吳明熠

（上海財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，上海 200082）

一、問題審思：聽證決策困境與協(xié)商可行性

（一）形式缺陷表現(xiàn)：決策聽證的有效論辯不足

在民主決策被廣泛要求的當(dāng)下，公眾參與業(yè)已成為我國重大行政決策的必經(jīng)程序，①而相較于聽取意見、問卷調(diào)查等諸多形式，聽證會當(dāng)屬較深程度實現(xiàn)公眾參與的方式。有效的商談參與有賴于信息的平等共享與有效交互，現(xiàn)行決策聽證雖初步具備了商談的形式要件，②但其權(quán)利義務(wù)關(guān)系所呈現(xiàn)的由決策主體主導(dǎo)程序的安排，基本體現(xiàn)為非合作性的“介紹-回應(yīng)”模式，并同時表現(xiàn)在由決策主體擔(dān)任聽證組織者，并由其指定或擔(dān)任主持人等現(xiàn)行程序設(shè)定中。此外，決策主體主導(dǎo)下的信息公布僅籠統(tǒng)地要求應(yīng)有具體的方式和時間，而這一宣示性規(guī)定使決策信息的充分共享完全依靠行政自覺，但相應(yīng)激勵機制的缺失又難以保障決策主體無保留地分享相關(guān)信息，以滿足各方信息掌握的均衡性。由此，現(xiàn)行聽證機制下的公眾參與，將可能由于辯論程序的弱化及其主持人的安排、決策信息的共享不足等保障程序的不完備，以及人為及天然知識鴻溝的存在，直接導(dǎo)致“無法形成有效論辯”的形式缺陷，從而事實上為行政決策主體提供了通過控制論辯操縱公眾參與以謀取不正當(dāng)利益的可能。

因此，“決策聽證”顯現(xiàn)的公眾參與有效論辯的不足，所付出的成本往往是公眾權(quán)益將面臨行政公權(quán)侵犯的風(fēng)險，乃至公共利益損害的可能。同時，從法解釋學(xué)的角度分析，公眾有效獲取信息并為己辯護等正當(dāng)程序存在的限制，也使聽證程序無法為行政決策的合法性證成。據(jù)此，公眾參與決策有效論辯的強化，實質(zhì)在于對現(xiàn)行“行政高權(quán)主導(dǎo)的決策聽證程序樣態(tài)”予以改觀。而協(xié)商程序旨在使平衡的權(quán)利義務(wù)關(guān)系在各方之間得以構(gòu)筑，通過獨立第三方組織者的重新組建，促成協(xié)商程序中各方的平等地位，并由獨立第三方組織主導(dǎo)程序的運作，包括信息的公開、代表的遴選以及主持人的選擇等具體方面，為各方之間有效論辯的強化創(chuàng)造條件。

（二）實質(zhì)差異導(dǎo)向：公眾合作培育與決策優(yōu)化的局限

行政決策公眾參與的內(nèi)涵會因時代的變遷發(fā)生一定程度的變化，在最初的設(shè)定中，公眾參與旨在保護公眾權(quán)益免受行政公權(quán)的侵犯，而面對公共事務(wù)的日益繁復(fù)以及社會對治理要求的日漸提高，政府行政能力因無法滿足社會期待而處于困境中，繼而催生了合作行政的公共治理模式。由此，在公眾參與中如何把公眾塑造成積極的社會成員也日趨重要。顯然，現(xiàn)行行政主導(dǎo)下決策聽證的程序設(shè)定距離這一要求仍相去甚遠，在“背景介紹—發(fā)表意見—回應(yīng)質(zhì)詢”的議程設(shè)置下，聽證僅表現(xiàn)為回應(yīng)性的工作方式，意在作出決策前完成公眾參與的流程，而在通過論辯深化交往、轉(zhuǎn)變偏好，以致力培育合作并共同優(yōu)化決策的面向上，則體現(xiàn)了其實質(zhì)功能的缺陷。具體而言，“決策聽證”所體現(xiàn)的“管理者-顧客”的行政主導(dǎo)關(guān)系過分強調(diào)了行政回應(yīng)的重要性，而忽視了公眾參與共同治理的意義，行政旨在對公眾訴求作出回應(yīng)，公眾則只是冷漠地消費這些回應(yīng)而怠于投身于更深入的決策活動中。

隨著行政法“交往理論”的滲入，為通過公私合作實現(xiàn)更徹底的公眾參與，“決策協(xié)商”嘗試在行政與公眾之間構(gòu)建平等的“合作者-合作者”關(guān)系，為各方在公益面向上合作優(yōu)化決策并提高決策可接受性提供可能。因此，按照公眾參與方式對決策的影響力，可將其編排成連續(xù)發(fā)展的統(tǒng)一體，在影響力的末端體現(xiàn)為聽證，僅允許公眾詢問決策內(nèi)容并由行政主體予以回應(yīng)；而在影響力的前端，則是正式的對話環(huán)境，通過組建特定的臨時組織，使公眾能對重要的決策議題產(chǎn)生實質(zhì)影響。在公眾參與的序列中，公眾的主動性越強，公眾參與的實現(xiàn)程度就越大，聽證往往意味著公眾可以在決策中發(fā)揮咨詢功能，而協(xié)商則可能要求公眾對決策承擔(dān)責(zé)任。概而言之，“決策聽證”與“決策協(xié)商”相比較，前者在有效論辯程度上僅體現(xiàn)了后者的初級狀態(tài)，甚至可能對有效論辯造成限制，后者實質(zhì)在一定程度上包含并發(fā)展了前者，即“決策協(xié)商”通過對行政與公眾關(guān)系的轉(zhuǎn)變，在進一步強化“決策聽證”論辯性的基礎(chǔ)上，使各方基于對公益的深入認識而理性轉(zhuǎn)變偏好，形成共同的關(guān)懷，進而在優(yōu)化決策上導(dǎo)向合作。

（三）參與程序轉(zhuǎn)換：決策協(xié)商體系的重塑可行性問題

決策協(xié)商程序制度體系是否具備重塑可行性的問題，可立足于其理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實基礎(chǔ)兩方面展開。從其理論基礎(chǔ)來看，現(xiàn)代化的治理是一個不斷開放的過程，隨著越來越多公私合作實踐的涌現(xiàn)，決策協(xié)商程序體系的重塑，實然是對“合作行政”的現(xiàn)實反饋，同時其在糾紛預(yù)防上體現(xiàn)的功能，也對我國推崇“和諧”的治理文化作出了回應(yīng)。這種雙重回應(yīng)性使該體系的重塑具備了理論的可行性。從現(xiàn)實基礎(chǔ)來看，各地方?jīng)Q策聽證的相關(guān)程序立法“遍地開花”，同時在現(xiàn)行行政系統(tǒng)“自我規(guī)范”的立法體系中，行政主導(dǎo)的問題凸顯，而在統(tǒng)一基礎(chǔ)立法和中央專門性立法缺失的當(dāng)下，正是為中央從全局出發(fā)，基于對地方立法實踐的鏡鑒吸收，并汲取域外有益經(jīng)驗的養(yǎng)分，對行政決策協(xié)商程序進行重塑提供契機，各地再參照中央的規(guī)范立法調(diào)整完善各自的決策協(xié)商程序制度，以保證制度體系的一慣性與科學(xué)性。據(jù)此，決策協(xié)商程序的建構(gòu)在理論上反映了一定的現(xiàn)實需求并在實踐中具備塑造的可行空間。

二、現(xiàn)實表征：行政決策聽證程序的法治樣態(tài)

（一）立法文本的梳理與反思

當(dāng)前，行政決策聽證程序的相關(guān)代表性規(guī)范，主要體現(xiàn)為中央層面的政策法規(guī)與地方性規(guī)章兩個維度。立足于現(xiàn)行規(guī)范的形式樣態(tài)，還存在著立法位階的共性缺陷。

1.中央層面梳理：專門統(tǒng)一性的立法空缺

國務(wù)院于2019年5月發(fā)布《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》），將公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定的五項行政決策法定程序分別作為專章予以規(guī)定，一定程度上改觀了統(tǒng)一專門行政決策程序規(guī)范缺失的現(xiàn)狀，而在此之前有關(guān)行政決策程序的政策法規(guī)僅包括表1所統(tǒng)計的幾個規(guī)范。

此外，經(jīng)由對26個國務(wù)院組成部門官方網(wǎng)站的查詢，在中央部委層面，僅國家發(fā)展和改革委員會于2008年發(fā)布了《政府制定價格聽證辦法》，形成有關(guān)價格決策聽證程序的專門規(guī)范。

基于梳理考察，上述中央政策法規(guī)業(yè)已形成共識性的法定決策程序框架。但在面向行政決策聽證程序的規(guī)范上，除國家發(fā)改委在價格聽證領(lǐng)域形成專門規(guī)范外，其他文件都主要從公眾參與的角度作出了宏觀統(tǒng)籌性的要求，且以制度推行的籠統(tǒng)要求作為主要的規(guī)范表現(xiàn)形式，而欠缺對程序具體構(gòu)建上的微觀表述，即便《暫行條例》將公眾參與的法定程序作為專章予以規(guī)定，也僅是對“聽證會準(zhǔn)備程序”③和“聽證會程序”④作了簡要的制度安排。同時，上述文件并非專門針對決策聽證的程序規(guī)定，或因適用領(lǐng)域的特定性而在統(tǒng)一規(guī)范功能上有所局限。因此，在嚴格意義上，目前我國在中央層面上對行政決策聽證程序的相關(guān)規(guī)范，仍存在專門統(tǒng)一性的立法空缺。

表1 中央有關(guān)行政決策程序的政策法規(guī)表

2.地方規(guī)章梳理：零星立法的時代回應(yīng)性與規(guī)范差異性問題

目前，地方層面未曾以規(guī)章的上位法形式出臺過行政決策程序的相關(guān)規(guī)范，而據(jù)統(tǒng)計，⑤截至2020年4月，現(xiàn)行有效的地方?jīng)Q策程序規(guī)章共計35部，其中省級政府規(guī)章16部，已發(fā)布規(guī)范的14個省份占全國31個省級行政區(qū)劃⑥的比例約為45.2%，市級政府規(guī)章19部。同時，針對行政決策聽證程序的專門性規(guī)范，如表2所示，在地方規(guī)章層面現(xiàn)行有效的共計9部，其中包括省級政府規(guī)章2部，市級政府規(guī)章7部。

據(jù)表2可見，為持續(xù)推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)，行政決策程序的制度建設(shè)在我國地方各級已愈發(fā)受到重視，特別在中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會以來的五年里（2015—2020年），上海、云南、遼寧、浙江、內(nèi)蒙古、江蘇、山東、河北、甘肅等多個省市均陸續(xù)出臺了行政決策程序規(guī)范，決策程序制度體系逐步得到健全和完善。但在與公眾參與配套的落實程序制度建設(shè)上，有關(guān)行政決策聽證程序的地方規(guī)章在全國仍顯現(xiàn)“零星立法”的態(tài)勢，還有待進一步的擴張立法，且就目前決策聽證程序?qū)ｉT立法的發(fā)布日期來看，大多處于2004年至2009年的區(qū)間內(nèi)，因近年來新時代行政法治理念相對傳統(tǒng)理念的諸多轉(zhuǎn)變，早前確立的聽證決策方式與步驟也將無法回應(yīng)當(dāng)下行政決策的現(xiàn)實價值需求。

此外，由于中央高位階相關(guān)規(guī)范的規(guī)定均趨向簡單籠統(tǒng)，也使得地方規(guī)范在內(nèi)容上顯現(xiàn)出較大差異，導(dǎo)致不同地區(qū)甚至不同部門就同一事項適用不同的程序規(guī)則，在決策聽證的范圍、具體程序上均有所體現(xiàn)，例如《廣東省重大行政決策聽證規(guī)定》對決策主體與聽證參加人之間的陳述與問答、辯論與討論均作出了規(guī)定要求，而《青島市重大行政決策聽證辦法》所規(guī)定的聽證程序旨在為雙方提供陳述與問答的機會，而不設(shè)論辯程序。這造成了不同地區(qū)對公眾權(quán)益的程序保護存在較大差異，不利于公眾對制度的維系，一定程度上也損害了地方規(guī)章的嚴肅性，增加了地方相關(guān)立法的成本。當(dāng)然，實踐中要求地方立法達到完全統(tǒng)一是不切實際的，地方立法若脫離了當(dāng)?shù)貙嶋H也將難以得到落實，但應(yīng)當(dāng)承認的是，地方立法中的指導(dǎo)思想、核心價值、主要程序應(yīng)當(dāng)保持一致，即通過“提取公因式”的方式，以統(tǒng)一立法的形式加以確立。

3.現(xiàn)有立法的共性缺陷：立法位階的反思

縱觀現(xiàn)行立法的文本形式，其中凸顯了立法位階上的共性問題。權(quán)力監(jiān)督旨在避免公權(quán)力的非理性行使，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，他們使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止。”[1]因而對于某一權(quán)力事項的規(guī)范通常需要有其他外部因素加以完成，但就當(dāng)前決策聽證程序的規(guī)范位階來看，無論是《暫行條例》，還是地方各項相關(guān)政府規(guī)章或各種“辦法”“規(guī)則”類規(guī)范性文件，均系行政系統(tǒng)對決策權(quán)力運行程序的自我規(guī)范，而上位法律的空缺也將導(dǎo)致公眾對程序規(guī)范設(shè)置的合理性存疑，進而影響最終決策的可接受性。當(dāng)下行政主導(dǎo)聽證決策的立法模式，不論其是否基于合理因素的考慮，都將事實導(dǎo)向“自我授權(quán)”之嫌。因為理性人有理由相信，處于外部超然地位的“法律”能給予更為合理的程序規(guī)范。

同時，一部立法規(guī)范的位階等級影響著該制度的合法性基礎(chǔ)，合法行政原則要求行政機關(guān)包括行政決策在內(nèi)的所有行政活動原則上有法律依據(jù)。當(dāng)下我國決策聽證程序的法律基礎(chǔ)孱弱，經(jīng)由立法梳理，目前高位階立法仍十分稀缺，其中《決定》《綱要》等重要文件均屬于非法源性文件，且絕大多數(shù)省區(qū)市仍未出臺針對決策聽證程序的專門規(guī)章，多由各地方出臺相關(guān)規(guī)范性文件作為制度基礎(chǔ)，但此類文件因其位階及效力等級較低，無法為決策聽證程序運作的合法性提供有力支撐，不足以為其落實提供堅實基礎(chǔ)。

表2 行政決策聽證程序的相關(guān)地方性規(guī)章表

（二）程序運行的實踐機制與困頓表現(xiàn)

1.現(xiàn)行程序機制的實踐樣態(tài)：行政主導(dǎo)的運行模式

綜合比對《暫行條例》有關(guān)決策聽證程序的規(guī)定以及9部地方專門性的決策聽證程序規(guī)章，現(xiàn)行決策聽證程序的運作可主要歸納為聽證準(zhǔn)備程序、聽證程序、聽證后續(xù)處理程序三個階段，且每個階段都包含著不同的“程序過程特征”⑦，而不同規(guī)范文件之間對步驟結(jié)構(gòu)均有不同的取舍，具體如表3所示。

據(jù)此，現(xiàn)行決策聽證程序的運作，大致呈現(xiàn)以下幾方面特征：（1）在聽證準(zhǔn)備程序上，經(jīng)濟社會事務(wù)中涉及重大公共利益以及與人民群眾利益密切相關(guān)的決策事項成為行政決策聽證啟動的主要事由；對于決策信息的提前公布明確了具體的公布方式、期限；⑧聽證的組織者是行政決策主體，且聽證主持人由決策主體指定或其內(nèi)部工作人員擔(dān)任，聽證參加人也主要通過自愿報名參與并由決策主體按一定的標(biāo)準(zhǔn)或原則進行遴選確定。⑨（2）在聽證程序上，明確了除涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私之外，聽證應(yīng)公開進行的原則；聽證中的陳述與問答、辯論與討論、聽證筆錄的制作均在相關(guān)程序運用中被明確要求。⑩（3）在聽證后續(xù)處理程序上，大部分地方規(guī)章對于決策聽證程序的運用，均作出了對書面聽證報告制作上的內(nèi)容要求及其作為決策重要的參考依據(jù)的效力要求。

《暫行條例》針對上述地方規(guī)章中的程序運作進行了部分吸納，例如，對涉及社會公眾切身利益或者對其權(quán)利義務(wù)有重大影響的決策事項明確納入公眾參與范圍；“決策承辦單位或決策機關(guān)指定的有關(guān)單位”仍是主導(dǎo)聽證的組織者，負責(zé)提前公布聽證事項、時間、地點等信息和決策草案及其說明等材料，并公平公開組織遴選聽證參加人；聽證應(yīng)公開進行，在決策單位介紹決策情況后，由參加人陳述意見、進行詢問、質(zhì)證和辯論，最終由組織者制作聽證筆錄，記錄參加人意見。

可以看出，現(xiàn)行決策聽證程序的運用呈現(xiàn)了諸多好的面向，諸如信息公開及聽證公開原則的確立、對聽證辯論的強調(diào)、聽證報告“案卷排他”效力的明確、不采納相關(guān)意見的理由說明等等。但在決策主體組織擔(dān)任或指定主持人并遴選參加人等方面仍體現(xiàn)著濃郁的傳統(tǒng)行政主導(dǎo)色彩，這一點也為決策協(xié)商程序要求下的民主性所詬病。

2.“行政-公眾”視域下行政主導(dǎo)模式的弊病凸顯

在行政與公眾的關(guān)系層面，現(xiàn)行行政主導(dǎo)下的決策聽證，在功能定位上更多地表現(xiàn)為“行政回應(yīng)公眾訴求的工作方式”，而在“培育公眾合作、優(yōu)化行政決策”等面向上未得到充分體現(xiàn)。同時在提高決策效率、減少決策成本的驅(qū)使下，行政主導(dǎo)的設(shè)定極可能在現(xiàn)實運作中異化，呈現(xiàn)“馴化公眾，促成決策”的狹隘目標(biāo)。事實上，在這種“非合作”的模式下，決策主體往往挾“信息”以自重，讓本不具備決策議題相關(guān)知識的公眾認可并接受決策內(nèi)容，也注定了決策聽證不得不遵照決策主體的意愿開展工作，聽證程序的啟動、議題內(nèi)容的選擇、參與人員的遴選、主持人的選任以及程序的規(guī)劃等關(guān)鍵權(quán)力均掌握在決策主體手中，隨之可能隱含的問題便是議題內(nèi)容的片面、遴選代表的代表性欠缺、主持人的中立性缺乏、聽證時間或方式安排上的失當(dāng)?shù)鹊?，因為決策主體完全有可能策略性地排除或納入特定的利益群體，或者將參與公眾導(dǎo)向預(yù)設(shè)的軌道，使公眾參與只能在特定范圍內(nèi)發(fā)揮有限作用。這表面上進行了民主聽證，卻實際掩蓋了公眾存在的不滿，被操縱的公眾參與并未就其合理訴求與決策主體展開討論。

深入分析可以發(fā)現(xiàn)，行政決策權(quán)的“傲慢與偏見”事實上影響了現(xiàn)行決策聽證程序的運行效果。

一方面，行政決策權(quán)對外部社會的傲慢。表現(xiàn)在部分決策主體對于法治理念和比例原則、便民原則、誠信原則等行政法原則缺乏最基本的認識。實踐中主要體現(xiàn)在決策聽證很少考慮公眾的便利性（會議選址偏遠）、信息傳遞的可及性（公布信息的專業(yè)程度超出公眾理解）、資料散布的片面性（僅鼓吹決策好的面向）。

另一方面，行政決策權(quán)表現(xiàn)出對公眾意見的偏見。由于公眾參與嚴重威脅了傳統(tǒng)官僚制決策權(quán)的運作模式，因此，正是這種行政主導(dǎo)聽證的決策模式“虛化”了公眾參與。有效的信息流動有賴于雙方主體之間信賴關(guān)系的建立，現(xiàn)行模式卻可能惡化兩者之間的“信任關(guān)系”，挫傷公眾參與決策的積極性，更別指望通過信息交互實現(xiàn)合作。在過去的PX項目事件中，盡管有公共性公關(guān)為其正名，但各地反對PX項目的抗議仍未消減，說明了信任的缺失不僅將導(dǎo)致諸多現(xiàn)代的決策程序規(guī)則不能達到預(yù)設(shè)效果，而且即便產(chǎn)生了好的決策結(jié)果也往往受到廣泛質(zhì)疑。

同時，公眾參與決策程序的運作所引起的消極影響也不容忽視，包括公眾參與決策將更加凸顯各種潛伏的社會矛盾；可能弱化行政權(quán)威的社會認同，導(dǎo)致權(quán)威有效性、合法性的降低；經(jīng)由行政改革承諾提高的社會期望與行政滿足能力之間的差距將不斷擴大。社會轉(zhuǎn)型期各類針對行政機關(guān)的群體性、突發(fā)性事件的大量發(fā)生，便是這些消極影響重要的實踐表征。因此，不能將公眾參與納入決策程序框架后任其發(fā)展，可通過可能議題的擬定，適度設(shè)置公眾參與的制度目標(biāo)，既提高交互

的有效性又避免公眾的過高期望。

表3 現(xiàn)行行政決策聽證程序的運用過程特征表

3.“專家-公眾”結(jié)構(gòu)下的知識鴻溝難以跨越

此處的“專家”并非專家論證環(huán)節(jié)處于相對獨立地位的專家，而是決策主體的內(nèi)設(shè)技術(shù)人員或機關(guān)委托的專業(yè)人士。由于現(xiàn)代行政決策往往關(guān)涉諸多專業(yè)領(lǐng)域的科學(xué)知識，若無法對專業(yè)知識有清楚的認知，決策聽證也將流于表面而無法深入其核心問題。因此，行政與公眾間的交互是否能達到預(yù)期效果，往往有賴于專家與公眾的對話交互是否有到位的輔助。

在目前“專家-公眾”的關(guān)系結(jié)構(gòu)層面，要求多數(shù)不具備專業(yè)素養(yǎng)的公眾討論決策事項中的專業(yè)性問題并不現(xiàn)實，雖然現(xiàn)行的決策聽證機制中設(shè)有問答互動環(huán)節(jié)，但決策整體的信息傳播是以單向線性為主，理性的專業(yè)知識占據(jù)權(quán)威地位，決策主體內(nèi)設(shè)的技術(shù)人員或基于委托草擬決策的專家可有意識地引導(dǎo)公眾將論辯限定在理性專業(yè)的范疇內(nèi)，盡管他們也深知決策中許多專業(yè)問題尚未定論，但在與公眾的溝通中卻很少言明，結(jié)果自然是公眾無力挑戰(zhàn)專家，面對無力質(zhì)疑的科學(xué)前提和預(yù)設(shè)知難而退。但也存在著相反情形，即公眾所具備的地方性知識被專家所缺乏、忽略，這便陷入另一種形式的知識壁壘。人為或天然的知識鴻溝也讓論辯與對話的開展困難重重。

（三）制度設(shè)計的綜合評估與檢討

1.行政主導(dǎo)式制度定位的原因剖析：對公眾參與的排斥與擔(dān)憂

之所以形成行政主導(dǎo)的決策聽證模式，究其原因，一方面源于我國傳統(tǒng)文化與官僚行政模式排斥公眾參與的思想延續(xù)。從先秦起，我國就多有排斥公眾參與的論斷，例如孔子認為：“君子喻于義，小人喻于利”，這種以“小人”比擬公眾的鄙夷心態(tài)使決策過程根本談不上對其訴求偏好的考慮；法家的商鞅則主張：“民不可以慮始，而可以樂成”，對公眾參與決策過程持消極態(tài)度，而官僚制行政則出于不受外部影響進行獨立決策的原則要求，認為公眾缺乏專業(yè)訓(xùn)練而不能很好地滿足決策中的專業(yè)性要求。[2]另一方面則是源于對公眾自身缺陷的擔(dān)憂。長期的研究與實踐表明，公眾意見存在不確定和不穩(wěn)定性、偏見陋見與偏好偽裝等諸多缺陷，并不能將公眾意見與“真善”機械地等同，同時公眾充分參與決策協(xié)商未必能實現(xiàn)最優(yōu)的決策結(jié)果，卻可能影響決策效率、增加決策成本。

然而，公眾參與行政決策雖客觀存在著一些負面效果，但并不足以成為行政決策徹底拒絕公眾參與的理由，相反，認清其中的缺陷在某種意義上還有利于功能定位和程序設(shè)計的妥當(dāng)安排。為順應(yīng)公眾參與行政治理的時代浪潮，同時避免因公眾意見導(dǎo)致無所適從的狀態(tài)，也避免決策主體對于聽證程序的運用形成“馴化公眾”的天然動機，有必要通過程序轉(zhuǎn)換對公眾參與行政決策的法定程序予以落實。

2.現(xiàn)行制度安排下的問題芻議：論辯不足與合作面向的局限

（1）有效論辯性的缺失

決策聽證程序引入辯論機制旨在經(jīng)過雙方的論辯使各方的意見得以交換，有助于決策主體對決策事項在結(jié)合公眾訴求的基礎(chǔ)上形成更清晰的認識，參與公眾則可能對公共利益逐漸形成理性認識而轉(zhuǎn)變偏好，在目標(biāo)追求上達成共識。如若啟動決策聽證卻不設(shè)相互之間的辯論機制，則程序?qū)适渑e行必要性，完全可采取書面表達予以替代。

區(qū)別于以往決策主體與公眾之間欠缺辯論機制設(shè)置的問題，現(xiàn)行行政主導(dǎo)下的決策聽證程序大多都有“辯論”環(huán)節(jié)的設(shè)置，但其實踐運作則凸顯了這一制度安排下有效論辯缺失的問題，論辯的設(shè)置更多地因保障機制的匱乏而流于形式。如前所述，在以行政主導(dǎo)單向回應(yīng)公眾訴求為主要目的，甚至以“馴化公眾”為天然動機的決策聽證過程中，決策主體與公眾之間除了欠缺有效的討論、交流外，更欠缺深入反復(fù)的辯論協(xié)商。例如，在“寧遠縣人民政府城區(qū)小學(xué)合理布局聽證會”中，聽證代表由縣政府法制辦根據(jù)報名情況，按照代表性原則確定，并由縣政府法制辦負責(zé)人主持聽證，會議議程包括：主持人宣布聽證會開始；記錄員查明聽證會參加人員是否到會，并宣布聽證會紀(jì)律；縣教育局負責(zé)人介紹情況；聽證會代表依次陳述；縣委常委講話；主持人宣布聽證會結(jié)束。在這種“介紹-陳述”的實踐樣態(tài)下，參與公眾僅能起到“意見表達”的作用，而決策主體則至多“提取意見、解答說明”，決策聽證表現(xiàn)為一次性的觀點表達與回應(yīng)，而沒有促成“深入往復(fù)”的論辯局面，使雙方信息交互的作用發(fā)揮十分有限，并始終處于初級階段和較淺層次。《暫行條例》的規(guī)定更是將決策主體從辯論結(jié)構(gòu)中抽離出來，形成相對超脫的身份，而將辯論轉(zhuǎn)由聽證參加人之間的對峙。

（2）公益合作面向的忽視

“決策聽證”與“決策協(xié)商”雖在形式上存在趨同性，但二者之間的實質(zhì)區(qū)別在于是否存在“公益與合作”的介入，即公眾對決策過程的參與，不僅僅出于私人價值訴求的目的，偏執(zhí)地要求決策主體對個體訴求予以回應(yīng)，決策過程也不僅是簡單的偏好聚合，而在于超越自我關(guān)心，基于對公益的深入認識而理性地改變偏好，進而促使決策主體與公眾在達成公益共識面向上，形成共同的、集體的關(guān)懷，進而優(yōu)化行政決策。[3]當(dāng)然這有賴于行政決策中行政與公眾關(guān)系的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)行決策聽證程序主要基于新公共管理運動下行政與公眾之間“管理者-顧客”的關(guān)系立場開展構(gòu)建，旨在對公眾私利訴求作出回應(yīng)，這無疑是對決策排斥公眾參與的一種進步，但決策主體的行政主導(dǎo)地位卻未曾改變，這種管理主義思潮下的公眾參與聽證過分強調(diào)了行政回應(yīng)理念的重要性，而忽視了公眾參與共同治理的意義，使參與公眾都傾向于以“顧客”的身份享受清閑而不愿意投身于更深入的公共活動中，而有效論辯的缺失也使得公眾缺失了對公益深入理解以轉(zhuǎn)變偏好，進而開展合作的現(xiàn)實基礎(chǔ)。同時，公眾對行政的單向依賴模式的發(fā)展傾向，也可能為公共管理改革路徑設(shè)置壁壘，即在決策主體主導(dǎo)的決策聽證中，公眾僅是冷漠地消費這些回應(yīng)服務(wù)，未形成協(xié)商合作下的“合作者主人翁意識”，而無法在未來通過公益面向上的合作，促成更優(yōu)質(zhì)的行政決策。

回應(yīng)與合作并非絕對對立的兩種制度安排，相反，完全可將兩者益處予以整合：回應(yīng)公眾訴求是決策聽證中重要的價值準(zhǔn)則，而面向公益的合作則是改革當(dāng)前官僚制決策聽證的前提，可通過在尋求公益合作的過程中保留對公眾訴求的回應(yīng)，以實現(xiàn)一種既可服務(wù)社會又可關(guān)照公眾個體利益的公眾參與決策程序建構(gòu)。借用伊蘭·維戈達針對“回應(yīng)與合作”使用的“一個有兩頂帽子的女士”的比喻，可將公眾參與行政決策視為“這位女士”，其中“一頂帽子”是對更好地回應(yīng)公眾訴求的熱衷，而“另一頂”則是與公民開展更好的合作。[4]回應(yīng)融入合作的過程，也是決策主體由“管理者”向“合作者”轉(zhuǎn)變的過程，通過重新組建決策程序主導(dǎo)者，實現(xiàn)決策主體與公眾之間“合作者-合作者”“我們”關(guān)系的形成，但就目前決策聽證的程序設(shè)計而言，決策主體之于公眾更多地體現(xiàn)為“他們”，而忽視“我們”關(guān)系的形成。

此外，決策協(xié)商基于對公共利益的關(guān)心所面向的公益合作，還應(yīng)體現(xiàn)在其適用事項范圍的公共性上，不應(yīng)僅限于與公眾切身利益相關(guān)或影響其權(quán)利的事項，更應(yīng)面向所有關(guān)涉重大公共事務(wù)的事項，為公眾參與協(xié)商合作創(chuàng)造條件。對此，雖然目前的決策聽證程序旨在強調(diào)行政回應(yīng)性，但大多地方行政決策聽證程序制度，除了規(guī)定與人民群眾利益密切相關(guān)的決策事項可啟動決策聽證之外，還明確將經(jīng)濟社會事務(wù)中涉及重大公共利益的決策納入聽證的范圍。而《暫行條例》卻僅將公眾參與限定在“涉及社會公眾切身利益或者對其權(quán)利義務(wù)有重大影響的決策事項”中，表現(xiàn)出中央層面對于決策聽證的定位仍停留在“行政回應(yīng)私利訴求的方式，公眾維護私人利益的程序”，這種對公共事務(wù)決策參與的忽視，顯然與決策協(xié)商倡導(dǎo)的公益合作面向有一定差距，同時也將給未來決策協(xié)商啟動程序的構(gòu)建帶來引導(dǎo)上的偏差，即導(dǎo)致決策協(xié)商面向的公益合作僅限于在與公眾利益相關(guān)的事項中開展，而在最該納入公共治理的公共事務(wù)上擯棄決策協(xié)商。

三、域外考察：行政決策協(xié)商程序的構(gòu)筑借鑒

聽證制度本源于英美國家，旨在將司法裁判模式引入行政過程以實現(xiàn)民主行政。為實現(xiàn)聽證向協(xié)商的轉(zhuǎn)換，決策協(xié)商程序的構(gòu)筑可回溯域外法治，對相關(guān)有益經(jīng)驗進行借鑒。

（一）面向組織架構(gòu)的考察：美國“規(guī)制性協(xié)商立法機制”

1.程序機制的簡要概述

美國規(guī)制性協(xié)商立法指的是受規(guī)制影響的利益主體通過建立協(xié)商委員會來促進共識方案達成的程序機制。在這一過程中，新組建的協(xié)商委員會致力于將與行政規(guī)制有明顯利害關(guān)系的相關(guān)主體納入?yún)f(xié)商，以形成利益主體的共識，并將之作為征求意見草案予以公布，從而試圖與經(jīng)由傳統(tǒng)“通告-評論”程序形成政府規(guī)章草案的“關(guān)起門來交易”模式相區(qū)分。[5]

其適用特點在于：（1）規(guī)制性協(xié)商程序的啟動具有裁量性。換言之，所有的行政方案并非都必須強制性地經(jīng)由規(guī)制性協(xié)商程序才得以出臺，根據(jù)美國《協(xié)商性規(guī)章制定法》（以下簡稱《協(xié)商法》）的相關(guān)規(guī)定，行政機關(guān)對是否采取規(guī)制性協(xié)商程序的自行決定權(quán)已得到明確授權(quán)并對考慮要素予以明確。不過，出于其在治愈“行政僵局”上體現(xiàn)出的良好功效，也使議會在很多其他法律中對行政機關(guān)采用規(guī)制性協(xié)商機制作出明確要求。（2）規(guī)制性協(xié)商程序的采用通常后續(xù)仍需與傳統(tǒng)“通告-評論”式程序相銜接。規(guī)制性協(xié)商的關(guān)鍵程序主要體現(xiàn)在草案最終完善之前的過程，但協(xié)商程序一般不因“擬議規(guī)章”的公布而宣告終止，協(xié)商主體還需回歸傳統(tǒng)的“通告-評論”程序，協(xié)助行政機關(guān)進一步對公共評論進行審議并對決定出臺的規(guī)章的文本予以最后斟酌。（3）共識方案雖經(jīng)由規(guī)制性協(xié)商程序所形成，但并不一定就強制以此作為最終對外公布的規(guī)章草案文本。在美國貸款服務(wù)集團訴萊利案中，法院對經(jīng)規(guī)制性協(xié)商形成的協(xié)議本身的拘束力予以了否認，其理由是如果承認共識方案對行政機關(guān)的拘束力，將難以擺正后續(xù)公共評論的法律效力。

在法律規(guī)定的制度框架中，其運作流程可區(qū)分為圖1所示的三個階段：

圖1 美國“規(guī)制性協(xié)商立法機制”運作階段流程圖

2.建構(gòu)協(xié)商程序組織架構(gòu)的有益經(jīng)驗

規(guī)制性協(xié)商機制在美國雖并非直接適用于行政決策，但其程序構(gòu)建的諸多積極面向均對決策協(xié)商程序的構(gòu)筑具有指導(dǎo)意義，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

在程序經(jīng)濟的面向上，程序設(shè)計中的必要性考量，既保證了其成效和優(yōu)越性，又考慮了成本收益的均衡。通過前協(xié)商階段中是否啟用規(guī)制性協(xié)商機制考慮要素的引入，避免了協(xié)商程序機制適用的泛化導(dǎo)致有限行政資源的過度消耗，使程序的適用僅面向重大復(fù)雜規(guī)制決策的解決，畢竟協(xié)商程序的機制運作，無論是信息和技術(shù)資源的投入，還是組建獨立組織者以及遴選協(xié)商代表的支出，均需比一般公眾參與程序投入更多的成本。同時，考慮要素通過法律形式加以確定，也使程序適用的裁量有據(jù)可依，裁量空間的適當(dāng)壓縮，避免了行政主體進行程序選擇適用裁量時的任意性。

在強化論辯的面向上，以中立召集人替代決策主體確定實質(zhì)受影響人的范圍、明確相關(guān)爭議，避免了行政主導(dǎo)通過對代表遴選和議題范圍的控制而使論辯流于形式。協(xié)商委員會的組建改觀了行政之于公眾管理者的地位，將行政主導(dǎo)下對公眾訴求的單向回應(yīng)與反饋，轉(zhuǎn)向利益主體之間多方位的相互磋商，形成“循環(huán)反復(fù)”的論辯。同時，《意見公告》內(nèi)容要求的全面明晰化為參加人基于對信息的全面了解展開辯論提供了基礎(chǔ)，促進人對協(xié)商會議的公正主持也為協(xié)商與討論創(chuàng)設(shè)了良好的外部條件，協(xié)助論辯的展開。對于“召集人”“促進人”以及“協(xié)商委員會”的創(chuàng)造性組織安排，都將公眾參與機制導(dǎo)向更加深化和聚焦化。但由于“召集人”被定位為行政機關(guān)的協(xié)助組織，事實仍與決策主體處于同一系屬，因而其中立性實際是難以把控的，程序的設(shè)計又可能回歸到行政主導(dǎo)的老路。對此，針對協(xié)商代表的遴選、協(xié)商議題的確定，仍需組建更為獨立的機構(gòu)組織協(xié)商程序的運作，結(jié)合美國“規(guī)制性協(xié)商機制”的組織設(shè)置，可通過將協(xié)商委員會的定位由開展協(xié)商的載體轉(zhuǎn)變?yōu)闆Q策協(xié)商程序的組織者加以實現(xiàn)，通過協(xié)委會人員構(gòu)成的調(diào)整真正擺脫協(xié)商開展的行政主導(dǎo)性。

在公益合作的面向上，一方面，論辯的強化為決策主體與公眾之間相互充分理解而轉(zhuǎn)變偏好，形成公益面向上的共同追求提供了現(xiàn)實可能。另一方面，由于在體現(xiàn)權(quán)力欲和控制欲的行政高權(quán)之下，合作行政不存在任何機會和空間，而協(xié)商委員會的組建，賦予了決策主體與公眾在協(xié)商程序運作中相對平等的地位，雙方“管理者-顧客”的關(guān)系格局被打破，決策主體不能僅強調(diào)訴求回應(yīng)而忽略與公眾的協(xié)商合作，公眾也無法僅享受回應(yīng)服務(wù)而置身于事外。這種改變使處于平等地位的雙方在面向公益成果的實現(xiàn)時，產(chǎn)生了“合作者-合作者”的新型關(guān)系，這點在后協(xié)商階段的“協(xié)商主體爭取其他利益相關(guān)人支持”的安排上已然得到體現(xiàn)。

（二）面向?qū)I(yè)領(lǐng)域協(xié)商的考察：丹麥“共識會議”

1.會議的組織程序與特點概況

“共識會議”是丹麥技術(shù)委員會應(yīng)用于公眾參與科學(xué)事務(wù)的一種創(chuàng)新方式，他們基于自由民主的理性認為，共識會議是一種使公眾在專業(yè)技術(shù)問題或相關(guān)科學(xué)領(lǐng)域的評價中擔(dān)任重要角色的公眾參與措施。一般而言，技術(shù)委員會將整體操縱共識會議的程序安排，其操作主要包括選題、組建指導(dǎo)委員會、征集志愿者、召開第一預(yù)備會議并組織專家小組、召開第二預(yù)備會、召開公眾討論會、組織更廣泛的討論等幾個主要步驟，其中選題、委員會組建等前期組織步驟與其他協(xié)商性機制相差無多，其突出的特點在于外行公眾就科技議題中的爭議部分向?qū)＜姨釂?，由評估專家予以正面回應(yīng)，通過專家與公眾的對話協(xié)商，讓公眾在會議參與中擔(dān)任重要角色。[6]因此，這里主要對兩次預(yù)備會議予以介紹：

（1）召開第一預(yù)備會并組織專家小組。第一預(yù)備會中，經(jīng)由技術(shù)委員會工作人員的幫助，公眾小組對議題相關(guān)的專業(yè)資料文獻進行學(xué)習(xí)、討論，并據(jù)此總結(jié)希望得到回應(yīng)的問題。技術(shù)委員會將進一步基于這些問題召集權(quán)威的科學(xué)家、社科及技術(shù)專家、利害相關(guān)代表等，組建專家小組。

（2）召開第二預(yù)備會及公眾討論會。公眾小組將依據(jù)更多的材料文獻再次進行討論并總結(jié)精化問題。在此之后，專家小組對這些提煉后的問題進行討論，并盡可能地總結(jié)成能夠為公眾小組所理解的陳述。此后，技術(shù)委員會將進一步組織召開公眾討論會，在各小組的召集過程中努力營造氛圍，并積極引起群眾、媒體及國會成員的關(guān)注。技術(shù)委員會工作人員將被指定為后續(xù)四月討論會的主持人。首日會議旨在針對公眾提煉的問題由各專家進行陳述答復(fù)。次日公眾小組將根據(jù)專家的回應(yīng)，與專家小組就其存疑內(nèi)容展開溝通，進行交互式詢問。溝通及詢問結(jié)束后以及第三日，公眾小組將進行書面報告的制作。第四日，專家小組在對報告實質(zhì)內(nèi)容不作任何評議的前提下，對其中的表述錯誤進行簡要更正，進而由公眾代表在權(quán)威媒體上陳述報告。

2.面向?qū)＜遗c公眾對話協(xié)商上的有益借鑒

“共識會議”中征集的志愿者往往是與會議主題沒有任何特殊關(guān)系的外行公眾，而在我國決策聽證的現(xiàn)實樣態(tài)下，公眾與決策事項之間或多或少存在著利益關(guān)聯(lián)或價值訴求，因而在行政主導(dǎo)的“馴化公眾”的可能動機下，為避免行政掌控下的專家可能人為設(shè)置知識壁壘損害公眾代表協(xié)商利益的情形出現(xiàn)，在借鑒“共識會議”開展專家與公眾之間對話協(xié)商的程序構(gòu)建之前，還有必要增設(shè)“確定正式協(xié)商專家人選”的程序步驟。

通過對丹麥“共識會議”的兩次預(yù)備會議的考察，可以發(fā)現(xiàn)，專家與公眾之間的對話協(xié)商基本遵循“學(xué)習(xí)—問答—討論—總結(jié)”的路徑，即在決策協(xié)商過程中涉及專業(yè)領(lǐng)域的討論，需先由公眾代表進行詳盡的學(xué)習(xí)與了解，對行政決策涉及的專業(yè)知識形成初步的認知，進而從中提煉出有針對性的問題進行提問，并由專家予以解答，再經(jīng)由自由式的辯論與討論，就其歧義內(nèi)容展開深入分析，最后總結(jié)歸納出共識與分歧，形成書面報告。全過程應(yīng)盡可能地置于媒體的報道之下，接受社會的監(jiān)督。

（三）面向公眾間論辯的考察：菲什金“民意調(diào)查機制”

1.民意調(diào)查的運行機制

協(xié)商民意調(diào)查是一種基于信息平衡及充分協(xié)商所開展的民意調(diào)查，旨在對傳統(tǒng)民意調(diào)查的諸多缺陷予以克服。[7]該機制最先由美國斯坦福大學(xué)的菲什金于1988年使用。其運行機制在于，首先隨機選取具有一定代表性的公眾，并對這些公眾就預(yù)設(shè)問題進行常規(guī)性的民意調(diào)查，在此之后，再針對該問題將這些代表們邀請到一起進行協(xié)商討論，并于討論前將代表不同立場的材料發(fā)給參與代表。參與代表針對預(yù)設(shè)問題，在立場中立且具備專門背景的主持人的安排下分組進行討論。分組討論后再與持差異觀點的決策者、專家開展對話協(xié)商。最后再通過開始時的問卷調(diào)查，觀察代表前后的態(tài)度轉(zhuǎn)變作為結(jié)束。

2.彌補公眾非理性表達的有益借鑒

民意調(diào)查機制為公眾間的當(dāng)面協(xié)商討論提供了空間，揭示了基于良好信息基礎(chǔ)上的平等交流將對公眾觀點產(chǎn)生顯著影響，公眾在更好地參與和獲取更多信息的狀況下形成的公眾訴求，將可能克服公眾理性缺失的不足，對公共利益形成理性認識而轉(zhuǎn)變偏好，進而導(dǎo)向合作，對提升行政決策的有效性和正當(dāng)性均具有催化作用。

據(jù)此，在面向公眾訴求的選擇與形成上，首先，可在行政決策正式協(xié)商程序之前先行引入民意調(diào)查程序，一方面可預(yù)先知曉決策內(nèi)容是否符合社會公眾的整體意向，另一方面也能確保在協(xié)商代表的遴選中針對不同的主張均有其代表參與協(xié)商。其次，由于經(jīng)公共討論，公眾可能趨向共同的價值理性和偏好，因而在自由論辯的正式協(xié)商程序設(shè)計上，可由協(xié)商代表先行進行獨立討論，就大多數(shù)的共識形成公眾討論意見，再與決策主體、專家以圓桌會議的方式對相關(guān)材料進行閱讀審議，各方主體分別提出決策主張、立論理由及依據(jù)、駁斥理由與依據(jù)，展開互動式辯論與討論，形成基本的主張或觀點，并推選發(fā)言人向全場反饋討論結(jié)果。

四、協(xié)商轉(zhuǎn)換：體系重塑的關(guān)注視角與具體模型

（一）決策協(xié)商程序體系的重塑方向與基礎(chǔ)法的制定

1.體系重塑的方向選擇：從中央到地方

我國地方政策的出臺一般應(yīng)基于中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，而非各自為政，因為表面上各地開展的行政決策活動僅針對地方事務(wù)，但實則其背后的影響是廣泛而深遠的，因而地方的發(fā)展一般應(yīng)基于全局的發(fā)展戰(zhàn)略展開。

因行政組織法中地方與中央、地方各省市之間的權(quán)力聯(lián)系密切，地方?jīng)Q策不僅在全國范圍內(nèi)對人們的經(jīng)濟社會生活產(chǎn)生影響，而且某地的決策還極可能輻射其周邊地區(qū)的發(fā)展，產(chǎn)生地方發(fā)展的連帶效應(yīng)，例如，某地涉及能源開發(fā)的決策對其周邊地區(qū)的工業(yè)進步甚至服務(wù)業(yè)發(fā)展都將造成間接影響。事實上，地方之間差異的存在以及各自特點的凸顯，導(dǎo)致通過合作謀求共贏成為各地方青睞的發(fā)展途徑，因而某項目可能橫跨幾個不同省市，經(jīng)濟發(fā)展的紐帶將各地?zé)o形捆綁，形成一個有機整體。在這一整體中，某一部分的調(diào)整勢必將導(dǎo)致整個“機體”受到牽連。然而，現(xiàn)實中因各地信息溝通與協(xié)調(diào)不暢，行政決策也形成了不同導(dǎo)向，甚至形成相互沖突的面向，對區(qū)際協(xié)調(diào)發(fā)展造成嚴重影響。

出于地方?jīng)Q策僅著眼于區(qū)域狹隘利益可能對整體發(fā)展造成破壞的顧慮，中央采取宏觀統(tǒng)籌對地方間的決策關(guān)系進行協(xié)調(diào)具有迫切的現(xiàn)實必要性。具體而言，基于中央較為全面的信息優(yōu)勢地位，且清晰地掌握了各地方的資源狀況，中央應(yīng)對行政決策程序形成統(tǒng)一立法的約束和控制，通過“穿針引線”規(guī)范地方?jīng)Q策，實現(xiàn)地方共贏。

在各地方?jīng)Q策聽證程序立法“遍地開花”，同時現(xiàn)行立法中行政主導(dǎo)問題凸顯，而在統(tǒng)一基礎(chǔ)立法和中央專門性立法缺失的當(dāng)下，正是為中央從全局出發(fā)，基于對地方立法實踐的鏡鑒吸收，并汲取域外有益經(jīng)驗的養(yǎng)分，對決策協(xié)商程序進行重塑提供契機，各地再參照中央的規(guī)范立法調(diào)整各自的決策協(xié)商程序制度，以確保地方?jīng)Q策符合全局利益。事實上，個別地方在決策協(xié)商的立法面向上已有初步體現(xiàn)，2020年3月，上海市正式啟動《重大行政決策程序暫行規(guī)定（修訂草案）》的意見征詢，在該修訂草案中，協(xié)商機制在決策草案的擬定環(huán)節(jié)業(yè)已形成明確規(guī)范，既體現(xiàn)了地方立法的前瞻性，也反映了地方實踐需求的轉(zhuǎn)變。

2.專門與統(tǒng)一立法應(yīng)關(guān)注的問題

統(tǒng)一立法需要解決的是現(xiàn)行立法規(guī)范的位階問題，即對“行政系統(tǒng)自我規(guī)范”的現(xiàn)實樣態(tài)加以改觀，并對當(dāng)下“行政主導(dǎo)決策聽證的程序模式”加以轉(zhuǎn)變，由全國人大開展《行政程序法》或《行政決策法》的立法制定，通過對決策協(xié)商程序的專章規(guī)定，對其進行更為合理的統(tǒng)籌安排。

在專門立法具體面向上，中央可通過《重大行政決策協(xié)商程序規(guī)定》的制定，在大方向上形成統(tǒng)籌性的體系規(guī)范，在此則需要關(guān)注以下幾點問題：

（1）可操作性的強調(diào)。《暫行條例》中的“暫行”二字隱含著過渡之意，據(jù)此反推，此種制度安排的立法思想也使其在內(nèi)容定位上體現(xiàn)籠統(tǒng)性和概括性。[8]而中央的專門立法首先應(yīng)回應(yīng)決策協(xié)商程序立法的普遍性現(xiàn)實需求，換言之，協(xié)商程序立法屬性應(yīng)首先定位為法律而非指導(dǎo)性政策。從當(dāng)前地方的立法實踐來看，決策聽證程序已日趨精細化，若針對決策協(xié)商程序的中央立法仍限于概括、籠統(tǒng)，將難以契合當(dāng)下行政決策法治化建設(shè)的需要，地方也很難從中央立法中汲取養(yǎng)分進而調(diào)整重塑相關(guān)程序制度。因此，基于可操作性建構(gòu)立場的專門立法，應(yīng)明確決策協(xié)商中各方主體程序上的權(quán)利義務(wù)，并厘清各組織機構(gòu)間的職能分工。

（2）系統(tǒng)性的強調(diào)。當(dāng)下各地方?jīng)Q策聽證程序的立法規(guī)定各異且稱謂不一，雖不能否認規(guī)則制定需結(jié)合地方現(xiàn)狀的考慮，但在日趨緊密的區(qū)際合作發(fā)展的當(dāng)下，地區(qū)之間程序立法尚存的矛盾沖突將阻礙這一合作進程。因此，處于較高位階的專門立法應(yīng)對此進行系統(tǒng)性規(guī)范，在立法中對協(xié)商程序的體系構(gòu)造予以明確，從前協(xié)商階段、正式協(xié)商階段到后協(xié)商階段，都必須具備宏觀明晰的機制結(jié)構(gòu)。

（3）決策協(xié)商事項范圍的統(tǒng)一。即程序啟動考慮要素的統(tǒng)一，各地方實際的差異情形固然存在，但不容忽略差異間的共性。各地決策聽證程序的啟動，除個別特殊情形外，在一般情形下存在諸多相似之處，從前文選取的個別省區(qū)市的立法規(guī)范來看，對啟動決策聽證的列舉多有類似，例如，大多地方都將經(jīng)濟社會事務(wù)中涉及重大公共利益以及與人民群眾利益密切相關(guān)的決策事項納入其中。

（4）應(yīng)從地方立法中汲取并整合經(jīng)驗?，F(xiàn)行地方立法基本基于各階段的指導(dǎo)政策展開，因而在制度建構(gòu)上存在較高的相似度，同時程序立法旨在其可操作性，若專門立法存在較大的解釋空間，則各地方立法還需對相應(yīng)制度進行進一步的重復(fù)細化。因此，對于地方共同的程序規(guī)則，應(yīng)盡可能吸納在專門立法層面予以解決，即通過“提取公因式”的方式，將現(xiàn)行各省區(qū)市決策聽證程序的立法規(guī)范中符合協(xié)商決策的指導(dǎo)思想、核心價值、主要程序，以專門立法的形式加以確立，避免不必要的地方重復(fù)立法，在節(jié)約立法資源的同時，也防止地方在細化立法上出現(xiàn)空白。

（二）決策協(xié)商程序構(gòu)筑的理論視角

1.程序建構(gòu)的經(jīng)濟視角：價值優(yōu)先與價值保留原則

（1）程序“直接成本”視角

立足于功利主義視角，公眾參與行政決策旨在追求一定的經(jīng)濟效益，而并非僅作為道德主體參與協(xié)商，倘若滿足了各項程序要求卻付出了高昂成本，將導(dǎo)致程序被束之高閣、無人運作。但程序經(jīng)濟原則并不強調(diào)決策協(xié)商的良好程序以“簡略”為標(biāo)準(zhǔn)，而是要在滿足“必要條件”的原則下，最大限度地減少程序運作的“直接成本”，使決策協(xié)商程序成為一個協(xié)商各方都樂于去采納和接受的制度機制。從參與程序活動的主體的最基本心理狀態(tài)出發(fā)，協(xié)商程序的最終目的在于實現(xiàn)分歧的消解。因此，程序“過程價值”[9]固然重要，但不能作絕對的理解。

在決策協(xié)商程序的錯誤成本、道德成本及程序利益控制在一定數(shù)值的情況下，控制直接成本將使程序的總成本降低。因此在減少程序“直接成本”視角下的具體要求可歸納為以下幾個方面：

①決策協(xié)商程序的啟動應(yīng)作要素考量上的限定。程序的運作意味著大量行政資源、社會資源的投入，倘若所有決策事項都要經(jīng)由協(xié)商程序予以解決，對于決策主體而言將導(dǎo)致巨大資源損耗，其導(dǎo)向的決策成效也將大打折扣，最終決策協(xié)商程序也將不可避免地被適用者擱置。

②應(yīng)當(dāng)承認程序所要解決的實體問題的重要程度是有位階的，在決策協(xié)商程序所涉及權(quán)利與權(quán)力關(guān)系的實體內(nèi)容體現(xiàn)較低的“重要程度”的情況下，可采取簡易或非正式的協(xié)商程序。因為當(dāng)程序所要解決的實體問題相對次要時，程序所產(chǎn)生的錯誤成本和道德成本就相應(yīng)地降低，此時通過簡化決策協(xié)商程序來降低直接成本的做法也能夠得到正當(dāng)化。

③程序所涉及的實體問題“復(fù)雜程度”往往不同，對于情節(jié)簡單、事實清楚的實體問題，其錯誤成本產(chǎn)生的概率很小，因此可通過對決策協(xié)商程序的簡化降低直接成本。

（2）程序“道德成本”視角

即便在一些簡化決策協(xié)商程序的做法可以得到正當(dāng)化的情況下，程序也并非越簡單越好，諸如程序公正、人格尊嚴保障等一些最基本的“過程價值”仍必須得以保留。[10]因為若程序的簡化使公眾的基本權(quán)利都無法得到保障，將不可避免地造成其程序利益的喪失，也進而導(dǎo)致程序“道德成本”的增加，甚至可能導(dǎo)致決策協(xié)商程序過程和結(jié)果公正性的喪失。

程序公正的“過程價值”保留，也即意味著決策協(xié)商程序應(yīng)當(dāng)滿足“最低限度的公正”，至少應(yīng)包括：①決策可能對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生不利影響時必須為其提供表達意見和為自己利益辯護的機會；②無偏私地對待協(xié)商代表；③理由說明。如若決策協(xié)商程序沒有包含這些基本要素，無論導(dǎo)向如何好的協(xié)商結(jié)果或是程序多么高效，其正當(dāng)性都將因此受到挑戰(zhàn)和質(zhì)疑。

人格尊嚴保障則主要面向柔性行政的要求，即決策協(xié)商程序構(gòu)建應(yīng)具有一定的私法關(guān)切和人文關(guān)懷，協(xié)商決策過程中應(yīng)認真對待協(xié)商代表，盡可能采取溫和化、人性化的手段與方式處理協(xié)商決策過程中的事務(wù)或關(guān)系。

2.程序建構(gòu)的合作視角：強化論辯與維系平等原則

（1）致力于強化論辯性實現(xiàn)合作

公益面向上合作的形成有賴于經(jīng)由充分論辯達到的信息交互。決策協(xié)商程序應(yīng)體現(xiàn)出協(xié)商各方對話過程的理性，針對需要合作消解的問題，通過有效的論辯予以回應(yīng)。在此意義上，協(xié)商決策與其說是一種決策主體與公眾間論辯或商談的形式，毋寧說其活動更顯現(xiàn)了協(xié)商各方理性交往中的合作性。

決策協(xié)商程序所強調(diào)的“協(xié)商”應(yīng)是一種通過強化協(xié)商各方間的溝通、論辯，以達成偏好間的共識與妥協(xié)，并最終導(dǎo)向合作的方式。此外，決策協(xié)商對“共識”的強調(diào)并不意味著對各方之間形成“高度一致”的理想情形的追求，而僅在寄期望于通過“協(xié)商”的引入使決策的論辯性得以強化，在形成的共識中賦予“每個主體基于各自的合作動機形成的分配性共識理想”。[11]換言之，決策協(xié)商中隱含的“協(xié)商共識”具有強烈的合作性面向——即便有公眾或決策主體對“共識”本身予以否認或保留“共識”理由的意見，但倘若協(xié)商各方意識到因共識無法達成或基于公共利益的考量，將無法導(dǎo)向更優(yōu)質(zhì)的決策效果和權(quán)益保障，也將主動推行合作、積極達成共識。決策協(xié)商程序應(yīng)通過合理的協(xié)商代表機制、決策信息公開等機制的構(gòu)建，對決策聽證的單向主導(dǎo)性進行轉(zhuǎn)變優(yōu)化，著眼于協(xié)商各方主體間互動的強化，在各方主體間促成合作氛圍。

（2）致力于維系平等關(guān)系實現(xiàn)合作

協(xié)商行政的法理基礎(chǔ)源于行政法平衡論所強調(diào)的多元價值協(xié)調(diào)、鼓勵對話交涉并以“價值權(quán)衡”方法面對價值和利益選擇的觀念。[12]基于此，決策協(xié)商應(yīng)主要面向維系行政公權(quán)與公眾私權(quán)之間關(guān)系的平衡，因為在處于行政高位運轉(zhuǎn)模式下的決策主體與公眾之間，真正意義上的協(xié)商與互動并無任何存在的空間與機會。

決策協(xié)商程序的構(gòu)建應(yīng)致力于通過協(xié)商組織者的重新組建，置換決策主體的組織主導(dǎo)地位，使決策主體與公眾剝離以往“管理者-顧客”的關(guān)系架構(gòu)而趨向平等關(guān)系，進而經(jīng)由平等的協(xié)商對話與充分的信息交互，在更好地回應(yīng)訴求的過程中引出合作，促使二者之間形成“合作者-合作者”的關(guān)系。

（3）致力于適度擴充考慮要素實現(xiàn)合作

決策協(xié)商程序的啟動要素納入公共性事務(wù)的考慮，是該程序最直接體現(xiàn)公私協(xié)商合作的重要表征。經(jīng)濟社會生活中關(guān)涉重大公共事務(wù)的決策事項，因其事項體現(xiàn)出的規(guī)模性、復(fù)雜性更需引入社會力量協(xié)商進行合作權(quán)衡，不應(yīng)將程序制度眼光局限于涉及公眾切身利益決策的協(xié)商合作形成，而是要通過決策協(xié)商面向的合作手段促進社會福祉的增進。

（三）決策協(xié)商程序的階段建構(gòu)模型

1.前協(xié)商階段

（1）決策協(xié)商程序啟動的考慮要素

決策協(xié)商程序的啟動需明確的問題，一是由“誰”來考慮這些要素進而啟動程序，對此，“決策主體啟動”與“公眾啟動”兩種面向的啟動主體的程序安排均可宣告成立，但在功能面向上，在協(xié)商組織者尚未組建前一般應(yīng)由決策主體主導(dǎo)程序準(zhǔn)備的運作，公眾的啟動意向則應(yīng)作為程序啟動考慮要素之一。二是對于決策協(xié)商程序是否公開進行裁量，一般應(yīng)明確除涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私之外，程序應(yīng)公開進行。

由于程序啟動的考量仍一般由決策主體主導(dǎo)，因而在考慮要素設(shè)置上應(yīng)盡可能明確，以限縮裁量空間，并在要素構(gòu)成上圍繞必要性、可能性進行設(shè)定，至少應(yīng)包括以下幾方面要素：有無開展決策的必要；是否關(guān)涉經(jīng)濟社會生活中重大公共事務(wù)；此決策是否可能對特定人群的切實利益構(gòu)成明顯影響；聯(lián)名要求啟動協(xié)商程序的公民，達到規(guī)定的最低限以上；召集滿足有真誠合作意愿且能夠真正代表利害相關(guān)人的各方協(xié)商代表是否具備可能性；各方代表是否可能在固定期限內(nèi)就決策建議稿達成共識；決策草案的公告以及最終決策的公布是否會因協(xié)商程序被不合理地延誤。

（2）行政決策相關(guān)信息的公開

通過及時、充分、有效地以個別通知或公告的方式向決策可能涉及的公眾告知各類相關(guān)信息，使公眾在獲取必要信息后，得以在公平和透明的機制內(nèi)參與決策協(xié)商。這些信息至少包括了擬議的決策草案、決策草案的性質(zhì)、負責(zé)決策的機關(guān)、初步設(shè)想的協(xié)商程序（包括其啟動、公眾的參與機會、舉行公開協(xié)商的時間與地點、進一步查閱相關(guān)信息的地點及索取機構(gòu)、意見問題轉(zhuǎn)達的時間安排及提交的機構(gòu)等）。

同時必須預(yù)留充足的時間以按照響應(yīng)程序通知公眾，讓其能有效準(zhǔn)備參與決策，在公告的時限要求上，還應(yīng)注意以下事項：①發(fā)布協(xié)商公告日期可以與開放公眾報名的日期重合，但為使信息可以被更多的公眾獲知并參與協(xié)商，在二者之間一般應(yīng)保留適當(dāng)時間；②協(xié)商代表名單的公布與開展協(xié)商程序必須間隔一段時間，一是使其他公眾可以有時間對名單提出異議，二是保證協(xié)商代表等參加人有充足的時間準(zhǔn)備協(xié)商材料。

（3）協(xié)商委員會：組織者的組建

相對獨立協(xié)商委員會的組建，是決策協(xié)商程序面向公益合作的核心環(huán)節(jié)，其旨在轉(zhuǎn)變決策聽證行政主導(dǎo)的模式，而使決策主體與協(xié)商代表處于相同的法律地位，為由論辯導(dǎo)向合作提供先決條件。

作為決策協(xié)商程序的組織者，協(xié)商委員會人數(shù)應(yīng)保持八到十人，為保證相對中立的地位，其主要由行業(yè)協(xié)會代表、公益團體成員、學(xué)者專家構(gòu)成，勝任的基本標(biāo)準(zhǔn)是能站在開放的立場上看待決策議題、志愿奉獻于公共事務(wù)并具有相對超脫的地位。其主要職能在于決定協(xié)商代表的遴選、協(xié)商議題的初步擬定、建議論辯專家組的成員組成等。

（4）協(xié)商代表的遴選

協(xié)商代表與公眾恰當(dāng)關(guān)系的形成，關(guān)鍵在于協(xié)商代表能夠真正迎合公眾意志、傳達公眾意愿，由此，協(xié)商代表應(yīng)當(dāng)享有某些權(quán)利以實現(xiàn)其預(yù)設(shè)功能，至少應(yīng)包括知情、提出意見信息、咨詢、異議反駁等。

協(xié)商代表的遴選應(yīng)由獨立協(xié)商委員會主導(dǎo)進行，在相關(guān)信息公布后，根據(jù)自愿報名情況對報名者進行篩選，協(xié)委會在此過程中，應(yīng)認真考量報名者的參與動機與原因以及個人背景，并對他們的人口學(xué)特征進行分析，一般應(yīng)保證各方利益關(guān)系人都有代表，且針對不同的主張也應(yīng)保證其有代表參與，同時各代表數(shù)量的均衡性也應(yīng)得到保障。對“公眾”進行遴選的過程，應(yīng)始終強調(diào)其“民”的屬性，不得變相擴大其外延，將人大代表甚至其他行政機關(guān)代表也納入其中。此外，除了應(yīng)對協(xié)商代表名單予以公布外，還需對其遴選方式、工作機構(gòu)等予以公示，以便接受社會監(jiān)督。

（5）可能性協(xié)商議題的初步擬定

為使民意的落實更具聚焦性，協(xié)委會應(yīng)著眼于行政決策中具有較大爭議性以及決策主體不得回避的關(guān)鍵問題，對協(xié)商議題進行初步擬定。協(xié)委會基于對決策資料充分審視，盡可能保持中立、客觀的立場，最大限度地均衡各方利益，同時對議題的技術(shù)和倫理特性予以兼顧。此外，協(xié)委會還需針對整體的協(xié)商計劃、操作流程、時間安排以及擬定議題，向各協(xié)商代表進行詳盡介紹，協(xié)商代表可對議題的內(nèi)容、范圍及關(guān)鍵點在結(jié)合相關(guān)利益因素的基礎(chǔ)上作進一步補充。

（6）正式協(xié)商專家人選的確定

為保障決策中專業(yè)領(lǐng)域協(xié)商討論的有效性，根據(jù)先前協(xié)委會建議的名單，協(xié)商代表最終確定正式協(xié)商的專家。協(xié)商代表還可對認為需要回避的專家以及認為更滿意的專家備選提出要求，但后者還需對專家的基本情況，包括其研究單位、研究領(lǐng)域以及與決策事項的利益牽涉等內(nèi)容進行詳盡介紹。協(xié)委會在協(xié)商代表通過專家組名單后進行公布確認。

2.正式協(xié)商階段

（1）協(xié)商主持人的提名與選擇

協(xié)商主持人的選任應(yīng)重視其中立性，同時其還需熟悉相關(guān)行政決策領(lǐng)域的專業(yè)知識及所涉及的法律規(guī)范，并具備控制協(xié)商進程的能力，要求具備較高的專業(yè)性。

一般情況下，協(xié)商主持人先由決策主體提名，并在協(xié)委會和協(xié)商代表一致同意后得以確認。如果委員和代表對該提名表示反對，則決策主體還應(yīng)作替代性的提名。如果決策主體的任何提名都無法得到協(xié)委會和協(xié)商代表的同意，協(xié)委會和協(xié)商代表則應(yīng)聯(lián)合確定一名主持人?；谥辛⒌目紤]，曾被指派代表決策主體在實體問題上作出判斷的人，不得作為主持人。主持人的職責(zé)包括：公正地主持正式協(xié)商會議；對各方主體的協(xié)商與討論進行公正地協(xié)助；對會議材料進行妥善保管，但不屬于主持人或協(xié)商代表的個人資料或紀(jì)要的除外。

（2）陳述報告與問答環(huán)節(jié)

自此，決策協(xié)商便開始進入正式的協(xié)商討論，主要采取圓桌會議或公共論壇的形式開展，并一般對社會媒體開放。

環(huán)節(jié)開始前先由主持人對協(xié)商內(nèi)容基本情況及程序安排作簡要介紹，然后由決策主體、各專家對指定決策議題分別進行主題報告。前者就決策建議擬定中考量因素進行說明，比如說明行政決策主要面向和備選決策的情況、決策預(yù)計帶來的國民經(jīng)濟效益或?qū)ι婕肮姷慕?jīng)濟收益影響等。后者則主要側(cè)重于專業(yè)領(lǐng)域的解釋，例如決策中存在的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、決策可能的健康風(fēng)險和環(huán)境風(fēng)險評價等。在問答環(huán)節(jié)，各協(xié)商代表的提問可主要就上述報告中存在的疑問展開，特別是就行政決策建議草案的規(guī)范性（決策作出依據(jù)的法律規(guī)范）、情理性（決策可能帶來的福祉惠及與決策危害的消解）、可行性（是否科學(xué)預(yù)防風(fēng)險、是否采取先進技術(shù)）等方面展開針對性質(zhì)詢，由專家與決策主體分別就其負責(zé)部分給予回應(yīng)并解釋。

（3）自由辯論與討論

基于平等法律地位的協(xié)商各方間有效論辯的開展，也將在相互理解促成共識的過程中為走向合作決策提供可能。當(dāng)然，這也對自由論辯的開展提出了兩點要求：理性和互惠。

理性即協(xié)商代表針對決策事項進行協(xié)商討論時應(yīng)遵從理性指導(dǎo)，在機制保障下促使各方在議題討論中提出的理由不僅自己認為合理，同時也能預(yù)期別人對該理由的合理性予以認可。對此，羅爾斯為我們提供了幾個判斷理論協(xié)商的標(biāo)準(zhǔn)：一是協(xié)商討論是否基于社會中某些共識的價值原則開展；二是各方是否基于向?qū)Ψ教峁├碛傻那疤嵯聻樽约旱挠^點辯護；三是各方在支持決策時提出的某種觀點是否考慮了該觀點對其他利害方是否也具備同等的合理性；四是各方在協(xié)商論辯時是否遵守了無異議的證據(jù)法則和推斷原則。[13]

互惠即決策協(xié)商的各方基于態(tài)度視角的相互轉(zhuǎn)換展開溝通。溝通為形成共識首先必須超越各方的自我偏好，這種共識是協(xié)商各方基于相互尊重形成的經(jīng)得起推敲的、各方認可的有效申明。[14]協(xié)商各方必須超越自我狹隘的關(guān)心，他人才能信服其所主張的觀點。[15]理解的產(chǎn)生，立場的改變即是互惠，它是一種建立在協(xié)商代表在私利的基礎(chǔ)上進而尋求合理決策合作的能力。[16]因此，協(xié)商各方需要積極展現(xiàn)開放的姿態(tài)，體現(xiàn)協(xié)商應(yīng)具備的坦誠，才能合理期待互惠的實質(zhì)形成。協(xié)商各方基于共識達成的目的，在論辯中根據(jù)對方的理由依據(jù)不斷修正自己的立場，致力于引起立場上的相互認同，以最終達成彼此共鳴，進而導(dǎo)向各方均能接受的決策。

（4）總結(jié)與歸納以及筆錄的制作

主持人對各方主張進行現(xiàn)場收集并公開展示，歸納總結(jié)出共通點及焦點分歧，由全體共同確認后制作成協(xié)商筆錄，并說明此次協(xié)商達成的共識和尚存的爭議焦點，且對后續(xù)參加焦點組討論的時間、遴選人選的方法作出安排。

（5）爭議焦點組的討論

焦點組討論的舉辦旨在減少分歧、鞏固共識、達成妥協(xié)，就正式協(xié)商中尚無定論的關(guān)鍵分歧作深入討論。焦點組參與主體同樣基于自愿遴選，包括從正式協(xié)商參與主體中隨機挑選、按照距離抽樣法隨機抽取并征詢意愿兩種方式。二者之間各有利弊，前者在于對流程和議題相對熟悉但容易形成思維定式，而后者可避免因參與經(jīng)歷產(chǎn)生的消極影響但需要額外付出對流程和材料進行熟悉的時間成本。

由于焦點組討論需要對爭議激烈、分歧較大的問題進行消解，有必要引入?yún)^(qū)別于各說各話的新討論方式，僵局才可能被期待消解。其關(guān)鍵在于協(xié)商各方能否站在理性的立場上，并基于互惠的論辯就分歧焦點產(chǎn)生共識，盡可能考慮從對方的利益視角對問題進行考量并形成消解爭議的建議。因此，可通過對各論辯參與主體自行準(zhǔn)備論據(jù)材料的明確要求，強調(diào)參與主體對相關(guān)信息親自發(fā)掘，拓寬其視野，以減少原有的認知偏差。

（6）協(xié)商的延期、中止與終止

決策協(xié)商的延期不僅可能拖延行政決策的作出，使決策的實施錯過最佳時機，而且有可能導(dǎo)致社會公眾降低對決策主體的信任度。因此，延期必須具有正當(dāng)理由，包括因無法預(yù)見或無法避免的客觀現(xiàn)象導(dǎo)致無法舉行、因回避制度無法立即確定新的主持人、與協(xié)商代表相關(guān)的諸如申請延期、未能如期出席等事由。同時為推進行政決策的協(xié)商進程，提高決策效率，還有必要對延期次數(shù)予以限制。

當(dāng)決策協(xié)商過程發(fā)生了某些難以避免或無法克服的事實因素、人為因素或其他因素時，協(xié)商主持人可以決定暫時停止協(xié)商決策活動，待中止事由消失后，決策協(xié)商程序恢復(fù)進行。但在某些特殊情況發(fā)生時，致使決策協(xié)商程序無法繼續(xù)進行下去，或繼續(xù)進行已失去意義時，可決定終止決策協(xié)商活動。

3.后協(xié)商階段

（1）書面分析報告的制作

基于正式協(xié)商以及爭議焦點組的溝通，協(xié)委會要對整個協(xié)商過程及其結(jié)論展開回顧，對業(yè)已形成的共識以及仍未完全協(xié)商一致的分歧進行梳理，總結(jié)成書面的條理化分析報告。其內(nèi)容應(yīng)對協(xié)商各方偏好的轉(zhuǎn)變、決策建議的完善與修改進行著重注明。特別是應(yīng)對利害相關(guān)的公眾提出的且專家尚未進行科學(xué)論證的關(guān)聯(lián)材料給予必要的關(guān)注，最后形成的報告應(yīng)具備一定程度的約束性和規(guī)范性，并提交決策主體，作為完善決策草案的主要依據(jù)。

（2）擬完善決策草案二次公布后的補充工作

決策主體根據(jù)書面分析報告完善決策草案并二次公布后，協(xié)委會還應(yīng)盡可能地尋求協(xié)商代表的支持，針對基于共識下擬定的決策征求其他利害相關(guān)人的贊同；將協(xié)商代表引入公共評論的審議，并鼓勵協(xié)商代表在公告審議階段對于協(xié)商完善后的決策進行最終簽署。決策主體隨著公告審議階段的推進，還可再次召集協(xié)商代表來審查接收到的公共評論，但并非必然組建正式委員會，對最終決策的一些規(guī)范用語進行協(xié)助審查。這種支持簽署、協(xié)助后續(xù)決策也正是協(xié)商代表與決策主體經(jīng)由充分有效的協(xié)商與論辯后，轉(zhuǎn)變偏好并走向合作優(yōu)化決策的現(xiàn)實表征。

（3）協(xié)商委員會的終止

協(xié)委會的終止在某種意義上是決策協(xié)商程序歸于完結(jié)的宣告。一般應(yīng)在最終正式作出相關(guān)決策時終止，除非協(xié)委會章程對終止日期作了更早的規(guī)定，或決策主體在征求協(xié)委會意見后確定了更早的終止日期。

注釋：

①中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會審議通過的《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確了健全依法決策機制的要求，從法律規(guī)范化的角度將“公眾參與”確立為重大行政決策的法定程序之一。

②例如，在價格決策中的商談議題主要包括價格是否需要上漲、上漲的幅度是多少、如何進行上漲等幾個方面。

③參見《重大行政決策程序暫行條例》第16條。

④參見《重大行政決策程序暫行條例》第17條。

⑤主要基于“北大法寶”法律法規(guī)檢索系統(tǒng)，分別以“決策程序”“決策聽證”作為關(guān)鍵詞，對現(xiàn)行有效的地方性行政決策程序規(guī)范進行篩選。

⑥包括22個省、5個自治區(qū)、4個直轄市，不包含港澳臺地區(qū)。

⑦美國的薩默斯教授曾在《對法律程序的評估和發(fā)展——一個關(guān)于“過程價值”的陳辯》一文中指出：“程序是由一定的步驟按一定的順序組合而成的，每個步驟都有各自的結(jié)構(gòu)和功能，這些步驟便構(gòu)成了程序在過程上的特征，即‘程序過程特征’?！备鶕?jù)他的理解，程序“過程價值”則是以“程序過程特征”為載體的，在一項程序規(guī)則中，至少應(yīng)當(dāng)確定的“程序過程特征”主要包括：（1）如何啟動程序以及由誰啟動；（2）程序過程由哪些步驟組成；（3）程序如何終結(jié)，由誰來終結(jié)。See Robert S.Summers，Evaluating and Improving LegalProcedure -A Plea For“Process Values”，in Cornell Law Review Vol.60，1974.

⑧參見《廣東省重大行政決策聽證規(guī)定》第16條。

⑨參見《大連市重大行政決策聽證辦法》第6條。