韓志明，雷葉飛

(1.上海交通大學(xué) 國際與公共事務(wù)學(xué)院,上海 200030；2. 天津職業(yè)大學(xué), 天津 300410)

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力。改革開放四十年來，技術(shù)更新迭代持續(xù)加速，滲透到社會的各個領(lǐng)域，改變了人們的生產(chǎn)生活以及社交方式，帶來了翻天覆地的變化。隨著技術(shù)越來越多運(yùn)用到公共治理中去，技術(shù)深刻地改變著治理的結(jié)構(gòu)、過程及其結(jié)果，提高了治理的效率和效能。比如，人臉識別技術(shù)可以更加精準(zhǔn)地識別個人，為社會管理、公共安全以及個人服務(wù)等提供了更為精準(zhǔn)快捷的手段，極大地提高了治理的精確性、回應(yīng)性和有效性。

在新技術(shù)高歌猛進(jìn)的時代，技術(shù)的發(fā)展及其應(yīng)用形成了技術(shù)萬能的樂觀愿景，也導(dǎo)致了技術(shù)共贏的虛幻期待。[1]技術(shù)是非常重要的，但也是一柄“雙刃劍”。技術(shù)在深刻重塑公共治理的同時，也帶來了大量的風(fēng)險(xiǎn)、挑戰(zhàn)和問題。技術(shù)的發(fā)展及其嵌入并不能改變所有的事物，甚至技術(shù)本身也被其他因素所影響和改變。那么技術(shù)究竟改變了什么(也就是“變”的一面)？還沒有改變什么(也就是“常”的一面)？本文以南京市棲霞區(qū)的“掌上云社區(qū)”為例，分析技術(shù)治理的“變”與“?！保骄考夹g(shù)治理的影響及其后果，以更好地理解技術(shù)治理的實(shí)踐邏輯及其發(fā)展趨勢。

一、技術(shù)治理究竟改變或未能改變什么？

技術(shù)是人類文明的重要表征，也是人類延伸自我的方式。人類社會發(fā)展的歷史也是技術(shù)進(jìn)步的歷史。這里的技術(shù)是廣義的概念，泛指所有用于改進(jìn)和提升人類處理現(xiàn)實(shí)問題能力的手段和方法。其中既包括處理自然問題的科學(xué)技術(shù)，比如各種聲光化電的技術(shù)，直接推動了生產(chǎn)力的發(fā)展，也包括處理社會問題的治理技術(shù)，比如各種行政、司法和立法技術(shù)，調(diào)整著社會關(guān)系及其秩序。處理社會問題的治理技術(shù)也需要利用科學(xué)技術(shù)來提高效率，特別是基于先進(jìn)科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用而建構(gòu)出新的治理技術(shù)，比如得到普遍應(yīng)用的“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”。

在技術(shù)發(fā)展日新月異的時代，技術(shù)治理與技術(shù)統(tǒng)治、技術(shù)治國、專家統(tǒng)治、技治主義、專家治國等概念相近，是一個非常時髦的概念，也是一個充滿不確定性的概念。簡單地說，技術(shù)治理是以技術(shù)(以及掌握技術(shù)的專家)為主要構(gòu)件的治理形態(tài)，不僅包括科學(xué)技術(shù)及其應(yīng)用，比如計(jì)算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等“硬件”要素，還包括與技術(shù)相互“捆綁”的權(quán)力和規(guī)則等“軟件”要素。[2]“硬件”和“軟件”同等重要，沒有“硬件”，就無所謂“技術(shù)治理”，但沒有“軟件”，技術(shù)也不可能單獨(dú)發(fā)揮作用，甚至產(chǎn)生負(fù)面作用。

技術(shù)的發(fā)展推動了治理創(chuàng)新，各個領(lǐng)域都積極利用先進(jìn)技術(shù)來治理，技術(shù)治理成為現(xiàn)代公共治理的基本形態(tài)。特別是隨著信息技術(shù)的發(fā)展，各種新的治理技術(shù)應(yīng)運(yùn)而生，也不斷更新?lián)Q代，比如從政府上網(wǎng)到數(shù)字政府再到智慧政府等，成為改進(jìn)和優(yōu)化公共治理的支配性策略。新一代信息技術(shù)的發(fā)展，包括互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算以及智能技術(shù)等，更是激發(fā)了技術(shù)治理的想象力，推動了信息技術(shù)的深度應(yīng)用，拓展了技術(shù)治理的應(yīng)用場景。

在對技術(shù)的認(rèn)識上，技術(shù)哲學(xué)家主要有兩種不同的觀點(diǎn)：技術(shù)工具論和技術(shù)實(shí)體論；前者代表了對技術(shù)的樂觀主義，后者代表了對技術(shù)的悲觀主義。對技術(shù)作用和價值的認(rèn)識，尤其是聚焦技術(shù)與社會之間關(guān)系的理論，主要有技術(shù)決定論、社會決定論和技術(shù)建構(gòu)論等不同立場。其中技術(shù)建構(gòu)論認(rèn)為，技術(shù)與社會存在著互動的關(guān)系，技術(shù)與社會是相互形成的。[3]隨著技術(shù)在公共治理中得到廣泛運(yùn)用，技術(shù)日益嵌入到公共治理中去，推動治理體系的結(jié)構(gòu)性變化[4]，同時也帶動了技術(shù)本身的調(diào)適，以滿足或匹配治理體系的要求。

有關(guān)技術(shù)治理的研究都指出了技術(shù)所帶來的顯著改變，比如信息技術(shù)改變了治理手段，模糊了“線下”和“線上”的界限，突破了地域限制，由線下治理轉(zhuǎn)向線上線下共治[5]；信息技術(shù)既可以賦能政府，增加政府獲取信息的渠道和數(shù)量，也賦權(quán)民眾，增加民眾監(jiān)督、問責(zé)政府的權(quán)力，使治理路徑由單向管理轉(zhuǎn)向雙向互動[6]；大數(shù)據(jù)技術(shù)使得政府能夠預(yù)測突發(fā)事件，提前化解沖突，治理過程由被動反應(yīng)轉(zhuǎn)向主動嵌入[7]；大數(shù)據(jù)技術(shù)改變了治理主體，信息技術(shù)使多元主體“共在”，治理模式也由政府單一主體轉(zhuǎn)向多元協(xié)同[8]。

現(xiàn)代社會的公共治理是高度復(fù)雜的活動，其中治理涉及的要素越來越多，治理的過程越來越繁密復(fù)雜，治理的結(jié)果也很難預(yù)測和控制。特別是，很多問題是長期積累和存留下來的，不是一蹴而就能夠解決的。就像互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用一樣，先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)可以“飛入尋常百姓家”，快速改變公共治理的手段和方法及其運(yùn)行流程等；但公共治理的氣質(zhì)、秉性以及傳統(tǒng)等許多內(nèi)在的東西，卻是無法改變的，至少不是很快就能改變的。文化傳統(tǒng)、制度安排和價值觀念等，不簡單是技術(shù)的問題，甚至不是技術(shù)可以解決的。

技術(shù)治理是當(dāng)今全球社會公共治理的重要趨勢[9]，也是當(dāng)前中國社會治理創(chuàng)新實(shí)踐的主導(dǎo)邏輯。我們在看到以信息技術(shù)為中心的技術(shù)治理所帶來改變的同時，也需要深入考察還沒有得到改變的方面。個別研究者實(shí)際上已經(jīng)指出了這些方面的問題，比如技術(shù)很難改變“信息孤島”現(xiàn)象，海關(guān)、公安等部門推動的“金關(guān)”“金盾”等工程推進(jìn)了業(yè)務(wù)部門系統(tǒng)內(nèi)部的電子政府建設(shè)水平，但不能改變跨部門的信息整合以及多任務(wù)的協(xié)調(diào)[10]；數(shù)據(jù)治理的信息平臺并沒有直面權(quán)責(zé)設(shè)置、制度機(jī)制以及行政協(xié)調(diào)等制度性問題，而是繞開既有的權(quán)力及其協(xié)調(diào)形式，開辟了新的協(xié)調(diào)路徑。[11]

很顯然，信息技術(shù)的影響是全方位的，包括觀念、行動和方法等多個方面。全面而系統(tǒng)地評估技術(shù)治理的效應(yīng)，從來都是非常困難的。對于技術(shù)治理究竟改變了什么，還沒有改變什么，顯然很難有公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)。但考察技術(shù)治理的文獻(xiàn)，同時參考實(shí)踐者對于信息技術(shù)應(yīng)用的偏好、要求和期許，對于技術(shù)應(yīng)用及其效應(yīng)問題，大多關(guān)注的都是如下問題，即價值觀念的問題、信息溝通的問題、社會關(guān)系的問題、過程運(yùn)行的問題以及應(yīng)用效能的問題。這些方面是理解和評估信息技術(shù)應(yīng)用效果的基本方面，因而也是分析信息技術(shù)影響的基本維度。

無論是對技術(shù)治理的批判，還是對技術(shù)治理的鼓吹，也都是圍繞技術(shù)治理的影響來展開的，其中基本的問題也是上述五個方面的問題：首先是價值觀念的問題，即技術(shù)治理改變或形成了哪些新的價值觀念；其次是信息交易的問題，即技術(shù)治理如何影響了信息的交流和溝通以及利用等；再次是權(quán)力結(jié)構(gòu)問題，即技術(shù)治理是否改變了權(quán)力的關(guān)系及其分配；然后是治理過程，即技術(shù)治理如何重塑和改變了治理展開的過程；最后是治理效能，即技術(shù)治理如何以及多大程度上提升治理的效能。下面我們就從這幾個維度來考察技術(shù)治理的“變”與“?！薄?/p>

二、南京棲霞“掌上云社區(qū)”案例引入

伴隨著信息技術(shù)的發(fā)展和普及，將信息化手段應(yīng)用到公共治理成為大勢所趨，信息技術(shù)也就順理成章成為各地治理創(chuàng)新實(shí)踐的主角，信息技術(shù)應(yīng)用的范圍和邊界不斷拓展。社會治理領(lǐng)域的相關(guān)實(shí)踐很多，比如北京、上海、山東等地基于互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算和大數(shù)據(jù)技術(shù)而建構(gòu)的社區(qū)治理云平臺“社區(qū)通”，可以使社區(qū)居民與相關(guān)部門形成無縫對接；杭州下城區(qū)聯(lián)手中國移動建立“掌上66810”信息系統(tǒng)，方便社區(qū)工作人員將工作中發(fā)現(xiàn)的問題及時傳送到數(shù)據(jù)平臺，提升治理的回應(yīng)性和精準(zhǔn)度。

南京市棲霞區(qū)地處南京市主城的北部，歷史悠久，人文薈萃，積淀深厚，旅游資源豐富，2018年常住人口72萬多人，戶籍人口50多萬人。[11]由于仙林大學(xué)城的建設(shè)，尤其是城市郊區(qū)化的加速發(fā)展，該區(qū)從城郊結(jié)合的形態(tài)躍升為新型現(xiàn)代城區(qū)，下轄有9個街道、118個社區(qū)居委會。[12]居民類型多樣，既有20多萬高校師生和高科技人才，也有10多萬外來務(wù)工者，還有近20萬征地拆遷人員，10萬下崗職工和農(nóng)民[13]，各種社會群體的訴求各有不同，社會治理的任務(wù)十分繁重。

眾所周知，傳統(tǒng)的社會管理模式存在著主體單一性、管控色彩濃、信息不對稱、溝通不順暢以及缺乏公眾參與等問題，難以適應(yīng)社會治理的新問題、新形勢和新要求，亟需治理體系和方式的創(chuàng)新發(fā)展，最終提高治理能力。特別是在社區(qū)工作層面，社區(qū)治理的任務(wù)越來越嚴(yán)峻，標(biāo)準(zhǔn)越來越高，但人手和精力卻嚴(yán)重不足，既有的網(wǎng)格化管理目前還主要停留在人海戰(zhàn)術(shù)的基礎(chǔ)版本，很多傳統(tǒng)的工作方式也得不到居民的支持和配合，比如電話調(diào)查和入戶問卷等工作，很容易引發(fā)居民的反感，也無助于解決實(shí)際問題。

在技術(shù)治理創(chuàng)新的潮流中，棲霞區(qū)黨委和政府轉(zhuǎn)變思維，順應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時代的潮流，積極探索創(chuàng)新社區(qū)治理的手段，根據(jù)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于“盡快研究并建設(shè)掌上云社區(qū)”的批示，積極探索建立“掌上云社區(qū)”。為了推行和落實(shí)建設(shè)工作，首先是區(qū)委區(qū)政府聘請專業(yè)機(jī)構(gòu)對各街道和社區(qū)就工作流程、交流技巧及注意事項(xiàng)等全覆蓋輪訓(xùn)，包括如何讓居民加入居委會搭建的網(wǎng)上平臺，如何調(diào)動線上“沉默的大多數(shù)”的參與熱情，如何實(shí)現(xiàn)對網(wǎng)上輿論的有效引導(dǎo)，如何黏牢用戶以及改進(jìn)用戶體驗(yàn)等具體問題。

2016年11月，“掌上社區(qū)”開始在全區(qū)9個街道的26個社區(qū)試點(diǎn)，主要任務(wù)是搭建載體，制定規(guī)則。社區(qū)居委會牽頭設(shè)立和管理微信群，邀請社區(qū)居民、物業(yè)公司和業(yè)委會以及轄區(qū)單位等加入，引導(dǎo)大家在微信群表達(dá)訴求。2017年2月，“掌上社區(qū)”正式更名為“掌上云社區(qū)”，拓展到棲霞區(qū)全部118 個社區(qū)。2018年，又引入云計(jì)算、大數(shù)據(jù)分析、人工智能、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)，新增信息交流、工單流轉(zhuǎn)、“不見面”服務(wù)、協(xié)商議事、大數(shù)據(jù)分析等8個模塊，植入“愛小棲”智能機(jī)器人，以提供更快捷及時的信息服務(wù)。[13]

“掌上云社區(qū)”主要圍繞突發(fā)事件、公共事務(wù)和日常事務(wù)三方面的內(nèi)容改進(jìn)和推動公共治理。其中突發(fā)事件如社區(qū)出現(xiàn)的水管破裂、下水管堵塞、兒童走失等事件，是最為考驗(yàn)社區(qū)工作人員能力的；公共事務(wù)包括及時發(fā)布和公開政策信息及便民服務(wù)信息，如停水停電和社區(qū)公共課堂等，也包括居民就單元門故障或加裝電梯等事務(wù)進(jìn)行協(xié)商；日常事務(wù)就是社區(qū)居委會工作人員或社工管理微信群的工作，如發(fā)溫馨小貼士、轉(zhuǎn)帖重要消息和曬社區(qū)照片等，有的社區(qū)還通過定時發(fā)布特定消息來保持群的活躍度。

“掌上云社區(qū)”不是專門設(shè)計(jì)的APP，而是直接依托微信技術(shù)，建立微信群或微信公眾號，方便了居民隨時參與，降低了公民參與的門檻。[14]目前棲霞區(qū)共建立“掌上云社區(qū)”微信群901個，覆蓋全部119個社區(qū)，吸納線上成員約17萬人。[15]“掌上云社區(qū)”功能豐富，涉及日常管理和服務(wù)的多個領(lǐng)域。政府、社區(qū)、居民、物業(yè)等多元主體在線互動，提高了各方面的參與度和響應(yīng)度。相較于其他社區(qū)治理平臺，“掌上云社區(qū)”可以實(shí)現(xiàn)24小時不打烊服務(wù)，方便及時處置各種突發(fā)問題。

運(yùn)行三年來，“掌上云社區(qū)”取得了良好成效，獲得了廣泛認(rèn)可和贊譽(yù)。這主要體現(xiàn)在建立了緊密聯(lián)系人民群眾的渠道，改善了黨和政府為人民服務(wù)的能力和形象；全面提高了社區(qū)治理的能力，提高了社區(qū)治理的響應(yīng)度、精準(zhǔn)性和有效性；激活了社區(qū)居民參與公共事務(wù)的熱情，也提高了居民的幸福感和獲得感。“掌上云社區(qū)”先后獲得了多項(xiàng)榮譽(yù)，如首屆“長三角城市治理最佳實(shí)踐案例評選”最佳案例獎、“首屆中國城市治理創(chuàng)新獎”優(yōu)勝獎、南京市社會建設(shè)創(chuàng)新優(yōu)秀案例、南京市社會建設(shè)創(chuàng)新典型案例等，還入選了“中國樣本——改革開放40周年經(jīng)典案例”。

三、“變”——技術(shù)治理改變的是什么？

在當(dāng)今技術(shù)革命日新月異的時代，對于技術(shù)改變社會生活的情形及其后果，人們一點(diǎn)也不陌生。但技術(shù)進(jìn)入公共治理究竟帶來了什么變化，理論研究上大多是籠統(tǒng)和整體的概括，比如塑造了信息開放的理念，推動了治理流程的再造，提高了公共治理的精準(zhǔn)性等，這些情況雖然具有普遍性和一般性，但實(shí)際上又讓人覺得似有若無，充滿了不確定性。因此，具體到特定的應(yīng)用場景中，技術(shù)治理帶來的改變究竟是什么，還需要更加細(xì)微的理解和闡釋。

(一)多方價值觀念的重塑

首先，技術(shù)不僅是達(dá)到目的的手段和工具，更包含了理解和處理事物的獨(dú)特方式。信息技術(shù)在社會治理中的應(yīng)用，不僅塑造了新的行動方式，也帶來新的思維模式。[16]“掌上云社區(qū)”的發(fā)展首先是形成了“24小時不打烊”的為民服務(wù)意識。傳統(tǒng)的公共部門服務(wù)時間為工作日的8小時內(nèi)，8小時外則是空白地帶。“掌上云社區(qū)”打破工作時間的限制，形成“24小時不打烊”的服務(wù)理念。社區(qū)工作人員等隨時隨地在線響應(yīng)居民的訴求。微信群中專門植入機(jī)器人“愛小棲”，24小時為居民提供常規(guī)性的應(yīng)答服務(wù)。[17]

其次，激發(fā)社區(qū)居民的主體意識。良好的科技可以傳遞友愛，匯聚善意，激發(fā)良知，讓所有人幫助所有人，培養(yǎng)個人的主體意識。[18]掌上云社區(qū)運(yùn)用信息技術(shù)搭建了社區(qū)交流互動的平臺，推動社區(qū)居民積極參與進(jìn)來，拉近了政府與居民之間的距離。街道和居委會摒棄了簡單的管理思維，用具有親和力的網(wǎng)絡(luò)語言傳播社區(qū)家長里短、互幫互助、好人好事、志愿服務(wù)等正能量的信息，也能夠激發(fā)居民建設(shè)社區(qū)的主體意識。

再次，激活了協(xié)商對話的民主意識。受到場所、時間以及規(guī)模的限制，社區(qū)大多數(shù)居民之間的協(xié)商活動很少，很難落實(shí)居民自治?！罢粕显粕鐓^(qū)”設(shè)立協(xié)商議事板塊，將社區(qū)營造項(xiàng)目、為民辦實(shí)事項(xiàng)目等納入線上協(xié)商的范圍，通過協(xié)商對話決定項(xiàng)目的立項(xiàng)、方案、實(shí)施單位、資金來源和構(gòu)成以及結(jié)果的評價，由居民自己決定需要什么樣的服務(wù)以及如何提供這些服務(wù)。2017年社區(qū)組織的在線協(xié)商超過1 000次[19]，形成了“眾人的事情由眾人商量”的良好氛圍。

(二)信息交易效率的改善

在傳統(tǒng)的信息技術(shù)條件下，居民意見表達(dá)的渠道不多，信息交流的“帶寬”很窄，意見的“流量”很小，利益表達(dá)的效果也很有限。進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)時代以來，郵件、網(wǎng)站、平臺、論壇等極大地拓展了公民利益表達(dá)的渠道，帶來了溝通方式的革命?！罢粕显粕鐓^(qū)”建立了多方行動者在線溝通的平臺，將互動的過程制度化、結(jié)構(gòu)化和日常化，居民可隨時隨地在微信群中發(fā)出聲音，社區(qū)工作人員必須兩小時內(nèi)給予答復(fù)，甚至可以做到秒回。這就使居民的事情件件有回復(fù)，事事有反饋，社區(qū)工作者與居民溝通順暢。

社會運(yùn)行產(chǎn)生大量有關(guān)社會事實(shí)的信息。各種信息只有被記錄和分析，才能被掌握和利用。傳統(tǒng)治理缺乏將社會事實(shí)信息化的技術(shù)，各種社會事實(shí)無法成為可處理的信息，以至于信息收集的成本非常高，更不能為決策者提供充分的信息支持。將信息技術(shù)應(yīng)用到公共治理中，這就將治理過程轉(zhuǎn)化為確切的信息，提高了交流互動的頻率，降低了信息交互的成本。記錄、加工和利用這些信息，尤其提高了管理和服務(wù)的準(zhǔn)確性。“掌上云社區(qū)”平均每天產(chǎn)生信息1萬余條[20]，包括各種訴求信息、咨詢信息和交互信息等，這些都方便了對接服務(wù)及處理問題。

各種信息的增加也帶來了發(fā)掘治理知識的可能性。信息是知識生產(chǎn)的原料，知識則是信息加工的結(jié)晶。借助于大數(shù)據(jù)技術(shù)的分析，“掌上云社區(qū)”生產(chǎn)的碎片化信息，也可以整合成為整體性的治理知識，比如“愛小棲”智能機(jī)器人在后臺可以自動生成物業(yè)管理、環(huán)境衛(wèi)生、醫(yī)療教育等十類社情民意“數(shù)據(jù)集”。[21]相關(guān)部門可以利用這些數(shù)據(jù)來掌握公眾需求，增強(qiáng)對各類社會矛盾和風(fēng)險(xiǎn)隱患的預(yù)警能力，提供精準(zhǔn)有效的應(yīng)對和處置方案。

(三)權(quán)力結(jié)構(gòu)的多中心化

在“掌上云社區(qū)”的網(wǎng)絡(luò)平臺中，居委會工作人員、物業(yè)管理人員、社區(qū)居民、街道和區(qū)政府職能部門官員、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)等共存于虛擬的網(wǎng)絡(luò)空間中平等互動，建構(gòu)了高度扁平化的互動網(wǎng)絡(luò)。平等的網(wǎng)絡(luò)互動具有消解權(quán)力中心的含義，暫時性地抹平了金字塔式的權(quán)力層級，有效地提高了溝通和互動的效率。居民遇到需要解決的問題，不用費(fèi)心去尋找相關(guān)職能部門，也不用擔(dān)心“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”，只要在微信群里發(fā)信息就可以，剩下的事情就交給社區(qū)、物業(yè)以及政府職能部門等，公共服務(wù)的對接也可以順利完成。

組織居民加入微信群，支持居民在微信群里表達(dá)意見，圍繞居民意愿來提供服務(wù)，體現(xiàn)并實(shí)現(xiàn)了以個人為中心的治理轉(zhuǎn)型，使個人得到更多的重視，從而也就實(shí)質(zhì)性地賦能不確定的居民個人，也落實(shí)了居民的參與權(quán)、知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，激活了個人的主體性角色。滿足個人及其權(quán)利訴求既是公共治理的目標(biāo)，也是驅(qū)動公共治理的重要杠桿。不管是提出意愿和訴求，還是評價和監(jiān)督，居民的參與延伸了治理的觸角，也向政府及其官員強(qiáng)加了強(qiáng)制和約束，具有為治理導(dǎo)向和定位的意義。

“掌上云社區(qū)”開辟協(xié)商議事板塊，組織居民圍繞樓道、小區(qū)或社區(qū)等方面的具體事務(wù)開展在線協(xié)商，居民可以參與在線商議或投票表決，這些又與“漫談會”“議事會”和“圓桌會”等線下協(xié)商形式結(jié)合起來，讓居民自己決定需要什么樣的服務(wù)以及如何提供服務(wù)等。2018年全區(qū)組織在線協(xié)商超過1 500次，其中較大規(guī)模的線上線下協(xié)商達(dá)到2 000余人次。[22]協(xié)商議事的落地建構(gòu)了以參與者為中心的權(quán)力，改變了以黨和政府為中心的單邊決策模式，初步形成了多元互動的決策結(jié)構(gòu)。

(四)治理過程的信息化

溝通是治理過程的核心，技術(shù)的應(yīng)用不僅建構(gòu)了新型的溝通關(guān)系，也提高了溝通的頻率和效率?！罢粕显粕鐓^(qū)”以技術(shù)為中介，建立了居民與政府之間的零距離溝通，極大地減少了溝通和交流的中間環(huán)節(jié)。社區(qū)居民只要在群中@群主，群主就可以對問題進(jìn)行工單分配，而不用親自去居委會找工作人員；很多公共服務(wù)也可以通過“掌上云社區(qū)”來實(shí)現(xiàn)，其中可以實(shí)現(xiàn)590項(xiàng)不見面審批服務(wù)[23]，社工可以代辦或陪辦，居民只要在網(wǎng)上填寫信息或者拍照就可以辦理手續(xù)，簡化了服務(wù)的鏈條。這些都極大地緩解了溝通失靈的問題。

傳統(tǒng)的管理過程大多是封閉、不透明的，難以避免暗箱操作?；诨ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)的治理過程，將治理活動轉(zhuǎn)換成特定的信息如數(shù)據(jù)等，具有可見性、開放性和可參與性。利用信息技術(shù)的功能，可使治理過程高度符號化，清晰可見，也具有可操作性。微信群中的居民可隨時參與到治理過程中來，也可以即時掌握治理過程進(jìn)展的情況，比如對于公共設(shè)施損壞，從報(bào)修到社區(qū)工作者響應(yīng)再到查明原因、設(shè)備修復(fù)、后續(xù)維護(hù)等，整個過程都體現(xiàn)在微信群中，居民可以隨時了解設(shè)施修復(fù)過程的信息。

信息及其傳遞是影響治理過程效率的關(guān)鍵變量。信息技術(shù)使信息得以快速流轉(zhuǎn)，到達(dá)治理體系的各個節(jié)點(diǎn)，從而縮短了治理鏈條和流程?！罢粕显粕鐓^(qū)”包含工單流轉(zhuǎn)系統(tǒng)，群眾遇到亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題，可以第一時間反映，居民訴求以工單形式點(diǎn)對點(diǎn)發(fā)送至社工手機(jī)，工作時間限期2小時內(nèi)辦理回復(fù)，極大地提高了治理效率。[24]此外，“掌上云社區(qū)”扁平化的快速響應(yīng)機(jī)制，也倒逼部門間數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，打破信息層層遞減的慣性，重塑了割裂和僵化的工作流程，推動政府內(nèi)外相互協(xié)同的效率。

(五)治理效果顯著

中國有超過10億的微信用戶，將微信技術(shù)應(yīng)用到公共治理中來，技術(shù)門檻低，使用起來非常便捷，既貼近人民群眾又切實(shí)可行。“掌上云社區(qū)”搭建了公共治理的虛擬平臺，將相關(guān)主體都吸納到微信群中來，治理過程在微信平臺逐步展開，包括居民提出訴求、社區(qū)工作人員作出響應(yīng)和相關(guān)職能部門采取整治措施等。這就對治理過程進(jìn)行了充分的數(shù)據(jù)化，從而使得治理過程變得可見、可參與和可計(jì)算，既改進(jìn)了治理及其過程的呈現(xiàn)方式，也優(yōu)化了個體參與治理過程的體驗(yàn)感。

“掌上云社區(qū)”打通了公共服務(wù)供需對接的信息機(jī)制：一方面，居民遇到或發(fā)現(xiàn)了問題，只要在微信群里發(fā)言，就可以快速“鏈接”相關(guān)機(jī)構(gòu)或部門；另一方面，微信群延展了公共治理的信息觸角，政府和居委會可以從居民中獲得有價值的信息，包括利用“愛小棲”自動生成的大數(shù)據(jù)，從而更好地決定做什么和怎么做。正是利用互聯(lián)網(wǎng)扁平化、交互式和快捷性的特點(diǎn)，“掌上云社區(qū)”提高了公共服務(wù)的精準(zhǔn)度，如2017全年線上收集居民意見建議達(dá)4 000余條[25]，這些都是居民真實(shí)的需求和愿望，有利于實(shí)現(xiàn)需求與供給的良好對接。

“掌上云社區(qū)”提高了居民的獲得感，贏得了居民的廣泛認(rèn)可。2017年棲霞區(qū)居民認(rèn)同社區(qū)黨委、居委會的比例由2016年的52.3%上升為62.4%。居民對社區(qū)的認(rèn)同度和滿意度直線上升。在2017年南京市民生幸福建設(shè)群眾滿意度測評中，棲霞區(qū)“社區(qū)(村)服務(wù)管理滿意度”指標(biāo)獲88.08分，位列全市第一。2018年上半年“掌上云社區(qū)”工作在線測評全區(qū)居民滿意度平均值超過95%。[26]其中馬群街道民生投訴率降低了40%，居民對居委會的滿意度由52%上升到60%。[27]

四、“?！保杭夹g(shù)治理未能改變什么？

當(dāng)人們的眼光都專注于技術(shù)革命所帶來的改變，仿佛一切都已經(jīng)變得跟過去不一樣了，也更多地形成了對于技術(shù)治理前景和未來的信心。問題是，技術(shù)從來不是萬能的，技術(shù)不能決定一切，也很難改變一切。技術(shù)應(yīng)用的過程固然是技術(shù)要素改變其他社會因素的過程，但技術(shù)也被官僚體制和社會民眾所建構(gòu)、規(guī)訓(xùn)和宰制，甚至被壓制和忽略，因而也維持和保留著大量(暫時)還沒改變的地方，至少還有很多需要繼續(xù)深化變革的地方。

(一)居民參與還比較有限

公民參與不足以及參與意識薄弱，是公共治理中常見的問題?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)開辟了公民參與的新通道，降低了公民參與的成本，推動了公民參與“爆炸式”增長?！罢粕显粕鐓^(qū)”正是信息技術(shù)支撐的公民參與的重要形態(tài)，體現(xiàn)和落實(shí)了公民參與。但需要看到的是，棲霞區(qū)共有戶籍人口45萬多人，常住人口70多萬人，“掌上云社區(qū)”只是吸納了17萬人的參與，更多的人口還沒有參與進(jìn)來。這也構(gòu)成了“掌上云社區(qū)”深化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)瓶頸。

“掌上云社區(qū)”在解決社區(qū)里面大大小小的事情上無疑是有效率的，依托“掌上云社區(qū)”而展開的“不見面審批”等板塊也豐富和鞏固了“掌上云社區(qū)”平臺，尤其是提高了“掌上云社區(qū)”的黏性。雖然“掌上云社區(qū)”具有開放性、透明度和交互性等技術(shù)優(yōu)勢，但很多居民還沒有參與進(jìn)來，也不愿意利用這個平臺，其中包含了疏遠(yuǎn)和排斥等復(fù)雜的動機(jī)。除了為某些雞毛蒜皮的事情去“找政府”之外，很多人實(shí)際上既不關(guān)心也不在乎究竟由誰來治理以及如何治理等。

對于居委會來說，“掌上云社區(qū)”帶來的治理效應(yīng)是顯而易見的，但擴(kuò)大“掌上云社區(qū)”的覆蓋面還面臨很大的困難，宣傳和發(fā)動社區(qū)居民的效果實(shí)際上并不理想，而且還要想方設(shè)法留住現(xiàn)有入群的占總數(shù)30%的居民，比如通過發(fā)天氣信息和定期舉辦興趣班等以維持“掌上云社區(qū)”的活躍度。此外，政府試圖利用“掌上云社區(qū)”平臺塑造居民的共同體意識，但遇到停車難等矛盾糾紛的時候，利益分歧導(dǎo)致很難達(dá)成共識，個別人的過激語言甚至退群等言行，反而使社區(qū)中的分歧與矛盾公開了，擴(kuò)大了。

(二)信息超大負(fù)荷的難題

“掌上云社區(qū)”以微信群為基礎(chǔ)建立起全新的信息交互結(jié)構(gòu)，建構(gòu)了在線的“面對面”信息交互結(jié)構(gòu)，直接帶來了信息數(shù)量的巨大增長?！皭坌痹凇罢粕显粕鐓^(qū)”平均每月受理居民咨詢約3 500條，在線答復(fù)3 000余條，流轉(zhuǎn)工單300余件，每月產(chǎn)生有效交互信息30多萬條，平均每天產(chǎn)生信息1萬余條。[28]但正像其他普通微信群的聊天一樣，許多微信信息是只言片語的不完整信息、呼吁點(diǎn)贊的信息以及社區(qū)工作者日常管理的信息，有用信息的數(shù)量實(shí)際上只占到10%左右。

信息交互的方式及其效率問題，是技術(shù)治理的核心問題，但信息技術(shù)的應(yīng)用必然帶來信息量的增加。掌上云社區(qū)每個月產(chǎn)生30多萬條的有效交互信息，這些信息帶來了優(yōu)化治理的可能性。需要看到的是，巨大的信息量是由特定的信息處理方式所建構(gòu)起來的。以微信為媒介的交流和互動通過將管理和服務(wù)的過程信息化，實(shí)現(xiàn)了更為及時和精準(zhǔn)的對接。但這也帶來信息處理的巨大負(fù)荷，所以需要大數(shù)據(jù)手段來處理信息，而社區(qū)工作人員也不得不花費(fèi)大量精力管理微信群，包括想辦法維持微信群的活躍度。

以信息技術(shù)為基礎(chǔ)的技術(shù)治理固然具有便捷的信息效率，也發(fā)展出大規(guī)模信息處理的能力，但也因?yàn)槲淖纸涣鞯暮喖s性，而損失了大量有關(guān)具體情境的細(xì)節(jié)信息。特別是，信息技術(shù)的應(yīng)用也意味著新的技能要求，與過去通過見面交談或者打電話溝通等情況不同，“掌上云社區(qū)”的運(yùn)行依賴于參與者良好的文字交流能力，無論是居民提出訴求，還是社區(qū)工作者給予回應(yīng)，都需要必要的文字駕馭能力，包括使用圖片和語音來表達(dá)。這些在某種意義上也構(gòu)成了“數(shù)字鴻溝”，制約了居民的參與和表達(dá)。

(三)權(quán)力結(jié)構(gòu)更為穩(wěn)固

“掌上云社區(qū)”創(chuàng)建了交流和互動的正式平臺，也帶來了某種虛擬的平等意象。如同其他普通好友微信群的構(gòu)成及其交流模式一樣，“掌上云社區(qū)”似乎遠(yuǎn)離了令人壓抑的科層制結(jié)構(gòu)，群員之間似乎是平等的，交流似乎是開放的，權(quán)力似乎是分散的，信息似乎是共享的，甚至交流和對話的過程也是令人愉悅的。但不得不承認(rèn)，“掌上云社區(qū)”是附著于政府科層制的，最多只是以更順暢和快捷的信息流程貫通了不同的層級，但并沒有改變政府科層制的結(jié)構(gòu)，政府科層制的運(yùn)行邏輯依然如故。

根據(jù)“掌上云社區(qū)”的運(yùn)行機(jī)理，居民看上去有了“點(diǎn)菜”的權(quán)力，社區(qū)治理的過程也有了多方參與的要素，但居民主要是充當(dāng)“報(bào)信人”的角色，即把問題報(bào)告給社區(qū)工作人員，然后等著政府出面來解決問題，仍然具有很強(qiáng)的被動性和依賴性，甚至依然是某種“局外人”色彩。微信平臺將居民的參與信息化和公開化，倒逼政府及其職能部門以及社區(qū)提高回應(yīng)性，但權(quán)力的分布及其效應(yīng)依然具有不平衡性，其中政府及其職能部門以及社區(qū)仍然是優(yōu)勢方，決定著要解決什么問題以及如何解決，而且這顯然也是無可替代的。

正如技術(shù)治理的其他案例一樣，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)也是組織社會的方式?！罢粕显粕鐓^(qū)”的微信群提供了簡單靈活的方式，直接將社區(qū)居民組織起來，形成了管理和服務(wù)的交互平臺。居民獲得了參與和表達(dá)的權(quán)力，但居民仍然是零散和碎片的存在，除了居住地所在地的地域性關(guān)系，缺乏其他內(nèi)在的聯(lián)系，也沒有形成所謂的共同體意識，甚至在某些具體問題上還爆發(fā)嚴(yán)重的分歧。這也就是說，技術(shù)賦權(quán)是不平衡的，政府與居民的收益是不一樣的，這最終是強(qiáng)化而非消解既有的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

(四)治理的傳統(tǒng)和慣習(xí)

就其過程來看，“掌上云社區(qū)”為代表的技術(shù)治理，帶來了治理過程全方位的改進(jìn)和優(yōu)化，從“面對面”到“鍵對鍵”，一切看起來都是美好的，展現(xiàn)出相對于過去線下治理所不具有的技術(shù)優(yōu)勢。在微信群的聊天過程中，不同參與者之間的互動溫情脈脈，顯現(xiàn)出良好的感染力、向心力和凝聚力。但技術(shù)主導(dǎo)的治理過程不可避免地保留著某些甚至不容易察覺的傳統(tǒng)和慣習(xí)。

首先，“前臺”的技術(shù)效率讓人看到了技術(shù)治理的潛能和優(yōu)勢，但也導(dǎo)致對“后臺”制度運(yùn)行情況的忽略和漠視。“掌上云社區(qū)”推出升級版服務(wù)，增加8個方面的模塊，就是為了避免技術(shù)應(yīng)用的空心化，提升技術(shù)治理的內(nèi)涵，鞏固“掌上云社區(qū)”的建設(shè)成果。工單流轉(zhuǎn)系統(tǒng)的簡約和高效，也反襯出既有科層制體系還存在著復(fù)雜而混亂的鏈條和流程。比技術(shù)應(yīng)用更為重要的，還是要梳理政府部門以及社區(qū)的職責(zé)權(quán)利，形成更為簡約高效的治理體系。

其次，“掌上云社區(qū)”的良性運(yùn)行也需要某些精心設(shè)計(jì)的可行策略，比如區(qū)委區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)分別加入不同的微信群，通過“潛水”來直接了解區(qū)情民意，同時這些在線也具有了現(xiàn)場監(jiān)督的含義；群主有意識地發(fā)布溫馨小貼士、轉(zhuǎn)貼網(wǎng)文、發(fā)照片和笑話等，來保持“掌上云社區(qū)”的活躍度，提高對居民的吸引力；將提出信訪等方面問題或要求的居民拉到私聊，以避免敏感信息的不必要蔓延和擴(kuò)散……總體而言，政府以及社區(qū)始終對居民保持了較為嚴(yán)密而有效的管控。

再次，“掌上云社區(qū)”主要通過在線溝通來解決問題，包括線上的協(xié)商議事，居民之間仍然缺乏線下的互動，相互之間依舊是陌生的，很難形成強(qiáng)有力的社會行動網(wǎng)絡(luò)。對于參與“掌上云社區(qū)”的居民而言，技術(shù)的價值和功能已經(jīng)得到了實(shí)現(xiàn)，但對于尚未參與的居民而言，技術(shù)及其優(yōu)勢就等于“零”。居民或者從其他途徑尋求公共服務(wù)，比如熱線電話等，或者沒有時間和精力參與微信聊天，尤其是有工作的中青年人。這些情況暫時是難以改變的。

(五)治理效果的瑣碎化

微信以及大數(shù)據(jù)等技術(shù)的應(yīng)用，無疑從各個方面推動了社區(qū)治理的改善，技術(shù)治理的效果是顯而易見的。但值得注意的是，這些效果主要是“解決問題”層面的效果，雖然黨和政府也為其提供了必要的制度保障，但這些目前還沒有積累和疊加成更加深刻的制度性成果，比如還沒有能夠?qū)崿F(xiàn)行政管理體制的變革和調(diào)整，沒有能夠優(yōu)化政府部門的職權(quán)及其資源配置，也沒有更好地改進(jìn)社區(qū)與街道政府以及區(qū)政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系及其流程等。

值得注意的是，社區(qū)和街道政府原本承載著管理與服務(wù)等廣泛的職能，信息技術(shù)手段的應(yīng)用實(shí)際上并沒有減輕基層人財(cái)物的負(fù)擔(dān)。這首先是資源投入增多，建設(shè)信息數(shù)據(jù)平臺、開發(fā)“愛小棲”機(jī)器人以及開展大數(shù)據(jù)分析等，都需要大量的資源投入；其次，隨著“掌上云社區(qū)”功能的升級，需要打通不同層級和不同職能部門的權(quán)限邊界，不僅需要多部門之間的協(xié)調(diào)，也需要大量人工進(jìn)行維護(hù)；再次，“掌上云社區(qū)”建立了各種管理和考核制度，包括微信群的管理等，增加了社區(qū)居委會和社工的工作任務(wù)，帶來了許多瑣碎和無效率的工作。

從“掌上云社區(qū)”所解決的問題來看，其中主要是社區(qū)治理層面的問題，比如物業(yè)糾紛、電燈電梯、違章建筑、衛(wèi)生整治和基本公共服務(wù)等方面的問題，大多可以說是家長里短、雞毛蒜皮的事情。正是在這些具體而細(xì)微的問題上，技術(shù)治理提供了便利的交流與溝通機(jī)制，形成了可觀的治理成效。這些也正是公民參與可以做到的，包括協(xié)商議事等。這個過程釋放了公民參與的意愿，但很顯然由于公民有限的議程設(shè)置能力，因而也只能停留于就事論事的點(diǎn)滴改進(jìn)。

五、進(jìn)一步小結(jié)和反思

現(xiàn)代信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用已經(jīng)成為公共治理中的普遍現(xiàn)象，也建構(gòu)了獨(dú)特的技術(shù)治理形態(tài)。作為技術(shù)治理的典型案例，“掌上云社區(qū)”依靠信息技術(shù)重建和驅(qū)動治理系統(tǒng)，帶來了各方面的顯著變化，技術(shù)對治理體系的結(jié)構(gòu)、要素及其運(yùn)行過程等都產(chǎn)生了深刻而不可逆的加持作用，包括形成更為均衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)，使治理過程更加開放和透明，提高了具體問題解決的時效性，改善了公民參與的體驗(yàn)感等。這些積極的治理效應(yīng)無疑是值得肯定的。

官僚體系積極吸納和應(yīng)用信息技術(shù)來改進(jìn)管理和服務(wù)，技術(shù)治理將不確定性問題內(nèi)部化和常規(guī)化，具有相互依存和相反相成的功能。[29]技術(shù)逐步嵌入到官僚體系中去，也被科層制所規(guī)訓(xùn)和俘獲。這改變了權(quán)力展現(xiàn)和表達(dá)自我的方式，也從技術(shù)上鞏固和強(qiáng)化了權(quán)力的主導(dǎo)和支配作用，以至于很多方面保留和延續(xù)著既有治理傳統(tǒng)，尤其是各參與主體不平等的權(quán)力、地位及其關(guān)系，以至于很難形成系統(tǒng)性和體制性的成果。這里面有些消極的因素是值得批判的，比如治理的瑣碎化；但很多方面也是合理的，比如居民參與意識不強(qiáng)等。

對于各種以技術(shù)為核心的治理創(chuàng)新，我們既要看到其“變”的一面，即技術(shù)所具有的驅(qū)動治理的作用，但深入剖析技術(shù)治理的效能及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制，也要看到其“?！钡囊幻?，即技術(shù)所具有的“不可及性”，尤其是官僚體系對于技術(shù)及其應(yīng)用的主導(dǎo)作用。這里的“變”和“?！笔羌夹g(shù)治理的一體兩面，是動態(tài)的、辯證的和發(fā)展的，即隨著技術(shù)應(yīng)用的程度和范圍的發(fā)展而逐漸調(diào)整和變化，由此可以更為冷靜和理性地思考技術(shù)治理的前景及其未來。