徐 揚(yáng) 趙有聲

（1.中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872；2.重慶大學(xué) 公共管理學(xué)院，重慶 400030）

一、批判研究的興起：美國(guó)公共行政的合法性反思

在《知識(shí)與人類旨趣》中，哈貝馬斯勾勒出社會(huì)科學(xué)中三種不同的研究類型：說(shuō)明性研究、詮釋性研究和批判性研究。說(shuō)明性研究植根于實(shí)證主義的哲學(xué)傳統(tǒng)，試圖建立能夠說(shuō)明和預(yù)測(cè)社會(huì)事件的理論。該研究路徑力圖闡明相關(guān)變量之間的因果關(guān)系，最終目的在于控制自然事件和社會(huì)事件。詮釋性研究立足于語(yǔ)言分析哲學(xué)、解釋學(xué)和現(xiàn)象學(xué)的哲學(xué)傳統(tǒng)，尋求理解而非說(shuō)明社會(huì)事件和人為事件，增進(jìn)人們對(duì)社會(huì)環(huán)境中的行動(dòng)者的信念、意義、感受和態(tài)度的理解，[1]并通過(guò)主體間性來(lái)形成彼此互動(dòng)的感知能力。[2]批判性研究認(rèn)為人們會(huì)在結(jié)構(gòu)性的歪曲下誤解自身的處境和利益，因而將關(guān)注焦點(diǎn)放在經(jīng)濟(jì)的、政治的、社會(huì)的和心理的限制因素上。通過(guò)揭示對(duì)現(xiàn)實(shí)的誤解和虛假信念所造就的欺騙，批判性研究“促使人們認(rèn)識(shí)并理解真實(shí)的需要和意圖”，[3]進(jìn)而提供“獲得更多自由和發(fā)揮更大潛力的機(jī)會(huì)”。[4]

就美國(guó)公共行政的研究范式而言，說(shuō)明性研究自學(xué)科創(chuàng)立以來(lái)一直穩(wěn)居支配地位，長(zhǎng)期以來(lái)被視為“最規(guī)范的研究模式”。[5]“政治-行政”二分法成為學(xué)科獨(dú)立的基礎(chǔ)，行政中立的基本原則得以確立。強(qiáng)大的權(quán)勢(shì)力求瓦解公共行政的兩個(gè)領(lǐng)域——“社會(huì)-政治”領(lǐng)域和“組織-管理”領(lǐng)域，并將其收束為單一的“組織-管理”領(lǐng)域。[6]公共行政被定位在一個(gè)技術(shù)工具傾向的領(lǐng)域，以經(jīng)濟(jì)效率和定量研究為導(dǎo)向。[7]“公共行政研究所關(guān)注的中心論題，實(shí)際上多數(shù)是細(xì)枝末節(jié)的問(wèn)題”。[8]組織研究和技術(shù)官僚成為學(xué)科經(jīng)典的主流，[9]很少明確地界定所處的歷史、政治和經(jīng)濟(jì)背景。[10]正如文森特·奧斯特羅姆所言，“人們普遍相信，可以用技術(shù)方案來(lái)解決公共問(wèn)題，所有的行政目標(biāo)也都可以轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)專業(yè)行政知識(shí)范圍內(nèi)的技術(shù)問(wèn)題”。[11]由于傳統(tǒng)的公共服務(wù)價(jià)值讓位于專家技術(shù)，導(dǎo)致那些忽視意義與目的的機(jī)械的、記敘的說(shuō)明性研究占據(jù)統(tǒng)治地位，[12]也被多數(shù)學(xué)者視為學(xué)科積累知識(shí)體系的快捷方式。

但是，說(shuō)明性研究的路徑壟斷在事實(shí)上掩蓋了美國(guó)行政制度中的壓制性趨勢(shì)和不公正結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致人們沉迷于虛假的合法性神話中，喪失了對(duì)歷史與現(xiàn)實(shí)的真實(shí)感知。[13]在說(shuō)明性研究的支配下，“人們更多專注于微觀層面的執(zhí)行，而較少理會(huì)宏觀層面的社會(huì)情境，同時(shí)避免去質(zhì)疑既有的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)實(shí)踐”。[14]人們假定行政機(jī)構(gòu)具有超脫政治準(zhǔn)則的“技術(shù)性”特征，這種純粹操作性的界定使得公共行政可以合理遮蔽參與性的缺失，在技術(shù)效率層面建構(gòu)起自身的合法性基礎(chǔ)。根據(jù)這種技術(shù)理性主導(dǎo)的合法性話語(yǔ)，“公民參與被局限在遠(yuǎn)離職業(yè)化的行政官員的領(lǐng)地”。[15]然而，單一的技術(shù)追求和科學(xué)導(dǎo)向不僅無(wú)法合理解釋公共行政的真實(shí)面向，“相反還會(huì)使該領(lǐng)域的認(rèn)知土壤愈發(fā)貧瘠枯竭”。[16]與既有的合法性話語(yǔ)將焦點(diǎn)放在專業(yè)管理者的視角不同，批判理論認(rèn)為“美國(guó)公共行政的實(shí)踐生態(tài)存在著固有的政治制約，建立在權(quán)力和財(cái)富之上的精英控制依舊無(wú)法避免”。[17]技術(shù)合法性的強(qiáng)勢(shì)導(dǎo)致公民在無(wú)意識(shí)中被排擠出真實(shí)的行政領(lǐng)域，無(wú)法通過(guò)有效參與來(lái)表達(dá)自身的利益訴求。

伴隨著公共行政危機(jī)實(shí)踐的日益加深，催生了批判性研究的覺(jué)醒，極大地挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)的合法性范式。自20世紀(jì)70年代以來(lái)，在美國(guó)政治和社會(huì)危機(jī)持續(xù)加劇的語(yǔ)境下，既有的技術(shù)合法性不僅無(wú)法證成“無(wú)頭的第四分支”所擁有的巨大自由裁量權(quán)，[18]也不能回應(yīng)公民對(duì)平等、正義、民主等價(jià)值的追求。公共行政在政府治理中的合法角色和權(quán)力來(lái)源飽受詬病。[19]“對(duì)掌握強(qiáng)權(quán)和非民選產(chǎn)生的行政官員的警惕，最終引發(fā)了關(guān)于合法性的辯論和反思。”[20]人們開(kāi)始質(zhì)疑基于精英行政的合法性修辭，并以批判的視角關(guān)注技術(shù)操控之下的壓制性因素。[21]誠(chéng)如羅伯特·登哈特所言，“批判路徑提供了一種公共組織的替代性角色。它提醒我們，公共行政深刻影響著國(guó)家的發(fā)展和社會(huì)價(jià)值的分配，因而必然涵蓋遠(yuǎn)比技術(shù)關(guān)懷更為寬廣的內(nèi)容。”[22]如果想要擺脫“被日益虛假的民主形式”所控制的行政舞臺(tái)，批判理論亟待介入日常政治。[23]尤其對(duì)于“總是處在合法性危機(jī)陰影之下的美國(guó)公共行政而言”，[24]“確實(shí)需要一種批判性和自我反思的視野”。[25]

二、理性反思與歷史重構(gòu)：美國(guó)公共行政批判敘事的理論基礎(chǔ)

公共行政的批判性研究直接挑戰(zhàn)了正統(tǒng)的美國(guó)行政學(xué)敘事，揭示出這些充斥著意識(shí)形態(tài)神話的合法性信條如何阻礙人們認(rèn)識(shí)政府行政的真實(shí)面貌，以及掩蓋行政制度強(qiáng)加給公眾的限制。由于這種限制具有深厚的歷史根基和傳承淵源，在美國(guó)行政演進(jìn)的每個(gè)階段具有不同的表現(xiàn)形式，因而批判研究必然深深植根于歷史敘事的反思之上?！靶姓v史的研究必然與政府合法性論題高度關(guān)聯(lián)?！盵26]“不進(jìn)行批判的歷史解釋，就不可能重寫現(xiàn)在?！盵27]人們對(duì)美國(guó)主流行政敘事的重新思考，絕不僅僅單純出于對(duì)過(guò)往歷史的知識(shí)興趣，[28]相反卻深刻塑造著現(xiàn)實(shí)的政治爭(zhēng)論和未來(lái)的政治走向。批判性研究在美國(guó)行政學(xué)邁出的第一步，就是重新從批判視角界定公共行政的歷史敘事，尤其是揭露合法性神話的建構(gòu)歷程。它表現(xiàn)出對(duì)正統(tǒng)合法性的解構(gòu)，也因此與說(shuō)明性的主流研究分道揚(yáng)鑣。[29]正如博克斯和金所言，“歷史的扭曲一經(jīng)揭露，知識(shí)的合法性和有用性就會(huì)受到質(zhì)疑?！盵30]這種批判敘事之所以可能，得益于社會(huì)批判理論和歷史解釋學(xué)所奠定的學(xué)理基礎(chǔ)。以法蘭克福學(xué)派為代表的社會(huì)批判理論，揭露了技術(shù)理性背后的壓制性因素及隱藏的意識(shí)形態(tài)虛構(gòu)，構(gòu)成了技術(shù)合法性批判的哲學(xué)根基；同時(shí)，近年來(lái)史學(xué)界對(duì)歷史編纂學(xué)的反思和公共行政“史前史”研究的興起，為新的歷史敘事的建構(gòu)提供了理論基石。

社會(huì)批判理論在戰(zhàn)后的興起為公共行政領(lǐng)域內(nèi)技術(shù)話語(yǔ)的批判提供了哲學(xué)基礎(chǔ)，揭示出在技術(shù)理性釀造的崇拜困局背后，有深厚的意識(shí)形態(tài)背景和政治控制成因?！敖^大多數(shù)公共行政批判路徑的倡導(dǎo)者都將理論基礎(chǔ)歸結(jié)于法蘭克福社會(huì)研究所?！盵31]作為法蘭克福學(xué)派的重要旗手，馬爾庫(kù)塞堅(jiān)決反對(duì)技術(shù)的中立性定義：“技術(shù)本身不能獨(dú)立于對(duì)它的使用，技術(shù)社會(huì)本身從屬于一個(gè)統(tǒng)治系統(tǒng)?！盵32]韋伯將技術(shù)理性視為一種用確定手段去達(dá)到既定目標(biāo)的方式，不僅拒絕了對(duì)應(yīng)該服務(wù)的各種社會(huì)利益的討論，而且使得各種技術(shù)控制方式變得更加精密復(fù)雜?！袄硇缘募夹g(shù)性定義最終包括了對(duì)延續(xù)統(tǒng)治的意識(shí)形態(tài)的辯護(hù)?！盵33]發(fā)達(dá)工業(yè)社會(huì)用技術(shù)理性遮蔽大問(wèn)題的思考，使人們無(wú)暇對(duì)社會(huì)和行政的重要論題進(jìn)行反思，成了沒(méi)有否定、批判和反思能力的單向度的人。哈貝馬斯也認(rèn)為，由于解決技術(shù)問(wèn)題無(wú)需公眾參與，所以對(duì)技術(shù)合法性的過(guò)分強(qiáng)調(diào)會(huì)對(duì)公民權(quán)利產(chǎn)生消極影響。伴隨著與日俱增的社會(huì)權(quán)力和判斷力逐步聚焦到專業(yè)官僚手中，政府的活動(dòng)被限制在那些行政上可以解決的技術(shù)問(wèn)題內(nèi)，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)實(shí)踐問(wèn)題的消失。[34]

在反思技術(shù)理性統(tǒng)治的基礎(chǔ)上，社會(huì)批判理論將思考的焦點(diǎn)集中在政府行政領(lǐng)域內(nèi)的壓制性因素上。法蘭克福學(xué)派激烈批判西方發(fā)達(dá)國(guó)家在普及選舉民主時(shí)卻忽視了管理民主，自由選擇主人并沒(méi)有使身份差別歸于消滅。哈貝馬斯提出，伴隨著公共領(lǐng)域的縮小和衰退，專業(yè)人士、企業(yè)和勞工的上層人物支配了利益表達(dá)的舞臺(tái)。為實(shí)現(xiàn)有效合法化而建立起來(lái)的公共領(lǐng)域，將人們的注意力轉(zhuǎn)移到特定主題上，從而回避了意識(shí)形態(tài)的爭(zhēng)論。[35]主流的政府研究往往刻意隱藏行政領(lǐng)域內(nèi)的公民地位，將利益表達(dá)和意見(jiàn)表達(dá)排除在專業(yè)決策之外。公民的角色不再是協(xié)助選擇社會(huì)方向，而只是偶爾在行政人員的選擇中發(fā)揮微弱的作用。喪失思考精神的公眾無(wú)法思考公共問(wèn)題，拱手將所有的決斷讓給了少數(shù)技術(shù)專家和職業(yè)官僚。雖然公共行政的許多理論假定公民應(yīng)當(dāng)深入?yún)⑴c公共事務(wù)，然而，“多數(shù)人并未潛心于公共話語(yǔ)，這使他們?nèi)菀资艿缴贁?shù)人所采取的行動(dòng)的攻擊”。[36]

20世紀(jì)六七十年代美國(guó)歷史學(xué)界興起的革命性變革，推動(dòng)著人們重新界定和審視過(guò)往的歷史敘事。正如卡米拉·斯蒂福斯所指出，“由于忽視了歷史中的實(shí)質(zhì)方面，隱藏的問(wèn)題被掩蓋起來(lái)。這些問(wèn)題是由于用現(xiàn)代行政國(guó)家所制定并執(zhí)行的政策滿足各種利益所帶來(lái)的。”[37]現(xiàn)代史學(xué)理念遭遇“后現(xiàn)代主義”的沖擊，歷史的統(tǒng)一性和確定性愈益變得可疑，“宏大敘事”備受冷落。這種思想風(fēng)氣強(qiáng)化了歷史知識(shí)的相對(duì)性，增添了追求新知識(shí)的可能性。[38]主流歷史中被刻意歪曲的地方逐漸得到揭露，歷史建構(gòu)的主觀性和特殊性受到重視，合法性敘事背后的統(tǒng)治利益和政治目的浮上了舞臺(tái)。羅森布魯姆正確地認(rèn)識(shí)到，“美國(guó)公共行政幾次大的重新定位，都與占主導(dǎo)地位的政治派系、政黨和運(yùn)動(dòng)的興起直接相關(guān)。”[39]行政實(shí)踐活動(dòng)的真實(shí)動(dòng)力并非技術(shù)導(dǎo)向或效率成因，而是來(lái)自社會(huì)上層精英群體的影響，反映了他們合法化其思想和活動(dòng)的特征。[40]在反思主流歷史編纂學(xué)的同時(shí)，約翰·高斯對(duì)公共行政歷史研究的呼吁再度引起人們的重視：“公共行政需要一個(gè)可用的過(guò)去，對(duì)此的研究將揭示出被歷史長(zhǎng)期隱藏的行政真相。”[41]

近年來(lái)，對(duì)于美國(guó)公共行政“史前史”的關(guān)注，為批判敘事的興起提供了更豐富的歷史資源和更寬廣的歷史視野。伴隨著美國(guó)政治發(fā)展學(xué)派的興起，“找回國(guó)家”運(yùn)動(dòng)開(kāi)始影響美國(guó)的歷史研究，推動(dòng)了從“社會(huì)中心”向“國(guó)家中心”的轉(zhuǎn)換。[42]“前進(jìn)步時(shí)代”的行政歷史得到了重新發(fā)現(xiàn)，極大地拓展了行政史研究的時(shí)代邊界。越來(lái)越多的研究表明，“威爾遜敘事”并不符合行政演進(jìn)的真實(shí)面向，[43]早期歷史對(duì)美國(guó)現(xiàn)代公共行政的建構(gòu)至關(guān)重要?！懊绹?guó)公共行政并非起源于19世紀(jì)80年代，威爾遜的論文和《彭德?tīng)栴D法》不能代表公共行政的誕生?！盵44]更為重要的是，美國(guó)公共行政的合法性敘事并不是從1887年開(kāi)始的。行政合法性事實(shí)上是政治合法性的延續(xù)和表現(xiàn)，[45]貫穿于整個(gè)美國(guó)政治歷史的嬗變之中。美國(guó)行政演進(jìn)中呈現(xiàn)的各種行政哲學(xué)和改革思潮，都能在立憲時(shí)期找到思想淵源，并在每一次重要的改革時(shí)期呈現(xiàn)巨大的緊張關(guān)系。要想真正理解美國(guó)行政敘事在憲制層面的合法性根基及其修辭變遷歷程，就必須重新回到行政演進(jìn)的歷史中加以批判性的審視。

三、“聯(lián)邦主義-反聯(lián)邦主義”之爭(zhēng)：美國(guó)公共行政合法性的話語(yǔ)奠基

公共行政批判敘事建構(gòu)的主要目的，一是揭露現(xiàn)有合法性敘事的意識(shí)形態(tài)內(nèi)涵；二是挖掘被長(zhǎng)期隱藏的行政亞敘事。與主流敘事專注于從自由擴(kuò)展和民主進(jìn)步構(gòu)筑歷史神話的路徑不同，最新的研究顯示出美國(guó)立憲時(shí)期國(guó)家建構(gòu)路徑的多重面向。自1787年費(fèi)城立憲會(huì)議召開(kāi)，美國(guó)政府行政的歷史中就一直貫穿著兩條路線的斗爭(zhēng)：“聯(lián)邦主義”與“反聯(lián)邦主義”，蘊(yùn)含著截然不同的行政哲學(xué)和合法性話語(yǔ)。聯(lián)邦主義的行政話語(yǔ)代表著現(xiàn)代商業(yè)精神，將原子化的個(gè)人視為行為主體，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的以精英為中心的社會(huì)意向；反聯(lián)邦主義的行政話語(yǔ)則代表著以合作和聯(lián)系為基礎(chǔ)的有機(jī)社會(huì)意向，凸顯協(xié)作的實(shí)用主義、非中心化和合作行為的原則。自費(fèi)城憲法得到批準(zhǔn)之日起，聯(lián)邦主義原則一直占據(jù)著美國(guó)公共行政的主導(dǎo)地位，反映了少數(shù)統(tǒng)治精英的經(jīng)濟(jì)和政治利益，也成為公共行政的主流話語(yǔ)。反聯(lián)邦主義則成為公共行政的亞主題，自立憲爭(zhēng)論失敗后就一直處于邊緣地位，[46]只有在政治和社會(huì)危機(jī)爆發(fā)時(shí)才會(huì)呈現(xiàn)，但也成為美國(guó)政治和社會(huì)改革的重要推動(dòng)力。

正如蓋伊·亞當(dāng)斯所言，“有意義的民主政體和專業(yè)分工的專家行政之間的緊張，自美國(guó)建國(guó)之初就存在。隨著技術(shù)理性的繁盛而加劇，它一直是美國(guó)對(duì)公共行政合法性的任何可能訴求的最關(guān)鍵部分”[47]。有關(guān)美國(guó)行政建構(gòu)方式的爭(zhēng)論，在建國(guó)時(shí)期尤其是在制定憲制規(guī)則的斗爭(zhēng)中就已經(jīng)埋下了種子。1787年立憲起源于《邦聯(lián)條例》的失敗。正統(tǒng)的歷史敘事往往用否定的眼光看待《邦聯(lián)條例》下的政府，同時(shí)壓制反聯(lián)邦主義者提出的不同行政理論。與傳統(tǒng)歷史對(duì)立憲的大加贊美不同，美國(guó)學(xué)者麥克斯懷特認(rèn)為費(fèi)城制憲在本質(zhì)上是對(duì)《邦聯(lián)條例》所確立的平民精神的反對(duì)：“渴望新政府的需要顯然是因?yàn)橘F族政體不喜歡大眾取得的新的社會(huì)和政治地位而激發(fā)的”。[48]聯(lián)邦主義者自詡為值得尊敬的人、最優(yōu)秀的人和“有教養(yǎng)的人”的保衛(wèi)者，[49]他們不滿于邦聯(lián)體制剝奪了自己對(duì)州政府的控制權(quán)。民眾對(duì)公共事務(wù)參與的渴望，給掌權(quán)者和農(nóng)場(chǎng)主敲響了警鐘。“《邦聯(lián)條例》下的政府運(yùn)作方式嚴(yán)重威脅著貴族階級(jí)，以至于他們決心給邦聯(lián)政府以重創(chuàng)，其直接結(jié)果便是通過(guò)批準(zhǔn)過(guò)程而成型的現(xiàn)行憲法?！盵50]

圍繞《邦聯(lián)條例》展開(kāi)的爭(zhēng)論在事實(shí)上代表著兩種截然不同的行政哲學(xué)。反聯(lián)邦主義者是平等主義者和社群主義者，公民權(quán)和公民德性的觀念是其理念的核心內(nèi)涵。正如戈登·伍德所言，“反聯(lián)邦主義者才是美國(guó)革命的繼承人，他們通過(guò)革命所激發(fā)的平等主義成為政治家和領(lǐng)袖”。相反，聯(lián)邦主義者信奉的實(shí)際是精英話語(yǔ)，即“人民無(wú)法獨(dú)立組織與運(yùn)轉(zhuǎn)政府”。在美國(guó)開(kāi)國(guó)歷程的故事文本中，正是立憲者這樣的優(yōu)秀人才和杰出人物出場(chǎng)設(shè)計(jì)政府制度，借用人民的旗號(hào)將精英政治施加于民眾。[51]聯(lián)邦主義哲學(xué)的信奉者十分青睞“天然的貴族統(tǒng)治模式”，[52]主張由少數(shù)“富有和出身名門之人”長(zhǎng)期把持從聯(lián)邦到地方的行政職位。[53]行政官員的選用長(zhǎng)期封閉在狹小的貴族圈子里，少數(shù)群體“在政府中占有一種明顯的和永久的地位”。[54]在公共行政領(lǐng)域，將管理從根本上托付給選舉和利益集團(tuán)這兩種天然工具，這種定勢(shì)早在美國(guó)立憲時(shí)期就已經(jīng)埋下種子。

麥克斯懷特指出，費(fèi)城立憲時(shí)的政治辯論最為典型地體現(xiàn)了聯(lián)邦主義與反聯(lián)邦主義這兩種差異巨大的合法性信條，兩者爭(zhēng)論的結(jié)果是美國(guó)政府生活的改造?！爸苯用裰髋c代議民主之間的對(duì)立，在反聯(lián)邦主義者和聯(lián)邦主義者之間關(guān)于政府結(jié)構(gòu)的辯論中得到了反映”。[55]最終，“建立在工具理性之上的集權(quán)和趨利的行政模式取得了壓制性的勝利”，[56]美國(guó)憲法的行文在事實(shí)上塑造了一個(gè)父權(quán)秩序的世界。聯(lián)邦主義者是該世界中的貴族，他們認(rèn)為自己的物質(zhì)財(cái)富理應(yīng)得到保護(hù)，只有這樣才能使眼中存有公共利益的官員為政府服務(wù)。由于費(fèi)城制憲存在保護(hù)精英集團(tuán)經(jīng)濟(jì)利益的邏輯面向，這也逐漸確立了美國(guó)作為一個(gè)龐大商業(yè)帝國(guó)的英雄形象?！皯椃ǖ某雠_(tái)旨在以有效的行政管理取代政治參與，依靠私人利益來(lái)替代公眾德性?！盵57]盡管主流的自由敘事更傾向于從公民權(quán)的擴(kuò)大和解放來(lái)闡釋這段歷史，但更為關(guān)鍵的因素其實(shí)是商業(yè)資本的形成和發(fā)展，后者已經(jīng)成功壓制了其他社會(huì)力量。

在聯(lián)邦憲法批準(zhǔn)后，美國(guó)公共行政確立了“聯(lián)邦主義”的合法性道路：在行政官員的選用上采納精英主義的信條，同時(shí)在行政管制中對(duì)強(qiáng)勢(shì)的工商業(yè)集團(tuán)采取放任態(tài)度。聯(lián)邦主義哲學(xué)為行政機(jī)構(gòu)提供了一種合法性修辭，使得“公共行政將很多重要問(wèn)題置于與政府無(wú)關(guān)的非正式和非官方領(lǐng)域”。[58]正如行政史學(xué)家懷特所總結(jié)的，“只有受到良好教育并關(guān)心國(guó)家事務(wù)的上層階級(jí)，才能夠明智且合理地理解公共政策?！盵59]安德魯·杰克遜倡導(dǎo)的“大眾民主觀”雖然標(biāo)志著對(duì)精英行政的反對(duì)，但公職輪替制在實(shí)踐中也使行政職位成為黨爭(zhēng)的戰(zhàn)利品。伴隨著經(jīng)濟(jì)的邁進(jìn)和資本的興起，社會(huì)和文化形勢(shì)迅速向混亂的方向發(fā)展?！叭ブ行幕瘜?dǎo)向使得行政機(jī)構(gòu)無(wú)法抵抗來(lái)自利益集團(tuán)的強(qiáng)勢(shì)侵襲?！盵60]在斯克羅尼克所言的“政黨-法院”的國(guó)家結(jié)構(gòu)里，資方代表的“老板統(tǒng)治”享有對(duì)平民和勞工的巨大優(yōu)勢(shì)。[61]普通公眾逐漸喪失了接近行政機(jī)構(gòu)的機(jī)會(huì)，失去了同政府產(chǎn)生聯(lián)系的權(quán)利。原有的行政話語(yǔ)在重建結(jié)束后遭遇到工業(yè)化和城市化的巨大挑戰(zhàn)，“政黨政治完全失去信譽(yù)，固有的行政模式飽受詬病”。[62]這些也為現(xiàn)代公共行政的合法性重構(gòu)提供了新的可能。

四、“聯(lián)邦主義”的嬗變與危機(jī)：美國(guó)現(xiàn)代行政國(guó)家的合法性建構(gòu)

作為美國(guó)國(guó)家歷史上的里程碑事件和行政歷史的“二次重建”，[63]進(jìn)步運(yùn)動(dòng)在實(shí)踐中孕育出現(xiàn)代行政制度的基本愿景，長(zhǎng)期被視為行政國(guó)家的建構(gòu)起點(diǎn)。[64]在這場(chǎng)“尋找秩序的運(yùn)動(dòng)”中，美國(guó)公共行政中的“反聯(lián)邦主義”亞信條再度活躍起來(lái)，[65]行政合法性面臨現(xiàn)代性語(yǔ)境下的重塑。不過(guò)，盡管進(jìn)步運(yùn)動(dòng)為現(xiàn)代文官制度的確立提供了重要的靈感，并在運(yùn)動(dòng)初期表現(xiàn)出“反聯(lián)邦主義的革新”藍(lán)圖，但是這一建立過(guò)程不久就流產(chǎn)了，“建立公共行政的真正精神氛圍受到了歪曲”。[66]技術(shù)理性承擔(dān)起行政合法性重建的哲學(xué)基礎(chǔ)，這從本質(zhì)上進(jìn)一步強(qiáng)化而非矯正了公共行政的“聯(lián)邦主義信條”。進(jìn)步運(yùn)動(dòng)的倡導(dǎo)者雖然批判老板統(tǒng)治的合理性，嘗試將政府行政從分肥制的混亂中解放出來(lái)，但卻轉(zhuǎn)手將管理權(quán)力交給了技術(shù)精英。從“老板統(tǒng)治”到“專家行政”，依舊沒(méi)有跳出少數(shù)精英壟斷政府行政的局面。通過(guò)嚴(yán)格區(qū)分公務(wù)生活和私人生活，將普通民眾排除出專家行政的結(jié)構(gòu)，[67]導(dǎo)致“文官制度改革與大眾精神大相徑庭”。[68]對(duì)專業(yè)主義的新要求、對(duì)專家意見(jiàn)的需求、對(duì)“政治-行政”分離的強(qiáng)烈呼吁，以及“沒(méi)有共和黨式的建路方式”的訓(xùn)誡都使民眾廣泛參與行政管理變得愈發(fā)困難，[69]也會(huì)讓一個(gè)追求開(kāi)放和民主的社會(huì)凋零下去。[70]約翰·杜威非常有預(yù)見(jiàn)性地表達(dá)了對(duì)專家行政造成的“公眾消失”的憂慮：“專家政府如果不理解公眾的需求，那他就只能是為少數(shù)人利益服務(wù)的寡頭政治”。[71]

聯(lián)邦主義信念強(qiáng)化的直接結(jié)果是將美國(guó)現(xiàn)代國(guó)家的合法性立基于“傳送帶理念”[72]（Transmission Belt）之上。根據(jù)這種進(jìn)步主義的解釋模式，民眾通過(guò)選舉立法機(jī)關(guān)來(lái)表達(dá)政治觀點(diǎn)和實(shí)現(xiàn)政策博弈，而在行政領(lǐng)域，專業(yè)化的技術(shù)官僚追求既定目標(biāo)下的最大效率，具有執(zhí)行意義上的技術(shù)合法性。換言之，行政權(quán)力只是對(duì)立法機(jī)關(guān)所做指令的“傳送”式執(zhí)行。傳送帶理論的確立，意味著進(jìn)步運(yùn)動(dòng)的改革者雖然試圖修正既有的行政準(zhǔn)則，但同時(shí)又保存作為其基礎(chǔ)的“聯(lián)邦主義”核心原則和世界觀。盡管“公共行政的治理形式實(shí)際上在開(kāi)始時(shí)意味著一種不同的民主制度”，[73]最終卻擁抱了技術(shù)專家而非實(shí)質(zhì)民主?！斑M(jìn)步主義的解決方案具有等級(jí)主義特征，信任公共和私營(yíng)部門的合格專家，強(qiáng)調(diào)獻(xiàn)身專業(yè)并服從科學(xué)的權(quán)威?！盵74]現(xiàn)代公共行政被定義為在完成國(guó)家目的中的人與物資的管理?！斑@一定義強(qiáng)調(diào)了行政的管理方面，弱化了其合法與規(guī)范的方面。”[75]效率至上的信念也使得公共行政規(guī)避了民主合法性的指責(zé)?！耙孕蕿榛A(chǔ)科學(xué)定義的行政，為巧妙地避開(kāi)批評(píng)或干預(yù)提供了基本的手段?！盵76]

當(dāng)進(jìn)步主義運(yùn)動(dòng)和羅斯福新政在事實(shí)上深刻改變美國(guó)的憲法和政治根基后，公共行政也逐漸確立起自己的“正統(tǒng)敘事”。[77]為了配合新政時(shí)期的意識(shí)形態(tài)和官方話語(yǔ)，化解民粹主義對(duì)政府行政的批判，主流行政話語(yǔ)一方面固守技術(shù)導(dǎo)向的“傳送帶”合法性模式，同時(shí)又對(duì)“政治-行政”的截然二分進(jìn)行有條件的調(diào)整，巧妙地?cái)U(kuò)大了行政官僚在事實(shí)上的自由裁量權(quán)。對(duì)于長(zhǎng)期支持政府?dāng)U權(quán)的新政倡導(dǎo)者而言，行政機(jī)構(gòu)不可避免地會(huì)介入政策制定?！皩⑿姓C(jī)關(guān)僅僅視為立法指令之執(zhí)行者的理論，現(xiàn)在已經(jīng)難以令人信服了?！盵78]但他們也希望通過(guò)較為隱蔽的方式，盡量避免直接挑戰(zhàn)既有的憲制基礎(chǔ)，假借行政手段來(lái)解決政治難題。保羅·阿普爾比頗具代表性的指出，“行政根本不可能游離于政治之外，行政本身就是一種政治過(guò)程”。[79]借助這種略顯含糊的設(shè)定，主政的改革家們超出正統(tǒng)行政領(lǐng)域的限度，大膽地在政策制定領(lǐng)域推行擴(kuò)權(quán)改革，給行政權(quán)力留下了合法化的實(shí)踐空間，[80]同時(shí)又保留了精英結(jié)構(gòu)的完整性。這雖使得然羅斯福新政給美國(guó)的憲制帶來(lái)了重要的事實(shí)轉(zhuǎn)變，但“新政所采用的政策并未扭轉(zhuǎn)政治已經(jīng)異化為特殊利益集團(tuán)獲取自身利益的現(xiàn)實(shí)”。[81]盡管滯漲時(shí)期的政府危機(jī)使得“捍衛(wèi)公共行政中某些最強(qiáng)大的學(xué)術(shù)傳統(tǒng)的努力開(kāi)始松動(dòng)”，[82]但多數(shù)人仍然在技術(shù)合法性的框架內(nèi)進(jìn)行替代性思考，始終沒(méi)有超越聯(lián)邦主義所確定的基本行政哲學(xué)。[83]

作為美國(guó)公共行政改革的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，20世紀(jì)80年代見(jiàn)證了新保守主義意識(shí)形態(tài)的復(fù)興，以及新一輪行政合法性危機(jī)的爆發(fā)。“對(duì)私有化的贊美和對(duì)官僚制的批判，使得公共行政的信譽(yù)、規(guī)范性和完整性都受到了巨大的挑戰(zhàn)?！盵84]盡管強(qiáng)烈的反行政、反權(quán)威和反官僚話語(yǔ)遭到了持國(guó)家干預(yù)立場(chǎng)的左翼人士的反駁，很多官員和學(xué)者試圖為治理中的行政權(quán)力提供合法辯護(hù)，[85]并從立憲文獻(xiàn)論證行政國(guó)家的合憲性基礎(chǔ)，[86]但依舊無(wú)法彌合“封閉官僚制現(xiàn)實(shí)與民主合法性訴求之間的鴻溝”。[87]以管理主義為旗幟的新保守主義者不僅構(gòu)成了對(duì)民權(quán)運(yùn)動(dòng)的反對(duì)，而且進(jìn)一步認(rèn)定進(jìn)步運(yùn)動(dòng)以來(lái)的行政擴(kuò)權(quán)都走了彎路，[88]唯一的解決方案是回歸聯(lián)邦主義的原教旨精神?！翱刂迫珖?guó)政府的人民已經(jīng)顛覆了建國(guó)者的真實(shí)意愿，使憲法體系偏離了它本然的狀態(tài)。政府的角色應(yīng)該是培育和保護(hù)自由貿(mào)易，而非提供社會(huì)福利?！盵89]但是，“簡(jiǎn)單回到過(guò)去”卻無(wú)法在實(shí)踐中真正解決行政的合法性困局，新保守主義者所期待的“托克維爾愿景”終究只能在時(shí)代錯(cuò)置中獲得某種吊詭的滿足，這使得這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)更像是“一場(chǎng)追憶過(guò)去的噩夢(mèng)”。[90]無(wú)論是繼續(xù)固守行政國(guó)家的正統(tǒng)技術(shù)合法性，還是回歸立憲時(shí)期的原教旨行政話語(yǔ)，都未能提供一條超越“聯(lián)邦主義世界觀”的替代選擇，美國(guó)公共行政自此始終處在合法性的緊張尋求狀態(tài)。

五、余論

作為“公共行政研究中最為激進(jìn)的模式”，[91]批判性研究力圖在歷史重構(gòu)中實(shí)現(xiàn)對(duì)美國(guó)行政合法性神話的祛魅，進(jìn)而揭示出被主流行政敘事長(zhǎng)期掩蓋的意識(shí)形態(tài)修辭。這種整體性的批判研究之所以在過(guò)去“只占據(jù)一個(gè)小角落”，[92]表面上看是由于公共行政被視為應(yīng)用型的專業(yè)領(lǐng)域，嚴(yán)格的技術(shù)和實(shí)用導(dǎo)向限制了學(xué)者們的思維，但更根本的原因在于批判理論廣泛地觸動(dòng)了占據(jù)統(tǒng)治地位的合法性話語(yǔ)，進(jìn)而構(gòu)成了對(duì)政府行政體制和既得利益的否定。[93]“公共行政正統(tǒng)原則的根基是意識(shí)形態(tài)的產(chǎn)物而非永恒科學(xué)的信條?！盵94]通過(guò)專注于微觀執(zhí)行，封閉宏觀層面的社會(huì)情境，主流的說(shuō)明性研究范式始終避免去質(zhì)疑壓制性的社會(huì)結(jié)構(gòu)和實(shí)踐歷史。[95]美國(guó)公共行政中的技術(shù)理性原則，不僅不是反意識(shí)形態(tài)的，反而從屬于意識(shí)形態(tài)控制的一部分，在美國(guó)社會(huì)權(quán)力合法化安排中扮演著隱秘的關(guān)鍵角色。[96]正如麥克斯懷特所言，“為界定治理中行政人員的角色而進(jìn)行的爭(zhēng)論，實(shí)際上是圍繞著誰(shuí)對(duì)政策有裁決權(quán)和如何實(shí)施裁決而展開(kāi)的一場(chǎng)政治意識(shí)形態(tài)的斗爭(zhēng)”。[97]如果不從根本上揭示和改變這種哲學(xué)，美國(guó)公共行政將不會(huì)發(fā)生有意義的變化。[98]

通過(guò)審慎分析合法性話語(yǔ)的權(quán)力內(nèi)涵，約翰·基恩極具洞察力地指出：“合法性概念已在很大程度上失去其意義，許多政治論述看來(lái)也幾乎忘記了它的深刻含義”。[99]雖然西方現(xiàn)代民主制度在名義上清除了前現(xiàn)代的專制權(quán)力要素，在一定程度上允許公眾參與選舉過(guò)程，借此確立了政府的合法性證成方式，但統(tǒng)治話語(yǔ)依舊長(zhǎng)期深埋在政治思考的根基中，并以更為隱蔽和精巧的方式存續(xù)。[100]美國(guó)主流的行政合法性敘事，也不可避免地因其深厚的意識(shí)形態(tài)色彩而存在誤導(dǎo)的嫌疑。正如張康之教授所指出的，由于迷信韋伯提出的形式主義程序觀念，“合法性敘事實(shí)際上已經(jīng)失去了積極意義，而僅僅是一種對(duì)傳統(tǒng)的統(tǒng)治權(quán)術(shù)技巧的懷念”。[101]因此，要想理解美國(guó)公共行政的真實(shí)敘事面貌，就必須將其與政治歷史的隱藏維度結(jié)合起來(lái)，尤其是與占據(jù)支配地位的意識(shí)形態(tài)聯(lián)系起來(lái)。對(duì)于處在本土化行政學(xué)建構(gòu)過(guò)程中的中國(guó)學(xué)者來(lái)說(shuō)，關(guān)于美國(guó)行政敘事的批判性反思，有助于我們更為理性和清晰地認(rèn)識(shí)主流行政話語(yǔ)中的理論辭藻，尤其是人為建構(gòu)起的合法性神話的真實(shí)內(nèi)涵。

但從另一方面而言，批判敘事的建構(gòu)也需要一種自我反思和自我檢討的視野，以避免走向矯枉過(guò)正的邏輯死胡同。尤其是批判立場(chǎng)預(yù)設(shè)得過(guò)分強(qiáng)烈，會(huì)導(dǎo)致對(duì)既有行政敘事的完全否定，進(jìn)而衍生出二元對(duì)立式的解釋圖示，不利于客觀全面地評(píng)價(jià)公共行政演進(jìn)中的諸多重要論題。事實(shí)上，縱觀美國(guó)公共行政的合法性建構(gòu)和嬗變歷程，可以很清晰地看出始終存在著“聯(lián)邦主義-反聯(lián)邦主義”的鐘擺式發(fā)展方式。無(wú)論是在“效率取向-價(jià)值追求”“技術(shù)理性-實(shí)質(zhì)理性”，還是在“專家治國(guó)-公民參與”“官僚權(quán)威-實(shí)質(zhì)民主”的激辯中，都可以看到兩種合法性話語(yǔ)此消彼長(zhǎng)的漸進(jìn)發(fā)展過(guò)程。當(dāng)倡導(dǎo)效率主義的“傳送帶模式”成為合法性基礎(chǔ)時(shí)，“民主合法性的缺失”就會(huì)受到價(jià)值呼吁者的詬??；當(dāng)專家知識(shí)逐漸壟斷公共行政的話語(yǔ)時(shí)，大眾參與的浪潮也會(huì)迅速展現(xiàn)出反思的一面。同理，行政亞文化對(duì)主流合法性話語(yǔ)的批判，也會(huì)遭遇主流行政話語(yǔ)取向的反覆。尤其是大眾參與在公共治理中產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)困局，反過(guò)來(lái)也催生了聯(lián)邦主義信條的復(fù)興。兩種合法性話語(yǔ)在歷史演進(jìn)中的斗爭(zhēng)和滲透，在不同的時(shí)代語(yǔ)境下生動(dòng)地呈現(xiàn)出鮮明的鐘擺特征。

誠(chéng)如凱瑟琳·登哈特所指出，“公共行政必須在官僚理念與民主理念之間達(dá)成有效合理的平衡，這恰恰也正是公共行政的精髓所在”。[102]批判敘事很好地追溯了兩種合法性范式在美國(guó)行政歷史中的演進(jìn)歷程，從斗爭(zhēng)性的角度給予了大膽的揭露和激進(jìn)的解釋，但也存在過(guò)分強(qiáng)調(diào)對(duì)立傾向的危險(xiǎn)，在突出矛盾性的同時(shí)忽視了共存的可能。由于采取了毫不妥協(xié)的否定立場(chǎng)，批判敘事始終難以樹(shù)立起令人信服的合法性替代方案，在暢想民主治理的愿景時(shí)也存在枉顧現(xiàn)實(shí)條件的過(guò)分樂(lè)觀心態(tài)。這在很大程度上削弱了批判敘事本身的建構(gòu)性，使得自身長(zhǎng)期以來(lái)只能作為隱性的“行政亞文化”存在。而在行政敘事重構(gòu)的路徑選擇中，批判研究雖然力圖打破主流研究范式的壟斷地位，重塑批判方法在公共行政知識(shí)增長(zhǎng)中的貢獻(xiàn)者身份，但也應(yīng)該注重對(duì)既有研究框架的補(bǔ)充和增量，而非只是簡(jiǎn)單地替代或否定。因?yàn)椤霸诠残姓睦碚摪l(fā)展和研究導(dǎo)向中，任何單一的路徑都是不充足的”。[103]如何真正統(tǒng)合多元化的研究路徑，發(fā)展出具有涵蓋性的方法論框架，是未來(lái)公共行政研究的探索方向所在。