柴寶勇 石春林

摘要：環(huán)衛(wèi)外包是我國公共服務(wù)市場化的重要體現(xiàn)。環(huán)衛(wèi)外包的發(fā)展在全國范圍內(nèi)具有特殊的規(guī)律性，且這種規(guī)律性體現(xiàn)在歷史沿革的模式變更上：傳統(tǒng)體制下的政府負(fù)責(zé)的低效模式、合同外包下政府主導(dǎo)的附庸模式、市場機(jī)制下政府創(chuàng)新的效率模式。此外，根據(jù)三種模式一脈相承的邏輯線索，對我國環(huán)衛(wèi)市場化的未來模式進(jìn)行了討論，得出多元主體下有效共治的市場模式是我國環(huán)衛(wèi)公共服務(wù)提供的理想模式的結(jié)論，并結(jié)合現(xiàn)狀分析對我國環(huán)衛(wèi)服務(wù)發(fā)展轉(zhuǎn)變提出了六點(diǎn)需要堅(jiān)持的原則。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)市場化;環(huán)衛(wèi)外包模式;環(huán)衛(wèi)公共服務(wù)有效性;多元共治

中圖分類號：D668? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ?文章編號：1009-3605（2020）02-0005-12

一、研究評述與問題的提出

從上世紀(jì)70年代至今國內(nèi)外關(guān)于公共服務(wù)外包、環(huán)衛(wèi)外包和環(huán)衛(wèi)工人的研究中可以發(fā)現(xiàn)，外包作為一種公共政策手段，其目的是為了達(dá)成政府與市場之間更高效的資源配置。關(guān)于這種手段的理論基礎(chǔ)、現(xiàn)實(shí)意義等理論研究已十分完備。但值得注意的是，無論是環(huán)衛(wèi)外包還是其他公共職能的外包，在我國的具體實(shí)踐中，還達(dá)不到理想的高效性和適用性。盡管已經(jīng)有充足的個(gè)案研究資料，但學(xué)界對于不同發(fā)展程度、不同地域的具有特殊性的區(qū)域性環(huán)衛(wèi)外包并沒有給出建設(shè)性的指導(dǎo)方案?？梢哉f，學(xué)界至今仍在指出與我國行政體制有關(guān)的種種問題，分析出種種模式，但幾乎沒有給出一個(gè)可操作的、可供基層政府參考的實(shí)際方案。大多數(shù)研究給出的對策和建議是按照多主體下的個(gè)別主體分析進(jìn)行的，即對照外包的發(fā)展現(xiàn)狀對相關(guān)主體提出主體內(nèi)或少數(shù)主體間的完善性建議，但多主體的協(xié)同治理方案未見表露?？梢哉f，目前學(xué)界關(guān)于環(huán)衛(wèi)外包的具有普遍性和參考性的多主體的協(xié)同治理方案還未涉及。另外，有關(guān)我國發(fā)展了數(shù)十年的環(huán)衛(wèi)市場化并沒有全局性、整體性的階段分析，也沒有從豐富的環(huán)衛(wèi)市場化實(shí)踐中得出可供處于不同發(fā)展階段的地區(qū)進(jìn)行借鑒的模式和路徑，大多對各地環(huán)衛(wèi)現(xiàn)象的研究特殊性有余，而普遍性不足。可以說，我國學(xué)界關(guān)于環(huán)衛(wèi)市場化的研究與環(huán)衛(wèi)市場化在我國的廣泛實(shí)踐不相適應(yīng)，研究還遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于我國的實(shí)踐。

因此，本文試圖從包括環(huán)衛(wèi)工人在內(nèi)的多個(gè)主體入手，①通過環(huán)衛(wèi)效能、環(huán)衛(wèi)工人生活狀況與企業(yè)的盈利等若干主體性因素來分析政府購買環(huán)衛(wèi)公共服務(wù)有效性，②并通過全國各地區(qū)不同分類因素的因素研究來得出不同地區(qū)、不同階段的環(huán)衛(wèi)公共服務(wù)匹配模型，為不同發(fā)展階段的城市和地區(qū)提供環(huán)衛(wèi)公共服務(wù)市場化的一個(gè)參照。我國2000年后環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化經(jīng)歷了怎樣的發(fā)展路徑？這種路徑背后體現(xiàn)了什么樣的演進(jìn)邏輯？以及不同地區(qū)應(yīng)如何應(yīng)用這種現(xiàn)實(shí)邏輯？則是本文將要試圖解答的問題。

“服務(wù)有效性”的概念來源于公共組織的績效評估。周志忍提出“公共服務(wù)市場化、社會化，權(quán)力非集中化，公民為本和結(jié)果導(dǎo)向”，[1]是新公共管理運(yùn)動對于績效評估的重要貢獻(xiàn)，而這些因素，也是服務(wù)有效性判定的關(guān)鍵因素。③韓清穎在Petersen、李晨行等人的實(shí)證研究的基礎(chǔ)上叢服務(wù)評估主體的角度提出了“公共服務(wù)有效性”的概念，并討論了影響這種有效性的公共服務(wù)執(zhí)行因素。[2-4]在此基礎(chǔ)上，根據(jù)績效評估理論與韓氏“公共服務(wù)有效性”，本文提出“環(huán)衛(wèi)服務(wù)有效性”。

本文所指的環(huán)衛(wèi)服務(wù)有效性，是指環(huán)衛(wèi)服務(wù)供給和需求的平衡，即這種有效性是兩方面的，一方面，體現(xiàn)為政府的合法性;另一方面，體現(xiàn)為社會公眾的需求滿足。因此，這種有效性實(shí)質(zhì)上是一種布爾變量，而非求和量。④因此，環(huán)衛(wèi)服務(wù)有效性是環(huán)衛(wèi)服務(wù)提供模式的內(nèi)在核心，它反映出這種模式的當(dāng)下適用度，這種適用度在宏觀上就體現(xiàn)為環(huán)衛(wèi)服務(wù)供需的平衡，在微觀上體現(xiàn)為五個(gè)主體之間的相互作用平衡。

環(huán)衛(wèi)服務(wù)有效性的學(xué)理邏輯來源于社會契約論和合法性理論，按照傳統(tǒng)的社會契約論和哈貝馬斯的合法性理論，公共服務(wù)職能的責(zé)任源頭在于社會權(quán)利讓渡的對象——政府。這是學(xué)理邏輯賦予政府不可推卸的、先天自在的固有身份屬性，這也是政府行政權(quán)力的部分來源和始因。進(jìn)一步來說，環(huán)衛(wèi)服務(wù)有效性來源于公共行政學(xué)中的績效評估，從關(guān)系上而言，環(huán)衛(wèi)服務(wù)有效性是環(huán)衛(wèi)服務(wù)績效評估的結(jié)果概念：有效與無效是環(huán)衛(wèi)服務(wù)績效評估的二元結(jié)果狀態(tài)，而有效性的分析可以得出這種狀態(tài)。因此，這種有效性在邏輯上指向政府提供公共服務(wù)所帶來的相關(guān)合法性。

二、我國環(huán)衛(wèi)服務(wù)的類型、模式及內(nèi)涵

環(huán)衛(wèi)服務(wù)是我國公共服務(wù)的重要組成部分，但環(huán)衛(wèi)服務(wù)的市場化方式與公共服務(wù)整體的市場化方式有著云泥之別。從我國公共服務(wù)治理研究的歷程來看，我國公共服務(wù)市場化在總體上有四種模式：合同外包模式（政府監(jiān)管的服務(wù)外包模式）、政府經(jīng)濟(jì)資助模式（政府補(bǔ)助的社會治理模式）、政府參股模式（政府主導(dǎo)的共同承辦模式）、特許經(jīng)營模式（政府授權(quán)的非政府部門經(jīng)營模式）。[5]在下文所述的四種模式中，似乎這種縱向的觀察帶來的是線性的歷史沿革和演進(jìn)，而每一種更具有新意義的模式則總占有不可比擬的優(yōu)勢，而這種優(yōu)勢在現(xiàn)實(shí)性上又會促使目前處于不同階段的負(fù)責(zé)主體趨向一個(gè)相同的目標(biāo)。這個(gè)目標(biāo)對于一些地區(qū)而言仍是市場化，而對另一些地區(qū)而言則是“后市場化”或“逆市場化”，這正同我國目前環(huán)衛(wèi)市場化的現(xiàn)狀相符。因此，模式并非范本，社會歷史中不存在放之四海而皆準(zhǔn)的普適制度、通用體系和學(xué)習(xí)模式，在每個(gè)模式之后，都有與之所在歷史時(shí)期和情況相適應(yīng)的綜合性因素，這種綜合性因素的加權(quán)集合本身不是線性變化的，相反，從系統(tǒng)論的角度而言，這種綜合性因素在系統(tǒng)內(nèi)部應(yīng)當(dāng)是一個(gè)均衡態(tài)。因此，并非處于低效模式的地區(qū)就應(yīng)過渡至附庸模式，或者超前地跑步邁進(jìn)效率模式，而是應(yīng)當(dāng)通過模式背后的綜合性因素做出歷史的、規(guī)律的判斷。

（一）傳統(tǒng)體制下政府負(fù)責(zé)的低效模式

1.低效模式的概念

傳統(tǒng)體制下政府負(fù)責(zé)的低效模式，這個(gè)概念有三個(gè)觀察路徑：“傳統(tǒng)體制”“政府負(fù)責(zé)”與“低效”，其中，傳統(tǒng)體制與低效是同一個(gè)問題的兩個(gè)方面，而政府負(fù)責(zé)是這兩個(gè)方面的連接項(xiàng)。傳統(tǒng)體制是指，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，環(huán)衛(wèi)服務(wù)的提供主體所采取的提供方式和責(zé)任主體是政府導(dǎo)向的;政府負(fù)責(zé)是指環(huán)衛(wèi)服務(wù)的提供主體是政府;而低效，并非絕對意義上的低效，而是指在上世紀(jì)末至本世紀(jì)初的歷史區(qū)間中環(huán)衛(wèi)服務(wù)提供質(zhì)量的總體低效。這種低效并不僅僅是服務(wù)供給的低效，反而更多的是服務(wù)需求低下帶來的低效現(xiàn)象。在這里采用“低效模式”來形容我國市場化之前的環(huán)衛(wèi)服務(wù)提供模式的原因是：這種模式的存在根本就在于供求之間短暫的低效平衡。這種低效，本質(zhì)上是低水平的意思，①而這種低水平則恰恰是這種模式能夠存在的本質(zhì)原因。另外，用低效這樣一個(gè)似乎帶有感情色彩的形容詞來稱呼這種模式也是從發(fā)展歷史觀的角度看待我國環(huán)衛(wèi)服務(wù)的一種體現(xiàn)，即無論如何，這種“低效模式”的平衡終究不會長久。

因此，這里的“傳統(tǒng)體制下政府負(fù)責(zé)的低效模式”是指，在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下完全由政府負(fù)責(zé)提供的和在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下公眾所要求的低水平的環(huán)衛(wèi)服務(wù)供給和需求平衡模式。這種模式主要存在于我國環(huán)衛(wèi)市場化改革之前，還沒有引入政府以外的其他主體進(jìn)入環(huán)衛(wèi)服務(wù)治理。2000年前，這種模式是我國環(huán)衛(wèi)服務(wù)提供的主要模式，2000年后，這種模式多向合同外包下政府主導(dǎo)的附庸模式轉(zhuǎn)變。但從我國整體看來，這種模式仍存在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后地區(qū)與“老、少、邊、窮”地區(qū)，呈現(xiàn)碎片化和邊緣化的特征。

2.低效模式的內(nèi)涵

低效模式下，并不存在環(huán)衛(wèi)服務(wù)購買現(xiàn)象，政府本身是這種服務(wù)的提供者和問責(zé)方，因此低效模式下的服務(wù)購買主體和購買服務(wù)承接主體是重合的，它們二者重合于政府。從形式的角度而言，可以將之視作是政府向政府本身購買了環(huán)衛(wèi)職能，只不過這種購買是政府內(nèi)部的、部門間和上下級的職能性延展。至于購買服務(wù)承擔(dān)主體，則是利用簡易工具進(jìn)行工作、境況尚可的環(huán)衛(wèi)工人。而服務(wù)使用主體則當(dāng)然是社會全體，即公眾。服務(wù)評估主體則需要進(jìn)行二分，在政府內(nèi)部，也就是服務(wù)提供流程的內(nèi)部評估，這種評估的主體是政府;在外部，也就是服務(wù)提供后的消費(fèi)性評估，這種評估主體是公眾。另外，由于服務(wù)購買現(xiàn)象本身不存在，故而此時(shí)還不存在第三方評估機(jī)構(gòu)。

環(huán)衛(wèi)服務(wù)的提供，本質(zhì)上是公共需求的滿足。在低效模式所在的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，恰恰服務(wù)使用主體——公眾的公共需求是低水平的。首先，環(huán)衛(wèi)的覆蓋面積、負(fù)責(zé)項(xiàng)目的數(shù)量并不多;其次，公眾對于街道環(huán)境衛(wèi)生的要求不高;再次，與環(huán)衛(wèi)相關(guān)的系列工作的工作量不大，垃圾清運(yùn)頻率、道路清掃頻率都不是，也不需要那么高。而這種低水平的需求水平下必然出現(xiàn)的是低水平的供給，政府作為服務(wù)的提供主體對外只需滿足公眾的價(jià)值性評估，對內(nèi)則以一種低水平去要求實(shí)際的服務(wù)承擔(dān)主體，因此環(huán)衛(wèi)工人無論是數(shù)量還是工作強(qiáng)度都不是很大，簡單的環(huán)衛(wèi)工具就可以解決平日的任務(wù)。故而，這種有效性的達(dá)成相對較容易，在一級有效性關(guān)系上，政府只需與公眾達(dá)成有效性認(rèn)同，即公眾認(rèn)為政府所提供的環(huán)衛(wèi)服務(wù)是可接受的，而政府自身也并沒有對這種有效性的接受付出太多成本。在二級有效性關(guān)系上，政府的內(nèi)部評估和外部的公眾評估能夠由于低水平達(dá)成又一層的有效性認(rèn)同。在三級有效性關(guān)系上，服務(wù)承擔(dān)主體能夠?qū)崿F(xiàn)工作對于自身生活的有效性輸出。即在這個(gè)有效性系統(tǒng)中，各主體的輸入和輸出都達(dá)成了可接受范圍內(nèi)的平衡，因此這種低效模式，是具備有效性的（見圖1）。

這也是目前我國廣大以農(nóng)業(yè)為主的縣區(qū)級行政區(qū)劃仍然未進(jìn)行市場化改革的根本原因。然而，應(yīng)該明確的是，低效模式的有效性存續(xù)是建立在低需求上的，一旦經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政策要求或者城市定位帶來環(huán)衛(wèi)需求的上升，這種低效的平衡就將被打破，它的有效性也就不再存在了。

（二）合同外包下政府主導(dǎo)的附庸模式

1.附庸模式的概念

合同外包下政府主導(dǎo)的附庸模式，同樣地，也有三個(gè)觀察路徑：“合同外包”“政府主導(dǎo)”和“附庸”。合同外包是指，在這種模式下所采用的公共服務(wù)市場化模式是合同外包，這種外包是該模式的實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)，也是多主體綜合作用下的關(guān)鍵所在;政府主導(dǎo)是指，盡管在服務(wù)承接主體上引入了市場作為服務(wù)提供者，但是從治理邏輯而言，這種模式是由服務(wù)的購買者政府全方位進(jìn)行主導(dǎo)的，這種主導(dǎo)是導(dǎo)致合同外包成為“附庸模式”的權(quán)力基礎(chǔ);附庸是指，在合同外包下政府主導(dǎo)的現(xiàn)實(shí)中，其他服務(wù)治理主體在行為邏輯上成為政府行為的附庸，即他們的行為是政府行為的延續(xù)。

因此，這里的“合同外包下政府主導(dǎo)的附庸模式”是指，在以合同外包為基本的服務(wù)提供模式下，政府通過壓力傳導(dǎo)和行為邏輯的向下傳遞來控制其他參與治理主體，并在現(xiàn)實(shí)性上達(dá)成其他主體對自身行為的附庸而構(gòu)成的以政府為實(shí)際控制者的多主體附庸模式。這種模式主要存在于我國環(huán)衛(wèi)市場化改革以后，政府因?yàn)槎喾矫嬖蚨M(jìn)行環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包，而此時(shí)有能力承接這種服務(wù)的市場主體還沒有出現(xiàn)，一向強(qiáng)勢的政府就通過自身的行為邏輯控制了這種外包，占據(jù)了附庸的主導(dǎo)權(quán)。2000年后，在城市化快速發(fā)展的南部、東部地區(qū)，這種模式一度成為各地政府進(jìn)行環(huán)衛(wèi)服務(wù)改革的標(biāo)桿模式，直到2015年前后北京、上海、廣州地區(qū)對這種模式進(jìn)行了突破，市場機(jī)制下政府創(chuàng)新的效率模式才浮出水面。

2.附庸模式的內(nèi)涵

由于公共需求的提高而導(dǎo)致的低效模式失衡，環(huán)衛(wèi)服務(wù)的名義提供者——政府則需要增加供給來滿足這種由經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的環(huán)衛(wèi)需求的擴(kuò)張。然而，在如何增加環(huán)衛(wèi)服務(wù)供給這個(gè)問題上，政府卻采取了“官僚式外包”來應(yīng)對：經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會的迅速變革帶來了行政單位的官僚趨利性，即將經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為唯一的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)，政府的行為成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的驅(qū)動因素，而忽視、輕視經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展帶來的一系列社會問題。這就使得環(huán)衛(wèi)服務(wù)的提供在政府層面成為了某種負(fù)擔(dān)——某種需要政府投入更多成本而得不到明顯收益的負(fù)擔(dān)，而政府在這個(gè)時(shí)期，恰恰面臨的是財(cái)政問題，因此，政府很難再投入更多的成本去滿足更高的公眾環(huán)衛(wèi)需求，這就使得政府不得不尋找一種體制外的方式來對自身更經(jīng)濟(jì)地滿足環(huán)衛(wèi)需求，于是，環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化就成為政府節(jié)約財(cái)政資金的最佳選擇。利用與原先水平相持平，甚至有減少的財(cái)政資金，將更高要求的環(huán)衛(wèi)服務(wù)提供輕松地甩給市場，政府再通過規(guī)定和合同要求對環(huán)衛(wèi)的質(zhì)量進(jìn)行限定，還擺脫了大量環(huán)衛(wèi)工人的社保福利問題。因此，這種對于政府而言十分現(xiàn)實(shí)的抉擇，成為了我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期的普遍潮流，而其中的環(huán)衛(wèi)有效性隱患，則被一年又一年的GDP增速所掩蓋。

因此，附庸模式，如前所述，本質(zhì)上是環(huán)衛(wèi)服務(wù)使用主體的公共需求和要求提高導(dǎo)致政府對這種提高做出不恰當(dāng)?shù)膽?yīng)對而導(dǎo)致的。如果說傳統(tǒng)體制下政府負(fù)責(zé)的低效模式的有效性缺陷是不可避免的經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性失衡，那么合同外包下政府主導(dǎo)的附庸模式則是可避免的官僚行為模式帶來的壓力傳導(dǎo)型失衡：政府為了減少財(cái)政支出和應(yīng)對上級政府的市場化命令，對環(huán)衛(wèi)公共服務(wù)進(jìn)行外包形式的市場化。在這個(gè)過程中，政府搖身一變成了服務(wù)購買主體，而市場上毫無經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)卻成了購買服務(wù)承接主體。然而，由于政府的傳統(tǒng)行為邏輯，使得原本規(guī)模不大的環(huán)衛(wèi)企業(yè)又背上了高要求、低價(jià)格的負(fù)擔(dān)，而由于政府一貫的壓力傳導(dǎo)體制，又在這種負(fù)擔(dān)上給予了企業(yè)過多的實(shí)際責(zé)任。簡言之，政府通過一紙外包合同，幾乎褪去了自身所承擔(dān)的實(shí)際責(zé)任，而將保留的名義責(zé)任歸于環(huán)衛(wèi)服務(wù)的評估中。這樣一來，“官僚式外包”就完全形成了，[6]購買服務(wù)承擔(dān)主體在壓力傳導(dǎo)體制的終端，以血肉之軀承擔(dān)著整個(gè)附庸模式的壓力。

值得注意的是，在附庸模式下的合同外包中，還有一種環(huán)衛(wèi)行業(yè)人力資源的外包。在這種外包中，政府通過合同，將原隸屬于政府管理的環(huán)衛(wèi)工人轉(zhuǎn)置于第三方人力資源企業(yè)，再通過與人力資源企業(yè)簽訂合同，向企業(yè)雇傭環(huán)衛(wèi)勞動力。這部分環(huán)衛(wèi)工人雖仍受政府部門的管理，實(shí)際提供著環(huán)衛(wèi)服務(wù)，但其勞動關(guān)系則與政府無直接關(guān)系，完全屬于人力資源公司。如此一來，政府將本應(yīng)投在環(huán)衛(wèi)服務(wù)提供者上的成本大大減少，而自身仍保留著設(shè)備與管理職能，但這并沒有脫離“官僚式外包”的實(shí)質(zhì)，相反，這是環(huán)衛(wèi)服務(wù)“官僚式外包”的一種變體。采取這種人力資源外包，在事實(shí)上確實(shí)能夠延長附庸模式的環(huán)衛(wèi)有效性，使其在更久的時(shí)間內(nèi)不失衡。但這種延長，本質(zhì)上是對實(shí)際服務(wù)承擔(dān)主體的承壓的延長，一批環(huán)衛(wèi)工人不堪其負(fù)而選擇離職，卻會有另一批環(huán)衛(wèi)工人來承擔(dān)更低回報(bào)的環(huán)衛(wèi)勞動。這種外包，終究不能在附庸模式的體制下進(jìn)行長久的存續(xù)（見圖2）。

由上所述，附庸模式的環(huán)衛(wèi)有效性存在著不可調(diào)和的壓力隱患，而政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速平穩(wěn)，社會問題凸顯后所選擇的效率模式則是對附庸模式操作層面的反思，在這種反思下，市場主體的作用、環(huán)衛(wèi)工人的權(quán)益、評估主體審核的重要性、政府“環(huán)衛(wèi)可以外包，責(zé)任不能外包”的意識都隨著主體性因素的成長而凸顯，效率模式帶來的“逆市場化”和“后市場化”也就代替原先的“市場化”，成為一種新的潮流。

（三）市場機(jī)制下政府創(chuàng)新的效率模式

1.效率模式的概念

市場機(jī)制下政府創(chuàng)新的效率模式，有三個(gè)觀察路徑：“市場機(jī)制”“政府創(chuàng)新”和“效率”。市場機(jī)制是指，這種模式的底色或者說基礎(chǔ)是市場，盡管在服務(wù)參與主體上而言，這種模式與低效模式相類似，但決定效率模式與低效模式不同的最重要因素就在于市場機(jī)制的健全和應(yīng)用;政府創(chuàng)新則是相對于附庸模式而言的，它是指政府不再依靠傳統(tǒng)的治理邏輯進(jìn)行治理，而是通過兩方面的創(chuàng)新：一是治理身份的創(chuàng)新，即政府不再是主導(dǎo)者，而是與其他主體平等的共治者，二是治理方式的創(chuàng)新，即政府主動負(fù)擔(dān)起培育市場主體的責(zé)任，創(chuàng)造市場環(huán)境;效率也是相對于低效模式而言的，這也是實(shí)踐層面這種模式能夠存在的原因：通過市場主體的培育使得環(huán)衛(wèi)服務(wù)提供的質(zhì)量和水平升級，能夠滿足高要求的環(huán)衛(wèi)需求，這種高水平的效率是效率模式的根本追求。

因此，“市場機(jī)制下政府創(chuàng)新的效率模式”是指，在市場機(jī)制作用下，政府通過創(chuàng)新治理主體思維和治理邏輯，以培育高質(zhì)量的市場主體為目的，能夠在多元視角下提供與高水平環(huán)衛(wèi)需求相適應(yīng)的環(huán)衛(wèi)供給的供求平衡模式。這種模式出現(xiàn)于2015年前后，但目前還未大范圍在我國得到廣泛應(yīng)用，其實(shí)踐多見于我國較發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是政府角色轉(zhuǎn)變較好、經(jīng)濟(jì)活力較強(qiáng)的地區(qū)?？梢哉f，這種模式還處于探索過程中。

2.效率模式的內(nèi)涵

在市場機(jī)制下政府創(chuàng)新的效率模式中，服務(wù)購買主體、購買服務(wù)承接主體仍合二為一地指向政府。但正如前一部分所指出的，這種合二為一，已不再是低效模式下的傳統(tǒng)治理模式，而是以市場機(jī)制和市場主體為主要成分的創(chuàng)新模式。在這種模式下，多元化的主體被納入政府的工作軌道，政府打破原有的治理思維和管理思路，將自身視作社會共治的一個(gè)主體、一個(gè)角色來參與環(huán)衛(wèi)工作的社會治理。在這種模式下，權(quán)威不再來源于政府，而來自于由政府、公眾和第三評估方所共同構(gòu)成的審核、評估意見。如此一來，官僚式的行動邏輯和壓力傳導(dǎo)體制就無處容身，任何一個(gè)參與環(huán)衛(wèi)服務(wù)提供和接受的主體都成為環(huán)衛(wèi)服務(wù)評估的重要因素，似乎這種模式能夠在我國目前的發(fā)展?fàn)顩r下長久持續(xù)下去。

然而，效率模式本身也有著其自身固有的環(huán)衛(wèi)有效性缺陷：即使效率模式兼顧了多主體，照顧了多方面，并結(jié)束了原先的壓力傳導(dǎo)，但這種改變和革新是建立在市場主體和市場機(jī)制正在培育的基礎(chǔ)上的。也就是說，這是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展平穩(wěn)在環(huán)衛(wèi)服務(wù)提供上的一種反映，這種反映的內(nèi)在要求是：通過持續(xù)的政府、社會成本輸入來培育獨(dú)立的市場主體。這種共治，本身并不是自然形成的，而是一種政府自身做出的改變，從源頭上而言，仍然是政府在推動這種模式的延續(xù)。

在政府推動的“后市場化”運(yùn)動中，對于市場主體的培育和市場機(jī)制的吸取和借鑒，政府是投入了大量成本和精力的。以廣州市為例，自2015年起，廣州市“政府內(nèi)部的市場化運(yùn)作模式，[7]”吸收了大量來自社會的民間資本，同時(shí)政府需要成立專門的機(jī)構(gòu)，投入一定數(shù)目的預(yù)算對這種模式進(jìn)行管理和維護(hù)。也就是說，這種效率模式的創(chuàng)新性，體現(xiàn)在與附庸模式和低效模式的運(yùn)作方法比較中。但這種模式的最終導(dǎo)向，并不是一個(gè)具有持續(xù)性的發(fā)展模式，而是對于市場機(jī)制、市場主體和評估主體的培育，以期在這種培育完成后，再由有能力的市場來實(shí)際承接環(huán)衛(wèi)服務(wù)工作，由社會公域中的第三方評估者和公眾對這種服務(wù)進(jìn)行核評（見圖3）。

因此，效率模式雖是目前我國環(huán)衛(wèi)市場化的有效出路，但這種改變并不是一勞永逸的，相反，這種改變對于新的內(nèi)在因素的要求是十分嚴(yán)格的，這種類似于返回“低效模式”的做法，實(shí)際上是為了環(huán)衛(wèi)公共服務(wù)的真正有效供給而進(jìn)行的“退一步，進(jìn)兩步”的策略。其本質(zhì)，是為了在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展更上一個(gè)臺階后環(huán)衛(wèi)服務(wù)的多元主體有效共治提供一個(gè)臺階和過渡階段。

（四）多元主體下有效共治的市場模式

1.市場模式的概念

多元主體下有效共治的市場模式，同樣也是三個(gè)觀察路徑：“多元主體”“有效共治”和“市場”。多元主體是效率模式的必然結(jié)果，這種多元主體是指，服務(wù)購買主體、購買服務(wù)承接主體、購買服務(wù)承擔(dān)主體、服務(wù)使用主體和服務(wù)評估主體;有效共治則又是多元主體發(fā)揮作用的典型表現(xiàn)，是指在多元主體下共同進(jìn)行的有效治理，其強(qiáng)調(diào)的是有效;市場則是有效共治的必然要求，在多主體的條件下，唯有市場可以為多主體提供有效而必要的平臺，而這種效果的達(dá)成，有賴于市場機(jī)制的完善。

因此，“多元主體下有效共治的市場模式”是指，在服務(wù)購買、服務(wù)提供、服務(wù)承擔(dān)、服務(wù)接受和服務(wù)評估五個(gè)主體共同平等治理下，在市場機(jī)制的基礎(chǔ)上能夠?qū)崿F(xiàn)環(huán)衛(wèi)服務(wù)供需的有效平衡模式。這種模式是我國環(huán)衛(wèi)服務(wù)發(fā)展的未來，目前而言，這種模式還沒有存在的土壤，但是可以看到的是，我國多地由不同基礎(chǔ)向市場化的新型轉(zhuǎn)型是有著市場模式的因素存在的。

2.市場模式的內(nèi)涵

在效率模式對于市場主體、評估主體進(jìn)行了有效培育后，一種擺脫了官僚行為邏輯和壓力傳導(dǎo)的市場模式則是環(huán)衛(wèi)服務(wù)提供的彼岸。在這種模式下，作為服務(wù)購買主體的政府，作為購買服務(wù)承接主體的企業(yè)或有能力的社會組織，作為購買服務(wù)承擔(dān)主體的高度信息化、機(jī)械化、智能化的環(huán)衛(wèi)工人，作為服務(wù)使用主體的公眾與共同組成服務(wù)評估主體的政府、公眾和第三評估方能夠以環(huán)衛(wèi)服務(wù)的提供為基礎(chǔ)形成共治，而這種共治是具有十足的環(huán)衛(wèi)服務(wù)有效性的。

這種服務(wù)有效性的平衡在于市場模式的多元治理，因此，也就內(nèi)含了三個(gè)方面：首先，政府的角色轉(zhuǎn)變完成，服務(wù)型政府有效構(gòu)建，科學(xué)治理行為和模式有效落實(shí)，這是在市場模式下多元治理的行政基礎(chǔ)。如果失去這種基礎(chǔ)，那么市場模式就會重歸附庸模式。其次，市場主體——企業(yè)的規(guī)模化形成。環(huán)衛(wèi)服務(wù)的提供企業(yè)能夠在這種公共服務(wù)的提供中盈利，并在這種盈利下改善環(huán)衛(wèi)服務(wù)的提供效率，即企業(yè)或相關(guān)社會組織有能力、有規(guī)模將實(shí)際的購買服務(wù)承擔(dān)主體科學(xué)地、人性化地組織起來提供更高質(zhì)量的環(huán)衛(wèi)供給。市場的規(guī)?；沁@種有效性平衡的現(xiàn)實(shí)性基礎(chǔ)。最后，是社會公域或者說市民社會的形成。在這種社會公域中，政府、公眾和評估主體對于環(huán)衛(wèi)公共服務(wù)的評估有著最終的或者法理上的決定權(quán)。也就是說，參與環(huán)衛(wèi)服務(wù)提供和接受的四個(gè)主體都能將自身的利益表達(dá)上升為群體性意見并得以反饋。這種公意式的評估核準(zhǔn)主體的存在是保證市場模式的環(huán)衛(wèi)有效性的最終保障（見圖4）。

（五）各模式的比較與分析

從目的來看，我國環(huán)衛(wèi)服務(wù)提供的四個(gè)模式的指向是一致的：達(dá)成環(huán)衛(wèi)服務(wù)的供需動態(tài)平衡。有趣的是，在目的相同的情況下，從宏觀而言，我國環(huán)衛(wèi)服務(wù)的提供模式是有著歷史性重復(fù)的（詳見表1）。

在低效模式下，政府作為環(huán)衛(wèi)服務(wù)的責(zé)任提供者和實(shí)際提供者，兼領(lǐng)了購買主體和承接主體的身份，通常是市政局下屬的環(huán)衛(wèi)科在進(jìn)行全部環(huán)衛(wèi)服務(wù)的供給。而環(huán)衛(wèi)工人則作為“準(zhǔn)事業(yè)編”，得到了相對滿意的薪資和相關(guān)福利保障。此外，政府還和公眾一起進(jìn)行著默契性的服務(wù)評估。因此，在“低效”的本質(zhì)和僅有的三主體下，政府、公眾和環(huán)衛(wèi)工人很容易達(dá)成供需的結(jié)構(gòu)性平衡。

進(jìn)入附庸模式后，突然增加的市場主體使得環(huán)衛(wèi)服務(wù)的供求平衡在實(shí)際運(yùn)作中不那么容易保持：企業(yè)或社會組織代替了政府成為服務(wù)承接主體，此外，為了核評其服務(wù)提供質(zhì)量，政府往往會引入第三評估方作為主要的服務(wù)評估主體。這樣一來，天平的兩端就出現(xiàn)了兩對砝碼：第一對是原本存在的公眾需求和環(huán)衛(wèi)服務(wù)供給;第二對是服務(wù)評估方和被評估方的核評統(tǒng)一。因此，從平衡的達(dá)成條件而言，附庸模式的平衡更難達(dá)成，也更易失衡。而失衡點(diǎn)，如前所述，在于環(huán)衛(wèi)工人主體的壓力累積。

在效率模式下，從主體來看，似乎又回到了低效模式的起點(diǎn)，政府重新成為購買服務(wù)的承接主體，而唯一的區(qū)別在于服務(wù)評估主體以第三評估方為主。因此，效率模式的有效性平衡點(diǎn)在于評估的現(xiàn)實(shí)貼切性，即這種評估能否有效地反映現(xiàn)實(shí)中環(huán)衛(wèi)服務(wù)的供給質(zhì)量。這種現(xiàn)實(shí)貼切性同效率模式的目標(biāo)——培育、壯大市場主體是相輔相成的。

至于市場模式，從五個(gè)主體來看，與附庸模式別無二致，但其內(nèi)核卻又有云泥之別。在市場模式下，多主體的協(xié)同共治所要達(dá)成的平衡點(diǎn)是兩兩對應(yīng)的，也就是說，這種平衡從條件上而言更難達(dá)成。但從單個(gè)主體來看，每一個(gè)主體都不再存在角色失范的情況，每一個(gè)主體能夠契合自身的角色，完成其身份的規(guī)定性任務(wù)。這樣來看，市場模式又在能力上相較于前三種模式更具有“動態(tài)平衡”的可能。

因此，縱觀我國環(huán)衛(wèi)實(shí)踐的四個(gè)模式，可以發(fā)現(xiàn)，接續(xù)發(fā)展的模式都建立在前一個(gè)模式的失衡點(diǎn)上，而下一個(gè)模式卻又是此模式的前身的創(chuàng)新性“復(fù)刻”。整體而言，我國的環(huán)衛(wèi)發(fā)展呈現(xiàn)出一種“螺旋式”的階梯上升狀態(tài)，這樣的上升能夠使得制度因素在環(huán)衛(wèi)實(shí)踐過程中更多地發(fā)揮作用，從而建構(gòu)一個(gè)具有“動態(tài)平衡”功能的多元共治的環(huán)衛(wèi)制度體系。

三、討論與建議

盡管從全國范圍內(nèi)來看，各地所處的環(huán)衛(wèi)服務(wù)提供模式不盡相同，其未來選擇也具有多樣性，但是可以看出，我國目前的環(huán)衛(wèi)服務(wù)提供現(xiàn)狀是：以合同外包下政府主導(dǎo)的附庸模式為主，輔以欠發(fā)達(dá)地區(qū)的傳統(tǒng)體制下政府負(fù)責(zé)的低效模式，加上較發(fā)達(dá)地區(qū)的市場機(jī)制下政府創(chuàng)新的效率模式，另外，多元主體下有效共治的市場模式雛形已經(jīng)出現(xiàn)。對于我國而言，目前提高環(huán)衛(wèi)服務(wù)質(zhì)量的必由之路是培育市場主體、轉(zhuǎn)變政府職能，經(jīng)由市場機(jī)制下政府創(chuàng)新的效率模式走向多元主體下有效共治的市場模式。在此過程中，特別需要注意的是因地制宜地發(fā)展自身環(huán)衛(wèi)模式，而這種因地制宜的實(shí)現(xiàn)則應(yīng)從多主體的多方面因素入手。

（一）經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得更大突破是環(huán)衛(wèi)服務(wù)有效性構(gòu)建的力量源泉

環(huán)衛(wèi)問題終究僅僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的附屬問題。解決環(huán)衛(wèi)問題，既不能像附庸模式一樣，將環(huán)衛(wèi)問題簡單地交予其他主體自行治理，也不能將環(huán)衛(wèi)問題視作根本目標(biāo)。環(huán)境衛(wèi)生的公共需求來自于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，無論是社會公眾對于這種需求的要求提高，還是實(shí)際的環(huán)衛(wèi)工作數(shù)量隨著城市化和工業(yè)化的步伐大大增加，這都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身帶來的子問題。此外，培育、壯大市場主體，本質(zhì)上也離不開經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。因此，解決環(huán)衛(wèi)問題，要站在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長遠(yuǎn)角度進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，堅(jiān)定不移貫徹環(huán)衛(wèi)新發(fā)展理念，堅(jiān)決端正發(fā)展觀念、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，推動環(huán)衛(wèi)質(zhì)量和效益不斷提升。

（二）深化職能改革、建設(shè)服務(wù)型政府是環(huán)衛(wèi)服務(wù)有效性構(gòu)建的行政基礎(chǔ)

縱貫我國環(huán)衛(wèi)市場化改革的歷史進(jìn)程，可以發(fā)現(xiàn)，我國的環(huán)衛(wèi)市場化實(shí)際上是走了彎路的：由低效模式到附庸模式，再由附庸模式到效率模式，再由效率模式到市場模式。而這彎路，既是為了彌補(bǔ)我國環(huán)衛(wèi)市場主體的規(guī)模缺失，也是我國行政體制和國家治理體系的變革所需要的。因此，轉(zhuǎn)變政府職能，對于包括環(huán)衛(wèi)服務(wù)在內(nèi)的公共服務(wù)提供有著重要的基礎(chǔ)性意義。唯有政府將自身視為服務(wù)購買主體，以這個(gè)身份，與相關(guān)主體一道，參與公共利益的協(xié)同治理，我國環(huán)衛(wèi)市場化才能避免一味的市場化、社會化，才能真正從體制機(jī)制上激發(fā)活力和創(chuàng)造力。

（三）培育規(guī)模性的市場主體是環(huán)衛(wèi)服務(wù)有效性構(gòu)建的應(yīng)有之義

目前，我國環(huán)衛(wèi)市場化改革還面臨著整體碎片化、低端化發(fā)展趨勢嚴(yán)重的問題。規(guī)模性的環(huán)衛(wèi)企業(yè)在我國8000家環(huán)衛(wèi)企業(yè)中更是鳳毛麟角，如此，低端化發(fā)展的環(huán)衛(wèi)市場主體難以在技術(shù)、管理上對環(huán)衛(wèi)行業(yè)有所創(chuàng)新和變革，甚至目前而言，機(jī)械化都難以推行。因此，保證市場主體在環(huán)衛(wèi)服務(wù)提供中盈利，以給企業(yè)自身發(fā)展留有空間，才能在現(xiàn)實(shí)性上保證市場主體的有效成長。市場主體的有效成長，不應(yīng)該依靠政府的財(cái)政補(bǔ)貼與合同補(bǔ)貼，更應(yīng)該以市場機(jī)制給予的平臺和機(jī)會來盈利。唯有如此，在市場模式下，才有真正可以依靠的規(guī)模性環(huán)衛(wèi)企業(yè)來承接環(huán)衛(wèi)服務(wù)的供給。

（四）以人為本、注重勞動者切身利益是環(huán)衛(wèi)服務(wù)有效性構(gòu)建的人文關(guān)懷

遍歷世界任何一個(gè)國家和地區(qū)的任何模式下的環(huán)衛(wèi)服務(wù)供給，其最終的購買服務(wù)承擔(dān)主體都是環(huán)衛(wèi)工人?？梢哉f，環(huán)衛(wèi)工人的生存狀況、薪資酬勞、身心健康是該地區(qū)環(huán)衛(wèi)服務(wù)有效性的晴雨表：環(huán)衛(wèi)工人的生存狀況差，工作時(shí)長長、工作薪酬低并且工作強(qiáng)度大，那么這種模式的有效性就低，維持其平衡的可持續(xù)性就不明顯。因此，保證環(huán)衛(wèi)供給質(zhì)量和保證環(huán)衛(wèi)工人生存質(zhì)量是環(huán)衛(wèi)公共服務(wù)提供的兩條基本原則，不可因噎廢食。而以人為本、培育現(xiàn)代環(huán)衛(wèi)工作主體則是必由之路。

（五）具有社會參與度的服務(wù)使用主體是環(huán)衛(wèi)服務(wù)有效性構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)土壤

服務(wù)使用主體——公眾，是環(huán)衛(wèi)公共服務(wù)的最終指向，環(huán)衛(wèi)公共服務(wù)的存在，本質(zhì)上是滿足公眾的環(huán)衛(wèi)公共服務(wù)需求。因此，對于環(huán)衛(wèi)服務(wù)的需求表達(dá)是環(huán)衛(wèi)服務(wù)有效提供的原則性前提。沒有準(zhǔn)確的需求表達(dá)，就不會有相應(yīng)的合適的公共服務(wù)。故而，唯有社會主體真正以服務(wù)使用主體的角色參與環(huán)衛(wèi)服務(wù)提供、使用和評估的過程中來，環(huán)衛(wèi)服務(wù)有效性才在社會意義上具有現(xiàn)實(shí)性。

（六）多元、獨(dú)立、負(fù)責(zé)的服務(wù)評估主體是環(huán)衛(wèi)服務(wù)有效性的有力保障

在市場模式中，由政府、公眾和第三方評估企業(yè)或組織組成的服務(wù)評估主體是環(huán)衛(wèi)服務(wù)自身調(diào)整的自動閥門。因此，培育有效的監(jiān)督主體，明確、細(xì)化監(jiān)督和評估的各項(xiàng)指標(biāo)，在環(huán)衛(wèi)工作流程化、制度化、體系化的同時(shí)，也將環(huán)衛(wèi)工作審核、監(jiān)督和評估本身進(jìn)行有效的規(guī)定和制約，讓環(huán)衛(wèi)服務(wù)制度化。這也是市場模式下不給尋租者留下機(jī)會的有力保證。

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責(zé)任編輯：王贊新