對象，被動接受，參加性較弱，話語權(quán)較弱。其次，從補償方式來看，傳統(tǒng)征地拆遷一般采取“一刀切”的方式，即一次性的貨幣補償（也有少數(shù)住房安置、入股安置等），整體補償較少，農(nóng)民不能獲得土地溢價和經(jīng)濟發(fā)展帶來的長期增值收益，同時社會保障和穩(wěn)定收入無法有效保證。肇慶通過土地入股和宅基地拆遷安置，既保障農(nóng)民獲得不低于務(wù)農(nóng)收入的直接補償和市場價持平的大產(chǎn)權(quán)房，又可以從管理物業(yè)的出租收入中獲得穩(wěn)定的分紅以及解決部分就業(yè)，還通過成立兩級股份制公司一次性補繳各種社會保險，獲得完全市民化的社會保障待遇，并通過持有股份，分享未來的經(jīng)濟發(fā)展帶來的地價溢價，確保了失地農(nóng)民的可持續(xù)生計和生活保障。同時，相較以往的“先拆后補”，肇慶模式采取了“先安置再拆遷”，土地總公司未取得實際利潤前對村民實行“預分紅”，充分考慮過渡階段農(nóng)民的利益，這一系列安排的發(fā)生有效緩解了農(nóng)民的抵觸心理，避免了社會沖突的發(fā)生。

肇慶模式與集體土地入市存在共性和區(qū)別。相同之處在于村集體作為流轉(zhuǎn)單位，參與性較強，對農(nóng)民土地出讓的收益中直接獲利較多。不同之處在于：一般集體入市到期后，地上建筑物無償歸集體所有，農(nóng)民長期持有土地。[50]而肇慶模式則在于通過土地入股和股權(quán)安排，讓農(nóng)民長期獲得土地收益，但不直接保有土地；土地的承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，但農(nóng)民仍然保有很大部分的收益權(quán)。這一土地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)分離的做法既保留了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的核心邏輯，即土地剩余控制權(quán)和剩余所有權(quán)向農(nóng)民轉(zhuǎn)移，[51]又可以解決集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的現(xiàn)實爭議，即為了彌補城市建設(shè)用地缺口實行的集體土地入市不僅導致地方政府因公共利益進行的征地受到農(nóng)民反對，而且容易形成龐大的土地食利集團，加劇征地沖突。[52]此外，集體土地入市僅僅針對農(nóng)村土地集體建設(shè)用地中經(jīng)營性集體建設(shè)用地，不包括農(nóng)業(yè)用地以及農(nóng)村建設(shè)用地中的宅基地和公益性集體建設(shè)用地。而肇慶模式是全村的整體土地流轉(zhuǎn)，涉及的范圍更廣，補償和保障涉及的內(nèi)容更為廣泛。政府的改革思路逐步從傳統(tǒng)的“經(jīng)營土地”轉(zhuǎn)向全局性的“經(jīng)營城市”，更重“人”而非重“地”，可謂一種突破和進步。

（四）肇慶模式的適用局限

然而，一個成功模式的評判標準更在于是否提出一套機制，一個可復制、可推廣的標準規(guī)范。以這一標準來衡量，當前條件下肇慶模式的適用和推廣仍存在一定局限性。

1.《中華人民共和國土地管理法》確立了“土地用途管制”和“耕地占補平衡”的基本制度，并對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的審批權(quán)限及程序進行了明確規(guī)定。肇慶模式實際上是一個統(tǒng)籌規(guī)劃、系統(tǒng)設(shè)計的方案，在解決城市建設(shè)用地缺口的過程中考慮當前和長遠，整合了土地征用、集體經(jīng)營建設(shè)用地入市、承包并流轉(zhuǎn)、存量集體用地包括宅基地改革等一系列土地政策于一體。雖然在制度設(shè)計上并未突破現(xiàn)有的法律法規(guī)，但是在土地用途多重管制的境況下沒有嚴格的法律依據(jù)，從合法性障礙來看不適合大規(guī)模推廣。

2.肇慶模式是一個實施性較高的方案。方案之所以能夠順利推進很大程度上依賴于實施過程中采取承包地完成征收之前提前支付征地款、宅基地大產(chǎn)權(quán)房安置置換、土地入股預付商業(yè)租金等一系列利民和過渡措施，使農(nóng)民對政府產(chǎn)生信任，緩解抗拒心理。這一模式的成功之處在另一側(cè)面也是其推廣的局限之處。因為預支付、預補償?shù)姆绞较鄳獙φ呢斦芰μ岢隽烁叩囊螅瑢π聟^(qū)的持續(xù)經(jīng)營能力也提出了更高的要求。政府過往增加儲備用地以備未來落實大項目，“低買地高賣地”獲取土地出讓金投資城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的工作方式難以為繼。反之政府在征地過程中必須提前通盤規(guī)劃，明晰土地征收的訴求，切實盤活土地資源，提高土地利用效率。肇慶政府花費大功夫，慎重研究提出創(chuàng)新方案，但是方案能夠順利落地，解決征地難題，也離不開肇慶的區(qū)位優(yōu)勢和經(jīng)濟優(yōu)勢，以及廣東省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的政策機遇。如果地方政府不具備財政能力和土地持續(xù)運營能力，要落實征地中緩和社會矛盾的一系列利民措施也是“巧婦難為無米之炊”。

3.肇慶模式的另一適用前提是土地增值收益共識的達成。目前土地征收和開發(fā)，無論是哪種模式，面臨的最大困境是如何協(xié)調(diào)政府、開發(fā)者和原住農(nóng)民之間的利益。只有各方對土地增值收益達成共識，才能有效推進工作。肇慶在土地征收之前，土地價格維持在正常水平，并未進入城鎮(zhèn)化帶來的價格暴漲階段，使得農(nóng)民對土地增值存在合理的預期，從征地中獲得的補償遠高于之前的土地收益。政府、土地公司、村集體、村民等利益相關(guān)方能夠就增值收益分配達成共識，有效推進合作。需要明確的是，在經(jīng)濟發(fā)達和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，土地承擔的功能不同，農(nóng)民的預期也存在差異。如果城市發(fā)展過程中土地價格已進入攀升階段，農(nóng)民已經(jīng)享受土地紅利，將對土地升值存在較高預期，在土地開發(fā)中，政府和開發(fā)商將難以給予足夠的補償，農(nóng)民的增值預期得不到滿足，利益共識將難以達成。

四、走向參與、共享和可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化模式：肇慶模式的啟示

（一）深耕土地股份制改革，統(tǒng)籌兼顧效率與公平

肇慶模式中的“土地入股”改革并不是一個全新的概念。早在20世紀90年代初，土地股份制改革就由廣東南海發(fā)起，在珠三角鋪開，興起原因在于“南方談話”后，大量外資搶注廣東，再加之本地家庭小作坊的涌現(xiàn)，珠三角土地市場嚴重緊缺，“向農(nóng)村要土地”成為趨勢。但是，過去的股份制改革與現(xiàn)在的肇慶模式有很大區(qū)別。過去的股份制改革并不涉及征地，沒有改變農(nóng)村土地的所有權(quán)性質(zhì)，本質(zhì)是村社主導的工業(yè)化的結(jié)果。農(nóng)村依靠集體土地租用啟動工業(yè)化，避免國家土地征用的環(huán)節(jié)，將農(nóng)地非農(nóng)化利用所造成的級差地租留在村莊內(nèi)部。[53]而肇慶模式的土地股份制改革是村級土地資產(chǎn)管理公司和肇慶新區(qū)土地股份總公司“兩級土地股份化”改革，建立了“集體入股國有”的混合所有制形態(tài)，本質(zhì)是征地前提下的政府讓利改變了農(nóng)村土地的集體所有權(quán)性質(zhì)，將集體土地轉(zhuǎn)為國有土地。這一政策轉(zhuǎn)變不僅深化和利用了過去股份制改革積累的經(jīng)驗，也是政府規(guī)避歷史教訓，統(tǒng)籌公平與效率，對農(nóng)民權(quán)益的主動承諾和認可。

以往的土地股份制改革適應了當時工業(yè)化發(fā)展的需要，緩和了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制與經(jīng)濟社會發(fā)展的矛盾。然而最早實行土地股份制改革的珠三角也一度陷入了發(fā)展困境，主要表現(xiàn)在三個方面：一是利益失衡不斷。受限于村莊治理結(jié)構(gòu)，集體資產(chǎn)經(jīng)營體制難以突破，重大事項的決定權(quán)掌握在村委會、村黨支部手中，無法形成有效的“委托-代理”關(guān)系，農(nóng)民監(jiān)督難以落到實處，農(nóng)民的股份權(quán)益經(jīng)常受到代理人的侵犯。加之隨著集體資產(chǎn)的增加，村莊內(nèi)部關(guān)于集體成員的身份和界定引發(fā)了大量矛盾，一些人員（如外嫁女、贅婿、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”成員）對股份權(quán)利的訴求造成了群體性事件和越級上訪，社會沖突不斷，政府維穩(wěn)成本不斷提高。[54]二是土地利用方式粗放，效率低下。珠三角的土地股份制是建立在勞動密集型產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上的“物業(yè)經(jīng)濟”，以村域經(jīng)濟為主導，土地利用方式粗放，資源浪費嚴重，與城市發(fā)展模式和現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展不相適應。更為嚴重的是，伴隨著大量的非正式開發(fā)和過度開發(fā)，農(nóng)田保護區(qū)、經(jīng)濟發(fā)展區(qū)和商業(yè)住宅區(qū)的比例嚴重失調(diào)。[55]三是形成了龐大的食利階層。珠三角的土地股份制改革使得村莊集體成為土地增值收益的主要分享者，滋生了龐大的土地食利階層，不利于整體社會公平。而且在之后的產(chǎn)業(yè)升級和三舊改造過程中，土地二次利用和征地拆遷變成了不可能的事情，政府資金花費巨大卻收效甚少，進一步制約了城市的更新和發(fā)展。城鎮(zhèn)化發(fā)展模式必然要求對土地的連片開發(fā)和集約利用，為了減少利益沖突和交易成本，將土地權(quán)屬轉(zhuǎn)為國有是政府的理性選擇。肇慶模式抓住了改革時機，正視過往教訓，將股份制改革引入征地拆遷，并進一步深化設(shè)計，將其作為一種政策工具實現(xiàn)農(nóng)民對增值收益的共享，真正讓利于民；同時又通過改變土地性質(zhì)強化了政府對土地的統(tǒng)籌規(guī)劃和集約利用，避免村域經(jīng)濟的分割和后續(xù)二次開發(fā)的困難，兼顧了公平和效率。

（二）創(chuàng)新土地征收和補償方式，實現(xiàn)農(nóng)民的可持續(xù)生計和社會保障

新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是人的城鎮(zhèn)化。如何讓被拆遷農(nóng)戶得到合理補償，獲得穩(wěn)定收入，真正融入城鎮(zhèn)是新型城鎮(zhèn)化和整合城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵問題。肇慶模式的主要優(yōu)勢就是通過制度創(chuàng)新，有效地破解了失地農(nóng)民可持續(xù)生計和市民化的難題。具體經(jīng)驗包括：（1）保資產(chǎn)（保地）：通過集體土地入股，讓農(nóng)民和村集體保有和分享地權(quán)，通過長期持股和經(jīng)營物業(yè)，實現(xiàn)集體土地權(quán)益的股份化、資本化，真正實現(xiàn)了村民對土地增值的利益分享；（2）保收入（保業(yè)）：通過經(jīng)營商業(yè)物業(yè)、持股分紅和自主創(chuàng)業(yè)等形式，實現(xiàn)從農(nóng)業(yè)到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)化，保持和增加了收入，拓寬了收入來源；（3）保福利：基于土地入股的收益為村民繳納社保，使村民整體參加城鎮(zhèn)社會保險，享受市民保障待遇，真正實現(xiàn)保障待遇的市民化，形成了農(nóng)民市民化的可行路徑。農(nóng)民市民化并非僅僅指身份轉(zhuǎn)變，更指社會保障、（工作）機會等享受市民同等待遇，盡管新市民的心理和行為的轉(zhuǎn)變需要一個過程。

農(nóng)民能否獲得土地財產(chǎn)權(quán)利，真正實現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)剩余控制權(quán)和土地價值剩余索取權(quán)是新一輪農(nóng)村土地制度改革的聚力點。在土地二元制的背景下，土地增值收益分配制度的演進具有明顯的政府主導特征。征地的實質(zhì)是地方政府對農(nóng)地剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)的獲取，使得農(nóng)民無法獲得和分享經(jīng)濟發(fā)展和市場化帶來的土地增值收益和級差地租。集體土地入市等改革的實質(zhì)就是將集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同地、同價、同權(quán)，實現(xiàn)農(nóng)民對“剩余控制權(quán)”的實際掌握，切實維護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利。兩者皆有不足，征地損害了農(nóng)民的權(quán)益，集體土地入市容易產(chǎn)生新的階層矛盾，也不利于土地規(guī)劃控制和集約利用。肇慶模式是土地征收的一種混合設(shè)計模式，通過集體土地（包括現(xiàn)行政策下村集體可留置的土地）兩級入股，在改變土地權(quán)屬的基礎(chǔ)上，形成了農(nóng)民對土地市場化和隨著經(jīng)濟增長而出現(xiàn)的地價溢價收益的剩余控制權(quán)的保有和剩余索取權(quán)的分享。

（三）走向一個多元參與、利益共享、協(xié)同治理的土地征收安置模式

傳統(tǒng)的土地征收補償往往采取以權(quán)力為中心的行政化路徑，由基層政府或者代理公司與村委會簽訂協(xié)議，村民被動參與，利益表達和參與的機會和途徑很少。一方面，土地征收、房屋拆遷過程中的安置補償，信息不公開，程序不透明；另一方面，征地補償“一刀切”，整體標準低，不能切實保障村民利益。制度不完善和補償安置不夠公平，導致一些社會治理中的問題難以解決。很多土地征收安置問題即使短期內(nèi)得到解決，依然蘊含著后續(xù)的社會隱患和不穩(wěn)定因素。

肇慶模式代表了一種新型、多元參與、協(xié)同、基于市場化的利益共享路徑。在征地安置過程中采取了村民、村民小組、村委會、基層政府和新區(qū)管委會等主體多元參與的格局，程序透明，信息公開，有助于提高征地安置等決議過程的合法性。在利益分配方面，基于市場機制和利益共享的原則，形成比較透明、公平的土地征收、發(fā)展和補償安置的計劃，較好地維護了各方利益，尤其是實現(xiàn)了農(nóng)民的直接利益和間接利益、短期利益和長期利益的統(tǒng)一。通過上述各種制度和機制，有效保證了農(nóng)民的利益，實現(xiàn)了利益方面“老的全有，新的更多，虛的變實”的局面。公正合理的制度設(shè)計和補償?shù)玫睫r(nóng)民的認可和支持，從而避免了拆遷中常見的利益沖突。

對政府而言，通過創(chuàng)新性、可落地的制度安排，總體上投入不大，卻可以實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展雙重目標，形成良好的營商環(huán)境，并有利于實現(xiàn)“科學規(guī)劃、從容建設(shè)”。通過按照市場加權(quán)平均價格返還商業(yè)物業(yè)，肇慶新區(qū)取消了留用地安置的方式，避免出現(xiàn)大量“插花地”和新城中村。政府部門統(tǒng)一整理、開發(fā)和經(jīng)營土地，可以實現(xiàn)整體規(guī)劃、系統(tǒng)開發(fā)，有助于引進高科技、實力雄厚的企業(yè)投資，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

（四）建立“利益共享社會”：被拆遷社區(qū)和民眾與城市發(fā)展利益與共

肇慶新區(qū)的制度創(chuàng)新不僅較好地補償了農(nóng)民的土地和房產(chǎn)，而且通過土地股份化改革使農(nóng)民能夠分享新區(qū)未來經(jīng)濟增長帶來的土地和財富增值，同時享受市民同等的社會福利待遇。通過這種制度創(chuàng)新，肇慶在某種程度上建立起被拆遷村民與城市的一種利益共生關(guān)系。肇慶新區(qū)未來經(jīng)濟發(fā)展得越快越好，被拆遷農(nóng)民的股份分紅和物業(yè)收益也就越多。這在某種程度上建立起了一種“利益共享社會”（stakeholding society），形成失地農(nóng)民對城市“擁有股份”的共享共擔的發(fā)展理念和實現(xiàn)機制。失地農(nóng)民因而形成了積極的心態(tài)和參與意識，關(guān)心、支持地方經(jīng)濟社會發(fā)展，而不是傳統(tǒng)失地農(nóng)民的漠視甚至反對的態(tài)度。這種“人人持份”社會理念既是建立“包容性”增長的觀念基礎(chǔ)，也完全符合共享的發(fā)展目標。

五、結(jié)論

基于糧食安全和耕地需要，我國法律法規(guī)對農(nóng)村土地利用施加了重重限制。然則，作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、拉動內(nèi)需的重大戰(zhàn)略部署，我國城鎮(zhèn)化還處于城市蔓延和擴張階段，對城市建設(shè)用地和資金需求甚大。在政府方面，農(nóng)地急需轉(zhuǎn)為建設(shè)用地以彌補用地缺口；在農(nóng)民方面，土地是賴以生存的生產(chǎn)資料，承擔著無數(shù)個家庭的生計；在開發(fā)商方面，土地是緊缺的生產(chǎn)資源，預期獲取高額的經(jīng)濟回報。從而，在多方力量的碰撞之下，征地利益往往難以平衡。征地問題的核心在于利益，能否有效保障農(nóng)民的土地權(quán)益，推動農(nóng)村土地的集約利用，建立起公正、合理的土地增值分享機制是改革的關(guān)鍵點。

肇慶新區(qū)通過兩級土地股份化改革的制度創(chuàng)新，為破解中國城鎮(zhèn)化的土地征收難題、推動失地農(nóng)民的市民化提供了可借鑒的思路。首先，肇慶新區(qū)方向明確，在土地征收中主動讓利于民，積極吸納珠三角土地股份制改革農(nóng)民對增值收益分享的經(jīng)驗，打破了傳統(tǒng)征地中政府對土地增值收益的壟斷；同時堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、系統(tǒng)開發(fā)，規(guī)避了珠三角土地股份制改革帶來的社會利益沖突、土地利用效率低下、二次開發(fā)困難的困境；其次，肇慶新區(qū)通過公正透明的補償安置程序和多樣化的補償安置方式，在土地利用方式、土地商業(yè)化、農(nóng)民變股民的過程中將農(nóng)民間接損失、財產(chǎn)損失、長期收益納入在內(nèi)，建立了多元參與、利益共享的機制，實現(xiàn)了土地制度創(chuàng)新。農(nóng)村集體土地股份化和資本化的操作有利于推動經(jīng)濟社會的整合發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，有利于實現(xiàn)以人為中心的新型城鎮(zhèn)化，推動新市民真正融入城市生活，平等享受與市民相同的福利待遇和公共服務(wù)。

肇慶模式不僅是一次生動的地方實踐，更帶給我們對征地制度改革的進一步思考。未來征地制度改革應注意以下問題：一是政府應由經(jīng)營土地向經(jīng)營城市轉(zhuǎn)變。土地城市化的實質(zhì)是工業(yè)化的思路，為大工業(yè)找地，為就業(yè)找場所，為政府找稅收，對城鎮(zhèn)化建設(shè)曾發(fā)揮積極作用。[56]但隨著經(jīng)濟的發(fā)展，這一思路弊端日顯，土地利用方式粗放，歷史遺留問題突出，城市化滯后于工業(yè)化。進一步發(fā)展必須轉(zhuǎn)變思路，正視問題，彌補歷史欠賬。城市的發(fā)展離不開土地，離不開產(chǎn)業(yè)，更離不開人。政府的思路應該由單純經(jīng)營土地轉(zhuǎn)向全局性經(jīng)營城市，將征地拆遷與城市規(guī)劃發(fā)展相結(jié)合，將政府訴求和農(nóng)民利益相結(jié)合，通過統(tǒng)籌考慮、制度保障、政策聯(lián)動實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)保發(fā)展規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，避免相互脫節(jié)的弊端。二是改革必須重視“人”的問題，征地過程中“人”的問題更多是指農(nóng)民的問題，農(nóng)民的利益不能局限于一個階段一個時期。城鎮(zhèn)化過程必須保護好農(nóng)民的長期利益，通過合理的制度設(shè)計，多樣的政策工具建立起農(nóng)民共建共享和持續(xù)發(fā)展的新路徑。因此，政府在土地改革過程中必須重視“人”的問題，審慎研究，逐步推進，減少歷史欠賬，同時避免進入另一個極端，滋養(yǎng)不勞而獲的土地食利階層，最終實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展和有序發(fā)展的目標。

農(nóng)村土地征收安置和農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移市民化是一個長期的過程，也是一項復雜的工程。本文描述了一個東部城市新區(qū)發(fā)展中整村搬遷和安置的制度創(chuàng)新，由于案例研究的局限，所提出的安置模式能否適用于其他地區(qū)，該模式適用要具備哪些條件，該模式的中長期后果如何都有待于進一步觀察和后續(xù)研究。