薛 亮

（西北政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，西安 710122）

一、引言及文獻(xiàn)綜述

生態(tài)環(huán)境監(jiān)測是通過對影響生態(tài)環(huán)境質(zhì)量因素的代表值的測定，確定生態(tài)環(huán)境質(zhì)量（或污染程度）及其變化趨勢的活動(dòng)。[1]我國的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測起步于20世紀(jì)50年代一些政府部門和行業(yè)對環(huán)境中某些污染物質(zhì)的分析。黨的十一屆三中全會(huì)以后，以環(huán)境保護(hù)部門的監(jiān)測站為中心的環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)開始形成，環(huán)境監(jiān)測無論是在制度建設(shè)還是能力建設(shè)方面，都取得了令人矚目的成績。然而，以政府出產(chǎn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測信息和以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)方式組織生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的模式，帶來環(huán)境監(jiān)測成本過高、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確率低、效率低、創(chuàng)新能力低和規(guī)?；潭鹊?，以及非政府性生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站（點(diǎn)）難以發(fā)展等問題。生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的社會(huì)化、市場化、專業(yè)化、規(guī)?；雀母镞M(jìn)展較慢且阻力較大。[2]凡此種種均說明，由政府有關(guān)部門所屬生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)為主開展生態(tài)環(huán)境監(jiān)測活動(dòng)的單一管理體制已經(jīng)難以為繼。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域日益擴(kuò)大、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測任務(wù)快速增加和生態(tài)環(huán)境管理要求不斷提高的情況下，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)的社會(huì)化已經(jīng)迫在眉睫。

從2009年開始，北京等9省、市陸續(xù)出臺(tái)了生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會(huì)化的管理制度，拉開了生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)市場化改革的大幕。2015年2月原環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會(huì)化的指導(dǎo)意見》后，中央和各地相繼出臺(tái)了專門性管理政策（表1）。以環(huán)境政策為制度工具對生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會(huì)化進(jìn)行治理的格局已經(jīng)初步形成。然而，與之形成鮮明對照的是，實(shí)踐中生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)的社會(huì)化發(fā)展卻十分曲折：（1）市場集中度較高但行業(yè)發(fā)展良莠不齊。目前從事生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)的社會(huì)化機(jī)構(gòu)約3000家，排名前十位的企業(yè)占據(jù)了市場份額的61.8%，但為了兼并重組擴(kuò)大份額，低價(jià)競爭屢見不鮮。[3]行業(yè)內(nèi)存在管理體系不健全、監(jiān)測活動(dòng)不規(guī)范、報(bào)告記錄不完整及違法違規(guī)行為。[4]（2）開放生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)市場處于“一放就亂”和“體制束縛”的矛盾糾葛中。[5]一方面過度開放市場易導(dǎo)致魚龍混雜、泥沙俱下，另一方面“體制內(nèi)”僧少粥多而“體制外”僧多粥少。面對生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會(huì)化發(fā)展的實(shí)踐困境，學(xué)者們也在不斷總結(jié)和反思：（1）圍繞生態(tài)環(huán)境監(jiān)測改革展開探討。王秀琴等提出我國環(huán)境監(jiān)測機(jī)制改革應(yīng)采取以政府為主導(dǎo)、政府和市場共同運(yùn)作、政府和社會(huì)共同生產(chǎn)環(huán)境監(jiān)測信息的模式。[6]王海芹等闡述了運(yùn)營托管與轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營（TO）模式是未來可以探索的兩種市場模式，分析了改革可能面臨的阻力與障礙。[7]黃春蕾等闡述了山東省推廣實(shí)施環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測TO（轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營）模式的經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為我國環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域PPP模式應(yīng)用前景廣闊，應(yīng)重點(diǎn)轉(zhuǎn)變政府環(huán)境監(jiān)測職能、推進(jìn)監(jiān)測體制機(jī)制綜合協(xié)同改革、加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)治理能力。[8]高軍等指出生態(tài)環(huán)境監(jiān)測PPP模式應(yīng)明確界定風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任主體、注重建立政府監(jiān)管機(jī)制以及實(shí)施依效付費(fèi)政策。[9]姜國兵對廣東省環(huán)境監(jiān)測試點(diǎn)地進(jìn)行了探析，發(fā)現(xiàn)存在環(huán)保部門職能轉(zhuǎn)變不到位、社會(huì)性的監(jiān)測資源未能充分發(fā)揮作用、改革范圍仍需厘清等問題。認(rèn)為改革需要從職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)監(jiān)管、有效競爭、制度完善等方面著手。[10]（2）對生態(tài)環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量提升和責(zé)任追究進(jìn)行探討。王彬等提出處罰個(gè)人不處罰單位、處罰人員不處罰領(lǐng)導(dǎo)、追究違約責(zé)任不追究法律責(zé)任無法遏制第三方運(yùn)維企業(yè)作假。應(yīng)在現(xiàn)有法律規(guī)定基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善嚴(yán)懲重罰制度。[11]（3）對生態(tài)環(huán)境監(jiān)測社會(huì)化機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和定位進(jìn)行探討。李國剛等研究了2014年4月24日中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議修訂通過的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，認(rèn)為“環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)”是“環(huán)境服務(wù)活動(dòng)”的主體之一，與接受委托的“專業(yè)機(jī)構(gòu)”類似，開展環(huán)境服務(wù)活動(dòng)的環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的環(huán)境監(jiān)測行為屬于市場行為。[12]

表1 中央層面制定的與生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會(huì)化相關(guān)的政策文件

綜上，學(xué)術(shù)界現(xiàn)有理論研究無論從宏觀層面還是微觀層面均觸及了生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會(huì)化實(shí)踐中所反映出的問題，對于打通阻礙改革推進(jìn)的痛點(diǎn)無疑具有積極意義。然而，在《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測條例（草案）》已于2020年2月由生態(tài)環(huán)境部部務(wù)會(huì)議審議并原則通過，《江蘇省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測條例》將于2020年5月1日實(shí)施的背景下，單純以環(huán)境政策為制度工具對生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會(huì)化進(jìn)行治理的格局已經(jīng)被打破，法律與政策之間互助共濟(jì)的“共治”格局將成為未來生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會(huì)化治理的重要制度特征。事實(shí)上，環(huán)境法律與環(huán)境政策不僅在外在形式上，而且在效果上已經(jīng)成為推進(jìn)中國環(huán)境治理的兩類最為重要的制度工具。前者以穩(wěn)定且體系性較強(qiáng)為優(yōu)勢，后者則以靈活且因地制宜見長。在日趨復(fù)雜、交叉的現(xiàn)代環(huán)境治理領(lǐng)域，二者之間的分工協(xié)作既滿足了環(huán)境法治的穩(wěn)定性、長期性要求，也符合中國當(dāng)下環(huán)境治理工作的靈活性、階段性要求。[13]由此，對各地政策進(jìn)行系統(tǒng)梳理，反思其間存在的制度缺陷，基于法律與政策之間各自的應(yīng)有功能，從政策的法治化和創(chuàng)新化入手，建立一種功能邊界相對清晰且二者之間互補(bǔ)、共濟(jì)的關(guān)系，無疑對于促進(jìn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會(huì)化改革行穩(wěn)致遠(yuǎn)具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

二、樣本選擇與分析框架

（一）樣本選擇

本文研究梳理了各省、自治區(qū)、直轄市以及副省級城市的環(huán)境保護(hù)行政主管部門出臺(tái)的專門性制度規(guī)定，最終得到25份行政規(guī)范性文件作為分析樣本。這些樣本以“通知”“辦法”“意見”等冠名，從覆蓋范圍上講，可分為“宏觀”“中觀”和“微觀”三個(gè)層面。宏觀層面是從生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會(huì)化工作的全局出發(fā)作出的制度規(guī)定；中觀層面是專門針對從事生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)的社會(huì)化機(jī)構(gòu)（以下簡稱“社會(huì)化機(jī)構(gòu)”）作出的制度規(guī)定；微觀層面是針對社會(huì)化機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定、能力認(rèn)定方面作出的制度規(guī)定。樣本的發(fā)文時(shí)間跨度為2009年11月1日—2018年9月1日。

（二）分析框架

三、文本分析

（一）生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的范圍

從分析樣本來看，清潔生產(chǎn)審核監(jiān)測（占總數(shù)的73.7%）、環(huán)境影響評價(jià)現(xiàn)狀監(jiān)測（占總數(shù)的63.2%）、排污單位污染源自行監(jiān)測（占總數(shù)的63.2%）、環(huán)境損害評估監(jiān)測（占總數(shù)的57.9%）、企事業(yè)單位自主調(diào)查（占總數(shù)的52.6%）、企業(yè)自行環(huán)境監(jiān)測委托（占總數(shù)的36.8%）、固體廢物和危險(xiǎn)廢物鑒別監(jiān)測（占總數(shù)的31.6%）、建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收環(huán)境監(jiān)測（占總數(shù)的26.3%）、各類自動(dòng)監(jiān)測站（設(shè)施）的日常運(yùn)行維護(hù)（占總數(shù)的26.3%）等是生態(tài)環(huán)境監(jiān)測范圍重合度較高的9個(gè)類別。除建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收環(huán)境監(jiān)測、各類自動(dòng)監(jiān)測站（設(shè)施）的日常運(yùn)行維護(hù)、固體廢物和危險(xiǎn)廢物鑒別監(jiān)測3個(gè)類別屬于“公益性、監(jiān)督性生態(tài)環(huán)境監(jiān)測”領(lǐng)域外，其余6個(gè)類別均屬于“服務(wù)性生態(tài)環(huán)境監(jiān)測”領(lǐng)域且在樣本總數(shù)中的占比較高，說明全面放開服務(wù)性生態(tài)環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域已基本成為各地共識(shí)。

（二）監(jiān)管模式、職權(quán)劃分及措施

1.監(jiān)管模式和職權(quán)劃分

（1）“登記備案”式。依監(jiān)管部門職權(quán)分工的不同可細(xì)分為兩種：①“省市分工制”，即由省級和地市級環(huán)保部門分別負(fù)責(zé)審核、登記備案和日常監(jiān)督管理，如上海、吉林。②“地市級負(fù)責(zé)制”，即由地市級環(huán)保部門負(fù)責(zé)審核、登記備案和日常監(jiān)督管理，如湖北。

（2）“名（目）錄”式。依是否與其他監(jiān)管模式嵌套可細(xì)分為4種：①單純的“名（目）錄”式，即由省級環(huán)保部門編制名（目）錄，對自愿申請加入的社會(huì)化機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核，將符合條件的列入名（目）錄進(jìn)行監(jiān)督管理，由市、縣兩級環(huán)保部門進(jìn)行日常監(jiān)督管理，如河北。②“名（目）錄+登記備案”式，即通過審核被列入名（目）錄的社會(huì)化機(jī)構(gòu)在開展環(huán)保部門委托的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)之前，應(yīng)當(dāng)向委托單位所在地地市級環(huán)保部門備案，省、市兩級環(huán)保部門對其進(jìn)行日常監(jiān)督管理，如山東。③“能力認(rèn)定+名（目）錄”式，即通過生態(tài)環(huán)境監(jiān)測能力認(rèn)定是社會(huì)化機(jī)構(gòu)申請加入名（目）錄的前置要件。省級環(huán)保部門組織省級生態(tài)環(huán)境監(jiān)測單位不定期檢查社會(huì)化機(jī)構(gòu)的監(jiān)測質(zhì)量，地市級環(huán)保部門負(fù)責(zé)社會(huì)化機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)督管理，如重慶。④“能力認(rèn)定+登記備案+名（目）錄”式。省級環(huán)保部門負(fù)責(zé)社會(huì)化機(jī)構(gòu)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測能力認(rèn)定，省級環(huán)保部門所屬的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)受其委托負(fù)責(zé)具體的能力評估工作及相關(guān)質(zhì)量管理措施實(shí)施的監(jiān)督檢查。市、縣環(huán)保部門負(fù)責(zé)日常監(jiān)督管理，如青海。

（3）“環(huán)境監(jiān)測能力認(rèn)定”式。依是否與其他監(jiān)管模式嵌套可細(xì)分為兩種：①單純的“環(huán)境監(jiān)測能力認(rèn)定”式，即省級環(huán)保部門對社會(huì)化機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)能力認(rèn)定實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)督管理，并對其承接的委托監(jiān)測活動(dòng)進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督管理和年度評估。市、縣環(huán)保部門對其轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)化機(jī)構(gòu)進(jìn)行日常監(jiān)督管理。各級環(huán)保部門所屬環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)社會(huì)化機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)能力的技術(shù)審查、質(zhì)量管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)等工作，如湖南。②“環(huán)境監(jiān)測能力認(rèn)定+登記備案”式，即社會(huì)化機(jī)構(gòu)在向地市級環(huán)保部門提出環(huán)境監(jiān)測能力認(rèn)定申請并評估合格后還需登記備案方可開展環(huán)境監(jiān)測服務(wù)，如寧波。

（4）“質(zhì)監(jiān)資質(zhì)認(rèn)定”式。即社會(huì)化機(jī)構(gòu)只需獲得“質(zhì)監(jiān)資質(zhì)”即可開展環(huán)境監(jiān)測服務(wù)，縣級以上環(huán)保部門負(fù)責(zé)社會(huì)化機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)督管理，如貴州。

2.監(jiān)管措施

總之，中職學(xué)校重點(diǎn)培養(yǎng)學(xué)生的專業(yè)技能，致力將每位職業(yè)高中生都培養(yǎng)成職業(yè)技術(shù)型人才。但是傳統(tǒng)教學(xué)模式和方法已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求。因此，在開展中職學(xué)校教學(xué)時(shí)要結(jié)合學(xué)生實(shí)際，打造基于“互聯(lián)網(wǎng)+”的開放課堂，引入適合學(xué)生的“現(xiàn)代學(xué)徒制”人才培養(yǎng)模式和行動(dòng)導(dǎo)向教學(xué)方法。此外，為了有效培養(yǎng)學(xué)生計(jì)算機(jī)應(yīng)用能力，教師也需要不斷提升自己專業(yè)知識(shí)水平和教學(xué)水平，進(jìn)而為學(xué)生提供更優(yōu)質(zhì)教學(xué)資源，以促進(jìn)學(xué)生綜合能力的提升。

從分析樣本來看，使用頻率居于前三位的監(jiān)管措施分別是質(zhì)量監(jiān)督檢查（占總數(shù)的96%）、政府信息公開（占總數(shù)的72%）和信用監(jiān)管（占總數(shù)的48%）。另外還有五項(xiàng)重要的監(jiān)管措施，分別是質(zhì)控考核（占總數(shù)的44%）、黑名單（占總數(shù)的40%）、報(bào)告審核審查（占總數(shù)的32%）以及企業(yè)信息公開和風(fēng)險(xiǎn)評估（二者均各占總數(shù)的4%）。各地對于以上8項(xiàng)監(jiān)管措施的內(nèi)容規(guī)定不盡相同，具體而言：第一，關(guān)于質(zhì)量監(jiān)督檢查，分析樣本主要涉及方式、頻次、措施和載體等。方式有定期監(jiān)督檢查、不定期監(jiān)督檢查和重點(diǎn)監(jiān)督檢查三種，定期檢查的頻次從每年一次（寧波）到三年一次（四川）不等。不定期檢查的措施從監(jiān)測質(zhì)量飛行檢查一種（寧波）到實(shí)驗(yàn)室檢查、盲樣考核、比對監(jiān)測、隨機(jī)抽查多措并舉（重慶），還有的地方對不定期監(jiān)督檢查的比例作出了明確規(guī)定（不低于5%）（安徽）。重點(diǎn)監(jiān)督檢查則主要涉及環(huán)境監(jiān)測行為的規(guī)范性、安全性。第二，關(guān)于政府信息公開。大多數(shù)分析樣本中均有對政府信息公開的表述（占總數(shù)的80%），出現(xiàn)頻率較高的政府信息公開事項(xiàng)有8種：其一，通過生態(tài)環(huán)境監(jiān)測能力認(rèn)定、登記備案和變更登記的社會(huì)化機(jī)構(gòu)的名錄、監(jiān)測范圍、有效期等信息；其二，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測社會(huì)化服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督檢查信息；其三，政府購買生態(tài)環(huán)境監(jiān)測社會(huì)化服務(wù)信息；其四，對社會(huì)化機(jī)構(gòu)的信用評價(jià)信息；其五，社會(huì)化機(jī)構(gòu)的違法違規(guī)信息；其六，社會(huì)化機(jī)構(gòu)的運(yùn)營信息；其七，政府部門針對社會(huì)化機(jī)構(gòu)的執(zhí)法監(jiān)管信息；其八，對社會(huì)化機(jī)構(gòu)進(jìn)行黑名單管理的信息。政府信息公開事項(xiàng)一、二、五在所有分析樣本中重合度最高。第三，關(guān)于信用監(jiān)管。分析樣本主要涉及信用評價(jià)信息來源和信用評價(jià)方式兩點(diǎn)。信用評價(jià)信息來源包括：其一，政府及有關(guān)部門對社會(huì)化機(jī)構(gòu)的質(zhì)量監(jiān)督檢查結(jié)果，如江蘇；其二，社會(huì)化機(jī)構(gòu)的監(jiān)測情況，如河南；其三，社會(huì)化機(jī)構(gòu)的違法違規(guī)信息，如重慶。信用評價(jià)方式包括：其一，建立社會(huì)化機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員的信用檔案，將不規(guī)范監(jiān)測行為和違法違規(guī)行為記錄在內(nèi)（吉林、貴州、海南、湖北）；其二，在建立信用檔案之外，將社會(huì)化機(jī)構(gòu)和人員的違法違規(guī)不良信息向數(shù)據(jù)平臺(tái)歸集同時(shí)納入國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)。第四，關(guān)于報(bào)告審核審查。報(bào)告審核審查的頻次為一年兩次或一年一次。歸口部門一般為省級環(huán)保部門，也有規(guī)定社會(huì)化機(jī)構(gòu)要向市、縣兩級環(huán)保部門報(bào)送委托合同書和質(zhì)控報(bào)告、向省級環(huán)保部門報(bào)送年度報(bào)告（如河南）。

（三）市場準(zhǔn)入

從分析樣本來看（見表2），所有文本均要求社會(huì)化機(jī)構(gòu)具有“質(zhì)監(jiān)資質(zhì)”。各地對“環(huán)保資質(zhì)”持四種態(tài)度：其一，不作要求（占總數(shù)的36%）；其二，自愿性原則（占總數(shù)的16%），即對社會(huì)化機(jī)構(gòu)申請環(huán)保資質(zhì)采取自愿原則，且不與業(yè)務(wù)開展和環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的效力相掛鉤；其三，準(zhǔn)強(qiáng)制性原則（占總數(shù)的20%），即雖然對社會(huì)化機(jī)構(gòu)申請環(huán)保資質(zhì)采取自愿原則，但規(guī)定社會(huì)化機(jī)構(gòu)未經(jīng)、未獲得環(huán)保資質(zhì)或被取消環(huán)保資質(zhì)的，其出具的數(shù)據(jù)和監(jiān)測報(bào)告環(huán)保部門將不予認(rèn)可，社會(huì)化機(jī)構(gòu)要承擔(dān)由此造成的損失和責(zé)任；其四，強(qiáng)制性原則（占總數(shù)的24%），即要求社會(huì)化機(jī)構(gòu)必須申請并獲得環(huán)保資質(zhì)方可開展業(yè)務(wù)，否則其出具的任何數(shù)據(jù)和結(jié)果環(huán)保部門均不得采用，其他任何單位和個(gè)人使用其出具的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)、結(jié)果的，法律后果自行承擔(dān)。關(guān)于工作場所，除6省、市外，其余樣本均有所要求，其中有5省、市還對實(shí)驗(yàn)室使用面積作出了明確要求，從200平方米（青海）到1000平方米（湖南）不等；關(guān)于社會(huì)化機(jī)構(gòu)中從事生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)的專業(yè)技術(shù)人員及資質(zhì)，除3省外，其余樣本均有所要求（占總數(shù)的88%），其中有8省、市還對人員數(shù)量（從10人到40人不等）、職稱（江蘇、湖南、青海等省要求高級職稱不少于2人，寧波要求中級職稱不少于5人）、學(xué)歷（四川省要求中專以上且從事環(huán)境監(jiān)測工作半年以上，江蘇、湖南等省要求大學(xué)本科以上）作出了明確要求；關(guān)于注冊資金，只有云南省要求監(jiān)測乙級的社會(huì)化機(jī)構(gòu)注冊資金不少于200萬元，監(jiān)測丙級的注冊資金不少于100萬元；關(guān)于儀器設(shè)備，除2省外，其余樣本均有所要求（占總數(shù)的92%），其中有4省、市（江蘇、湖南、山東、寧波）還對儀器設(shè)備的原值（從300萬元到600萬元不等）和現(xiàn)有值（從300萬元到400萬元不等）作出了明確規(guī)定。

（四）機(jī)構(gòu)運(yùn)營

從分析樣本來看，機(jī)構(gòu)運(yùn)營環(huán)節(jié)多是針對社會(huì)化機(jī)構(gòu)的義務(wù)性規(guī)范，經(jīng)過梳理主要有以下幾類：第一，質(zhì)監(jiān)資質(zhì)認(rèn)定義務(wù)，所有樣本均規(guī)定該義務(wù)具有強(qiáng)制性。第二，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測能力認(rèn)定義務(wù)，即社會(huì)化機(jī)構(gòu)向環(huán)保部門申請環(huán)境監(jiān)測業(yè)務(wù)能力認(rèn)定，經(jīng)認(rèn)定合格者，在認(rèn)定的監(jiān)測類別、監(jiān)測項(xiàng)目和資質(zhì)有效期內(nèi)開展相應(yīng)的環(huán)境監(jiān)測業(yè)務(wù)，出具監(jiān)測數(shù)據(jù)和報(bào)告并對其真實(shí)性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。該義務(wù)雖有“強(qiáng)制性”和“準(zhǔn)強(qiáng)制性”之分，但后者只是在申請環(huán)節(jié)給予社會(huì)化機(jī)構(gòu)以自主選擇權(quán)，未經(jīng)、未通過能力認(rèn)定或被取消能力認(rèn)定資格的，其出具的數(shù)據(jù)和監(jiān)測報(bào)告環(huán)保部門不予認(rèn)可，社會(huì)化機(jī)構(gòu)還應(yīng)承擔(dān)由此造成的損失和責(zé)任。因此，從效果上講仍然帶有“強(qiáng)制性”。第三，環(huán)境監(jiān)測登記備案義務(wù)，即社會(huì)化機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)業(yè)務(wù)開展范圍在相應(yīng)層級的環(huán)保部門申請生態(tài)環(huán)境監(jiān)測資質(zhì)登記備案并接受審核，在有效期內(nèi)因情勢變化應(yīng)申請變更登記，有效期屆滿應(yīng)申請延續(xù)審核。第四，名（目）錄管理義務(wù)，即社會(huì)化機(jī)構(gòu)向相應(yīng)層級的環(huán)保部門提出加入名（目）錄申請并接受其審核，通過審核并被列入名（目）錄的機(jī)構(gòu)可以從事規(guī)定范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測業(yè)務(wù)。第五，質(zhì)量管理義務(wù)，該義務(wù)可細(xì)分為外部質(zhì)量管理義務(wù)和內(nèi)部質(zhì)量管理義務(wù)。前者是指社會(huì)化機(jī)構(gòu)應(yīng)認(rèn)真參加各級質(zhì)監(jiān)部門和環(huán)保部門組織的質(zhì)量管理活動(dòng)（包括復(fù)查評審、擴(kuò)項(xiàng)評審及監(jiān)督評審等）；后者是指社會(huì)化機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立健全質(zhì)量管理體系，保證質(zhì)量工作的程序化、制度化和規(guī)范化。第六，質(zhì)量控制義務(wù)，即社會(huì)化機(jī)構(gòu)在提供生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)時(shí)應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國家和省的法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，保證數(shù)據(jù)和信息的準(zhǔn)確性、精密性、完整性、可比性，不得有篡改、偽造或者指使篡改、偽造環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的弄虛作假行為。第七，保密義務(wù)，即社會(huì)化機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格依法、依規(guī)、依約開展環(huán)境監(jiān)測活動(dòng)，為委托方保守商業(yè)秘密，對屬于國家規(guī)定的保密范圍的數(shù)字、資料和成果保密。第八，轉(zhuǎn)（分）（外）包禁止/限制義務(wù)，即社會(huì)化機(jī)構(gòu)原則上應(yīng)獨(dú)立承擔(dān)監(jiān)測任務(wù)，對于是否允許轉(zhuǎn)（分）（外）包業(yè)務(wù)，一般有以下兩種模式：其一，一概禁止；其二，有條件的允許。其條件包括：①在征得委托方同意后可以分包，比例不得超過10%；②在明確監(jiān)測類別和項(xiàng)目且征得委托方同意后，可以分包給具備相同資質(zhì)的社會(huì)化機(jī)構(gòu)；③經(jīng)委托方同意，以事先申明的合作或分包方式所承接的業(yè)務(wù)不得超出自身監(jiān)測能力范圍；④由環(huán)保部門定期公布允許分包的監(jiān)測項(xiàng)目名單，名單內(nèi)的可以分包，但不允許接受分包的單位再次轉(zhuǎn)包或分包，不在名單范圍內(nèi)的不允許分包。此外，還規(guī)定有報(bào)告并接受審核審查義務(wù)、留樣義務(wù)、公益性義務(wù)等8項(xiàng)義務(wù)。

表2 社會(huì)化機(jī)構(gòu)“市場準(zhǔn)入”相關(guān)資質(zhì)要求

（五）市場退出及責(zé)任承擔(dān)

從分析樣本來看，引致社會(huì)化機(jī)構(gòu)“市場退出”的情形與“機(jī)構(gòu)運(yùn)營”環(huán)節(jié)各地規(guī)定的義務(wù)性規(guī)范有較高的對應(yīng)性：違反質(zhì)量控制義務(wù)（占樣本總數(shù)的100%）、違反禁止超資質(zhì)、超范圍、超期、超項(xiàng)目開展監(jiān)測服務(wù)義務(wù)（占樣本總數(shù)的73.7%）、違反接受質(zhì)量監(jiān)督檢查義務(wù)（占樣本總數(shù)的52.6%）、違反整改義務(wù)（占樣本總數(shù)的42.1%）、違反質(zhì)量管理義務(wù)（占樣本總數(shù)的31.6%）、違反資質(zhì)管理義務(wù)（占樣本總數(shù)的31.6%）、違反環(huán)境監(jiān)測登記備案義務(wù)（占樣本總數(shù)的31.6%）、出現(xiàn)重大環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量事故（占樣本總數(shù)的26.3%）、違反轉(zhuǎn)（分）（外）包禁止/限制義務(wù)（占樣本總數(shù)的26.3%）、違反保密義務(wù)（占樣本總數(shù)的15.8%）、違反環(huán)境監(jiān)測能力認(rèn)定義務(wù)（占樣本總數(shù)的10.5%）、發(fā)現(xiàn)違法行為未及時(shí)向環(huán)保部門報(bào)告（占樣本總數(shù)的5%）、違反報(bào)告并接受審核審查義務(wù)（占樣本總數(shù)的5%）。從中不難發(fā)現(xiàn)，各地規(guī)定的市場退出情形主要圍繞“資質(zhì)認(rèn)定與管理”以及“質(zhì)量管理、控制與監(jiān)督檢查”兩個(gè)方面。

關(guān)于責(zé)任承擔(dān)，結(jié)合引致社會(huì)化機(jī)構(gòu)“市場退出”的情形，分析樣本規(guī)定有行政責(zé)任、行政法律責(zé)任、民事法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任4種。行政責(zé)任一般有撤銷資質(zhì)、列入“黑名單”管理、通報(bào)制度、責(zé)令限期整改制度等4項(xiàng)。行政法律責(zé)任、民事法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任的交匯點(diǎn)在于對“質(zhì)量控制義務(wù)”的違反，即社會(huì)化機(jī)構(gòu)在接受委托提供生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)過程中弄虛作假致使生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)和結(jié)果不具有準(zhǔn)確性、精密性、完整性、可比性。

四、存在的問題

分析樣本出臺(tái)的10年也是生態(tài)環(huán)境監(jiān)測行業(yè)和市場快速發(fā)展的10年，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測行業(yè)上市公司的營業(yè)收入已由2011年的不足25億元飆升至2018年的接近250億元且還有巨大的發(fā)展?jié)摿Α14]各地出臺(tái)的政策對于生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)的市場秩序無疑起到了積極的規(guī)范作用，也充分發(fā)揮了其作為環(huán)境保護(hù)制度工具的“靈活性”優(yōu)勢。然而，“穩(wěn)定性”和“體系性”的缺失導(dǎo)致現(xiàn)有政策不能像法律一樣“正名定分”和“責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一”，因此無法自我破除阻礙生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會(huì)化改革和發(fā)展的制度障礙，更無法與法律一道收取制度“共治”之功效。具體而言，現(xiàn)有政策的制度性缺陷存在于以下幾點(diǎn)：

（一）生態(tài)環(huán)境監(jiān)測范圍過窄且市場準(zhǔn)入條件不合理

從分析樣本來看，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測市場容量較大的領(lǐng)域仍然留給了“體制內(nèi)”的環(huán)保部門所屬的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)，比如，絕大多數(shù)省、市均將環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、重點(diǎn)污染源的監(jiān)督性監(jiān)測、環(huán)境違法行為的執(zhí)法監(jiān)測、環(huán)境應(yīng)急監(jiān)測以及驗(yàn)收類環(huán)境監(jiān)測等作為不向社會(huì)化機(jī)構(gòu)開放的領(lǐng)域。以環(huán)境監(jiān)測范圍開放度最高的廣東為例，其仍然將環(huán)境違法行為的執(zhí)法監(jiān)測和國控企業(yè)監(jiān)督性監(jiān)測作為保留領(lǐng)域。由此，為了爭奪有限的市場容量，社會(huì)化機(jī)構(gòu)競相壓低價(jià)格甚至不惜以低于成本價(jià)格的方式爭奪市場、與委托方共謀篡改環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)以爭取更多客戶等現(xiàn)象的出現(xiàn)就不足為奇。以新疆為例，88個(gè)體制內(nèi)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)分布于各個(gè)地州、縣市，僅承擔(dān)政府保留的環(huán)境監(jiān)測范圍內(nèi)的監(jiān)測任務(wù)就已力不從心，烏魯木齊一市的市場化機(jī)構(gòu)就達(dá)三四十家，為了招攬客戶展開惡性競爭已經(jīng)成為行業(yè)的普遍現(xiàn)象。[15]黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和黨的十九屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》釋放出的信息不僅僅是減少政府對市場不必要的監(jiān)管，把政府不該管、管不了也管不好的交給市場，更是要求政府在容易出現(xiàn)“市場失靈”的領(lǐng)域進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)管以規(guī)范市場秩序。生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)具有“準(zhǔn)公共物品”屬性，當(dāng)其由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的對象轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟(jì)下的市場后，對于“市場失靈”的控制性問題會(huì)展現(xiàn)得尤為突出。因此，從分析樣本來看，大多數(shù)地方出臺(tái)的政策均對社會(huì)化機(jī)構(gòu)提出了6項(xiàng)以上的市場準(zhǔn)入條件要求（占樣本總數(shù)的72%）。鑒于生態(tài)環(huán)境監(jiān)測是人們判明生態(tài)環(huán)境質(zhì)量及其變化趨勢的科學(xué)依據(jù)，象征著社會(huì)的良心，各地政策在制度設(shè)計(jì)中嚴(yán)格準(zhǔn)入要求本無可厚非，然而，其間也存在兩點(diǎn)問題：第一，一些地方的政策中針對社會(huì)化機(jī)構(gòu)的資質(zhì)要求含有“地方保護(hù)主義”“量身定制”等限制競爭的“非專業(yè)性”因素，比如關(guān)于社會(huì)化機(jī)構(gòu)注冊資金的要求、儀器設(shè)備的原值和現(xiàn)有值的要求、工作場所使用面積的要求等，這些要求均可能成為社會(huì)化機(jī)構(gòu)跨區(qū)域提供生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)的障礙，不利于企業(yè)做大做強(qiáng)；第二，各地政策關(guān)于社會(huì)化機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入條件不統(tǒng)一，導(dǎo)致各地?zé)o法對社會(huì)化機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)資質(zhì)互認(rèn)，使得生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)市場被人為分割，無法在各種市場要素的順暢流動(dòng)中形成資源的優(yōu)化配置和資本的合理使用。

（二）監(jiān)管模式、職權(quán)劃分及措施未擺脫體制束縛

現(xiàn)有監(jiān)管模式仍然帶有較為濃厚的“體制內(nèi)外”色彩，各地出臺(tái)的政策中名（目）錄和登記備案的存在，其意義是在區(qū)分到底是“政府委托項(xiàng)目”還是“社會(huì)委托項(xiàng)目”，對于前者，即便社會(huì)化機(jī)構(gòu)具備了相應(yīng)資質(zhì)，如果沒有被列入名（目）錄或登記備案或二者兼而有之，其出具的數(shù)據(jù)和監(jiān)測報(bào)告環(huán)保部門不予認(rèn)可且不能作為環(huán)境管理的依據(jù)。實(shí)際上，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會(huì)化“市場準(zhǔn)入”條件的設(shè)立，是從技術(shù)角度保證“體制外機(jī)構(gòu)”具備與“體制內(nèi)機(jī)構(gòu)”相同的提供環(huán)境監(jiān)測服務(wù)所必備的“專業(yè)性”，對于獲得資質(zhì)的社會(huì)化機(jī)構(gòu)可以采取名（目）錄的方式向社會(huì)公開，但不宜對委托單位選擇社會(huì)化機(jī)構(gòu)作出強(qiáng)制性要求，更不宜規(guī)定社會(huì)化機(jī)構(gòu)每一次向委托單位提供環(huán)境監(jiān)測服務(wù)之前均應(yīng)向環(huán)保部門登記備案，因?yàn)檫@完全是市場選擇的過程，政府不宜介入過多。關(guān)于職權(quán)劃分，鑒于中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳已于2016年9月發(fā)布了《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，其中明文規(guī)定，“本省及所轄各市縣生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、調(diào)查評價(jià)和考核工作由省級環(huán)保部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)，實(shí)行生態(tài)環(huán)境質(zhì)量省級監(jiān)測、考核……省級和駐市環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測工作”，分析樣本中有的地方將縣級環(huán)保部門作為生態(tài)環(huán)境監(jiān)測工作的調(diào)查評價(jià)和考核部門顯然應(yīng)予廢止。值得注意的是，省級和駐市生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)到底負(fù)責(zé)何種生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測工作有待明確，因?yàn)橥瑯荧@得“市場準(zhǔn)入”資質(zhì)條件，無論是“體制內(nèi)機(jī)構(gòu)”還是“體制外機(jī)構(gòu)”，均是政府監(jiān)管的對象和向委托單位提供生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)的對象，若如分析樣本中有的地方將生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的資質(zhì)認(rèn)定和監(jiān)督檢查工作職權(quán)賦予“體制內(nèi)機(jī)構(gòu)”，明顯有“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”之嫌，不利于公平競爭的市場環(huán)境的形成。從分析樣本來看，絕大多數(shù)監(jiān)管措施與黨的十九屆四中全會(huì)《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》所提出的“響應(yīng)型政府”的要求尚有不小的距離。比如，分析樣本雖然規(guī)定有8種以上的政府信息公開事項(xiàng)，但一方面近半數(shù)事項(xiàng)局限于資質(zhì)認(rèn)定、登記備案等表層信息的公開；另一方面鑒于在“機(jī)構(gòu)運(yùn)營”環(huán)節(jié)規(guī)定有社會(huì)化機(jī)構(gòu)的保密義務(wù)，政府始終享有并自由行使生態(tài)環(huán)境監(jiān)測信息權(quán)，在政府有選擇地公開或不公開生態(tài)環(huán)境監(jiān)測信息的前提下，公眾無法實(shí)際享有并行使環(huán)境知情權(quán)并形成對委托單位和社會(huì)化機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)督，使得政府信息公開的效果大打折扣。再比如，大多數(shù)分析樣本均規(guī)定有社會(huì)化機(jī)構(gòu)的報(bào)告義務(wù)，作為一項(xiàng)重要的監(jiān)管措施，報(bào)告審核審查的初衷是為了在全面掌握社會(huì)化機(jī)構(gòu)運(yùn)營情況的基礎(chǔ)上對其進(jìn)行有效監(jiān)管。但一方面由社會(huì)化機(jī)構(gòu)提供的書面報(bào)告是否存在數(shù)據(jù)和信息“摻水”不得而知；另一方面有的地方將“省—市—縣（區(qū)）”三級環(huán)保部門作為社會(huì)化機(jī)構(gòu)提交報(bào)告的審核審查歸口部門，不僅增加了社會(huì)化機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)，而且其監(jiān)管效果也值得商榷。

（三）機(jī)構(gòu)運(yùn)營環(huán)節(jié)缺乏公法邊界

從分析樣本來看，雖然其中規(guī)定的社會(huì)化機(jī)構(gòu)的16項(xiàng)義務(wù)性規(guī)范在市場退出及責(zé)任承擔(dān)環(huán)節(jié)大多有所對應(yīng)，但鑒于行政規(guī)范性文件本身的政策屬性，其無法完整、準(zhǔn)確地采用法律規(guī)范中“權(quán)利—義務(wù)—責(zé)任”的規(guī)范表達(dá)形式，因此，現(xiàn)有以撤銷資質(zhì)、列入“黑名單”管理、通報(bào)制度、責(zé)令限期整改制度為代表的行政責(zé)任是無法架構(gòu)起社會(huì)化機(jī)構(gòu)從事生態(tài)環(huán)境監(jiān)測活動(dòng)的法律邊界的。換句話說，只有在立法中真正對社會(huì)化機(jī)構(gòu)的公法義務(wù)及對應(yīng)責(zé)任予以明確，才能起到對違法行為的威懾、嚇阻和懲戒作用。比如，對于資質(zhì)認(rèn)定義務(wù)，其中應(yīng)至少包括如下內(nèi)容：其一，社會(huì)化機(jī)構(gòu)應(yīng)具備滿足法律法規(guī)和統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求的質(zhì)監(jiān)資質(zhì)和環(huán)保資質(zhì)，擁有與其所開展的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測活動(dòng)相匹配的監(jiān)測人員、工作場所、設(shè)備設(shè)施、質(zhì)量管理體系，擁有獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的法人身份；其二，在社會(huì)化機(jī)構(gòu)中從事生態(tài)環(huán)境監(jiān)測活動(dòng)的人員應(yīng)具備與崗位相適應(yīng)的專業(yè)知識(shí)、能力和技能，遵守職業(yè)道德無失信記錄；其三，社會(huì)化機(jī)構(gòu)及其監(jiān)測人員應(yīng)對資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格管理，不得租借、轉(zhuǎn)讓和掛靠。對于違反資質(zhì)認(rèn)定義務(wù)的行政法律責(zé)任應(yīng)包括責(zé)令停止違法行為、沒收違法所得并處以高額行政罰款，同時(shí)應(yīng)建議市場監(jiān)督管理部門撤銷其資質(zhì)并在一定時(shí)間內(nèi)不得重新申請，對于第二次發(fā)現(xiàn)社會(huì)化機(jī)構(gòu)有違反資質(zhì)認(rèn)定義務(wù)的，應(yīng)在撤銷其資質(zhì)的同時(shí)對其施以無期限禁止申請資質(zhì)的處罰。

（四）市場退出及責(zé)任承擔(dān)環(huán)節(jié)對“弄虛作假”的界定過于主觀化

從分析樣本來看，在生態(tài)環(huán)境監(jiān)測活動(dòng)中“弄虛作假”是引致市場退出、行政責(zé)任、民事法律責(zé)任、行政法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任的交匯點(diǎn)。然而，“弄虛作假”這種帶有鮮明主觀過錯(cuò)的概念表述如何設(shè)定其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)并順利歸責(zé)是一個(gè)值得探討的問題。比如，原環(huán)境保護(hù)部于2015年12月28日發(fā)布的《環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為判定及處理辦法》（以下簡稱《弄虛作假判定辦法》）第四條、第六條中仍有很多包含主觀過錯(cuò)的表述，如“故意”“擅自”“強(qiáng)令”“授意”等。此外，分析樣本中有7省、市在民事法律責(zé)任的承擔(dān)中涉及“弄虛作假”，即社會(huì)化機(jī)構(gòu)違反質(zhì)量控制義務(wù)，在生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)活動(dòng)中弄虛作假，對造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞負(fù)有責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的其他責(zé)任者承擔(dān)連帶責(zé)任。然而，社會(huì)化機(jī)構(gòu)向委托單位提供的環(huán)境監(jiān)測服務(wù)形式為采樣觀測、調(diào)查普查、遙感解譯、分析測試、評價(jià)評估、預(yù)測預(yù)報(bào)等，即便其在實(shí)施以上活動(dòng)中有弄虛作假行為，充其量也只是妨礙了政府及有關(guān)部門、委托單位對環(huán)境質(zhì)量及其變化趨勢的判斷，并不會(huì)直接導(dǎo)致環(huán)境污染和生態(tài)破壞。況且，在實(shí)務(wù)中具備資質(zhì)的社會(huì)化機(jī)構(gòu)主動(dòng)去實(shí)施弄虛作假行為的可能性并不大，只有在政府及有關(guān)部門的不當(dāng)干預(yù)以及委托單位的授意、脅迫下才易引發(fā)該種行為。因此，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第六十四條、六十五條以及《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測條例（草案）》均要求社會(huì)化機(jī)構(gòu)承擔(dān)侵權(quán)連帶責(zé)任的制度規(guī)定其合理性有待商榷。

五、法律與政策“共治”的完善路徑

（一）政策的法治化

1.取消針對社會(huì)化機(jī)構(gòu)的環(huán)境監(jiān)測范圍限制并凸顯市場準(zhǔn)入條件的“專業(yè)性”

開放并積極培育生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)市場是包括《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會(huì)化的指導(dǎo)意見》《關(guān)于印發(fā)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案的通知》在內(nèi)的中央層面制定的政策中一再強(qiáng)調(diào)的深化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會(huì)化改革的指導(dǎo)方針，社會(huì)化機(jī)構(gòu)要生存和發(fā)展，一要靠開放生態(tài)環(huán)境監(jiān)測范圍提供足夠的市場容量，二要避免各地在市場準(zhǔn)入環(huán)節(jié)設(shè)置市場障礙和壁壘。至于各級人民政府及其有關(guān)部門、企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者是否委托社會(huì)化機(jī)構(gòu)提供生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)，其本身是一個(gè)市場選擇的過程，要保證市場良性發(fā)展避免“劣幣驅(qū)逐良幣”，強(qiáng)化市場準(zhǔn)入條件的“專業(yè)性”、加強(qiáng)事中和事后監(jiān)管切實(shí)提高生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量防止弄虛作假就應(yīng)是題中之義。國家市場監(jiān)督管理總局、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理工作的通知》和《檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)評審補(bǔ)充要求》中均強(qiáng)調(diào)了市場準(zhǔn)入條件的“專業(yè)性”，即要求社會(huì)化機(jī)構(gòu)必須具備“質(zhì)監(jiān)資質(zhì)”和“環(huán)保資質(zhì)”，政策的法治化一方面要求取消針對社會(huì)化機(jī)構(gòu)的環(huán)境監(jiān)測范圍限制，另一方面將對市場準(zhǔn)入條件的“專業(yè)性”要求固化在立法中并避免“非專業(yè)性”因素的反彈?？上驳氖?，目前無論是《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測條例（草案）》還是《江蘇省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測條例》均體現(xiàn)了這一政策法治化的完善路徑。

2.構(gòu)建與生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會(huì)化的性質(zhì)相適應(yīng)的政府監(jiān)管體制

《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測條例（草案）》第十三條對社會(huì)化機(jī)構(gòu)的界定是“依法成立并符合本條例相關(guān)規(guī)定，能夠出具具有證明作用的數(shù)據(jù)、結(jié)果及報(bào)告，并獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的專業(yè)技術(shù)與服務(wù)機(jī)構(gòu)……包括……從事生態(tài)環(huán)境檢驗(yàn)檢測、環(huán)境監(jiān)測設(shè)備運(yùn)營維護(hù)等活動(dòng)的社會(huì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)”，該定義清晰地指出了社會(huì)化機(jī)構(gòu)的主體身份、服務(wù)產(chǎn)出，但遺憾之處在于未對社會(huì)化機(jī)構(gòu)所從事的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)活動(dòng)的性質(zhì)進(jìn)行明晰界定。分析樣本中海南的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，其將社會(huì)化機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的性質(zhì)界定為“依法通過市場方式提供環(huán)境監(jiān)測服務(wù)（含設(shè)施運(yùn)營維護(hù)服務(wù)）”，其好處在于極大地便利了構(gòu)建與環(huán)境監(jiān)測市場化改革相銜接的政府監(jiān)管體制。除極少數(shù)不予開放的領(lǐng)域外，經(jīng)過多年的發(fā)展，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)領(lǐng)域正在逐步擴(kuò)大且其市場化進(jìn)程隨之加快，一些地方已經(jīng)將作為國家治理現(xiàn)代化工具的政府與社會(huì)資本合作模式（PPP）引入生態(tài)環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域并取得了很好的效果，如山東通過試點(diǎn)實(shí)行“轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營”（TO）模式引入社會(huì)資本方運(yùn)營空氣質(zhì)量自動(dòng)監(jiān)測站取得了明顯成效，加之《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測條例（草案）》第四條將生態(tài)環(huán)境監(jiān)測視為“基礎(chǔ)性公共事業(yè)”，那么，在有關(guān)政府監(jiān)管的制度設(shè)計(jì)中理應(yīng)加入“績效評價(jià)”和“依績效付費(fèi)”。第一，“績效評價(jià)”要求在《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測條例（草案）》中借鑒分析樣本中湖南、江蘇、重慶等地的經(jīng)驗(yàn)加入“合同條款”，即“社會(huì)化機(jī)構(gòu)承接環(huán)境監(jiān)測服務(wù)，應(yīng)當(dāng)依法與委托方簽訂服務(wù)合同，明確服務(wù)的時(shí)間、范圍、數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)格以及雙方權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。委托方為政府及有關(guān)部門且采取政府和社會(huì)資本合作方式（PPP）的，參照基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作相關(guān)法律法規(guī)辦理?！睂?shí)踐操作中一方面可科學(xué)設(shè)定績效考核指標(biāo)，但應(yīng)務(wù)必包括環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)服務(wù)和站點(diǎn)運(yùn)營維護(hù)服務(wù)兩個(gè)部分。另一方面可參考經(jīng)過完善的《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測條例（草案）》中環(huán)保部門享有的“質(zhì)量監(jiān)督檢查”職權(quán)來設(shè)定績效考核方式，如定期檢查、不定期檢查和重點(diǎn)監(jiān)督檢查等。第二，“依績效付費(fèi)”要求在《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測條例（草案）》中借鑒分析樣本江蘇、廣東等地的經(jīng)驗(yàn)加入“價(jià)格條款”，即“委托方應(yīng)對具有相應(yīng)資質(zhì)并依法依規(guī)提供委托生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)的社會(huì)化機(jī)構(gòu)給付相應(yīng)對價(jià)。委托方為政府及有關(guān)部門且采取政府和社會(huì)資本合作方式（PPP）的，該對價(jià)應(yīng)由可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)營服務(wù)費(fèi)兩部分構(gòu)成。”考慮到后者是社會(huì)資本運(yùn)營生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測設(shè)施的費(fèi)用，在項(xiàng)目中占比較低，若將生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測服務(wù)費(fèi)扣減基數(shù)僅設(shè)置為運(yùn)營服務(wù)費(fèi)，其對社會(huì)資本提供優(yōu)質(zhì)運(yùn)營服務(wù)的驅(qū)動(dòng)力較低，實(shí)踐中應(yīng)將生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測服務(wù)費(fèi)扣減基數(shù)設(shè)為可用性服務(wù)費(fèi)與運(yùn)營服務(wù)費(fèi)之和更為妥當(dāng)。

3.明晰機(jī)構(gòu)運(yùn)營環(huán)節(jié)的公法邊界

從《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測條例（草案）》來看，在機(jī)構(gòu)運(yùn)營環(huán)節(jié)針對社會(huì)化機(jī)構(gòu)需要履行的“禁止超資質(zhì)、超范圍、超期、超項(xiàng)目開展監(jiān)測服務(wù)義務(wù)”“資質(zhì)認(rèn)定義務(wù)”“質(zhì)量控制義務(wù)”“質(zhì)量管理義務(wù)”“接受質(zhì)量監(jiān)督檢查義務(wù)”“保密義務(wù)”等明晰了公法邊界并規(guī)定了相應(yīng)的行政法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任，基本上涵蓋了社會(huì)化機(jī)構(gòu)全生命周期中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。然而，有以下幾點(diǎn)問題值得注意：其一，保密義務(wù)。無論是《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測條例（草案）》還是大部分分析樣本均列舉了社會(huì)化機(jī)構(gòu)不得違法違規(guī)發(fā)布或者對外提供在監(jiān)測活動(dòng)中掌握的監(jiān)測數(shù)據(jù)和信息等情形，然而，社會(huì)公眾作為環(huán)境質(zhì)量的直接感知者，對環(huán)境監(jiān)測信息的獲取具有更為迫切的需求，如果一味將其看作是生態(tài)環(huán)境的“消費(fèi)者”而非“參與者”，[16]生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的意義也會(huì)大打折扣。因此，是否能夠盡快出臺(tái)《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測信息公開技術(shù)規(guī)范》之類的技術(shù)導(dǎo)則，對生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中涉及的國家秘密、商業(yè)秘密、技術(shù)秘密、工作秘密和個(gè)人隱私等信息的內(nèi)涵和外延進(jìn)行界定，一方面讓社會(huì)公眾知曉“可以公開”“有限度公開”和“禁止公開”的環(huán)境監(jiān)測信息范圍；另一方面在引入大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)+等技術(shù)手段后，做到讓使用與政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)相連接的APP的社會(huì)公眾“應(yīng)知盡知”。其二，在質(zhì)量管理和質(zhì)量控制中的委托方義務(wù)。《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測條例（草案）》第三十條規(guī)定了“誰出數(shù)誰負(fù)責(zé)，誰簽字誰負(fù)責(zé)”的數(shù)據(jù)質(zhì)量責(zé)任追溯制度，無論是社會(huì)化機(jī)構(gòu)還是負(fù)責(zé)人、采樣與分析人員、審核與授權(quán)簽字人都應(yīng)按職責(zé)對監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)，可以說，現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)主要是圍繞社會(huì)化機(jī)構(gòu)在生產(chǎn)和提供生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)和結(jié)果中的“弄虛作假”行為而展開的。然而，作為委托方的企事業(yè)單位，如果其委托行為以及對監(jiān)測數(shù)據(jù)、結(jié)果的使用本身存在缺陷該如何歸責(zé)呢？比如，委托方無正當(dāng)理由進(jìn)行多家或多次監(jiān)測委托，挑選其中“合格”的監(jiān)測報(bào)告。再比如，委托方采取不正當(dāng)方式干擾采樣口或周圍局部環(huán)境?！杜撟骷倥卸ㄞk法》中的列舉雖然較為全面，但局限之處在于其作為行政規(guī)范性文件只規(guī)定了行政責(zé)任。有鑒于此，《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測條例（草案）》完全可以采取“概括+列舉”方式，分別對“干擾、篡改、偽造、干預(yù)”等弄虛作假具體情形的內(nèi)涵和外延加以規(guī)定，并在此基礎(chǔ)上規(guī)定相應(yīng)的行政法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任，這樣既全面覆蓋了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測中的相關(guān)法律關(guān)系主體，也全面覆蓋了生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假的所有可能情形。其三，轉(zhuǎn)（分）（外）包禁止/限制義務(wù)。筆者在實(shí)踐調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于目前向社會(huì)化機(jī)構(gòu)開放的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域有限，很多市場體量較大的社會(huì)化機(jī)構(gòu)憑借人員、資金、渠道方面的優(yōu)勢，在獲得生態(tài)環(huán)境監(jiān)測項(xiàng)目后將業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)（分）（外）包給市場體量較小的社會(huì)化機(jī)構(gòu)甚至是無資質(zhì)機(jī)構(gòu)以最大限度地降低成本。本文認(rèn)為《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測條例（草案）》應(yīng)明文增設(shè)“轉(zhuǎn)（分）（外）包禁止/限制義務(wù)”，采取分析樣本中的通行做法，即原則上不允許轉(zhuǎn)包或外包，在征得委托方同意后可以分包給具備法定資質(zhì)的社會(huì)化機(jī)構(gòu)且不能超過法定比例，接受分包的社會(huì)化機(jī)構(gòu)不能再次轉(zhuǎn)包或分包或外包，否則要對委托方進(jìn)行行政處罰，并由處罰機(jī)關(guān)建議市場監(jiān)督管理部門撤銷社會(huì)化機(jī)構(gòu)的資質(zhì)并不允許在一定期限內(nèi)再次申請。

4.進(jìn)一步規(guī)范由“弄虛作假”引致的民事、行政法律責(zé)任

除了前文已指出的對《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測條例（草案）》《弄虛作假判定辦法》中關(guān)于“弄虛作假”的界定避免主觀化盡量客觀化外，還應(yīng)進(jìn)一步對社會(huì)化機(jī)構(gòu)因“弄虛作假”應(yīng)承擔(dān)的民事、行政法律責(zé)任進(jìn)行規(guī)范。第一，關(guān)于民事法律責(zé)任，刪除社會(huì)化機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)連帶責(zé)任的提法。對于造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的排污單位，其本身理應(yīng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，社會(huì)化機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)的是其因違反與委托單位達(dá)成的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測委托合同而引致的違約責(zé)任。第二，關(guān)于行政法律責(zé)任，除了前文中提到的采取“概括+列舉”方式對“干擾、篡改、偽造、干預(yù)”等弄虛作假的具體情形的內(nèi)涵和外延加以規(guī)定外，還應(yīng)當(dāng)在外延中框定出“弄虛作假情節(jié)嚴(yán)重”的法定情形，對于出現(xiàn)這些情形的社會(huì)化機(jī)構(gòu)及其法定代表人、主要負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員實(shí)施“從業(yè)禁止”，即終身禁止其從事環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測業(yè)務(wù)。

（二）政策的創(chuàng)新化

在完成了政策的法治化任務(wù)后，各地出臺(tái)的行政規(guī)范性文件也就相應(yīng)地完成了探索建綱立制的歷史使命。希冀在生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會(huì)化領(lǐng)域收取制度“共治”功效的最大化，就必須通過政策的創(chuàng)新化借助政策本身的“靈活性”特點(diǎn)對不斷出現(xiàn)的新情況新問題給予回應(yīng)，因?yàn)檎哌@種制度工具其本身“時(shí)效性的要求特別高”。[17]具體而言，就是如何將大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”導(dǎo)入政府對社會(huì)化機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)各地出臺(tái)的政策由1.0版上升為2.0版。結(jié)合原環(huán)境保護(hù)部于2016年3月發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)建設(shè)總體方案》的相關(guān)要求，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域中的政府監(jiān)管應(yīng)該更多地借助“生態(tài)環(huán)境監(jiān)測信息傳輸網(wǎng)絡(luò)與大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)”（以下簡稱“數(shù)據(jù)平臺(tái)”）將市場準(zhǔn)入、機(jī)構(gòu)運(yùn)營和市場退出的相關(guān)數(shù)據(jù)信息串聯(lián)起來。具體而言，由省級環(huán)保部門在一級數(shù)據(jù)平臺(tái)上對通過資質(zhì)認(rèn)定的每一個(gè)社會(huì)化機(jī)構(gòu)創(chuàng)建欄目，其中詳細(xì)收錄有社會(huì)化機(jī)構(gòu)在資質(zhì)認(rèn)定申請環(huán)節(jié)提交的所有信息資料。同時(shí)，省級環(huán)保部門的網(wǎng)絡(luò)與大數(shù)據(jù)中心可在一級數(shù)據(jù)平臺(tái)下給每一個(gè)獲得資質(zhì)認(rèn)定的社會(huì)化機(jī)構(gòu)分配賬號并允許其創(chuàng)建二級數(shù)據(jù)平臺(tái)，社會(huì)化機(jī)構(gòu)在二級數(shù)據(jù)平臺(tái)上根據(jù)其承接的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測項(xiàng)目上傳委托單位信息、項(xiàng)目信息并實(shí)時(shí)上傳生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)信息，并在此基礎(chǔ)上對上傳的數(shù)據(jù)進(jìn)行初步研判、風(fēng)險(xiǎn)評估和脫敏處理（即對一些明顯不合理的數(shù)據(jù)和信息進(jìn)行處理）。省級環(huán)保部門的網(wǎng)絡(luò)與大數(shù)據(jù)中心在此基礎(chǔ)上隨機(jī)邀請專家對社會(huì)化機(jī)構(gòu)上傳的數(shù)據(jù)信息隨機(jī)進(jìn)行抓取、分析和研判，并以此作為質(zhì)量監(jiān)督檢查的手段。對于通過數(shù)據(jù)和信息分析以及實(shí)地質(zhì)量監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的社會(huì)化機(jī)構(gòu)的違法、違規(guī)和違約行為，由省級環(huán)保部門的網(wǎng)絡(luò)與大數(shù)據(jù)中心將其傳輸進(jìn)入一級數(shù)據(jù)平臺(tái)上向社會(huì)予以公開。社會(huì)公眾可以通過在與一級數(shù)據(jù)平臺(tái)相連接的APP上實(shí)名注冊賬號，獲取足夠滿足環(huán)境知情權(quán)的社會(huì)化機(jī)構(gòu)的部分市場準(zhǔn)入信息、部分機(jī)構(gòu)運(yùn)營信息和全部的市場退出信息。綜上，各地行政規(guī)范性文件應(yīng)該具體圍繞數(shù)據(jù)平臺(tái)的建設(shè)和運(yùn)營來搭建政府監(jiān)管架構(gòu)，那么，有幾點(diǎn)問題在未來各地制定的政策中應(yīng)給予回應(yīng)，以避免由于隨意性和非透明性帶來的政策與法治要求相悖問題：第一，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測信息開放的邊界。在有關(guān)《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測信息公開技術(shù)規(guī)范》的國家標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)之前，是否可以先嘗試制定地方標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合各地實(shí)際探索數(shù)據(jù)和信息開放的邊界。第二，政府有關(guān)部門、委托方、社會(huì)化機(jī)構(gòu)、第三方評估機(jī)構(gòu)、專家、社會(huì)公眾等主體在生態(tài)環(huán)境監(jiān)測信息的獲取和使用上的權(quán)限分配和責(zé)任承擔(dān)。第三，負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)平臺(tái)的技術(shù)機(jī)構(gòu)與政府監(jiān)管部門之間的關(guān)系。