袁方成， 李思航

(華中師范大學 中國農(nóng)村綜合改革協(xié)同創(chuàng)新研究中心，湖北 武漢 430079)

現(xiàn)代科技的發(fā)展為國家治理提供了理性思維和技術工具的支撐。技術對行政組織的嵌入推動了國家治理的技術化治理傾向。從20世紀下半葉開始，技術化治理方式成為全球治理和政治活動中的重要趨勢。各國政府都在探索運用現(xiàn)代科技增強國家治理能力、提升國家治理績效的方式。自21世紀以來，技術尤其是信息技術的發(fā)展成為我國治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的驅(qū)動性力量。在國家扶貧開發(fā)領域，技術的廣泛應用構(gòu)成一整套“精準扶貧精準脫貧”技術化的治理體系。

自從1994年實施《國家八七扶貧攻堅計劃(1994-2000年)》以來，我國先后制定并實施了三個中國農(nóng)村扶貧開發(fā)計劃。我國扶貧開發(fā)工作取得了較好的成績，基本上解決了幾億人口的溫飽問題，農(nóng)村基礎設施建設和科教文化事業(yè)快速發(fā)展并逐步完善。這一階段以項目制為扶貧形式的區(qū)域扶貧，呈現(xiàn)出“大水漫灌”的特征，造成了扶貧對象偏離和精英俘獲等現(xiàn)象。為解決這些問題，中央政府相繼提出“精準扶貧”和“精準脫貧”的指導方針，一整套以技術工具為手段、構(gòu)建精準機制為理念的扶貧開發(fā)工作使得中國貧困人口從2012年的9899萬人減少到2018年的1660萬人。

精準扶貧運作機制的背后，“精準”理念誘發(fā)的一些問題也潛藏著國家治理的風險，而這些風險實際上反映了行政驅(qū)動下技術化的治理方式與當前科層制的治理體系之間內(nèi)在的結(jié)構(gòu)性張力。行動主體孤立分散對技術治理能力提升的制約、治理體系蛻化出現(xiàn)的技術治理行為“內(nèi)卷化”現(xiàn)象、對外部機制的排斥導致治理規(guī)則的虛化、資源投入巨大而治理功效不顯著。本文嘗試從上述農(nóng)村精準扶貧中的技術治理問題出發(fā)，通過對典型案例的深入剖析，理解“精準”機制失靈背后技術治理的風險及其演化邏輯，試圖從中發(fā)現(xiàn)驅(qū)動風險演化的動力機制，化解風險并推動國家治理現(xiàn)代化的可能路徑。

一、國家治理的技術面向

較為確切的技術治理的概念和觀點，最早可以追溯到經(jīng)濟大蕭條時期將人類有知識的活動作為政府治理的主要因素[1]11，并將技術視為專業(yè)人員有組織有計劃參與政府行為的過程。[2]279

西方學者對于技術治理的討論集中在如何通過政治科學化重構(gòu)技術與政府、社會的關系[3]，尤其在美國政治生活中長期存在著實用主義思想，影響著技術治理和專家治國[4]30理念的擴散，推動全球范圍內(nèi)政府行政活動逐步向著技術化方向發(fā)展。傳統(tǒng)中國“數(shù)目字管理”的缺失導致國家財稅體制不健全，對社會資源的汲取能力不強[5]230-235。技術手段的匱乏是造成“數(shù)目字管理”缺失的重要原因。

我國從計劃經(jīng)濟時代到社會主義市場經(jīng)濟體制確立，國家政權對于社會資源整體控制與分配的體制性力量在不斷后退，而社會對于國家治理的績效需求卻在不斷提高。這種供需矛盾，尤其在社會轉(zhuǎn)型期的中國導致了國家統(tǒng)治風險不斷遞增、社會治理難度愈發(fā)加大、政府治理成本持續(xù)增長、政府組織內(nèi)部治理困難重重，急需以技術化的治理方式和技術理念來彌補國家基礎制度成長期治理能力的不足，扭轉(zhuǎn)國家治理面臨風險失衡的窘境，提升國家治理的績效水平。技術的工具效率優(yōu)勢和內(nèi)在的標準化、精準化特質(zhì)，共同產(chǎn)生了國家治理的技術需求導向。

(一)國家治理的技術需求

在傳統(tǒng)中國社會，由于國家基礎性制度體系建設不充分不完善，技術手段的匱乏又導致“數(shù)目字管理”的缺失，不得不依靠封建官僚體制控制社會、汲取資源、維系統(tǒng)治。

新中國成立之后，國家與社會關系處于總體性支配階段，國家對社會全部資源和社會需求統(tǒng)一管理、統(tǒng)一分配[6]。在總體性社會下，國家治理依托強大的政治體制力量，通過單位制管理和大規(guī)模政治動員等政治吸納行政的方式，主導國家治理和控制社會發(fā)展?？傮w性支配是新中國建立后特殊歷史階段的國家治理方式，現(xiàn)代國家治理制度和治理方式的供給缺失，使得在特定的社會背景下不得不以政治控制社會代替行政制度和行政技術，以實現(xiàn)國家治理的穩(wěn)定性與有效性。

隨著改革開放的深入發(fā)展，為控制經(jīng)濟發(fā)展的速度與方向，確保發(fā)展過程的風險可控性和操作性，形成了自上而下的垂直管理體系和“條塊分割”的組織結(jié)構(gòu)，使得國家治理不得不委托各級政府組織以“項目制”“行政發(fā)包”“政治錦標賽”等形式進行。上下分級與多重目標約束下的國家治理出現(xiàn)治理目標沖突、治理過程模糊、治理形式粗放等問題。新的“政府—市場—社會”關系尚未建立健全，國家權力的運行空間與政治規(guī)則還未能走向常態(tài)化。在涉及到了國家治理的宏觀領域和重大問題都因為國家制度供給水平不足造成基礎能力的弱化，從而出現(xiàn)了“法治缺失”“規(guī)則模糊”“政策沖突”等治理異化現(xiàn)象。為了化解這種基礎治理能力欠缺引發(fā)的治理風險，政府加強行政組織對社會事務干預的力度與范圍，以行政組織的力量約束各類行動主體的行為，引導國家治理目標的達成。

進入新世紀，隨著以信息技術為代表的現(xiàn)代科技的迅猛發(fā)展，技術化治理的思維與治理方式開始大規(guī)模應用于國家治理的實踐中，并嵌入國家治理體制之中，驅(qū)動組織結(jié)構(gòu)和運行機制變革。技術對于組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化、工作流程再造、精細化操作、降低治理風險、提升治理績效的促進作用，驅(qū)使以技術手段的標準化、精確性特質(zhì)彌補國家治理的制度不足，開始成為各級政府的治理選擇。

(二)精準扶貧：技術治理的當代樣本

為了更好地推動國家扶貧開發(fā)工作的進程，2011年中共中央、國務院印發(fā)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》，提出要建立健全扶貧對象識別機制，做好建檔立卡工作，實行動態(tài)管理，確保扶貧對象得到有效扶持。這里已經(jīng)隱含了扶貧開發(fā)的精準化思想，為農(nóng)村扶貧開發(fā)工作中的技術應用和技術治理提供了政策指引。

2013年11月和2014年12月，習近平總書記先后提出“精準扶貧”和“精準脫貧”的指導要求，一整套以“精準”為理念的技術手段與治理方式成為扶貧開發(fā)工作的根本指引。2014年中央政府制定精準扶貧的重大戰(zhàn)略并在《建立精準扶貧工作機制實施方案》中明確指出要建立“精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核”(1)精準識別是指通過申請評議、公示公告、抽檢核查、信息錄入等步驟，將貧困戶和貧困村有效識別出來，并建檔立卡。精準幫扶是指對識別出來的貧困戶和貧困村，深入分析致貧原因，落實幫扶責任人，逐村逐戶制定幫扶計劃，集中力量予以扶持。精準管理是指對扶貧對象全方位、全過程地監(jiān)測，建立全國扶貧信息網(wǎng)絡系統(tǒng)，實時反映幫扶情況，實現(xiàn)扶貧對象的有進有出，動態(tài)管理，為扶貧開發(fā)工作提供決策支持。精準考核是指對貧困戶和貧困村識別、幫扶、管理的成效以及對貧困縣開展扶貧工作情況的量化考核，獎優(yōu)罰劣，保證各項扶貧政策落到實處。參見國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室印發(fā)的《關于印發(fā)〈建立精準扶貧工作機制實施方案〉的通知》(中辦發(fā)〔2013〕25號)。的精準扶貧機制。2015年11月發(fā)布的《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》再次提出“六個精準”的基本要求，即“扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準”。

“精準扶貧，精準脫貧，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)”，習近平總書記一系列有關“精準”論述的提出，表明國家試圖尋找基于現(xiàn)代技術“精準”特質(zhì)與反貧困治理行為的“技術—制度”銜接點，解決扶貧工作中出現(xiàn)的貧困戶信息識別、貧困戶資格認證、貧困戶數(shù)據(jù)采集、完成幫扶任務和妥善分配資源、扶貧過程動態(tài)監(jiān)管和脫貧成效考核等關鍵問題(參見表1)。

表1 精準扶貧的技術過程

以往“項目制”為主要載體的扶貧方式[7]，通過專項計劃、專項資金來針對專項地區(qū)實施專項扶貧工作。在扶貧實踐中，由于多元力量的互動合力、農(nóng)村社會分化和信息不對稱等多重原因，這種扶貧方式產(chǎn)生精英俘獲現(xiàn)象[8]，并且在連片的區(qū)域性扶貧活動中，固定化的貧困線與受到多重因素制約的實際生活水準之間存在巨大張力，扶貧對象認證易產(chǎn)生偏差。各級政府權責界定模糊，項目審批涉及多個管理部門之間權責不清晰。僅僅是中央財政專項扶貧資金的使用、管理、監(jiān)督就涉及7個主管部門(2)《關于印發(fā)〈中央財政專項扶貧資金管理辦法〉的通知》，來自于國家扶貧辦網(wǎng)站，2017-03-27。，宏觀管理體制的確切性期望與基層政策運轉(zhuǎn)的復雜環(huán)境之間的矛盾，導致扶貧資源的項目化運作并沒有完全達到預期的項目過程簡約化、項目運作高效化、項目資源使用最大化等要求，項目制的精準扶貧運作方式，在地方的政策實踐背離了項目制的初衷。

行政區(qū)域分割、部門本位主義、農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)失衡、村民的階層分化與原子化等使“項目進村”的整體機制與資源體系破裂開來，陷入碎片化困境，項目制在精準扶貧中難以充分發(fā)揮作用[9]。而且由于經(jīng)過大規(guī)模的扶貧開發(fā)，地方政府積累了一系列扶貧經(jīng)驗和策略來應對自上而下目標考核的政治壓，并以迂回手段回應社會的關注。當扶貧工作難以實現(xiàn)階段性或者長遠性目標時，采用選擇性扶貧、機會主義和策略主義行為消除短期的貧困表象成為地方政府必然的選擇[10]。以技術手段的標準化、制度化、客觀性等特質(zhì)提升扶貧效果，就成為了彌補制度不健全下扶貧開發(fā)行為的重要選擇。

為此“精準扶貧”以一整套數(shù)字技術手段為機制支撐，力圖實現(xiàn)“六個精準”。這一數(shù)字技術包括三個維度，即數(shù)字在地化、數(shù)字系統(tǒng)化和數(shù)字邏輯化[11]。數(shù)字在地化是通過建檔立卡(3)“建檔”，就是為貧困村和貧困戶建立關于生產(chǎn)生活的紙質(zhì)版和電子版的信息檔案，主要是人口、土地及收入等明細信息?！傲⒖ā笔墙⒉l(fā)放貧困村和貧困戶的幫扶卡冊，所有幫扶措施、幫扶績效都必須呈現(xiàn)在幫扶卡冊中。將精準扶貧對象與精準扶貧區(qū)域的貧困概況、貧困成因、貧困特點、脫貧難易程度等當?shù)噩F(xiàn)實情境以數(shù)據(jù)描述出來，并通過數(shù)字的對比顯示其中的特點，以此為政府脫貧攻堅的安排做好信息基礎工作。數(shù)字系統(tǒng)化是指在建檔立卡的基礎上，以三年為考核期，將所有的幫扶信息錄入扶貧信息系統(tǒng)中，以電子政務的方式將扶貧對象的脫貧情況、扶貧者的行動以數(shù)字化的方式呈現(xiàn)在各級政府和部門的數(shù)據(jù)庫。數(shù)字形態(tài)不僅呈現(xiàn)扶貧目標和考核指標，責任落實到個人，監(jiān)督扶貧者即不同的扶貧部門的工作，還有助于防止出現(xiàn)農(nóng)村扶貧領域考核的形式化問題，準確掌握貧困戶的信息，實現(xiàn)對扶貧對象的精準幫扶。數(shù)字邏輯化是指數(shù)字信息的產(chǎn)生、變更必須具有符合事實邏輯的材料佐證，包括貧困線標準設定的地方材料、貧困戶認證的財產(chǎn)收入材料、扶貧行動中的資源投入材料，貧困戶脫貧過程中的收入變動佐證、脫貧成效的事實證明等，以事實的邏輯豐富和支撐數(shù)字化的扶貧系統(tǒng)。

扶貧工作在技術驅(qū)動的“精準”機制運行中取得了一定成效。數(shù)字在地化提高扶貧對象精確度，解決“扶持誰”問題；數(shù)字系統(tǒng)化借助技術工具，加強對扶貧過程的監(jiān)督，為“誰來扶”問題提供解決之道；數(shù)字邏輯化使得扶貧目標不與實施脫節(jié)，有跡可循，有據(jù)可依。從客觀的扶貧數(shù)據(jù)看，6000多萬貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率從10.2%下降到4%以下；從2014年開始，每年減貧率分別高達14.9%、20.6%、22.2%；全國28個貧困縣摘帽，國家設定貧困縣31年來，貧困縣數(shù)量第一次凈減少。

二、“精準”機制的運作風險

“精準”機制是從中央政府到地方政府，再從基層政府到基層扶貧干部和基層群眾的單向的數(shù)字生產(chǎn)鏈條，試圖通過“數(shù)字化”精準描述扶貧對象信息、精確分配扶貧資源、精細政府部門權責[12]，其本質(zhì)是“扶貧數(shù)字”在科層制中運作，包含數(shù)字生產(chǎn)、指標分配、資源投放三個過程。數(shù)字生產(chǎn)過程是貧困對象信息自下而上的錄入過程，指標分配過程是依據(jù)生產(chǎn)數(shù)字進行任務分解和目標定制，而資源投放則是點對點的扶貧行為過程。這種運行機制要求對復雜社會事實進行數(shù)據(jù)化治理，將其納入對政府組織的剛性運作邊界之內(nèi)，背后蘊含了“精準”機制的運作風險。

貧困信息的不對稱分布和扶貧主體的多層級注意力分配，導致上級扶貧行動主體必須依靠行政組織的上下分層鏈條來推進信息識別和數(shù)據(jù)采集過程。扶貧信息資源的不對稱性導致控制過程中的模糊性，整個國家的“精準脫貧”總目標被“條塊分割”的體制細化分割。在各級政府部門治理能力、治理資源以及治理對象都存在較大差異情況下，各級政府和部門的治理目標次序排列困難，治理行動難以協(xié)調(diào)。

“精準扶貧”戰(zhàn)略和“精準脫貧攻堅戰(zhàn)”的規(guī)劃與實施、行動和策略、步驟和目標，都是在各級黨和政府的統(tǒng)一安排下確定、完成，其內(nèi)部標準缺乏外部監(jiān)督與評估，行動過程也在行政力量主導下缺乏市場機制的參與和社會力量的協(xié)同。不透明的規(guī)則和運行機制直接接入到農(nóng)村鄉(xiāng)土社會中，后果難以預料。在中央和各級黨委、政府的監(jiān)督考核壓力下，各級地方投入大量財政資金以確保打贏“精準脫貧攻堅戰(zhàn)”，在以“精準”為實現(xiàn)目標的過程中“不精準”地耗費大量社會資源，如何維系貧困治理績效也成為一個重要問題。這些“精準”機制產(chǎn)生的問題引發(fā)了一系列治理風險(參看圖1)。

圖1 “精準”機制的運作風險

(一)主體“孤立”與治理能力的弱化

“條塊分割”是我國政府之間關系及結(jié)構(gòu)的特征，各職能部門之間以部門利益為邏輯基礎，按各自目標行動，形成實際上主體“孤立”的狀態(tài)。而各級政府在上下分層的體制安排中，也存在著信息不對稱的模糊控制問題，只能以上下分治來應對治理目標的結(jié)構(gòu)問題[13]。在“精準”機制下，這種結(jié)構(gòu)特征主要表現(xiàn)為每個扶貧單元僅僅關注本部門治理任務的最優(yōu)配置，不關注跨任務、跨系統(tǒng)之間的橫向和縱向?qū)印！熬珳省睓C制的數(shù)字生產(chǎn)和資源分配過程是由各個政府單元完成的。

省級政府依據(jù)國家扶貧規(guī)劃來確定重點扶貧開發(fā)區(qū)域，然后依據(jù)本級政府的財力和國家統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，將扶貧指標與配套資源打包成任務并“發(fā)包”給市縣兩級政府。然后，市縣兩級政府依靠轉(zhuǎn)移財政支付和本級剩余資金來分解扶貧任務，分別下派扶貧工作隊進駐貧困村。駐村干部在當?shù)馗刹康呐浜现С窒?，下鄉(xiāng)、進村、入戶，采集加工貧困信息，確定幫扶對象。駐村干部將采集到的數(shù)據(jù)信息分類上傳到市縣兩級政府，由此進行貧困戶的信息認證和登記，再將信息數(shù)據(jù)匯總到省一級政府，省級政府重點任務是建立貧困檔案的數(shù)字系統(tǒng)，并根據(jù)扶貧過程中的信息變化，動態(tài)調(diào)整分配扶貧資源，其主要工作要求是扶貧數(shù)據(jù)的精準、完整、有效。縣市級政府負責信息的錄入和貧困戶的確認，與省級政府對數(shù)據(jù)精準和完整的要求不同，他們更關心脫貧“數(shù)字”是否符合考核標準，是否符合省級政府的要求。駐村干部和部分基層干部負責數(shù)據(jù)收集，受考核機制的影響，他們更在意能夠完成市縣政府下派的任務。基層政府為了“精準脫貧”迎接檢查，捏造數(shù)據(jù)，反而隱蔽了真實的貧困數(shù)據(jù)，“數(shù)據(jù)脫貧”隱藏了“精準”機制失效[14]。

“精準扶貧”運作機制“失準”是因為，整個“精準”運作各個環(huán)節(jié)依賴不同政府單元對扶貧信息處理的利益選擇和行動效果。換言之，被利益目標切割的不同層級政府本質(zhì)相互“孤立”，并且為了實現(xiàn)各個目標，往往有限度地選取信息。比如，在對內(nèi)蒙古“精準扶貧”的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有些地方為了向檢查組交差，在產(chǎn)業(yè)扶貧手冊上，按照扶貧目標填寫“假數(shù)據(jù)”。扶貧欄上寫“幫扶購買兩頭基礎母牛、協(xié)調(diào)金融扶貧貸款5萬元、種植青貯10畝”(4)源自經(jīng)濟參考報網(wǎng)站，2017-12-06。，但實際上該貧困戶并沒有得到幫扶。也就是說，數(shù)字指標的“精準”驅(qū)使扶貧主體更加注重“精準”理念下對完成數(shù)據(jù)任務的實現(xiàn)，而脫離治理貧困的現(xiàn)實要求。而在湖北巴東縣則出現(xiàn)了農(nóng)戶財產(chǎn)狀況識別困難，貧困戶資格評選認定困難，被扶貧對象爭當貧困戶，導致扶貧認證困難的局面(5)源自2016年11月7日微信公眾號巴東電視臺(bdtvwxh)報道的時任湖北省巴東縣委書記陳行甲的文章。。上級政府對基層社會貧困問題的認識不足，需要由基層政府與干部以數(shù)據(jù)的形式，將貧困對象的真實需求呈現(xiàn)出來以擬定扶貧行動策略與規(guī)則，而在數(shù)據(jù)精準的剛性約束下，模糊的社會信息只能以某種標準化的數(shù)字展示出來。上下級政府權力地位的不對等，促使“委托—代理”結(jié)構(gòu)下的基層行為在數(shù)據(jù)約束下異化，主體間的相對孤立不僅沒有因信息技術的應用擴大對話空間，反而制約了基層行為的靈活性與適應性。

(二)行動“內(nèi)卷”與治理體系的蛻化

在扶貧工作中，各級政府下派的扶貧工作隊是治理貧困問題的一線主力軍。他們在進村入戶幫扶貧困戶的過程中既是貧困戶、貧困村的利益代言人，又是國家政策的委托代理人，兩種身份約束下的目標理論上應當具有一致性，其既要完成國家指定的工作任務，又要實現(xiàn)貧困戶“精準脫貧”的訴求。

在扶貧實踐中由上級派駐的扶貧工作隊員，要面臨各級扶貧辦的扶貧考核指標要求，又要應對本級派駐單位的績效目標，同時還要受到農(nóng)村基層社會的封閉秩序和社會規(guī)則的干擾[15]。多重壓力和目標制約下，扶貧工作隊的行動導向更易受到體制內(nèi)規(guī)則的束縛；優(yōu)先完成精準扶貧工作中的程序性任務，無論是代表作為國家資源輸入與分配的委托代理人，還是作為貧困戶和貧困村的幫扶者，這都是他們首先要考慮的問題。扶貧工作隊在國家“精準”理念的數(shù)據(jù)精準要求下，依據(jù)貧困戶信息識別和資格認證的公平性維度，以及依靠信息數(shù)據(jù)的避責心理[16]，都使得優(yōu)先把注意力分配給了“精準”機制下的信息收集、資料整理、數(shù)據(jù)錄入?！熬珳史鲐殹笔滓ぷ髯兂伞熬珳侍畋怼背蔀橐恍┑胤降墓ぷ鞒B(tài)[17]，“精準脫貧”首要目標變成了“精準數(shù)據(jù)”。為了佐證數(shù)字的“精準”，一些地方要求各個環(huán)節(jié)嚴格把關，層層簽字認定。一些地方每戶的扶貧統(tǒng)計表均為一式4份，每份表格扶貧干部需要在4個不同地方簽上大名，僅填寫一遍他就需要簽2080個名字[18]。

過分強調(diào)“留痕”，致使設計內(nèi)容繁多，如分類細化的扶貧表格，僅貧困戶收入一項，就列出了“工資性收入”“政策性收入”“產(chǎn)業(yè)收入”等多項內(nèi)容。由于填報材料繁多，駐村干部每天需要花大量時間填寫項目報表或者數(shù)據(jù)材料?；鶎臃鲐毟刹繒r間和精力的消耗是扶貧行動“內(nèi)卷”的重要表現(xiàn)，加重基層扶貧干部負擔同時也使“精準”效果大打折扣，滋長了“形式主義”和“官僚主義”作風。而為了加強行業(yè)部門橫向之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，盡量消除扶貧工作的“數(shù)據(jù)壁壘”以及“信息孤島”現(xiàn)象[19]，各級扶貧工作隊員還要配合職能部門采集數(shù)據(jù)并更新。他們要與教育部門比對貧困對象就學及“獎、貸、助、補、減”情況，以便精準鎖定因?qū)W致貧的貧困家庭；與民政部門比對貧困對象重特大疾病救助等情況，以便精準鎖定因病致貧的貧困家庭；與銀行部門核實貧困對象的家庭收入與債務，以便精準確定“金融扶貧”的貸款發(fā)放。在基礎信息有效的前提下，駐村的貧困戶數(shù)據(jù)與行業(yè)部門進行比對，為上級政府決策提供科學、準確的依據(jù)。

作為被本單位派駐的扶貧工作隊員，在缺乏地方性知識和社會網(wǎng)絡關系的情況下，為了確保在各級考核中優(yōu)先通過，巨大壓力下的扶貧行為就會異化為“自利行為”。在上級的“數(shù)據(jù)精準”壓力下，一些扶貧工作隊成員以形式主義、痕跡主義來應對上級考核，搶先將臺賬、表格、數(shù)據(jù)等工作做完，以“數(shù)據(jù)精準”展示精準扶貧的工作成績；扶貧時間限制下選擇目標替代的行動策略，優(yōu)先完成扶貧難度較低的貧困戶工作，將“扶貧”轉(zhuǎn)化為“幫富”，為下一輪考核贏得準備時間；在貧困戶的利益訴求壓力下，以“輸血”替代“造血”，通過身處扶貧一線的便利條件，加工數(shù)據(jù)來獲取更多的上級資金項目扶持，靠資源大規(guī)模投送在短時間制造脫貧假象，或者擴大政策性兜底的目標范圍，把尚具有勞動能力的扶貧對象納入兜底保障范圍。

信息數(shù)據(jù)的失真和上下級信息化權的不協(xié)調(diào)，加劇了體制內(nèi)協(xié)調(diào)扶貧行動的難度。形式脫貧代替實質(zhì)脫貧，回應上級扶貧的政治需要代替了扶貧對象的真實需求，真正的精準扶貧工作陷入了基層“內(nèi)卷化”的境況[20]，治理體系的功能不僅沒有被“精準”機制所提高，反而容易陷入蛻化的風險中。行政主導下的運作機制迫使扶貧工作隊將更多的精力用來應對上級考核壓力和“精準”理念訴求；為此不惜以目標代替來掩蓋貧困治理中難度差異大的真相，以資源投放來滿足貧困戶的短期需要，以此減輕自身面對的多重壓力。

(三)機制排斥與治理規(guī)則虛化

“精準脫貧”是根據(jù)政府組織內(nèi)部不同層級數(shù)字化運作方式，由行政力量驅(qū)動的從貧困數(shù)據(jù)生產(chǎn)、貧困數(shù)據(jù)錄入、脫貧指標制定、脫貧指標分配的全封閉過程，最后的第三方評估與脫貧結(jié)果也是在政府組織內(nèi)部進行反饋。“精準”機制本身是政府內(nèi)部以政治任務為問題導向的治理過程，缺乏市場機制調(diào)節(jié)和公民參與；“一把尺子量到底”的標準化邏輯下[21]，基層政府與干部對于貧困問題的彈性治理空間也日趨萎縮，技術加劇了自上而下的制度剛性。

從貧困數(shù)據(jù)生產(chǎn)過程看，由國家力量主導的扶貧開發(fā)，優(yōu)先依據(jù)國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)來劃分貧困線標準。貧困線之下的民眾才具有獲得貧困幫扶的機會和資源。貧困數(shù)據(jù)錄入過程則是駐村工作隊在當?shù)厥占碇笊辖唤o縣市兩級政府的，脫貧指標制定則在層層壓力考核下以軍令狀的形式下發(fā)，最后與脫貧指標對應的人、財、物則隨之下?lián)苁褂?。該過程僅有各級政府參與，由行政命令驅(qū)動。依據(jù)數(shù)據(jù)制定的行動計劃究竟是否能真實地反映貧困事實，缺乏社會的回應；而依據(jù)數(shù)據(jù)鏈條產(chǎn)生的技術治理邏輯能否適應農(nóng)村基層社會的封閉秩序和社會人情關系也缺乏應有的社會規(guī)則介入。

據(jù)2019年9月的調(diào)查，河南省長垣市農(nóng)業(yè)部門在2015年以來的扶貧工作中發(fā)現(xiàn)，以該縣的經(jīng)濟生活水準，農(nóng)民在外打工掙3000元其實遠不如在家掙2000元，在大城市打工的生活成本要比在家中務工務農(nóng)的生活成本高得多，掙3000元的農(nóng)民實際上比掙2000元的農(nóng)民經(jīng)濟更困難、生活水平差，但是由于國家精準扶貧數(shù)據(jù)統(tǒng)計只看收入水平，日常生活開銷難以計算，所以實際上生活困難的村民反而享受不到貧困戶政策待遇，該單位派出的扶貧隊員陷入扶貧配額分配的窘境(6)來源于筆者2019年9月的調(diào)查。。

那么貧困數(shù)據(jù)生產(chǎn)過程中因為缺乏對基層社會運行秩序的了解，尤其是缺乏地方性經(jīng)驗型知識，組織的“精準化”運作機制只能有限吸納技術過程中的顯性數(shù)據(jù)[22],實際深層次的有關真實生活一手數(shù)據(jù)出現(xiàn)實質(zhì)性失真，無法反映客觀貧困問題的精確情況。

而在脫貧指標制定和分配的過程中，上級政府嚴重依賴下級的貧困數(shù)據(jù)生產(chǎn)與錄入工作，才能進一步制定和分配脫貧指標，并隨之調(diào)撥資源支持。由于各地資源稟賦和生活生產(chǎn)水平不盡相同，貧困成因也迥然相異，標準化的數(shù)字掩蓋了現(xiàn)實社會的復雜性。甘肅一些地區(qū)報道，某些貧困村實施的整村推進扶貧項目資金總量約150萬元，投入本來有限，然而項目還未實施，整村推進的不少子項目已由上級統(tǒng)籌安排好了：地膜補貼、梯田建設、互助資金、貸款貼息、林果產(chǎn)業(yè)、勞動力培訓等等。最終，群眾有發(fā)言權的資金額度只有7萬元。還有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干旱缺水，僅有的水資源因為含礦量高僅適合養(yǎng)羊，然而，上級在確定整村推進項目前，通過牛肉緊俏的宏觀行情和信息分析，已敲定肉牛養(yǎng)殖為產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目。有的農(nóng)戶為了養(yǎng)牛，還得再打集雨水窖[23]。

各級地方政府為了率先贏得“精準脫貧攻堅戰(zhàn)”的勝利，以軍令狀的方式下派任務、分解目標、層層施壓，進一步強化了行政力量的驅(qū)動機制，愈發(fā)排斥社會力量和市場主體的參與?！熬珳拭撠殹北緫怯烧?、社會和市場共同參與的貧困治理過程，可是技術在治理中的應用不僅未能較好協(xié)調(diào)三者之間的關系，反而因為技術嵌入行政組織使得彼此力量愈發(fā)失衡。治理的規(guī)則被技術的規(guī)則所替代，“精準”機制下的數(shù)字鏈條裹挾了貧困治理機制，并以技術嵌入的形式滲透進農(nóng)村基層社會中，增強了政府的控制力，社會自主性和市場發(fā)育進一步被遏制。

(四)資源耗散與治理功能的退化

在政府組織的行政鏈條中，通過數(shù)字信息的傳遞，一級一級往下輸入扶貧資源需要自下而上建立海量的數(shù)據(jù)庫和確切的數(shù)據(jù)標準。依據(jù)中央《關于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》要用建檔立卡和信息化建設來為“精準扶貧”奠定基礎。

其中國務院印發(fā)的《建立精準扶貧工作機制實施方案》規(guī)定：國務院扶貧辦制定《扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案》，明確貧困戶、貧困村識別標準、方法和程序，負責省級相關人員培訓、督促檢查、考核評估等工作；省級政府要按照《扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案》中確定的貧困人口、貧困村規(guī)模分解和控制辦法，負責將貧困人口、貧困村規(guī)模逐級向下分解到村到戶，并負責市縣兩級相關人員培訓、專項督查等工作；縣負責貧困戶、貧困村確定，并組織鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村兩級做好建檔立卡工作?！跋嚓P數(shù)據(jù)錄入電腦，聯(lián)網(wǎng)運行，并實現(xiàn)動態(tài)管理，每年更新”。而在信息化建設過程中，國務院需要整合舊的信息系統(tǒng)并建設統(tǒng)一的應用軟件，各省(區(qū)、市)、市(區(qū))、縣(區(qū))負責設備購置、人員配備、數(shù)據(jù)采集和更新等工作。

技術引入扶貧領域并沒有減少政府管理的層級鏈條，基于貧困信息識別和數(shù)據(jù)生產(chǎn)的環(huán)節(jié)增加了各級政府尤其是最末梢的扶貧工作隊的任務。扶貧一線干部陷入信息數(shù)據(jù)的采集、更新和動態(tài)識別的繁瑣程序性工作中，反而消耗了精準扶貧實質(zhì)性工作的時間和資源。湖北省紀委監(jiān)委曾通報在2013至2016年，湖北省陽新縣半壁山農(nóng)場危房改造工作中就出現(xiàn)因為沒有及時對戶主調(diào)查摸底和動態(tài)識別，將24戶居民重復申報為危房改造對象的案例(7)來自湖北省紀委監(jiān)委網(wǎng)站，2018-07-23。。而為了加大對干部在信息識別、數(shù)據(jù)采集和動態(tài)更新工作的監(jiān)管力度，還要再投入各種資源維系技術監(jiān)督。

圍繞數(shù)據(jù)采集、加工、維護的物質(zhì)消耗給財政本不充裕又要投入脫貧資金的欠發(fā)達地區(qū)政府帶來了沉重的負擔。在“精準”機制的運作中，從國務院到村一級扶貧工作都要以建檔立卡的形式來為信息化建設作準備，由此產(chǎn)生的海量信息甄別、數(shù)據(jù)錄入以及數(shù)據(jù)更新需要巨大的技術開發(fā)和技術維護成本投入。扶貧信息原本是為了更好地服務于“精準脫貧”戰(zhàn)略實施，而在科層制的管理體制下和過長的行政鏈條層級作用下，并沒能從制度層級上解決信息的傳遞效率和信息爆炸的問題。行政驅(qū)動技術的邏輯使得付出極高成本換來的信息資源被無效使用，導致治理功能呈現(xiàn)退化現(xiàn)象。據(jù)報導，2017年，內(nèi)蒙古自治區(qū)一個旗半年時間內(nèi)除了要接受2次全區(qū)“大檢”，還要接受專項審計、巡視、盟市抽查3次“小檢”。一次迎檢花20萬元(8)來自經(jīng)濟參考報網(wǎng)站，2017-12-06。。頻繁的檢查和考核內(nèi)容完全依靠上級行政命令來決定，很多具有長遠發(fā)展意義的扶貧規(guī)劃不得不為了應對檢查改成短平快的項目操作，契合當?shù)刭Y源稟賦的發(fā)展模式和發(fā)展規(guī)律也不得不服從有利于行政考核指標和考核內(nèi)容的上級扶貧規(guī)劃。

三、技術治理的風險邏輯

技術對行政組織的嵌入和在治理中的應用，產(chǎn)生多維效應的同時，也引發(fā)了諸多治理風險。這些治理風險的演化邏輯，表現(xiàn)為技術自身諸多剛性特質(zhì)與社會治理的復雜動態(tài)性之間的結(jié)構(gòu)性差異產(chǎn)生的內(nèi)在張力，驅(qū)動著技術體系與既有治理體系之間相互對抗和調(diào)適(參見圖2)。把握由此衍生的治理風險及其演化邏輯，是深刻理解技術治理帶來的變革挑戰(zhàn)和尋求風險化解之道的有效途徑。

圖2 治理風險的演化邏輯

(一)技術目標與社會發(fā)展的動態(tài)性

技術治理是以對社會事實“清晰化”為主要特征的治理范式。社會事實往往以一種碎片化、隨機性、隱蔽性的方式和多種形態(tài)存在于社會發(fā)展的整個過程。社會事實“清晰化”要做的就是以現(xiàn)代技術將多種形態(tài)掩蓋下的社會事實，以視頻、圖表、文字等形式“精準”記錄下來，用標準化的程序加以量化，規(guī)定其性質(zhì)，以達到清晰識別的效果。技術治理的本質(zhì)特征將所有社會信息清晰地記錄和整合成為一種“數(shù)字化”資源進行處理，社會實施的復雜性、多樣化、動態(tài)性使得難以用固定的標準化技術程序來對所有社會事實進行“數(shù)據(jù)加工”。社會事實發(fā)展的必然性和技術治理目標固化之間產(chǎn)生了巨大矛盾。目標與現(xiàn)實之間偏離的矛盾，導致的必然結(jié)果是技術失靈。

架通國家治理現(xiàn)實與治理目標之間的橋梁是可視化的治理信息[24]。通過識別源源不斷的社會信息和處理層出不窮的社會問題，可將實際運行著的社會呈現(xiàn)在國家面前[25]。社會信息模糊度越高，國家治理失效的可能性就會越高，清晰化的社會信息卻能夠顯著提高國家治理的精準性，從而提升國家治理能力[26]。信息在國家治理中的狀態(tài)直接影響治理效果。作為以將信息精準化為核心的技術治理，其主要行動邏輯在于把分散、零散和不確定的治理信息精確定量，然后以技術的規(guī)范化程序運轉(zhuǎn)。這種技術治理的簡約化和通用性的內(nèi)在要求與社會環(huán)境復雜多樣的現(xiàn)實狀況之間產(chǎn)生了不可調(diào)和的矛盾[27]。從科學決策的角度來看，政府是根據(jù)所掌控的信息制定相關政策，以簡單化的數(shù)字描述復雜的社會現(xiàn)實，本身就存在信息的過濾和缺失，這極容易導致決策“失靈”。

另一方面，社會的動態(tài)發(fā)展又增加軟信息彈性空間擴大的可能性。技術目標的量化使信息在某一階段內(nèi)呈現(xiàn)靜止的狀態(tài)，尤其是軟信息的靜態(tài)化。在該時間段之內(nèi)，這些標準是靜止的。社會是發(fā)展的，信息也在發(fā)生變化，這種變化不是突然性的，而是連續(xù)不斷的，靜止的、量化的信息在這種連續(xù)不斷的變化中使得國家治理向模糊化發(fā)展。這種量化的標準與現(xiàn)實的信息逐漸出現(xiàn)偏差，直至無法容納信息的變化。一旦現(xiàn)實信息超過量化的規(guī)定范圍，那么國家治理所依據(jù)的信息基礎則產(chǎn)生偏差。

總的來說，社會發(fā)展的動態(tài)性與技術目標的靜態(tài)化指向之間的必然矛盾，影響國家治理的效能。而為了克服這一矛盾，國家不得不加強對社會事務的干預，強化對社會整體結(jié)構(gòu)的控制，尤其是以治理結(jié)構(gòu)的相對穩(wěn)定特質(zhì)制約社會信息的動態(tài)變化。信息是國家資源調(diào)控的手段，背后是資源的分配。國家通過各種技術手段收集信息，利用信息調(diào)控資源的分配方向，進而實現(xiàn)對社會發(fā)展方向、速度和進程的控制[28]。最終，這些信息越來越集中在技術官僚手中，而由于技術官僚壟斷了信息，不僅對技術官僚的權力難以實現(xiàn)有效的社會監(jiān)督，更使得社會不得不依靠行政組織獲得信息，引發(fā)削弱社會自主性的風險。以固化的目標為主要內(nèi)容的技術治理潛藏著影響國家治理的風險，更是具有壓縮社會空間、降低社會自主性的負面作用。

(二)技術應用與組織體系的分割性

技術的標準化、通用性特征要求各級政府和部門之間應當建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的技術規(guī)范，確?；A信息實時更新與數(shù)據(jù)資源開放共享。基于專業(yè)知識、目標定位、認證標準的不同，從社會事實中抽取的信息并不能完全精確反映客觀事實；基于信息加工而形成的數(shù)據(jù)更是無法在各級政府與部門之中實現(xiàn)互通共用。由于我國“條塊分割”的體制結(jié)構(gòu)，各級政府與職能部門存在著各自為政和權責不清情形[29]。技術應用的完整性、貫通性在分割的組織體系下難以有效地形成統(tǒng)一的、整體性的治理方案。而治理技術在治理過程中的應用又加速了權力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)移，在分割化的組織體系下，必然產(chǎn)生權力摩擦。

“條塊分割”對治理的一個重要影響在于出現(xiàn)了多重目標沖突的現(xiàn)象，這是導致整體性政府治理乏力的原因[30]。技術治理的前提基礎是信息資源整合與數(shù)據(jù)庫儲存的統(tǒng)一；而技術治理的過程則是數(shù)字化分解總體的治理目標，將組織人力資源與階段性任務匹配。這種治理過程的碎片化必然導致各級政府和不同部門以考核指標為行動邏輯起點，那么國家治理的總體目標被不斷切割為各種符合部門需求的亞目標。當出現(xiàn)“目標沖突”導致不同層級政府和部門之間處于競爭關系時，他們往往選擇信息“私有化”的競爭行為，那么技術應用的信息基礎被動搖。技術應用的整體性在分裂的組織關系中被破壞，從而達不到技術治理的效果。

權責不清是我國政府組織“條塊分割”格局的衍生效應。權責劃分清晰是各級政府各部門之間行動關系的基礎，技術治理帶來的政府組織內(nèi)部權責轉(zhuǎn)變的新契機容易產(chǎn)生爭奪權力歸屬的糾紛。在治理過程中，技術衍生的信息識別和認證、數(shù)據(jù)采集和整理、標準確立和指標分配等權力更容易被不同的職能部門爭奪。總體而言，這種分割化在技術應用中主要表現(xiàn)在各部門按照各自的目標和運行邏輯應用技術，技術標準化和通用化內(nèi)在具有完整性和系統(tǒng)性的特征，這種特征表現(xiàn)為技術是貫穿整個治理體系的線，將各個部門聯(lián)系在一起，形成新的權力秩序。技術應用的風險在于技術治理形成新的權力秩序，對固有的權力秩序形成了沖擊。

(三)技術嵌入與政社銜接的缺失

技術內(nèi)在的貫通性特征推動技術嵌入組織向下延伸。而我國政府與社會關系呈現(xiàn)出政社銜接缺失的特點，基層社會強調(diào)自治，政府組織強調(diào)管理。這種特點使得技術在嵌入基層治理結(jié)構(gòu)時懸浮于基層治理結(jié)構(gòu)邊界上[31]，在政社銜接缺失的現(xiàn)狀下，技術治理的邊界在政府組織內(nèi)部。也正是由于政社缺乏有效的銜接機制和架通橋梁，當國家權力以技術嵌入的方式向基層社會延伸時，以數(shù)字化方式轉(zhuǎn)向直接控制基層社會資源與秩序，從而導致技術剛性使得基層自治治理體系和社會自主性蛻化。

我國傳統(tǒng)農(nóng)村基層社會的內(nèi)在秩序是基于鄉(xiāng)土社會的非正式規(guī)則運行。[32]這種根源于道德規(guī)范、人情關系與風俗習慣內(nèi)生演化的治理方式，在農(nóng)村基層群眾自治制度的框架下規(guī)定制約著自治機制的運行軌跡和運行效果，和新中國成立以來自上而下的行政管理體制一起構(gòu)成農(nóng)村基層社會制度的兩大基石。農(nóng)村基層自治保留著一定的自上而下的行政管理色彩，基層社會呈現(xiàn)出雙重秩序結(jié)構(gòu)——基層社會內(nèi)生秩序和國家權力塑造的秩序。技術治理以嵌入的方式進入基層社會，通過外部權力以行政化手段強制介入基層。以風俗習慣、人情關系等非正式制度塑造的基層社會內(nèi)生秩序，具有相對的獨立性和封閉性特點。一般而言，工具理性推動的技術治理缺乏根植于基層社會的制度環(huán)境基礎，難以適應基層社會的規(guī)則秩序。這些特征使國家權力秩序在嵌入的過程中產(chǎn)生排斥反應，導致行政力量推行的國家權力秩序與基層社會的內(nèi)在秩序之間發(fā)生負面作用。這種秩序的張力會造成三種結(jié)果：國家權力秩序蠶食基層社會的內(nèi)在秩序；后者排斥前者，技術懸浮于基層社會之上；內(nèi)在秩序引起技術治理的變革[33]。在目前政社分離現(xiàn)狀下，技術嵌入容易產(chǎn)生壓縮社會內(nèi)在秩序空間和懸浮于基層社會之上的風險。

同時，正是由于國家角色轉(zhuǎn)變，意味著國家強制性權力逐漸退出農(nóng)村基層社會，基層政府對于民眾的組織動員能力、社會資源汲取能力和基層社會的治理能力不斷被削弱。而國家、基層政府組織和農(nóng)民之間的聯(lián)結(jié)與制衡關系紐帶被割裂，出現(xiàn)政社銜接性的缺失。技術治理依靠技術嵌入政府組織結(jié)構(gòu)，滲透到農(nóng)村基層社會，以體制內(nèi)目標為出發(fā)點培育出來的是國家的干預能力，而非培育社會內(nèi)生性動力。技術治理生產(chǎn)并賦予了政府組織強大的治理能力[34]，將社會自發(fā)秩序排除在治理規(guī)則之外，以治理技術為手段加強對社會的滲透和控制，社會的自主性被行政力量限制?；鶎又卫硗晟频膬?nèi)在動力在于基層社會的自我完善，國家以行政技術滲透社會自我發(fā)展空間，憑借技術手段以自身的邏輯去代替社會運行的邏輯，社會運行空間不足，使得社會發(fā)展越來越依賴于行政技術，在基層治理中社會處于輔助地位而非主體地位，社會自主性被削弱。這是國家試圖以治理技術為工具嵌入基層社會、構(gòu)建技術性權力支撐基層社會治理的政策嘗試。然而行政力量驅(qū)動的技術性權力無法代替基層內(nèi)生秩序的自治能力，也無法扭轉(zhuǎn)國家治理能力的不足，兩者無法共進退，在實際中，兩者處于弱化的狀態(tài)[35]。

(四)技術下沉與治理成本的擴張性

技術對政府組織的嵌入，驅(qū)動組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整的技術化、人力和資源調(diào)度向技術部門傾斜。技術治理是自上而下由外力推進社會領域尤其是基層社會治理領域的行政延伸，技術下沉是它的基本特征[36]。中國共產(chǎn)黨十九大報告指出，要“加強社區(qū)治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移”。這就要求將治理的關口前移，將資源、服務下沉到基層，處理好自治與共治的關系等。也就是說，技術治理得以實現(xiàn)的重要條件在于自上而下的政府層級之間有效的技術對接，這是技術治理的條件支撐。這種條件支撐主要包括技術、制度和專業(yè)人才隊伍建設等方面，這是技術系統(tǒng)化的設計導致治理成本的擴張。

伴隨技術投入的成本擴張，本應與時俱進的彈性調(diào)整組織框架，優(yōu)化資源配置方向和使用效度，以技術的下沉和治理資源的擴張，構(gòu)建與之對應的技術治理的組織體系，實現(xiàn)以技術資源投入增強組織制度體系變革和治理能力的提升。然而各級各部門資源投入的非對稱性，難以實現(xiàn)治理成本投入的目標。

財政是國家治理的資源基礎和重要支柱，不同層級政府之間財政調(diào)度和支出存在顯著差異性[37]。由此，不同政府治理能力也存在差異性。這種差異化在技術治理中具體表現(xiàn)為下級政府缺乏承接上級政府的現(xiàn)實技術基礎和財政基礎。而為了實現(xiàn)有效的承接，必然依靠財政轉(zhuǎn)移支付來維持下級政府技術配置的治理成本投入。治理技術的運行依托科層制的層層下移過程，實質(zhì)是治理成本存量持續(xù)消耗、增量不斷增加的過程，各級政府作為技術鏈的各個環(huán)節(jié)都需要投入大量的治理成本。技術治理的大規(guī)模應用其前提在于技術的使用節(jié)省了時間成本、人力資源和縮短了行政流程。為了配套技術下沉而進行的組織投入不斷削弱了技術本來的工具效率。

在技術應用和維護上，國家必須投入固定的資源予以支持，治理成本中其中一部分必須轉(zhuǎn)移到技術投入中，這使得治理成本分配鏈增加了一環(huán)。單純的技術傳遞無法真正實現(xiàn)技術治理，技術下沉還必須具有良好的制度環(huán)境和傳輸機制。為實現(xiàn)有效傳遞，這就需要制度化改革以匹配技術治理。一項改革的推行，必然需要成本，那么，技術下沉增加了制度成本。技術需要專業(yè)人才，各級政府都需要專業(yè)的技術人才隊伍建設，人才的培養(yǎng)和應用都是成本的擴張。這就使得技術條件支撐與治理成本之間產(chǎn)生巨大的張力，完備的技術系統(tǒng)意味著高昂的治理成本。

而實際上，技術治理是政策設計者不斷嚴密數(shù)字指標體系和技術操作程序的過程，這種過程只是增加了數(shù)字形式合理性，而不是治理績效合理性，國家治理成本的增加并不代表著治理效能的提高，當投入的成本沒有發(fā)揮足夠的作用，就產(chǎn)生治理“內(nèi)卷化”危機。這意味著技術治理思維，從根本上還是國家習慣以技術層面的創(chuàng)新與應用來延續(xù)舊有制度體系的生命力與原始路徑，避免因為社會環(huán)境的變更來回應變化的社會壓力與訴求，導致治理的技術化沿革難以推進體制性變遷，只能不斷依靠技術組織的延伸支撐治理績效。技術治理成本的投入只是用來呈現(xiàn)技術下沉的深度和廣度，而不能反映治理體系的優(yōu)化和治理效能的提升。

四、技術治理的反思與超越

回顧中國國家治理的實踐圖景與理論經(jīng)驗，可以發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)社會由于技術手段匱乏而產(chǎn)生治理效能低下的弊端；現(xiàn)代社會愈發(fā)依賴技術手段來應對國家治理中出現(xiàn)的問題，依靠技術工具彌補治理體系和治理能力不足的缺陷，將技術的工具邏輯當成治理的價值邏輯，推動國家治理的實踐朝著“精準”運作的目標方向邁進。

而在精準扶貧戰(zhàn)略中技術治理的濫觴引發(fā)出治理風險，迫使國家不得不反思行政驅(qū)動下“精準”機制失靈的內(nèi)在缺陷及其背后的邏輯。出于對改革風險的可控性考慮，國家在應對社會治理結(jié)構(gòu)變遷時，偏好以技術層面的應用改革來解決治理難題，強調(diào)策略技術的執(zhí)行和應用[38]67來暢通行政機制為行政技術的運行釋放制度空間，通過構(gòu)建與技術治理機制相適應的組織運作機制來推進國家治理效能的提升。技術創(chuàng)新對治理形態(tài)的重塑為調(diào)節(jié)行動主體之間的互動關系和秩序提供了較為穩(wěn)定的技術結(jié)構(gòu)，促進技術與權力主體融合[39]11，而技術功能分布與政府組織結(jié)構(gòu)的重合使得技術也愈加科層制化。在加速了政治權力的生產(chǎn)過程、增強了自上而下的控制力與行政主導的分配秩序的同時，也進一步強化、固化了原始制度結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性和發(fā)展路徑，技術的標準化轉(zhuǎn)化為維護既有制度安排的剛性手段，從而侵蝕了技術進步帶來的治理水平提升。

(一)背離抑或回歸：制度建設與技術發(fā)展

技術治理引發(fā)的潛在風險，是技術發(fā)展與組織制度發(fā)展不同步的產(chǎn)物；從技術與制度的關系尋求二者的有效契合，是反思技術治理風險及其演化邏輯，有效推進國家治理現(xiàn)代化的必然途徑。傳統(tǒng)社會由于制度建設不足和技術手段匱乏，國家不得不加強對社會的整體控制，以政治力量強制介入社會秩序，用科層組織運作方式貫穿社會結(jié)構(gòu)，依靠行政技術來維護治理結(jié)構(gòu)。而現(xiàn)代社會科技的迅猛發(fā)展使得人們偏向于依賴技術治理，而忽視了制度建設對國家治理的基礎性作用。以技術替代行政控制的治理方式，背后隱藏的始終是行政權力主導的運作邏輯?；厮菸鞣降募夹g治理實踐，這種“泛技術主義”思潮過分推崇技術的直接應用對公共領域的促進作用，而忽視了技術對于組織體系的優(yōu)化和組織運行機制的完善[2]270-280，引發(fā)了國家治理的結(jié)構(gòu)失衡，制度治理和技術治理始終處于某種秩序力量對比失衡的狀態(tài)。“唯技術論”是西方國家治理中技術與制度失衡的重要原因。

中國共產(chǎn)黨十九屆四中全會提出要堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，把制度建設作為國家治理的基礎性工程。如何推進制度建設需要平衡處理制度建設和技術發(fā)展的關系，實現(xiàn)制度治理和技術治理平行驅(qū)動國家治理現(xiàn)代化，回應國家治理對于鞏固基礎性制度的訴求。國家治理現(xiàn)代化的目標，要求必須加強國家制度建設，發(fā)揮制度體系在國家治理體系中的基礎性作用，為治理主體的能力提升加固制度載體，夯實制度基石。

技術作為治理的一種工具，其功能發(fā)揮需要與技術特質(zhì)耦合的制度環(huán)境，技術目標的固化與社會發(fā)展的動態(tài)性矛盾需要良好的制度環(huán)境促進技術的自我發(fā)展與完善，而社會發(fā)展帶來的更廣泛的變革，更是深刻引導著技術的應用。技術與制度具備平衡發(fā)展的可能性渠道。要平衡好制度與技術的關系，把技術對組織的嵌入機制納入制度變革的建設中，推動技術運行對組織結(jié)構(gòu)的吸納。[40]77利用技術的二重性和結(jié)構(gòu)的二重性及其相互關系，以行動為中介，進行制度和結(jié)構(gòu)的再生產(chǎn)，有利于把技術變成實現(xiàn)制度變革的有力杠桿[41]。應通過塑造適合技術效用的組織體系和制度框架，實現(xiàn)在治理過程中以政治的邏輯約束技術工具的自主性擴張，以此確保形成與科層制組織運行同構(gòu)的技術運行框架，規(guī)避技術變革對組織結(jié)構(gòu)和行動規(guī)則的沖擊，消解技術應用的負面效應。

(二)超越“數(shù)目字管理”

“數(shù)目字管理”究其本質(zhì)是在利用技術標準化、清晰化特質(zhì)進行指標治理，它是在行政主導、對上負責的體制中，以技術賦權強化自上而下的垂直控制體系，解決代理人監(jiān)督和激勵問題，保障政策執(zhí)行而產(chǎn)生的一種機制[42]。在這種體制中，通過自上而下的分配方式將治理任務生成一個或多個可測量的指標，將指標下壓給地方和基層政府，通過技術手段監(jiān)測和考核指標的完成情況，保障下級對任務和政策的執(zhí)行。將社會事務的內(nèi)容和種類以量化指標囊括進政治職能之中，指標的權重隨形勢變動。上級指標越考越多、越考越細與下級指標繁雜、壓力超載和無所適從的循環(huán)不斷加強[43]。此背景下“數(shù)目字管理”思想對于信息識別、數(shù)據(jù)精確、標準統(tǒng)一等技術特質(zhì)的內(nèi)在要求與治理組織結(jié)構(gòu)之間張力衍生而來的矛盾，加速了技術治理過程中技術對科層組織的剛性吸納，誘發(fā)了技術治理體系下新的風險。

為超越“數(shù)目字管理”的內(nèi)在弊端，應剖析技術在政府組織中的應用過程和運作機制，從組織內(nèi)部核心行動者的認知及其策略性互動的視角出發(fā)[44]。技術在應用初始期對于治理效率的提升是技術治理發(fā)展的關鍵。我國政府組織體系的“條塊分割”降低了技術貫通性的運用效率，政府組織鏈條使得信息傳送速度大打折扣。不過從選擇性的技術應用，依然可以看出這樣一種技術運用方式恰恰側(cè)面映射出現(xiàn)有治理體系的制度特征和選擇偏好[45]1。作為技術“硬件”的信息技術工具和作為配套“軟件”的技術流程相互嵌入，滲透進國家治理的特定場域之中，構(gòu)成一整套技術治理程序化的復雜組合。技術鏈條的使用對政府組織鏈條進行結(jié)構(gòu)優(yōu)化，對于改善科層制的既有弊端，提高政府運轉(zhuǎn)效率，用技術治理增強組織效能，是推動治理制度體系發(fā)展的一個重要環(huán)節(jié)。[46]

超越“數(shù)目字管理”并非排斥技術的應用，而是要回歸治理的價值關懷，以治理有效性為根本追求[47]149。要合理安排政府結(jié)構(gòu)與職責，確保技術賦予政府組織更高效的生產(chǎn)與運作機制，以及內(nèi)部融合機制[48]17-32，吸納社會主體與市場機制參與設定技術標準、制定技術流程、構(gòu)建技術運作機制來確保技術合理性。要切實推動整體性政府改革，完善與政府體系相適應的技術體系的政治環(huán)境。應通過合理確定信息的識別、認證、采集的標準與步驟，以信息通訊技術、數(shù)據(jù)庫和大數(shù)據(jù)技術、云計算和人工智能等手段規(guī)范工作流程。另外，要以技術的虛擬化功能打破“條塊分割”，共建政府組織內(nèi)部的信息共享平臺，降低治理成本，優(yōu)化治理功能，完善治理體系。