馬 亮

(中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872)

一、引言

以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為代表的信息技術(shù)迅猛發(fā)展和廣泛普及，對政府運作模式轉(zhuǎn)型提出了挑戰(zhàn)，并為政府服務(wù)創(chuàng)新和績效提升創(chuàng)造了廣闊的機(jī)遇。[1]中國各級政府大力發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，將其作為推動“放管服”改革的重要抓手，使政務(wù)服務(wù)質(zhì)量得到了極大提升。[2]全國各地都建立了政務(wù)服務(wù)大廳，許多行政審批事項實現(xiàn)了只進(jìn)一扇門、最多跑一次。一些城市探索建立一刻鐘(或15分鐘)政務(wù)服務(wù)圈，打造就近辦、簡易辦、代辦、自助辦等多種模式組合的政務(wù)服務(wù)生態(tài)系統(tǒng)。還有一些地區(qū)創(chuàng)新“集成套餐”或“服務(wù)包”，將高頻事項、復(fù)雜事項和需要重復(fù)提交證明材料的事項進(jìn)行流程再造，通過前臺歸口受理、后臺并聯(lián)審批提供個性化和定制化的政務(wù)服務(wù)。[3]移動互聯(lián)網(wǎng)和智能手機(jī)的普遍應(yīng)用，使移動政務(wù)呼之欲出。[4]“放管服”改革導(dǎo)致政府越來越強(qiáng)的數(shù)字化，而不見面審批、秒批、一網(wǎng)通辦、移動政務(wù)、預(yù)約服務(wù)等政務(wù)服務(wù)模式，使網(wǎng)上政府、虛擬政府日益成為現(xiàn)實。

以大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)等為代表的新一代信息技術(shù)應(yīng)用，為政府賦能的同時也提出了諸多挑戰(zhàn)。公共部門在大數(shù)據(jù)收集、處理、分析、解釋和決策等方面都面臨治理挑戰(zhàn)。[5]對美國65個大中城市的調(diào)查顯示，員工能力不足是地方政府大數(shù)據(jù)發(fā)展最需要克服的障礙。高達(dá)67%的受訪者認(rèn)為，為員工提供數(shù)據(jù)驅(qū)動決策方面的足夠培訓(xùn)是最需要關(guān)注的挑戰(zhàn)；有63%的人認(rèn)為在延聘符合條件的程序員或數(shù)據(jù)科學(xué)家方面面臨挑戰(zhàn)。[6]延聘和培訓(xùn)能夠勝任大數(shù)據(jù)應(yīng)用的工作人員需要政府投入大量財力，方能同互聯(lián)網(wǎng)公司展開激烈的人才競爭，這使數(shù)字政府建設(shè)面臨進(jìn)一步的挑戰(zhàn)。[7]

中國共產(chǎn)黨十九大報告提出，要全面增強(qiáng)八大執(zhí)政本領(lǐng)，其中特別指出要“增強(qiáng)改革創(chuàng)新本領(lǐng)，保持銳意進(jìn)取的精神風(fēng)貌，善于結(jié)合實際創(chuàng)造性推動工作，善于運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段開展工作”。2019年10月31日，中共十九屆四中全會通過的決議提出國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的明確要求，特別指出要“建立健全運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則。推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)有序共享，依法保護(hù)個人信息”。如何使政府工作人員適應(yīng)信息技術(shù)環(huán)境下的工作要求，成為數(shù)字政府建設(shè)的關(guān)鍵問題之一。

在信息技術(shù)的驅(qū)動下，政府運作模式正在發(fā)生劇烈的轉(zhuǎn)型，并對身處其中的公務(wù)員提出了挑戰(zhàn)。比如，公務(wù)員之間的在線互動與交流越來越通過微信群等虛擬方式進(jìn)行，而如此之多的微信群、政府與生活邊界的模糊卻讓公務(wù)員無所適從。[8]再如，杭州等城市的管理部門提出城市大腦與數(shù)字駕駛艙的概念，但是公務(wù)員在適應(yīng)跨部門、跨層級、跨地區(qū)的數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同方面卻面臨觀念更新和能力提升的雙重挑戰(zhàn)。[9]此外，政府與民眾(或企業(yè))打交道的方式在發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變，從直接到間接、從離線到在線、從面對面到鍵對鍵的溝通方式轉(zhuǎn)變要求公務(wù)員盡快適應(yīng)。[10]

在數(shù)字政府建設(shè)加速推進(jìn)的情況下，公務(wù)員是否準(zhǔn)備好了？從哪里可以吸引合格的公務(wù)員？如何使公務(wù)員能夠勝任數(shù)字政府的工作要求？既有文獻(xiàn)主要關(guān)注組織層面的電子政務(wù)發(fā)展和公民對電子政務(wù)的使用，還很少深入研究公務(wù)員在其中發(fā)揮的作用。早期一些研究探究城市經(jīng)理、首席信息官(CIO)等公共管理人員對電子政務(wù)的態(tài)度和認(rèn)識[11-12]，但是很少從信息技術(shù)能力的角度研究普通公務(wù)員。針對這些問題，目前還缺乏系統(tǒng)的調(diào)查和實證研究。本文利用2018年面向全國城市開展的一項問卷調(diào)查，試圖刻畫和勾勒公務(wù)員的信息技術(shù)能力，并定量分析其背后的影響因素。這項研究為我們理解公務(wù)員在數(shù)字政府建設(shè)過程中的適應(yīng)力提供了初步證據(jù)，并為增強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)能力提供了經(jīng)驗依據(jù)。

二、理論框架與研究假設(shè)

(一)公務(wù)員的信息技術(shù)能力

在電子政務(wù)和數(shù)字政府的建設(shè)過程中，一些政府部門特別注重硬件基礎(chǔ)設(shè)施的投入，往往不惜成本。但是，政府部門卻常常忽略了軟件投入，沒有認(rèn)識到信息技術(shù)使用者的思維模式和操作能力同樣至關(guān)重要，如果不是更加重要的話。[13]我們看到許多花費高昂的信息技術(shù)，引入了卻沒有充分使用，使用了卻沒有真正奏效。這意味著在信息技術(shù)應(yīng)用過程中存在值得關(guān)注的差距，即在采用(adoption)與實施(implementation)之間，在采用(adoption)與吸收利用(assimilation)之間，存在明顯的鴻溝需要填補(bǔ)。從制度理論角度而言，這意味著客觀的信息技術(shù)并沒有得到具體的“執(zhí)行”，這同官僚制和制度環(huán)境有很大關(guān)系。[14]79-82

之所以會存在上述問題，在于使用信息技術(shù)的具體工作人員缺乏必要的觀念和能力，難以適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下的工作要求。一些研究關(guān)注公務(wù)員的互聯(lián)網(wǎng)技能(Internet skills)，認(rèn)為它包括操作技能(如使用瀏覽器和搜索引擎等)、正式技能(如瀏覽網(wǎng)頁)、信息技能(如定位信息)和戰(zhàn)略技能(即通過互聯(lián)網(wǎng)完成目標(biāo))。早期調(diào)查顯示，公務(wù)員在基本操作方面表現(xiàn)不錯，但在高階的信息和戰(zhàn)略技能方面還有待提升。[15]還有學(xué)者從素養(yǎng)(literacy)或勝任力(competency)角度研究，認(rèn)為公務(wù)員需要具備信息技術(shù)方面的信息素養(yǎng)或勝任力。

公務(wù)員需要具備“互聯(lián)網(wǎng)思維”，能夠認(rèn)同開放、平等、共享等觀念，并在數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同方面適應(yīng)工作需求。這意味著在互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下，公務(wù)員的理念、意識與能力都需要相對應(yīng)的提升。我們認(rèn)為，公務(wù)員的信息技術(shù)能力是指公務(wù)員在互聯(lián)網(wǎng)時代需要具備的一種溝通技巧、業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力，能夠充分認(rèn)識信息技術(shù)所帶來的機(jī)遇、風(fēng)險和挑戰(zhàn)，并能夠積極主動地在工作中運用信息技術(shù)，實現(xiàn)工作效率提升、服務(wù)質(zhì)量提高和政府績效改善。信息技術(shù)能力不僅限于基本的互聯(lián)網(wǎng)操作技能，還包括利用信息技術(shù)完成工作任務(wù)和達(dá)成工作目標(biāo)的能力。

一些學(xué)者提出數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)力(E-leadership)的概念，認(rèn)為在以信息技術(shù)作為中介的虛擬溝通環(huán)境下，領(lǐng)導(dǎo)力需要作出相應(yīng)的調(diào)整，否則難以適應(yīng)新環(huán)境所提出的領(lǐng)導(dǎo)要求。有研究顯示，數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)力包括6個因素：數(shù)字溝通能力、數(shù)字社交能力、數(shù)字變革能力、數(shù)字團(tuán)隊能力、數(shù)字科技能力和數(shù)字信任能力。[16]顯然，數(shù)字環(huán)境中的領(lǐng)導(dǎo)力所包括的內(nèi)涵遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了公務(wù)員的信息技術(shù)能力，這包括對各種各樣的信息技術(shù)有基本的認(rèn)知和了解，善于關(guān)心、接觸和使用新興信息技術(shù)，并能夠認(rèn)識到數(shù)字安全對政府管理的至關(guān)重要性。其中的數(shù)字科技能力是最接近本文關(guān)注的信息技術(shù)能力。在此基礎(chǔ)上，公務(wù)員需要提升其他方面的數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)力。

(二)公務(wù)員信息技術(shù)能力的影響因素

什么因素影響公務(wù)員的信息技術(shù)能力？已有研究從不同層面和角度展開了探討，發(fā)現(xiàn)公務(wù)員的信息技術(shù)能力受到許多因素的綜合影響。[15]通常來說，公務(wù)員自身的社會經(jīng)濟(jì)狀況會影響其信息技術(shù)能力。[17]還有研究認(rèn)為，公務(wù)員對電子政務(wù)的認(rèn)知取決于其實際使用信息技術(shù)的情況，以及行政級別和任務(wù)、人口統(tǒng)計特征、組織文化等。[12]

本文認(rèn)為，信息技術(shù)能力是公務(wù)員在工作中使用信息技術(shù)的意識與能力，宏觀、中觀和微觀的因素都會影響公務(wù)員的信息技術(shù)能力。就微觀因素而言，公務(wù)員的個人特征會產(chǎn)生影響，這包括人口統(tǒng)計特征、互聯(lián)網(wǎng)使用習(xí)慣與技能。中觀因素主要指組織與工作因素，其中組織特征包括組織類型、組織規(guī)模、結(jié)構(gòu)等，工作任務(wù)屬性則包括職位、級別等。就宏觀因素來說，主要是公務(wù)員所在的轄區(qū)特征，包括電子政務(wù)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城市行政級別等。這些影響因素很多，我們主要討論具有理論價值的變量，并提出研究假設(shè)。

首先，信息技術(shù)能力同公務(wù)員使用互聯(lián)網(wǎng)的情況相關(guān)，經(jīng)常使用互聯(lián)網(wǎng)的公務(wù)員在信息技術(shù)能力方面會表現(xiàn)更強(qiáng)。與之相關(guān)的是，公務(wù)員的性別、年齡、學(xué)歷等也會影響其在信息技術(shù)應(yīng)用方面的表現(xiàn)。通常來說，男性、年輕人和高學(xué)歷的公務(wù)員在信息技術(shù)能力方面會更強(qiáng)。

其次，公務(wù)員的工作職位、行政級別和任務(wù)屬性也會影響信息技術(shù)能力。通常來說，擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)干部的公務(wù)員能夠接觸更多的信息技術(shù)應(yīng)用場景，信息技術(shù)能力更強(qiáng)。當(dāng)然，基層公務(wù)員需要利用信息技術(shù)從事大量具體業(yè)務(wù)操作，信息技術(shù)能力也可能更強(qiáng)。如果公務(wù)員的工作要與民眾打交道，那么就不可避免要經(jīng)常利用信息技術(shù)溝通，對于主要對內(nèi)溝通的公務(wù)員來說信息技術(shù)能力更強(qiáng)。公務(wù)員所在的政府層級越高，上傳下達(dá)往往需要廣泛利用信息技術(shù)，信息技術(shù)能力也通常較強(qiáng)。黨的機(jī)構(gòu)、行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和人大政協(xié)等機(jī)構(gòu)在信息技術(shù)應(yīng)用方面差別較大，并會因而影響公務(wù)員的信息技術(shù)能力。

最后，公務(wù)員所在轄區(qū)的特征也會影響信息技術(shù)能力。如果當(dāng)?shù)氐碾娮诱?wù)水平發(fā)展較高，那么公務(wù)員就有更多機(jī)會和業(yè)務(wù)需求去使用信息技術(shù)，信息技術(shù)能力也會較強(qiáng)。如果當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，互聯(lián)網(wǎng)滲透率較高，那么來自公民的電子政務(wù)需求也會推動公務(wù)員加強(qiáng)信息技術(shù)能力。不同城市的行政級別不同，行政級別較高的城市在信息化和數(shù)字政府建設(shè)方面進(jìn)展較快，公務(wù)員的信息技術(shù)能力也會較強(qiáng)。

三、數(shù)據(jù)與方法

(一)樣本與數(shù)據(jù)來源

我們使用2018年全國城市公務(wù)員問卷調(diào)查數(shù)據(jù)，對本文提出的研究問題進(jìn)行實證分析。2018年初，中國人民大學(xué)組織了人大使者家鄉(xiāng)行調(diào)研活動，使用中國地方治理綜合調(diào)查問卷開展調(diào)查，為本文提供了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。這項調(diào)查涵蓋29個省份115個城市(新疆和西藏除外，不包括港澳臺)，每個省份根據(jù)城市規(guī)模和發(fā)展水平隨機(jī)抽取4個城市(省會城市必選)，每個城市隨機(jī)抽取兩個區(qū)，每個城市至少調(diào)查20名公務(wù)員。

調(diào)查采取自填問卷形式，由返鄉(xiāng)大學(xué)生發(fā)放和回收調(diào)查問卷。本次調(diào)查共收到約4 400名受訪者的回復(fù)，調(diào)查題項涉及許多方面。此外，我們還利用《中國城市統(tǒng)計年鑒》收集了樣本城市層面的數(shù)據(jù)，同調(diào)查問卷匹配使用。這樣一項大型問卷調(diào)查為我們理解公務(wù)員的信息技術(shù)能力提供了難得的證據(jù)，但是，未來研究還有必要對農(nóng)村地區(qū)開展調(diào)查，了解這些地區(qū)的公務(wù)員是否具備了信息技術(shù)能力。

(二)因變量測量

本文的因變量為公務(wù)員信息技術(shù)能力，我們采用五級李克特量表進(jìn)行測量，包括三個題項：熟練運用信息技術(shù)開展工作、了解怎么利用大數(shù)據(jù)改進(jìn)政府管理、了解互聯(lián)網(wǎng)對公共政策帶來的挑戰(zhàn)。這三個變量高度正相關(guān)，因子分析顯示三者共同構(gòu)成一個因子(Cronbach’s a=0.699)。因此，我們對三個變量取均值，并合并為公務(wù)員信息技術(shù)能力指數(shù)。在后文的數(shù)據(jù)分析中，我們也分別對這三個因變量進(jìn)行回歸分析，以考察它們是否受到不同因素的影響。

由于信息技術(shù)能力是一個復(fù)雜概念，且自我主觀評價可能存在高估問題，因此本文的分析是探索性的。未來研究可以考慮開展更加深入的質(zhì)性研究，提煉和構(gòu)建信息技術(shù)能力概念。此外，還可以通過考試、測試等方式測量，更加客觀地衡量公務(wù)員的信息技術(shù)能力。

(三)自變量測量

本研究的自變量分為個體層面和城市層面，其中個體層面主要是受訪者的人口統(tǒng)計特征、工作和單位特征，城市層面主要是電子政務(wù)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、行政級別等。

公務(wù)員在工作中使用信息技術(shù)的能力，同其個人是否經(jīng)常和熟練使用信息技術(shù)有關(guān)。我們在調(diào)查中詢問受訪者過去一年使用各類媒體的頻率，包括：看報紙、看雜志、聽廣播、看電視、上網(wǎng)、看微博微信、看書。選項包括：從不、很少、有時、經(jīng)常、非常頻繁，分別賦分1至5分。我們以受訪者填答的上網(wǎng)、看微博微信這兩項活動的頻率來衡量其互聯(lián)網(wǎng)使用情況，將二者取均值來衡量。

人口統(tǒng)計特征方面，我們考慮了性別、年齡、學(xué)歷、民族等變量。性別以男性為參照組，設(shè)置女性的虛擬變量。年齡分為四組，包括：18-30歲、31-40歲、41-50歲、51歲及以上。學(xué)歷分為三組，包括：大專及以下、本科、研究生及以上。民族以漢族為參照組，設(shè)置少數(shù)民族的虛擬變量。

我們考慮了受訪者的政治面貌、職位、職級、任職時間等因素。政治面貌分為共產(chǎn)黨員(含預(yù)備黨員)、民主黨派、共青團(tuán)員、群眾，以群眾為參照組設(shè)置其他政治面貌的虛擬變量。行政級別分為四組，包括：副科級以下、副科級、科級、副處級及以上。我們還詢問受訪者是否在本單位承擔(dān)了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，如擔(dān)任則設(shè)置為1，否則為0。任職時間分為五組，包括：5年及以下、6-10年、11-15年、16-20年、21年及以上。

就受訪者工作單位的組織特征，我們考慮了機(jī)構(gòu)類型、所在層級。受訪者的工作單位包括六種類型，我們以行政機(jī)關(guān)為參照組，設(shè)置黨委機(jī)關(guān)、群團(tuán)、人大政協(xié)、司法機(jī)關(guān)、參公事業(yè)單位的虛擬變量。受訪者的工作單位所屬層級包括三類，我們以街道單位為參照組，設(shè)置市直單位和區(qū)直單位的虛擬變量。此外，我們詢問公務(wù)員在工作中是否涉及與老百姓打交道，選項包括不涉及、很少、有時、時常和經(jīng)常，依次賦分1至5分。

城市層面的自變量包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府網(wǎng)站績效、行政級別。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以2017年人均GDP來衡量，我們對其取對數(shù)。政府網(wǎng)站績效以清華大學(xué)發(fā)布的2017年政府網(wǎng)站績效評估結(jié)果來衡量。行政級別包括三類，我們以地級市為參照組，設(shè)置直轄市、副省級城市的虛擬變量。當(dāng)然，可能還有其他因素會影響公務(wù)員的信息技術(shù)能力，我們這里不做考察。

(四)模型設(shè)定

本研究使用的數(shù)據(jù)是典型的嵌套數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)，即公務(wù)員個體嵌套在城市，因此是多層數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)，適合使用多層模型(multilevel model)，而普通最小二乘法(OLS)回歸模型不合適。多層模型適合同時考察城市和個體層面的因素對因變量的影響，能夠更加精確地估計不同層次自變量的影響。按照一般做法，我們對自變量進(jìn)行中心化處理，對個體層面的變量進(jìn)行組平均(Group means)，而對城市層面的變量進(jìn)行總平均(Grand means)。

四、實證分析結(jié)果

(一)描述性統(tǒng)計分析

圖1報告了公務(wù)員信息技術(shù)能力的三個指標(biāo)，總體來看屬于中上水平。就熟練運用信息技術(shù)開展工作而言，0.65%完全不同意，3.24%不太同意，30.17%一般，45.18%比較同意，20.76%完全同意。就了解怎么利用大數(shù)據(jù)改進(jìn)政府管理來說，2.71%完全不同意，13.1%不太同意，41.89%表示一般，29.79%比較同意，12.51%完全同意。就了解互聯(lián)網(wǎng)對公共政策帶來的挑戰(zhàn)而言，0.84%完全不同意，4.5%不太同意，30.57%表示一般，42.61%比較同意，21.49%完全同意。公務(wù)員在運營信息技術(shù)開展工作方面表現(xiàn)最佳，其次是了解互聯(lián)網(wǎng)對公共政策帶來的挑戰(zhàn)，政府在利用大數(shù)據(jù)改進(jìn)管理方面還需要進(jìn)一步提升。

圖1 公務(wù)員的信息技術(shù)能力

表1報告了本文主要變量的描述性統(tǒng)計分析，可見公務(wù)員信息技術(shù)能力均值為3.66，總體來說處于中高水平。公務(wù)員使用互聯(lián)網(wǎng)的情況也比較好，均值為4.19，說明普遍經(jīng)常使用。

表1 主要變量的描述性統(tǒng)計分析

將公務(wù)員的信息技術(shù)能力在各個城市取均值，可以看到城市之間差距明顯，在2.5到4.3之間波動。我們繪制了城市人均GDP與公務(wù)員信息技術(shù)能力的二維散點圖(圖2)，結(jié)果顯示二者的相關(guān)關(guān)系極低(r=0.0065，p>0.1)。政府網(wǎng)站績效與公務(wù)員信息技術(shù)能力之間的相關(guān)關(guān)系也不顯著，說明二者聯(lián)系不大(r=0.057，p>0.1)。

圖2 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與公務(wù)員信息技術(shù)能力

注：橫坐標(biāo)為人均GDP(取對數(shù))，縱坐標(biāo)為人均公務(wù)員信息技術(shù)能力指數(shù)，直線為二者的線性擬合線，點為各個樣本城市。

(二)多層模型估計結(jié)果

零模型估計顯示，組內(nèi)相關(guān)關(guān)系(ICC)為4.85%，表明因變量4.85%的變異可以由城市層面的因素解釋。在表2，我們進(jìn)行多層模型估計，分別將信息技術(shù)能力指數(shù)及其三個構(gòu)成指標(biāo)作為因變量進(jìn)行回歸分析。四個模型的回歸結(jié)果基本一致，表明公務(wù)員信息技術(shù)能力及其各個指標(biāo)受到主要自變量基本一致的影響。

就個人層面的影響因素來看，互聯(lián)網(wǎng)使用同公務(wù)員信息技術(shù)能力顯著正相關(guān)，但與大數(shù)據(jù)應(yīng)用的關(guān)系不顯著。女性相對于男性而言信息技術(shù)能力較低，但是主要表現(xiàn)在對互聯(lián)網(wǎng)的政策挑戰(zhàn)的理解方面。值得注意的是，年齡雖然與信息技術(shù)能力負(fù)相關(guān)，但是在所有模型都不顯著，說明年長者并不輸于年輕人。這可能是因為中國的互聯(lián)網(wǎng)普及是在極短的時間內(nèi)壓縮式完成的，各個年齡段的公務(wù)員都接受了互聯(lián)網(wǎng)的洗禮，因而相互之間的信息技術(shù)能力差別不大。民族的影響不明顯，政治面貌的影響也不顯著，僅有民主黨派的大數(shù)據(jù)應(yīng)用能力顯著強(qiáng)于群眾。在所有模型中，學(xué)歷都是顯著正向的，說明學(xué)歷越高的公務(wù)員信息技術(shù)能力越強(qiáng)。

表2 多層模型估計結(jié)果

注：括號內(nèi)為標(biāo)準(zhǔn)誤，*p<0.10,**p<0.05,***p<0.01。

從組織和工作角度來看，公務(wù)員的任職時間和行政級別不影響信息技術(shù)能力，但是擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員的信息技術(shù)能力顯著更強(qiáng)。與此同時，工作中與老百姓打交道的公務(wù)員的信息技術(shù)能力也更強(qiáng)，這和我們的預(yù)期是一致的。就各類組織而言，黨委機(jī)關(guān)的公務(wù)員的信息技術(shù)能力高于行政機(jī)構(gòu)，群團(tuán)組織和司法機(jī)關(guān)的工作人員在應(yīng)用信息技術(shù)方面能力略低，人大政協(xié)和事業(yè)單位的工作人員信息技術(shù)能力同行政機(jī)構(gòu)的差別不明顯。就公務(wù)員所處的行政層級而言，市直部門和區(qū)直部門的公務(wù)員信息技術(shù)能力都比基層公務(wù)員的高，這和我們的假設(shè)是一致的。

最后，從城市層面的影響因素來看，政府網(wǎng)站績效和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響均不顯著，行政級別也同公務(wù)員信息技術(shù)能力的相關(guān)關(guān)系不顯著。公務(wù)員的信息技術(shù)能力在城市之間的確存在明顯差距，但是需要考慮其他方面的影響因素，這有待于未來研究。

五、結(jié)論

(一)研究啟示

數(shù)字政府治理能力在很大程度上取決于公務(wù)員的信息技術(shù)能力，目前對這方面的研究還很有限。區(qū)別于以往主要針對中高層領(lǐng)導(dǎo)干部和信息技術(shù)專職人員的研究，本文實證分析普通公務(wù)員的信息技術(shù)能力及其影響因素，為理解數(shù)字政府建設(shè)對公務(wù)員的挑戰(zhàn)和影響提供了初步證據(jù)。來自中國城市的調(diào)查顯示，公務(wù)員的信息技術(shù)能力較強(qiáng)，多數(shù)公務(wù)員的自我評價較好，整體屬于中上水平。但是，這是否是公務(wù)員過度自信和過高估計的結(jié)果？考慮到自我主觀評價的內(nèi)在偏差，我們需要對此持謹(jǐn)慎態(tài)度。但是，這項研究表明公務(wù)員對自我信息技術(shù)能力的評價是偏好的，至少表明他們勝任目前互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下的工作。當(dāng)然，各地區(qū)、各部門和各層級的公務(wù)員對信息技術(shù)能力的理解和期望不同，并可能使其評價有所偏差。

這項研究發(fā)現(xiàn)公務(wù)員的信息技術(shù)能力主要同工作因素和組織特征有關(guān)，其次是個人因素，同城市因素關(guān)系不大。就工作因素而言，研究發(fā)現(xiàn)與老百姓打交道和擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員信息技術(shù)能力更強(qiáng)，這說明工作本身的要求使公務(wù)員需要具備信息技術(shù)能力，只有信息技術(shù)能力較強(qiáng)的公務(wù)員才能獲得這些職位。就組織因素而言，公務(wù)員所處的政府層級越高，信息技術(shù)能力越強(qiáng)，這同公務(wù)員在金字塔式官僚體系的職業(yè)晉升軌跡相吻合。在公務(wù)員個人的因素方面，信息技術(shù)使用情況和學(xué)歷是最關(guān)鍵的兩個因素，其他因素作用不大。值得關(guān)注的是，公務(wù)員的信息技術(shù)能力同本文選取的城市變量關(guān)系不大，這說明公務(wù)員個人與城市政府的信息技術(shù)應(yīng)用之間可能存在一定的差距，在一些城市典型表現(xiàn)為數(shù)字政府建設(shè)不錯而公務(wù)員難以勝任對應(yīng)的工作。

作為較早評估和解釋全國城市公務(wù)員信息技術(shù)能力的實證研究，本文為我們刻畫公務(wù)員參與數(shù)字政府建設(shè)的情況提供了經(jīng)驗依據(jù)，也為理解公務(wù)員是否勝任互聯(lián)網(wǎng)時代的工作提供了理論解釋。本文的政策啟示在于如下三點。

首先，雖然總體來說公務(wù)員的信息技術(shù)能力較強(qiáng)，但是城市之間的差距較大，需要考慮如何進(jìn)一步提升這些城市公務(wù)員的信息技術(shù)能力。為此我們需要警惕公務(wù)員內(nèi)部和城市政府之間的數(shù)字鴻溝，避免拉大地區(qū)間發(fā)展的不均衡和不充分，并導(dǎo)致進(jìn)一步的社會不平等。

其次，要進(jìn)一步培訓(xùn)公務(wù)員的信息技術(shù)能力，使其能夠勝任互聯(lián)網(wǎng)時代的政府工作。數(shù)字政府建設(shè)不僅是信息辦公室或IT部門的職責(zé)，也不完全是中高層領(lǐng)導(dǎo)干部所能決定的，因為任何工作人員都有必要和義務(wù)增強(qiáng)信息技術(shù)能力。比如，作為基層干部的“街頭官僚”雖然越來越有可能被人工智能所取代，但是他們?nèi)绾渭澳芊窀咝褂眯畔⒓夹g(shù)，仍然在很長一段時間會影響政府與社會的關(guān)系。[18]為此應(yīng)加強(qiáng)對公務(wù)員的培訓(xùn)，使其能夠接觸最前沿的信息技術(shù)，并勝任互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下的工作。

最后，本研究顯示需要考慮延攬有信息技術(shù)能力的公務(wù)員，將其作為公務(wù)員招聘的一個必要條件。一方面，要考慮為信息辦公室和大數(shù)據(jù)管理局等部門延攬具有信息技術(shù)專業(yè)技能的公務(wù)員，使之能夠勝任大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等前沿信息技術(shù)應(yīng)用。為此應(yīng)分類管理公務(wù)員，并提高信息技術(shù)相關(guān)領(lǐng)域公務(wù)員的薪資待遇，使相關(guān)職位具有較強(qiáng)的吸引力。另一方面，要對所有公務(wù)員都提出信息技術(shù)能力要求，并在延聘和提拔時予以考量，推動公務(wù)員信息技術(shù)能力的整體提升。此外，還可以考慮通過政府購買服務(wù)等方式充實政府信息技術(shù)能力，使其能夠不為所有但卻為我所用。

(二)研究局限與未來研究方向

本文的研究存在如下不足，未來研究可以予以推進(jìn)和深化。

首先，我們使用的是橫截面數(shù)據(jù)，這使我們的數(shù)據(jù)分析局限于相關(guān)關(guān)系分析，無法推斷變量之間的因果關(guān)系。對此，可以考慮使用案例研究與實驗研究等進(jìn)行研究設(shè)計。

其次，雖然我們使用了多個來源的數(shù)據(jù)，但是本文的研究仍然存在一定程度的共同方法偏誤(Common source/method bias)，因為核心數(shù)據(jù)仍然是以調(diào)查問卷獲取的。未來研究可以考慮收集縱貫與多源數(shù)據(jù)，追蹤公務(wù)員信息技術(shù)能力隨時間變化的情況。

最后，在變量的測量方面，信息技術(shù)能力是一個多維構(gòu)念(Multidimensional construct)，需要考慮如何更加全面地對其測量。比如，數(shù)字安全是越來越緊迫的數(shù)字政府建設(shè)問題，公務(wù)員對數(shù)字安全的認(rèn)知和反應(yīng)是信息技術(shù)能力的重要組成部分之一。[19]我們對信息技術(shù)能力的測量是基于公務(wù)員的個人主觀感知，客觀測驗或第三方測評可能是更合適的方法，值得在未來加以探索。