尚虎平 劉紅梅

（1.南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津 300110；2.華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣州 510642）

一、問題的提出

黨的十九大報告指出，“把人民對美好生活的向往作為奮斗目標”，同時提出要加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國，倡導(dǎo)綠色發(fā)展，以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要和對美好生活的向往?！袄鴩恰笔菗p害最大，影響身心健康與環(huán)境美好的最直接因素。[1]城市中，如何處理生活垃圾是事關(guān)城市環(huán)境優(yōu)美、人民生活舒適的一件看似簡單卻極其不易處理好的事項，可謂是古老而常新的棘手問題。自2011年起，北京、上海等城市就開始嘗試發(fā)起生活垃圾分類工作，但目前尚無任何城市能夠?qū)崿F(xiàn)垃圾分類的預(yù)期目標。前端居民混投、中端混裝混運以及后端的低效處置讓垃圾分類成效不盡人意。[2]從長遠角度看，垃圾分類工作尚未形成長效的管理機制，垃圾分類的意識未深入居民心中，分類投放的習(xí)慣尚未養(yǎng)成。

面對這種窘境，中央多次強調(diào)垃圾分類制度的重要性。2017年《政府工作報告》中提出，要“廣泛推行垃圾分類制度”。2019年習(xí)近平總書記在世界環(huán)境日來臨之際再次對垃圾分類工作的開展作出明確指示：“推行垃圾分類，關(guān)鍵是要加強科學(xué)管理、形成長效機制、推動習(xí)慣養(yǎng)成。”為深入貫徹中央關(guān)于生活垃圾分類工作的系列重要指示精神，落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委住房城鄉(xiāng)建設(shè)部生活垃圾分類制度實施方案的通知》等政策規(guī)定，我國在46個重點城市先行先試的基礎(chǔ)上，決定自2019年起在全國地級及以上城市全面啟動生活垃圾分類工作，從源頭上重點治理垃圾處理問題，為人民創(chuàng)造美好生活環(huán)境。

這場在全國迅速推開的“垃圾分類運動”是否實現(xiàn)了預(yù)期績效目標，需要以經(jīng)驗事實來判斷。本文擬通過對國家試點的重點改革區(qū)廣州市的垃圾分類狀況進行跟蹤非干涉研究，并對觀察點的數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析，以全面績效管理思路來管窺當前垃圾分類的績效現(xiàn)狀，同時探究垃圾分類績效的影響因素，以探尋我國垃圾分類政策優(yōu)化的可能性。

二、文獻綜述

國外對垃圾分類的研究始于20世紀50年代，經(jīng)歷了由重視垃圾污染治理技術(shù)應(yīng)用到側(cè)重于源頭治理再到綜合治理的研究過程。相較于國外，我國垃圾治理研究相對滯后，但也大致經(jīng)歷了由側(cè)重于末端處理到中端分運再到前端減量的治理過程。

20世紀80年代，我國對城市垃圾的治理主要集中在末端處理環(huán)節(jié)，側(cè)重于技術(shù)應(yīng)用與處置能力的提升。雖然垃圾處理技術(shù)水平的提高、處理設(shè)施的完善在一定程度上緩解了垃圾處理的壓力，但隨著人口增長、人口城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟發(fā)展、生活水平的提升與生活方式轉(zhuǎn)變等多因素的影響，[3][4]城市生活垃圾總量仍呈現(xiàn)爆發(fā)式增長。同時，由于末端垃圾場管理不到位而引發(fā)的污染、爆炸等事件頻繁發(fā)生，政府逐漸意識到僅僅靠末端這一單獨環(huán)節(jié)，無法實現(xiàn)城市垃圾管理目標，[5]源頭減量勢在必行。此后，大量學(xué)者開始進行源頭減量化的研究，[6][7]垃圾管理的戰(zhàn)略陣地也逐漸從后端轉(zhuǎn)移到前端和中端。隨著國外對收運系統(tǒng)研究的興起，[8]國內(nèi)學(xué)者們也對收運模式與收運路線進行了探索，[9][10]但對分類收運的系統(tǒng)性未給予足夠重視。目前，垃圾管理未能實現(xiàn)預(yù)期目標，多數(shù)城市垃圾分類工作基本陷于停頓狀態(tài)。[11]一方面，政府重視了源頭投放，卻忽視了垃圾運輸車輛不足、運輸路線不科學(xué)的問題，先分后混的做法嚴重打擊了公眾的參與積極性。[12]另一方面，居民正確分類的實現(xiàn)率低，研究顯示僅為13%，這使得專門配備的分類收集車仍然收集著“混合垃圾”。[13]垃圾資源化利用企業(yè)得不到合格的垃圾資源，導(dǎo)致其處于“無米下鍋”、運行難以為繼的窘境，阻礙了垃圾資源化利用。在缺乏全面績效思維的前提下，僅僅單項推動分類投放，或者分類收集、分類運輸，甚至分類處理垃圾，都無法真正從根本上解決問題。一些地方簡單強調(diào)分類收集，另一些地方又簡單強調(diào)分類運輸，卻很少能夠從垃圾的投放—收集—運輸—處理整個過程的所有環(huán)節(jié)來體現(xiàn)“分類思維”，以至于最終的分類工作流于形式，轟轟烈烈開始卻悄無聲息恢復(fù)原狀。

近幾年我國垃圾分類工作在宣傳、法制建設(shè)、垃圾分類綜合治理上有所突破，但迄今為止，垃圾分類的效果仍然不夠理想，垃圾減量化尚未取得實質(zhì)性進展。由于缺少對垃圾分類的績效管理，垃圾分類的宣傳和推廣要么漂浮于表面，要么持續(xù)性不佳，這種做法頗具“形象工程”特色，難以產(chǎn)生實際效果。垃圾分類治理的績效考核不規(guī)范、不嚴格，大多通過領(lǐng)導(dǎo)檢查等方式進行臨時性考核，這種考核的非常態(tài)化是垃圾分類治理措施不到位的主要原因之一。[14]雖然上述研究開始觸及垃圾分類的績效問題，但這些研究尚不夠深入，僅簡單探索了末端處理的績效問題。[15][16][17]總體來看，將全面績效思維應(yīng)用于垃圾分類的探索還非常少，鑒于此，本文擬從全面績效管理視角出發(fā)，了解垃圾分類各環(huán)節(jié)績效實現(xiàn)狀況，并找到影響垃圾分類全面績效的影響因素。

三、研究設(shè)計

2017年10月，黨的十九大報告中提出，要“建立全面規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”。2018年9月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）正式籌劃了全面績效管理問題，提出“力爭用3～5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化”。同年11月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（財預(yù)〔2018〕167號）提出，“到2020年底中央部門和省級層面要基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系”“到2022年底市縣層面要基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系”。這為未來在全國各級政府落實全面績效管理設(shè)置了時間表，也標志著從此之后我國要開始切實落實以預(yù)算為橋梁的政府全面績效管理了。這項落實全面績效管理的改革初衷在于帶動全社會提升績效意識，對公共資金的使用展開追責(zé)問效。在這種情況下，垃圾分類工作也應(yīng)該貫徹全面績效思路，在每個環(huán)節(jié)上都實現(xiàn)績效目標，以最終實現(xiàn)垃圾分類工作的完整績效目標。

（一）垃圾分類工作的全面績效分析框架

就管理規(guī)律而言，任何一項工作都是一個全面績效管理問題，只有在整個管理流程上均實現(xiàn)績效目標，才能夠真正實現(xiàn)整個管理活動的總體績效目標，只在某個環(huán)節(jié)努力，難以產(chǎn)生預(yù)期效果。要使得垃圾分類工作實現(xiàn)預(yù)期的改革目標，也必須遵循全面績效的生產(chǎn)規(guī)律。這就需要在每一個階段、每一個環(huán)節(jié)都要圍繞目標，整合績效、創(chuàng)造績效，否則就會因為某個環(huán)節(jié)的缺陷而影響到全部工作的成效。全面垃圾分類績效生成模式應(yīng)著重形成“決策—分類目標—家庭分類—分類投放—分類收集—分類運輸—分類處理—實現(xiàn)目標”這樣一個生產(chǎn)鏈（如圖1）。缺少了任何一個環(huán)節(jié)，垃圾分類的實際效果都要大打折扣，甚至造成惡性循環(huán)的局面。垃圾分類工作的整個過程，實際上是居民、政府與企業(yè)等多元主體協(xié)同完成基本公共服務(wù)的過程。

圖1 垃圾分類全面績效生產(chǎn)鏈

1.投放環(huán)節(jié)：居民分類投放是實現(xiàn)全面績效的前提和基礎(chǔ)

居民的意愿及行為不僅關(guān)系著生活垃圾分類的其他三個環(huán)節(jié)，而且影響生活垃圾全面治理的成效。國內(nèi)外大多研究通過居民對環(huán)境的關(guān)心程度，來判定其垃圾分類績效水平，量表中多使用公眾認知、情感、意向等指標。[18]但就衡量垃圾投放的績效來看，意愿與態(tài)度是相對較差的衡量指標，[19]意愿只能表現(xiàn)出居民對垃圾分類行為的支持，而不是對行動的承諾，[20]僅通過測量居民是否有垃圾分類意愿無法判斷居民的最終行為。實際上，居民分類投放環(huán)節(jié)績效的實現(xiàn)程度可以分解為垃圾分類的意愿、垃圾分類的行為、垃圾分類的精準情況三個層次，依次由低水平向高水平逐步深入。衡量居民投放行動應(yīng)該采用這種遞進式的精準模式來衡量。因此，本研究首先要了解居民投放行為的精準實現(xiàn)程度，即觀察有分類意識的居民數(shù)、能夠?qū)崿F(xiàn)精準分類的居民數(shù)。通過了解居民投放行為的精準程度來衡量前端分類績效。

2.收運環(huán)節(jié)：分類收運是實現(xiàn)全面績效的有效保障

分類收運既能保證前端居民垃圾分類的成果，又會影響到后續(xù)的處置環(huán)節(jié)，因此其對整個垃圾管理過程有著重要作用。[21]OECD國家對垃圾分類的中端環(huán)節(jié)一直都很重視，形成了成熟的收運操作慣例，能夠最大程度地實現(xiàn)中端運輸?shù)目茖W(xué)高效。在具體操作中，他們采用路邊收集、上門收集、混合收集等多種方法相結(jié)合的方式。[22]相較于國外，我國多采用集中收運方式，給混收混運的形式化“分類”操作提供了便利條件，而形式上“分類”，實際上卻“一勺燴”的混收混運恰是導(dǎo)致垃圾治理失效的重要原因。為解決這一難題，廣州市2019年9月出臺了《廣州市深化生活垃圾分類處理三年行動計劃（2019—2021年）》（以下稱《計劃》），開始嘗試對每類垃圾建立獨立的運輸線路，逐步實現(xiàn)垃圾分類運輸全流程“公交式”收運。因此，在研究中端環(huán)節(jié)中第一個要探究的問題就是政策實施前后混裝混運問題是否得到了解決。

3.垃圾成分比例與基準值比較

國外大量研究以垃圾成分比例來衡量垃圾分類成效，測算了廚余垃圾的成分比為62%～78%，[23]而我國尚未有通過垃圾成分比例來衡量績效的意識。從本研究實地觀察五個小區(qū)的垃圾清運量數(shù)據(jù)來看（如圖2），垃圾成分比例與國外研究數(shù)據(jù)差距較大。由于垃圾成分受到生活水平、文化差異、飲食習(xí)慣、季節(jié)、地理位置等多種因素影響，[24]我們需要結(jié)合我國實際情況測算出基準值，再與清運時的實際垃圾成分進行比較。若實際產(chǎn)生的垃圾成分比例與基準值相差越大，則證明垃圾分類成效越不理想，垃圾分類績效越差，反之越好。因此，在中端環(huán)節(jié)中第二個研究重點為獲得基準值和清運垃圾成分比例數(shù)據(jù)，并把二者進行比較，以此來探究中端環(huán)節(jié)的績效實現(xiàn)情況。

圖2 實地觀察小區(qū)每月廚余垃圾與其他垃圾清運量比例圖

（二）實地非干涉研究的方案與過程

為考察垃圾分類的全面績效實現(xiàn)情況，我們通過實地非干涉的方法獲得數(shù)據(jù)，這樣可以避免妨礙、干涉居民的垃圾投放行為，保證數(shù)據(jù)的真實性。

實地非干涉研究開展過程與方法如下：

1.實地非干涉研究開展原則與過程。我們以廣州市已經(jīng)實行垃圾分類的100個試點小區(qū)作為本次調(diào)研的抽樣框，運用分層隨機抽樣法在新老城區(qū)中選出了五山街道的半山翠庭小區(qū)、石牌街道的穗園小區(qū)、沙東街道的云龍苑小區(qū)、金花街道的隆慶北小區(qū)、沙園街道的廣重小區(qū)作為實地非干涉研究的對承點（下文以A、B、C、D、E代指）。我們對每個小區(qū)垃圾投放點的居民投放情況以及收集車的收運量等情況進行兩次重復(fù)調(diào)研。首先，對居民投放進行實地非干涉研究。第一次調(diào)研時間為2019年7—8月，獲取居民樣本402個。第二次調(diào)研時間為2019年10—11月，獲得居民樣本為479個，集中觀察時段為每日7:30—11:30、19:00—21：30。其次，對收運情況進行實地非干涉研究。主要分為兩個研究階段，2019年7月16日—2019年8月20日，即《計劃》實施前的非正規(guī)收集階段；2019年8月21日—2019年10月20日，即《計劃》實施后正規(guī)收集階段。通過調(diào)研，獲取垃圾收運車次樣本數(shù)共計361個。

2.基準值取樣程序。第一步，調(diào)研小組于每晚19：00—21：30收集50個居民的垃圾樣本，將其拆開后按照規(guī)范進行二次分揀。第二步，將重新分好類的垃圾置于預(yù)設(shè)的120升標準收集桶中，記錄廚余垃圾與其他垃圾的體積，并計算體積比例及平均值，該平均值即為基準值。本研究為了便于觀測記錄，統(tǒng)一以“桶”為單位進行記錄。

3.投放情況賦值規(guī)則。為了能夠科學(xué)地考察居民分類投放情況，對投放行為進行賦值。在具體操作中，借鑒了Likert量表賦值原則，確定了5分制賦值思路：未分類=0，分類差=1，分類一般=2，分類較好=3，分類非常好=4，每個分值的計分規(guī)則在表1中進行了詳細闡述。

（三）檢視我國垃圾分類全面績效影響因素的途徑

通過實地非干涉研究厘清我國垃圾分類全面績效實現(xiàn)現(xiàn)狀，只是一個初步的過程，真正要解決垃圾分類全面績效實現(xiàn)中的問題，還需要探析造成這種現(xiàn)象的誘因，這就需要我們尋找各類可能的影響因素。本研究重點擬對全面績效生產(chǎn)鏈中前端環(huán)節(jié)和中端環(huán)節(jié)的關(guān)鍵影響因素進行實證檢驗。實際上，我國生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心發(fā)布的《公民生態(tài)環(huán)境行為調(diào)查報告（2019年）》也證明了，確實需要探索影響垃圾分類績效的主要因素，以對癥下藥解決問題。該報告發(fā)現(xiàn)，當前我國居民對垃圾分類普遍存在“高認知度、低踐行度”現(xiàn)象，需要探索“低踐行度”的影響因素。

結(jié)合Grazhdani（2016）的發(fā)現(xiàn)，[25]本文構(gòu)建了一個整合性影響模型（見圖3），前端性因素包括居民方面、小區(qū)方面、小區(qū)的垃圾分類管理措施方面，中端性因素主要考察清運服務(wù)系統(tǒng)配合情況及各類垃圾清運量。

圖3 垃圾分類績效影響因素模型

表1 垃圾分類內(nèi)容量表（強度賦值規(guī)則）

1.前端性影響因素

前端因素主要通過居民自身方面、小區(qū)自身方面、小區(qū)垃圾分類管理措施等幾個方面來考察。

（1）居民自身方面。“居民自身因素”包括年齡、性別、家庭分類、社區(qū)中居民相互影響等具體變量。

年齡。居民年齡是否影響垃圾分類的爭論從未停息，但結(jié)論尚未統(tǒng)一。多數(shù)研究認為年齡會對居民的垃圾分類意識產(chǎn)生影響，[26]但也有研究顯示居民分類意識不受年齡影響。[27]

性別。關(guān)于性別對居民垃圾分類的影響，有的研究認為影響顯著，有的研究卻得出了相反的結(jié)論，也有一些研究居于兩者之間。[28][29]正是由于這些爭論的存在，本文擬在中國情境下，繼續(xù)檢視年齡和性別是否影響垃圾分類的效果。

居民家庭分類。居民提前在家分類對整個垃圾分類績效具有重要影響。大量研究發(fā)現(xiàn)，家庭內(nèi)的高質(zhì)量分類操作能夠有效促進最終的垃圾分類處理效果。[30]甚至有研究發(fā)現(xiàn)，有的家庭因為安裝了廚房分揀設(shè)備，使得家庭內(nèi)的廚余垃圾分類準確度大大增強，最終提升了垃圾分類處理績效，這從另一個層面證明了家庭分類有助于垃圾分類工作總體績效的提升。[31]這些研究均表明，家庭分類委實重要，它是垃圾分類全面績效鏈條的起點，本研究擬進一步驗證在中國管理情境下，家庭分類情況對垃圾分類全面績效的影響。我們預(yù)設(shè)，如果居民能夠提前在家中進行有效分類，則最終的垃圾分類全面績效越好，反之越差。

社區(qū)中居民相互影響。實際上，居民的分類活動在社區(qū)中也有相互影響效應(yīng)，要么相互學(xué)習(xí)分類，要么彼此模仿隨手處置行為。Meng and Tan的實證研究發(fā)現(xiàn)，鄰居的垃圾回收行為顯著影響著本小區(qū)其他居民的垃圾分類行為。[32]何可從社會資本的視角找到了良好的鄰里關(guān)系能夠促進居民垃圾分類效果的原因。[33]另外，一些進行農(nóng)村垃圾分類的研究也表明，在農(nóng)村的“熟人社會”中，公共環(huán)境的維護除政府的推動外，更多依賴于村民之間的相互影響。[34]這些探索為本文進一步驗證城市社區(qū)居民之間的相互影響對垃圾分類績效的影響打下了基礎(chǔ)。

（2）小區(qū)自身方面。本文以小區(qū)品質(zhì)與小區(qū)開放性兩個具體變量來考察。

小區(qū)品質(zhì)。管理有序、品質(zhì)優(yōu)良的小區(qū)是構(gòu)成城市基層治理的重要載體。優(yōu)良小區(qū)擁有較完善的服務(wù)設(shè)施，居民素質(zhì)相對較高，公共環(huán)境較好。因此，本文認為，品質(zhì)優(yōu)良的小區(qū)其垃圾分類的效果可能越好。

小區(qū)開放性。從我們在多個地區(qū)的觀察來看，開放型小區(qū)往往有不少餐飲商鋪進駐，較之于非開放型社區(qū)，會產(chǎn)生更多的垃圾，這會增加垃圾分類工作的難度。在這種情況下，讓商家配合進行垃圾分類需要非常耐心地進行協(xié)調(diào)溝通工作。據(jù)此而言，越是開放式的小區(qū)，垃圾分類的績效可能就越差。

（3）垃圾分類管理方面。外部管理壓力體現(xiàn)了垃圾分類工作全部影響因素中的外部誘因，可以通過監(jiān)督情況、公示反饋情況兩個變量來把握。

監(jiān)督情況。理性行動理論（The theory of reasoned action）認為態(tài)度影響行為，[35]但態(tài)度并不是行為的唯一決定性因素，[36]態(tài)度對行為的影響受到個人意志的控制。[37]正如社會困境（Social dilemma）理論所認為的，“雖然人們都想要美好的環(huán)境，但是當涉及犧牲自己的時間、改變自己的習(xí)慣，甚至為此花費金錢時，人們會陷入兩難的困境?！盵38]這種困境在垃圾分類中體現(xiàn)為居民的“知易行難”，即人們雖有分類的態(tài)度，但因為各種環(huán)境約束與利益束縛，他們往往也難以做出完全符合內(nèi)心傾向的行動，這使得他們常常不會為了成全公共環(huán)境的美好而約束自己的行為。在這種情況下，通過社會規(guī)范對其進行監(jiān)督，以促使他們“心行如一”就成為必須。[39]加強規(guī)范的約束與監(jiān)督能夠有效提升垃圾分類的效果，[40]這提醒我們，在開展垃圾分類的初期，需要給予居民一定的外力監(jiān)督。

公示反饋情況。正負反饋是垃圾分類管理中的重要方法，通過對居民的垃圾分類行為給予肯定和獎勵，能夠激勵他們更好地進行垃圾分類，而對不進行分類的居民給予警醒與懲戒，能夠促使其減少甚至消除不分類行為。將居民的垃圾分類好壞情況公示反饋于眾，能夠?qū)用竦睦诸愋袨閷崟r地給予評價。因此本文認為，越是能積極進行公示反饋的小區(qū)，其垃圾分類的效果可能越好。

2.中端性影響因素

中端環(huán)節(jié)工作的不足是以往垃圾分類工作最終走向失敗的決定性原因，要使垃圾分類工作能夠?qū)崿F(xiàn)全面績效目標，就必須做好此環(huán)節(jié)。當然，做好工作就必須了解影響工作的主要因素。從實踐與理論的探索來看，清運效率與垃圾成分比例是影響中端環(huán)節(jié)的重要的影響因素。

清運效率。城市生活垃圾收運系統(tǒng)是生活垃圾管理的重要組成部分，[41]通過優(yōu)化車輛和路線來提高運輸階段的效率是有效實現(xiàn)生活垃圾管理效能的必要措施。[42]科學(xué)有效的清運有利于降低運輸成本和提高垃圾末端處置效率。另外，垃圾收集和運輸所需的基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備的改善對整個垃圾管理系統(tǒng)的效率也有積極的影響。[43]目前的研究證明，垃圾清運系統(tǒng)的配合情況越好，垃圾分類的績效就越好，反之就越差。這種情況是否存在于中國的社區(qū)，值得我們?nèi)z驗。

垃圾成分比例。目前，通過垃圾成分比例來判定垃圾分類績效已經(jīng)成了一種共識。[44][45]這在本研究初步的試驗性非干涉研究中也得到了證明。但我國小區(qū)垃圾分類的情況要比國外的復(fù)雜，或者說垃圾的構(gòu)成要更為復(fù)雜一些，從我們的試驗性考察來看，廚余垃圾與其他垃圾的比例能夠反映垃圾分類的績效。

3.影響因素檢驗?zāi)Ｐ?/p>

在廓清了上述一系列變量之后，我們考慮到這是一個多元影響因素的檢驗，故而選用了多元回歸的經(jīng)典模型，即式（1）：

在回歸模型中，Performance（績效）為因變量，即垃圾分類的全面績效實現(xiàn)情況，通過Level（居民分類等級）的實際效果來評判。我們將Level與其他變量及其操作性含義均在表2中列出。在前端性影響因素中，Gender（性別）、Age（年齡）、Family（居民家庭分類）、Influence（居民相互影響）、Open（小區(qū)的開放性）、Feedback（公示反饋）均為二分虛擬變量；Supervision（監(jiān)督程度）是以小區(qū)內(nèi)工作人員的監(jiān)督程度為衡量指標的定序變量；Quality（小區(qū)品質(zhì)）是以房價為衡量指標的定序變量。在中端影響因素中，用Clean（清運效率）表示清運系統(tǒng)配合情況，具體以小區(qū)中垃圾的收運次數(shù)為衡量指標；Proportion（廚余垃圾與其他垃圾的比例）為定序變量。需要強調(diào)的是，式（1）是我們檢驗的一般模型，或者說總模型，在具體操作中，我們分成四個操作模型，其中Model 1檢驗了居民方面各變量的影響結(jié)果，Model 2加入了小區(qū)自身方面的變量，Model 3增加了小區(qū)垃圾管理方面的變量，Model 4加入了中端清運系統(tǒng)方面的變量，表示本研究所有因素的影響結(jié)果。

表2 變量及測量方法

四、當前我國垃圾分類全面績效實現(xiàn)程度及其影響因素檢驗結(jié)果

在確定了實地非干涉研究的對象、步驟之后，我們展開了為期96天的實地非干涉研究，并做了詳細的研究記錄。

（一）實地非干涉研究揭示的垃圾分類績效狀況

在實地非干涉研究記錄的基礎(chǔ)上，為了掌握垃圾投放與收運績效現(xiàn)狀，我們分別對五個小區(qū)垃圾分類的各環(huán)節(jié)做了統(tǒng)計并進行了方差分析（ANOVA）。分析結(jié)果如表3所示。

1.以精準投放標準衡量，投放環(huán)節(jié)績效不佳

如表3所示，五個小區(qū)的居民分類投放意向的平均比例達到83%，E小區(qū)比例高達97%，即使是分類較差的D小區(qū)也達到了69.2%，表明居民普遍具有垃圾分類的意識，這與陳紹軍（2015）的研究結(jié)果相吻合。雖然居民普遍具有垃圾分類意識，但能做到精準分類的居民僅占總樣本的38.7%，僅占具有分類意向居民的一半（50.5%）。居民的分類意識高，但分類行為差，居民精準投放的情況并不理想。這提示我們，從居民的意識到居民的行為，再到居民精準分類是一個循序漸進的過程，不能簡單以居民分類的意識來評判垃圾分類的實際分類績效，居民投放行為是否精準才是衡量效果的標準。以精準投放的要求來看，目前垃圾分類管理的投放環(huán)節(jié)普遍存在低績效的狀況。

表3 垃圾分類全過程的基本情況

2.垃圾運輸環(huán)節(jié)混裝混運，使得全面績效鏈斷裂，未能實現(xiàn)預(yù)期績效目標

從表3可以看出，在非正規(guī)收運階段，混運率為2.74%，混裝混運時有發(fā)生；正規(guī)收運階段混運率為0，基本實現(xiàn)“專車專運”。運輸環(huán)節(jié)雖有所改善，但收集環(huán)節(jié)出現(xiàn)了一些低績效操作。

本研究實地非干涉觀察發(fā)現(xiàn)，《計劃》實施前，各小區(qū)在垃圾收集環(huán)節(jié)常常出現(xiàn)工作人員未嚴格執(zhí)行“專桶專用”要求的情況，錯投誤投現(xiàn)象普遍；垃圾運輸環(huán)節(jié)也常有各類垃圾集中于一輛車運送，未執(zhí)行“專車專運”?！队媱潯穼嵤┖?，要求垃圾運輸“專車專運”，但由于收集環(huán)節(jié)的混裝現(xiàn)象依然存在，且明顯缺乏對收集環(huán)節(jié)的監(jiān)督與管理，事實上并沒有完全實現(xiàn)專車專運。這導(dǎo)致績效管理鏈條斷裂，無法實現(xiàn)預(yù)期績效目標。由此可見，僅僅關(guān)注分運，忽視混裝，忽視垃圾分類各環(huán)節(jié)的銜接問題，績效鏈條斷裂就會成為常態(tài)，使得整個政策流于形式。這表明今后在收集與運輸階段中，要把握好“運”的問題，更要解決好“收”的問題，真正做到“專桶專用，專車專運”。

3.廚余垃圾清運量反映了垃圾分類的績效水平

2018年以來，廣州市就垃圾分類工作出臺了一系列政策。2018年3月30日廣東省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議通過《廣州市生活垃圾分類管理條例》（政策①）；2018年7月1日廣州市正式施行《廣州市生活垃圾分類管理條例》（政策②）；2018年12月21日廣州市人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于＜廣州市生活垃圾分類管理條例＞的實施意見》（政策③）；2019年7月16日廣州市公布了分類運輸車輛收運路線，嚴禁混收混運，接受群眾舉報（政策④）；2019年8月廣州市公布各區(qū)垃圾分類咨詢舉報電話，接受群眾監(jiān)督（政策⑤）；2019年9月廣州市規(guī)定所有小區(qū)必須配齊“分類四色桶”，統(tǒng)一設(shè)施配置標準（政策⑥）。圖4顯示，政策①、②、③的規(guī)定大多為原則性的，而2018年7月份以后，隨著政策④、⑤、⑥的實施，廚余垃圾清運量在8月份出現(xiàn)持續(xù)上升并達到拐點，這是廚余垃圾清運量反映垃圾分類績效水平的初步證據(jù)。從表3中垃圾成分比例與基準值比較來看，整體分類效果并不理想。E小區(qū)“廚余垃圾”與“其他垃圾”的比例為38.5%，這與平均基準值39%相差不大。但樣本小區(qū)整體均值僅為5.5%，遠遠小于基準值。這表明，中端收運遠未達到理想效果，垃圾分類績效現(xiàn)狀普遍差。

總體而言，無論是前端的居民分類環(huán)節(jié)還是中端的收運環(huán)節(jié)，都存在著“走過場”式的低效，這種低效掩蓋于看似高效的外表之下，與真正實現(xiàn)垃圾分類的應(yīng)有效果相距甚遠。同時，垃圾分類的低效并不能單獨歸因于前端低效或者中端低效，而是各有其責(zé)，必須以“全面績效”管理的視角來管理城市社區(qū)垃圾分類工作，才能取得良好的效果。

圖4 每月廚余垃圾清運量隨時間與政策變化曲線

（二）垃圾分類績效的影響因素檢驗結(jié)果

通過實地非干涉研究獲得績效數(shù)據(jù)，還只是表面的發(fā)現(xiàn)，要最終提升我國垃圾分類工作的全面績效，還需要探索影響全面績效的因素，以便針對性地改進。為此，本研究以上文提到的模型為依據(jù)，對非干涉研究獲得的數(shù)據(jù)進行了進一步挖掘，統(tǒng)計檢驗了全面績效與各影響因素（變量）的關(guān)系。

1.描述性統(tǒng)計結(jié)果

表4呈現(xiàn)了描述性統(tǒng)計結(jié)果，涉及樣本、平均數(shù)、標準差、極值等數(shù)據(jù)。從清運效率（Clean）來看，平均值為1.021，說明現(xiàn)階段清運次數(shù)基本為1天1次，總體清運效率不高，僅有極少數(shù)小區(qū)的清運次數(shù)能達到1天2次以上。從清運垃圾比例（Proportion）來看，最大值為0.4，最小值僅為0.036，說明各個小區(qū)之間的垃圾分類績效差異較大。

表4 影響因素（自變量）的描述統(tǒng)計

2.影響因素統(tǒng)計檢驗結(jié)果

為了保證統(tǒng)計檢驗的效果，我們首先對多重共線性情況進行了估量。方差膨脹因子均小于10（ 分 別 為 1.05、1.10、1.86、2.22、1.42、1.91、2.30、3.68、5.91、5.09），這表明各自變量之間不存在多重共線性問題。模型的R2最小值為0.62，表明統(tǒng)計回歸模型具有較好的解釋力。

表5匯總了四個模型的回歸結(jié)果，同時呈現(xiàn)了系數(shù)、穩(wěn)健性標準誤。就Model 1而言，在居民因素中，性別和年齡對垃圾分類績效沒有顯著影響，而居民提前家庭分類與居民間相互影響呈現(xiàn)較強的顯著性。在Model 2加入了小區(qū)因素后，小區(qū)的開放性在5%水平上顯著，但小區(qū)品質(zhì)對垃圾分類績效沒有呈現(xiàn)顯著影響。在Model 3中，屬于管理因素的監(jiān)督程度在1%水平上顯著，但公示反饋因素對垃圾分類的績效影響并不顯著。在Model 4中，所有中端影響因素均獲得了統(tǒng)計支持，表明收運系統(tǒng)中清運效率以及垃圾成分比例對垃圾分類績效具有顯著正向影響。

值得注意的是，在加入了管理因素后（Model 3中），小區(qū)品質(zhì)因素由Model 2中的不顯著變?yōu)?%水平的顯著。小區(qū)品質(zhì)對垃圾分類績效的影響主要受到小區(qū)垃圾管理因素的調(diào)節(jié)作用，垃圾管理因素是統(tǒng)計壓抑變量，這說明小區(qū)品質(zhì)高低本身并不會影響垃圾分類績效，品質(zhì)高而伴隨產(chǎn)生的良好垃圾管理才是影響垃圾分類績效的關(guān)鍵因素。這啟發(fā)我們，垃圾分類績效的提升主要取決于物業(yè)、社區(qū)等組織對小區(qū)垃圾分類的科學(xué)管理與監(jiān)督力度。Model 4實際上是Model 3加入中端清運各變量后的回歸結(jié)果，研究發(fā)現(xiàn)管理中的公示反饋因素由不顯著變?yōu)樵?%水平上的顯著。產(chǎn)生這一結(jié)果的可能原因是，在沒有進行良好的清運配合之前，公示牌等反饋措施對居民作用有限，居民對整體垃圾分類環(huán)境缺乏信心，容易產(chǎn)生從眾心理，很少能夠獨善其身把垃圾分類工作做好，故而公示結(jié)果不能引起居民重視。而中端清運效率提升后，公示牌等反饋措施的作用會變得尤其有效。這啟示我們，如果前端、中端等各環(huán)節(jié)能相互配合，共同營造一個良好的垃圾分類氛圍，那些破壞這種氛圍的居民便會受到其他居民的譴責(zé)，此時公示等措施會對居民心理和行為產(chǎn)生更大的影響，也再次說明了各環(huán)節(jié)相互配合的重要作用。

五、結(jié)論與啟示

本文通過對居民投放垃圾狀況、垃圾的收集運輸狀況的實地非干涉研究，揭示了當前垃圾分類全面績效現(xiàn)狀不理想、績效實現(xiàn)程度不佳的原因。2018年9月《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》提出，“力爭用3～5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化”“對實施期超過一年的重大政策和項目實行全周期跟蹤問效，建立動態(tài)評價調(diào)整機制，政策到期、績效低下的政策和項目要及時清理退出”。在我國公共管理領(lǐng)域大力普及“全面績效管理”的背景下，垃圾分類績效不佳也反映了全面績效管理在垃圾收運政策實施中的困境，這種困境是多環(huán)節(jié)所致。

表5 垃圾分類績效影響因素檢驗結(jié)果

（一）結(jié)論

垃圾分類全面績效受到前端和中端的共同作用與影響。在前端環(huán)節(jié)中，家庭分類是垃圾分類績效實現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。鄰里間良好的關(guān)系能使小區(qū)形成濃厚的垃圾分類氛圍，顯著提升垃圾分類績效。垃圾分類工作是一項社會性活動，績效實現(xiàn)的關(guān)鍵在于小區(qū)能否實施嚴格的監(jiān)督與行之有效的正負激勵。在中端收運系統(tǒng)中，清運效率對前端績效有顯著影響，清運垃圾比例能夠反映垃圾分類的整體績效。

1.前端分類中存在形式主義

我國倡導(dǎo)垃圾分類已有20多年，政府部門制定的政策雖初見成效，但垃圾分類的實際效果不夠理想。小區(qū)中雖設(shè)有垃圾分類設(shè)施并張貼宣傳標語，但大多數(shù)居民視而不見，垃圾分類變成了表面化、形式化的工作。我國在垃圾分類與收集政策的設(shè)計上努力頗多，卻忽視了垃圾分類的執(zhí)行效果，對各個環(huán)節(jié)的績效考核不足。由于缺少對垃圾分類績效的考核與評估，垃圾分類難以形成長效機制，各級政府雖然積極響應(yīng)政策，增加了人力、資金等各方面的投入，但垃圾分類走過場式的低績效問題仍然難以根治，形成了上級號召下級就積極響應(yīng)，上面放松監(jiān)管下面就恢復(fù)原狀的局面。垃圾分類績效要以實實在在的績效數(shù)據(jù)進行衡量，我們要將全面績效管理引入垃圾分類政策實踐中，在每個環(huán)節(jié)都設(shè)計出垃圾分類績效評價指標，對每個階段實現(xiàn)績效的狀態(tài)都進行評價與干預(yù)，才可能提高垃圾分類績效。

2.中端裝運中依然混裝混運

收集、運輸、處理是緊密關(guān)聯(lián)、環(huán)環(huán)相扣的有機整體，三個環(huán)節(jié)缺一不可，任何一個環(huán)節(jié)的不到位都會導(dǎo)致垃圾分類績效鏈的斷裂。此前，各地政府重視了前端對社區(qū)垃圾分類設(shè)施設(shè)備的健全與完善，重視對居民的宣傳與教育，卻忽視了中端“一勺燴”式馬馬虎虎的工作方式，使整個垃圾分類處理工作前功盡棄。政府重視垃圾車“混運”的弊病，卻又忽視了“混裝”問題，相關(guān)部門未來努力的方向應(yīng)是重點監(jiān)測垃圾的“分裝”，而不僅僅是簡單實施“分運”；只有規(guī)避“裝”過程中的非正規(guī)操作，才能讓“專桶專用，專車專運”的政策發(fā)揮應(yīng)有的效果。物業(yè)清潔人員與收運人員之間缺乏相互監(jiān)督機制，導(dǎo)致了他們對上級與群眾不負責(zé)行為的出現(xiàn)。政府部門應(yīng)加強對收運集團的管理，形成“收”“裝”雙方人員的相互監(jiān)督機制，使非正規(guī)收集逐步轉(zhuǎn)為正規(guī)收集。本研究結(jié)果表明，清運效率對垃圾分類績效的提升起著關(guān)鍵作用。因此，清運系統(tǒng)應(yīng)優(yōu)化收運路線、增加運輸頻次、改良收運設(shè)備，保證清運系統(tǒng)的經(jīng)濟高效。

3.居民垃圾分類存在“知易行難”問題

本研究表明，只有少數(shù)居民能實現(xiàn)精準分類，大多數(shù)居民存在“知易行難”的問題。研究還發(fā)現(xiàn)，投放點的人員監(jiān)督對居民投放績效影響顯著。因此，在前端環(huán)節(jié)中，政府在初步開展垃圾分類行動時要進行必要的強制監(jiān)督，通過監(jiān)督使居民在短時間內(nèi)改變行為，從而使其養(yǎng)成垃圾分類的習(xí)慣。另外，本研究驗證了居民家庭分類對居民精準投放的重要性，這啟示政府除了要加強小區(qū)監(jiān)督與分類知識宣傳，還要給居民家中配備一定的分類設(shè)施，增強家中分類的便利性，使其能在家中完成垃圾分類，通過前期的監(jiān)督、培訓(xùn)、完善家中設(shè)備來推動后期的習(xí)慣養(yǎng)成，讓居民能夠逐步形成垃圾分類的習(xí)慣。

4.垃圾處理企業(yè)難以實現(xiàn)分類處理垃圾

企業(yè)參與的環(huán)節(jié)主要在垃圾的回收中轉(zhuǎn)和末端處理環(huán)節(jié)。由于前端與中端垃圾分類工作的嚴重不到位，末端垃圾處理企業(yè)即使具有垃圾分類全面績效的理念，也無法改變前端與中端已經(jīng)粗放分類的事實，故而企業(yè)在后端無論出于主動還是被動，都只能按照原來的方式處理垃圾。需要強調(diào)的是，雖然本文的統(tǒng)計中并未涉及此內(nèi)容，但我們實地觀察發(fā)現(xiàn)，企業(yè)垃圾處理方式?jīng)]有發(fā)生根本性的改變，目前仍以填埋和焚燒為主。因此，政府需要加大對企業(yè)的引導(dǎo)和支持，鼓勵企業(yè)進入垃圾處理資源化利用行業(yè)，并制定切實可行的評價標準，讓垃圾處理資源化利用市場化，使企業(yè)有利可圖。

（二）啟示

政府在未來垃圾分類工作中應(yīng)當充分重視全面績效思維對垃圾分類政策與執(zhí)行的影響。垃圾分類要重視全過程各環(huán)節(jié)，即收集、運輸、處理等環(huán)節(jié)的銜接，只有居民、政府與企業(yè)等多元主體協(xié)作，才能真正實現(xiàn)垃圾分類高績效。

垃圾分類全面高績效的實現(xiàn)，一方面，社會資本起著重要促進作用，居民相互影響、居民間的相互學(xué)習(xí)能夠有效提升垃圾分類的全面績效；另一方面，有效的組織管理與監(jiān)督也起著重要作用，政府管理機構(gòu)、社會管理機構(gòu)有效監(jiān)督與約束垃圾分類不力的家庭與個人，也能夠有效提升垃圾分類的全面績效。這說明，我國目前的垃圾分類政策要取得真正的成功，既不能照抄照搬各類公共管理教材知識，以為僅靠社區(qū)居民就能夠自動解決問題，也不應(yīng)認為僅靠政府監(jiān)督懲罰就能解決問題。

科學(xué)、合理的做法應(yīng)該是，首先要鼓勵居民積極行動起來，以良好的行動在彼此間產(chǎn)生示范效應(yīng)，形成群體動力，同時也形成群體壓力。這種動力促使居民形成“進步學(xué)習(xí)”機制，[46]積極參與垃圾分類工作，在家庭內(nèi)先高質(zhì)量地進行分類，在投放中也做到精準投放，實現(xiàn)“專桶專投”，以便在垃圾分類工作的前端就實現(xiàn)高績效。而群體壓力則形成了組織行為、群體行為中的柔性督促性因素，在群體組織氛圍積極向上的壓力下，居民被迫采取群體中大多數(shù)人都采取的行動，也就是積極、高質(zhì)量地進行垃圾分類，這也有助于在垃圾分類的前端實現(xiàn)高績效。

其次，僅靠群眾的自覺行動顯然無法有效實現(xiàn)垃圾分類政策的全部績效目標，畢竟群眾的自利行為、惰性行為都可能損害垃圾分類工作的全面績效，這就需要合理的政府監(jiān)督與社區(qū)監(jiān)督，甚至采用相當程度的懲罰措施，讓違規(guī)者付出違規(guī)成本，使得對負能量的糾錯行為能夠形成警示效應(yīng)?，F(xiàn)實中，雖然大多數(shù)居民能夠積極配合垃圾分類政策，但也有不少居民我行我素，從投放的便利性出發(fā)，既不對垃圾進行家庭分類，投放中也不實行“專桶專投”，而是“自由意志”式亂分亂投。對于這些不良行為，政府與社會必須依靠合法的監(jiān)督權(quán)、約束權(quán)進行監(jiān)督約束，必要時甚至可以采取嚴厲的懲罰措施，這也是對認真進行垃圾分類投放的居民的認可與鼓勵。

最后，本研究還有另一發(fā)現(xiàn)，即垃圾分類全面績效的實現(xiàn)，僅僅依靠居民和各級管理機構(gòu)，恐怕也難以完全有把握實現(xiàn)，實際上它還受制于客觀的物質(zhì)條件，物質(zhì)條件的不足降低了全面績效。這種物質(zhì)條件首先表現(xiàn)為因技術(shù)設(shè)備限制而導(dǎo)致的車輛運轉(zhuǎn)不流暢，即便是經(jīng)濟社會發(fā)達的廣州市，也難以提供能夠有效分運的車輛，這使得中端工作常常因為技術(shù)設(shè)備限制而出問題。雖然后來廣州市采用“專車專運”，也就是“多跑幾趟”的方法，但這樣又增加了用車的次數(shù)，違背了“全面績效”的初衷，因為這樣顯著增加了運輸成本，而完成相同的工作任務(wù)，成本增加實際上是降低績效的表現(xiàn)。此外，目前實際上也難以有效做到提供能夠分類存放垃圾的垃圾桶，一般的做法只是放置幾個相同式樣、型號的垃圾桶，它們存放垃圾的功能完全相同，并不具備專門存放有害型、有毒型、流體型、固體型等不同屬性垃圾的功能。這些技術(shù)設(shè)備的限制，未來都應(yīng)該設(shè)法去克服，而非僅僅找尋“人”的因素。