吳曉林

(南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院,天津 300350)

一、問題的提出

在過去幾十年中，技術(shù)變革在重塑政府過程方面發(fā)揮了重要作用，成為影響公共服務(wù)、國家與公民關(guān)系的重要因素。因而，技術(shù)被一些學(xué)者當(dāng)成解釋公共政策的關(guān)鍵因素[1][2]，一個技術(shù)治理的概念應(yīng)時而生。在中國，有學(xué)者在分析1978年后三十年改革的過程時，提出“改革前的總體性支配權(quán)力被一種技術(shù)化的治理權(quán)力所替代”[3]。此后，技術(shù)治理雖然沒有形成一種引領(lǐng)性的研究高潮，但是仍然時不時地被拿來作為概念標(biāo)簽，用以分析不同主題。

從既有的研究來看，技術(shù)治理存在概念上的模糊性，容易引起歧義。學(xué)界對“技術(shù)治理”的認(rèn)識，大致可以分為兩類：一種是泛化的用法，實質(zhì)為技術(shù)主義治理。國內(nèi)學(xué)者最初只是為了提煉一種區(qū)分改革開放之前的模式，因而提出了技術(shù)治理的概念；因為自一開始它就被塑造成一種與“體制化改革”相對的模式，缺乏系統(tǒng)化成為技術(shù)治理與生俱來的“原罪”，此后幾乎每一篇此類文章都會例行化地如此評價之。另一種是專業(yè)化的用法，特指技術(shù)在治理中的應(yīng)用，英語世界中的技術(shù)治理，大多指的是信息技術(shù)的治理[4]，特別是信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)應(yīng)用背景下的治理[5]，探討的是新技術(shù)與治理、民主的關(guān)系[6]?？梢钥吹?，基于不同的視角，技術(shù)治理這個概念含混不清。本文所使用的技術(shù)治理概念，就是回到概念的本源，特指信息技術(shù)在治理中的應(yīng)用。

梳理過去的技術(shù)治理研究，可以發(fā)現(xiàn)學(xué)界主要關(guān)注兩個議題：一是，技術(shù)如何改造治理過程？一些研究認(rèn)為，電子化治理推動利用新信息和通信技術(shù)作為重新創(chuàng)造善政的工具[7]，既增加公民進(jìn)入政府的機會，減少政府官僚主義[8]、增強機構(gòu)的回應(yīng)性[9]，又加強互聯(lián)網(wǎng)上的親政權(quán)行動，提高經(jīng)濟效益使其合法化[10]，還增加體制的韌性和載荷，有利于公民參與社會治理使之達(dá)到有序和可控的狀態(tài)[11]，對地方公務(wù)員官僚機構(gòu)施加更大的政治控制[12]，更好地控制相互依賴的官僚活動[13]。還有學(xué)者將技術(shù)治理總結(jié)為“一增一減命題”，“削減命題”強調(diào)一線政策自由裁量權(quán)的減少或消失，“增強命題”強調(diào)技術(shù)為一線網(wǎng)絡(luò)工作者和公民提供額外的行動資源[14]。二是，技術(shù)如何嵌入治理結(jié)構(gòu)？社會學(xué)學(xué)者將“宏觀政策的模糊性”視為技術(shù)治理的重要導(dǎo)因[15]，在具體過程上，有學(xué)者指出技術(shù)治理在整個治理結(jié)構(gòu)中的“單向性”[16]，凸顯出“事本主義”邏輯[17]。還有學(xué)者質(zhì)疑技術(shù)引入與治理價值之間的“非匹配性”，指出“中國的技術(shù)治理的工具意義被過度開發(fā)和利用，目的價值被弱化”[18]。

既有的研究大多將技術(shù)治理視為治理結(jié)構(gòu)的一種因變量，學(xué)者們一方面肯定其對治理結(jié)構(gòu)的積極作用，一方面批評過于重視單一目標(biāo)、沒有從根本上解決問題[19]。雖然有研究關(guān)注到，互聯(lián)網(wǎng)提高了電子公民與政府互動的能力，承認(rèn)一些從街道層次到系統(tǒng)層次的官僚機構(gòu)的初步移動[20]，但是，既有研究仍然沒有提供足夠清晰的電子政務(wù)和科層制相互影響的問題[21]，結(jié)構(gòu)如何影響或限制技術(shù)治理則沒有得到回響。實際上，必須把科層結(jié)構(gòu)、制度和過程納入研究議程，考慮到不同的政府行為者的偏好[22]，側(cè)重于從不同層級行為者和結(jié)構(gòu)的關(guān)系來解釋公共政策，檢查“國家能力”和“治理結(jié)構(gòu)”的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和過程。

本文借鑒芳汀提出的技術(shù)執(zhí)行理論(technology enactment theory)框架[23]，考察信息技術(shù)與科層組織之間的關(guān)系，“得益于信息技術(shù)的深度應(yīng)用和廣泛普及，政務(wù)服務(wù)的許多方面都發(fā)生了深刻的變化”[24]，同時，信息技術(shù)的使用也受到組織環(huán)境和制度環(huán)境的影響。為此，作者擬深度分析G市“馬上辦”的技術(shù)治理案例。

二、案例引入與研究方法

G市是世界著名的風(fēng)景旅游勝地，是A省東北部地區(qū)的政治、經(jīng)濟、文化、科技中心。2013年A省政府發(fā)布了《關(guān)于開展清理審批事項和優(yōu)化辦事流程工作的通知》，要求各級行政機關(guān)創(chuàng)新審批手段、優(yōu)化辦事流程、全面提升機關(guān)行政效能。2014年6月30日，G市人民政府辦公室印發(fā)了《G市行政審批“馬上辦”作風(fēng)效能建設(shè)實施方案的通知》，要求各部門清理規(guī)范與行政審批相關(guān)聯(lián)的服務(wù)行為，樹立行政審批“馬上辦”的工作理念，優(yōu)化行政審批程序、簡化行政環(huán)節(jié)，最大限度地提高了審批效率。

從2014年7月30日開始，G市將行政審批劃分為兩類，實現(xiàn)“即辦件馬上辦結(jié)、承諾件馬上受理”，對重大工程項目統(tǒng)一受理，辦事人員在登記完基本信息后，材料通過電子政務(wù)平臺錄入電腦，由相關(guān)部門并聯(lián)審批，這種改革大大提升了行政審批的速度。例如，固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查-節(jié)能登記表備案，建設(shè)工程預(yù)繳散裝水泥專項資金的確認(rèn)等事項法律規(guī)定20個工作日，該市均為當(dāng)場辦結(jié)。

截至當(dāng)年年底，G市本級審批事項辦理平均提速66.8%。工商局從2014年7月至2015年5月，“馬上辦結(jié)”事項辦件量共8 165項，平均提速率達(dá)88.3%；人社局行政審批提速了64.3%；交通運輸局所有審批事項在法定辦結(jié)時限要求的基礎(chǔ)上，平均提速61%，部分事項提速80%以上。一位財稅系統(tǒng)的負(fù)責(zé)人表示：“有些審批事項，國家規(guī)定辦結(jié)時間15天，省里要求10天，我們現(xiàn)在要求7天?！?GCS)

但是，技術(shù)治理并非只有單維的正面意義，還受到諸多制約。例如，G市的改革對于整個科層組織和政府過程的再造，并沒有獲得理論上的預(yù)期。技術(shù)治理仍然運行在既有的科層體制以內(nèi)，并且越到后期越要接受科層組織的規(guī)制。

G市引入信息技術(shù)的行政審批改革，是一個典型的技術(shù)治理案例。本文就要分析，何種因素/機制促成G市技術(shù)治理改革的成效，何種因素造成對技術(shù)治理的制約。為回答前述問題，作者將采用CPO(causal-process observation)的案例分析路徑，關(guān)注“一個單案例內(nèi)部的所有重要特征和事實，揭示這個案例內(nèi)部的因果機制(causal mechanism)起作用所必需的因素/條件”[25][26]。

作者于2013年至2017年三次到G市實地調(diào)研, 對涉及“辦證”“辦照”兩條線的G市改革辦、發(fā)改委、旅發(fā)委、國土局、安監(jiān)局、稅務(wù)局、統(tǒng)計局、政務(wù)中心、民政局、公安局、人社局、城市管理委員會、規(guī)劃局、編辦、信息中心、交通運輸局、工商局、商務(wù)局等負(fù)責(zé)人進(jìn)行深度訪談。此外，作者還查閱G市行政審批改革的政策文件和以往改革資料，全面分析其改革過程。依據(jù)學(xué)術(shù)原則, 文中出現(xiàn)的地名、組織名及人名均作匿名化處理和編碼。

三、技術(shù)賦能科層：行政組織程序的重新設(shè)計

地方政府行政過程的改變，得益于現(xiàn)代信息技術(shù)的引入。由于電子政務(wù)的推行，過去分散在各部門的作業(yè)，被集中起來并聯(lián)作業(yè)，行政程序被重新設(shè)計了，這大大提升了科層體制的能力。單從行政組織特性來看，與傳統(tǒng)的行政組織相比，G市的行政審批改革形成了新的組織特征，表現(xiàn)在信息采集過程、信息技術(shù)應(yīng)用、行政組織與相對人接觸方式、決策機制和組織邊界等方面的不同(見表1)。

表1 傳統(tǒng)行政組織與G市行政審批后的組織比較

(一)公民從全程接觸行政組織到有限接觸

在沒有統(tǒng)一的電子政務(wù)平臺之前，公民辦證、法人辦照等事項，均要根據(jù)政府部門的規(guī)定，到具體對應(yīng)的各個部門辦事。例如，一個房地產(chǎn)開發(fā)項目，就涉及國土部門(用地報批)、發(fā)改委(備案或立項)、規(guī)劃部門(用地許可)、民政部門(地名申報)、住建部門(市政、園林、環(huán)衛(wèi)、建設(shè)監(jiān)管)、消防部門(消防審核)等等，按照往常，這都需要辦事人員一項一項地到相應(yīng)部門去辦，需要與行政組織“面對面接觸”。群眾辦事存在“部門多頭跑，材料反復(fù)送”的狀況。

由于依靠電子信息傳輸手段，公民與行政組織的接觸從原來每個環(huán)節(jié)的“面對面接觸”，轉(zhuǎn)換為“只跑兩次”——最初的業(yè)務(wù)申請與最后的證照取件，符合要求的資料被提交之后，一套由計算機操控的程序，便在各個行政部門同時展開。整個過程的作業(yè)空間被從辦公室轉(zhuǎn)移到電子平臺，一些作業(yè)程序不必非得依靠專業(yè)的行政人員，更多的中介機構(gòu)、信息人員成為這套系統(tǒng)的工作者。以開辦企業(yè)為例， G市辦理企業(yè)開辦業(yè)務(wù)，原來在多個窗口至少跑6次，經(jīng)過改革，變?yōu)橹慌?次，受理材料也由原來的3套變?yōu)?套，辦理結(jié)辦期限由原來的8天縮減至1天。

(二)決策機制從“科室分管”到“集中統(tǒng)管”

傳統(tǒng)的行政業(yè)務(wù)流程往往分散在不同的部門，不同的部門又分散在不同的科室，受不同的分管領(lǐng)導(dǎo)管轄，一項審批業(yè)務(wù)往往在同一個部門內(nèi)就涉及不同的科室。G市推行“馬上辦”之后，大多數(shù)審批業(yè)務(wù)實現(xiàn)了“集中統(tǒng)管”。發(fā)改委、規(guī)劃局、國土局、住建局、環(huán)保局等部門成立了審批科室。例如，發(fā)改委于2014年7月成立了行政審批辦，將分布在各個業(yè)務(wù)科室的69項審批事項全部集中在了行政審批辦審批；審批辦成立后，工作人員全部進(jìn)入市政務(wù)中心辦公，發(fā)改委主要領(lǐng)導(dǎo)直接管理，充分授權(quán)審批辦。窗口負(fù)責(zé)人簽字后，直接送領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)，無須再回到各個科室流轉(zhuǎn)會簽，極大縮短了審批環(huán)節(jié)，提高了審批效率。發(fā)改委負(fù)責(zé)人表示：“審批辦成立后，我委將常規(guī)性項目7個工作日完成審批提速到3個工作日完成，審批辦成立10個月以來，共完成審批文件658件，無一例超時審批?！?GFGW)

(三)行政組織邊界從“分割”到“整合”

在傳統(tǒng)的行政組織中，按照業(yè)務(wù)分工的各個部門容易形成條塊分割，資源分散、信息不暢是通病。經(jīng)由改革，特別是經(jīng)過電子政務(wù)的引入，各個行政組織之間的界限變得靈活，信息流動在電子平臺上更加通暢，各種行政業(yè)務(wù)規(guī)范已經(jīng)整合成一個統(tǒng)一的框架，政務(wù)中心前臺接收的資料信息在各個部門之間來回流動、共同使用。這一方面減少了公民重復(fù)遞交材料的麻煩，又提高了行政效率。例如，規(guī)劃、環(huán)保、土地和發(fā)改部門，能夠把串聯(lián)審批變?yōu)椴⒙?lián)審批，打破了之前嚴(yán)格的組織界限。經(jīng)過改革，G市的行政審批速度有了大幅提升。一位負(fù)責(zé)人表示：“現(xiàn)在我們平均提速大幅提高，本來是10天的行政審批，我們現(xiàn)在只有3、5天，收、出都是在政務(wù)中心辦理?！?GZWZ)

四、科層規(guī)制：技術(shù)治理的約束條件

大多技術(shù)治理的改革源于自上而下的推動，這對于工作創(chuàng)新和優(yōu)化機制具有獨特的效率，但是技術(shù)治理也必須接受科層制的各種制約。

(一)“自上而下”的啟動與集中約束

“國務(wù)院-省-市”自上而下推動審批改革，是G市相關(guān)改革的重要背景。行政審批制度改革、加快政府職能轉(zhuǎn)變是中國共產(chǎn)黨十八大和十八屆二中、三中全會部署的重要改革，是十二屆全國人大一次會議審議批準(zhǔn)的《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》確定的重要任務(wù)。2013年5月，國務(wù)院取消了行政審批項目71項，下放管理層級行政審批項目20項。2013年12月10日，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項目的決定》，再次取消和下放68項行政審批項目。2015年5月，國務(wù)院發(fā)布《取消非行政許可審批事項的決定》《國務(wù)院關(guān)于第一批取消62項中央指定地方實施行政審批事項的決定》，提出“要嚴(yán)格落實行政許可法關(guān)于設(shè)定行政許可的有關(guān)規(guī)定，對以部門規(guī)章、規(guī)范性文件等形式設(shè)定的具有行政許可性質(zhì)的審批事項進(jìn)行清理，原則上2015年底前全部取消”。2015年6月，G市所在的省發(fā)布《省人民政府關(guān)于取消下放和調(diào)整一批行政審批項目的決定》，要求地方政府按照深化行政體制改革、加快轉(zhuǎn)變政府職能的規(guī)定，繼續(xù)堅定不移推進(jìn)行政審批制度改革，清理行政審批項目。

由于“中國獨特的壓力型體制、府際事權(quán)劃分上的特點、獨特的干部人事制度，高層次制度決定著低層次制度及其改進(jìn)空間”，“高指標(biāo)基礎(chǔ)上的層層加碼也就順理成章”[27]。G市根據(jù)上級要求，往往加碼執(zhí)行，推動行政審批的快速化，加快行政審批制度改革的步伐。在G市，“審批提速”成為市直機關(guān)的普遍口號，2005年平均提速30%，2012年提速50%。2015年，G市超過省政府規(guī)定的審批事項原則上“在原來平均承諾提速50%基礎(chǔ)上再提速到62.5%”，要求本級審批事項平均承諾提速63.35%。

G市還將具有審批職能的部門和審批事項，全部納入政務(wù)服務(wù)電子監(jiān)察軟件系統(tǒng)，嚴(yán)格執(zhí)行首問負(fù)責(zé)制度，各部門制定了審批事項的審查工作細(xì)則、操作規(guī)范和流程圖，推進(jìn)行政審批規(guī)范化。政務(wù)中心考評各個部門，每天巡查2次，每個月考評1次，每年、每個季度都進(jìn)行評比，對超時辦結(jié)的部門通報批評。此外，政務(wù)中心還引入了第三方的監(jiān)督評估，組成暗訪小組，對涉及重點項目的18個部門進(jìn)行暗訪，政務(wù)中心對于存在問題的部門都會下發(fā)整改通知書。

(二)技術(shù)治理的科層規(guī)制

除了自上而下和集中監(jiān)管的壓力以外，技術(shù)治理還面臨來自科層制的制約。

1.上級意志的制約。相比于本省的其他地區(qū)，G市的改革較為積極，且自我加壓，改革速度比省里的要求還要快，但還是要受到省政府的制約。例如，從2014年起，G市清理出34項該市不應(yīng)該再審批的事項，但是上報之后，省政府卻以“全省無差異化推行為由”擱置了G市的相關(guān)改革。由此，市級政府難以結(jié)合自身實際做出改革方案和計劃。一位參與審批改革的負(fù)責(zé)人講到：“因為目前省一級還沒有做，我們往前推的話確實是怕拿不準(zhǔn)，就像我們前面審批制度改革跑得快了一點，省里就讓你放慢點，但全國有的省市已經(jīng)做了，我們卻不能做，這的的確確也是個矛盾?！?GYLD)

2.受到法律制度的制約?？茖芋w制下的改革往往是自上而下的，但是往往又要回應(yīng)自下而上的訴求。在還沒有調(diào)整法律制度的情況下，基層的改革往往要面臨“觸碰舊有法律紅線”的窘?jīng)r。按照上級改革的意圖，必須要最大化簡政放權(quán)，但是，現(xiàn)有的部分審批事項設(shè)置，還有一些是在計劃經(jīng)濟條件下法律法規(guī)所規(guī)定的，已經(jīng)不符合社會發(fā)展現(xiàn)實，也不符合群眾需求。此外，一味地要求行政審批提速，還往往觸及法律的紅線，例如，規(guī)劃權(quán)在市一級，G市要下放到區(qū)一級、縣一級，則明顯缺乏法律法規(guī)支持。一位負(fù)責(zé)人就表示：“我們這里該提的都提完了，不能再提了，再提就違反法律了，法律規(guī)定我們是30天，現(xiàn)在已經(jīng)到10天、7天了，沒有空間再提了，因為有一些東西是一定要好好去審的，還有一些要得到部門的支持。”(GZSW)

再如，一些審批環(huán)節(jié)必須要有前置條件、公示、現(xiàn)場勘查等環(huán)節(jié)，審批提速一定要依法進(jìn)行，這為行政審批的提速改革設(shè)置了剛性約束條件。比如，從規(guī)劃的角度來講，在做并聯(lián)審批的工作中，如果土地確權(quán)還沒有拿到，即使規(guī)劃工作全部做完了，根據(jù)法律規(guī)定到最后仍然拿不到土地。

3.信息壁壘的制約。截至2015年2月25日，G市本級具有行政審批職能的單位共有62個，行政審批事項共計573件，通過網(wǎng)上審批事項42件，聯(lián)網(wǎng)辦結(jié)事項73件，沒有在網(wǎng)上辦件的比例高達(dá)79.9%。這說明G市的審批改革還沒有完全實現(xiàn)“電子化”，大多數(shù)行政部門還沒有運用信息技術(shù)手段辦理審批業(yè)務(wù)。

市直部門的幾十個網(wǎng)站，大多存在“對上擺設(shè)”的問題，欄目設(shè)計主要是為了應(yīng)付上級檢查的要求，而不是為了服務(wù)市民，咨詢投訴欄目存在“有人投訴，沒人回復(fù)”的空設(shè)現(xiàn)象。在這種情況下，群眾辦事只能親自到服務(wù)窗口辦理，實際的受理工作有增無減，既增加政府部門工作量，也增加政府和百姓辦事的成本。當(dāng)各個部門不能將各種事項轉(zhuǎn)化為網(wǎng)上辦理，網(wǎng)站后臺就不能存儲數(shù)據(jù)、不能信息共享。

與此相應(yīng)，各部門在現(xiàn)實工作中，不理解數(shù)據(jù)共享的巨大效益，為了維護(hù)自身利益，不愿將數(shù)據(jù)貢獻(xiàn)出來，導(dǎo)致網(wǎng)上辦事的范圍仍然有限，加大了智慧城市建設(shè)的難度。由于科層體制內(nèi)條塊分割，一些信息技術(shù)問題單靠地方難以處理。例如，G市信息平臺自有一套軟件，各個部門的工作有省里甚至國家部委自上而下的軟件，有些上級要求使用的軟件不符合基層工作要求，有些與G市電子平臺無法兼容，這就很容易造成重復(fù)工作。

4.“職責(zé)不清”的制約。G市的行政審批改革是在上級(包括市政府)命令下開展的，哪些權(quán)力下放、哪些不能放是由上級決策的，各職能部門以及下級政府只能負(fù)責(zé)執(zhí)行。上級命令下達(dá)以后，能否執(zhí)行、執(zhí)行是否有困難，則是執(zhí)行主體要處理的事情。在具體的執(zhí)行過程中，執(zhí)行者往往面臨政府間權(quán)責(zé)關(guān)系不清、執(zhí)行主體職責(zé)不清、人員不足和能力素質(zhì)不匹配的難題。一些市級部門找不到對應(yīng)的權(quán)力承接主體，縣政府各部門難以轉(zhuǎn)變觀念，市縣兩級政府在權(quán)力的下放與承接問題上陷入困境，直接導(dǎo)致辦事人兩頭跑。

例如，全市只有一個質(zhì)監(jiān)局，各個區(qū)縣沒有腿腳，整個局人員編制只有40個人，相關(guān)工作又往往要現(xiàn)場勘察，人員編制缺乏和專業(yè)水平不夠制約了相關(guān)工作的開展。再如，上級“擴權(quán)強縣”要將權(quán)力下放，商務(wù)局在各個區(qū)縣沒有對口的單位，權(quán)力下放后，區(qū)縣政府將下方的權(quán)力可能分配給“工信局”，也可能分配給“招商投資局”，承接單位往往不穩(wěn)定且不懂業(yè)務(wù)，最后又要回到市局里來。商務(wù)局的負(fù)責(zé)人反映：“我們現(xiàn)在面對的有工信局、發(fā)改局、招商局，雖然有些區(qū)縣新成立了商務(wù)局，但是，原來主管的局也不把具體業(yè)務(wù)交到商務(wù)局……把事情搞得很復(fù)雜，給我們增添了麻煩事?！?GSWJ)

5.人員結(jié)構(gòu)的制約。G市行政審批改革的推動力在于市政府和上級政府，往往是政府的命令一下來，各個部門就得“照章辦事”。上級在出臺改革措施時，忽視下級部門執(zhí)行的條件，技術(shù)治理被引入進(jìn)來后，辦事人員的技術(shù)運用能力和素質(zhì)還跟不上。同時，行政審批提速后，特定時間內(nèi)辦理的業(yè)務(wù)就會增多，相對而言，人力資源就跟不上，辦事人員的壓力就上升。

比如，國土部門下放了13項審批業(yè)務(wù)到區(qū)縣，但是每個區(qū)縣才有兩三個人來辦理。再如，政務(wù)中心要求各部門在編在職人員進(jìn)入，但是，有的部門人員本身不足，加上有大量外出勘察現(xiàn)場、檢查認(rèn)定的業(yè)務(wù)，很難達(dá)到這個要求。還有的部門習(xí)慣了當(dāng)面辦事，辦事人員素質(zhì)不夠高，還不會使用電子平臺和自助業(yè)務(wù)。在人事配置方面，各部門的編制和招聘人才的權(quán)力由市政府相關(guān)部門統(tǒng)一掌握，一些需要專業(yè)技術(shù)人才的部門由人力資源部門統(tǒng)一招聘，難以招到所需的技術(shù)人才。由此，各個部門不斷地施壓給一線的工作人員，導(dǎo)致工作人員不堪重負(fù)，為了提速將許多必要的程序形式化，嚴(yán)重影響了審批質(zhì)量。

五、結(jié)論與討論

本文在分析技術(shù)治理概念的基礎(chǔ)上，分析了一個技術(shù)治理的典型案例，探討了“技術(shù)與科層的關(guān)系”。研究顯示，科層制內(nèi)的技術(shù)治理，更多地取決于政治邏輯而非單純的技術(shù)邏輯。

(一)技術(shù)治理具有“刻意二分法”的固有缺陷，技術(shù)治理往往是科層改革的一部分

國內(nèi)最初的論者將改革開放后的微觀管理冠名為“技術(shù)治理”，這個概念自一開始就沒有得到明確的界定，相關(guān)區(qū)分是否立得住腳還有爭議，隨后的類似運用止步于“概念借用”卻不深究其背后意涵，容易引起概念混用。與之相應(yīng)，一些學(xué)者特別是國外學(xué)者則堅持信息技術(shù)核心，堅持認(rèn)為技術(shù)治理就是電子政務(wù)、信息化技術(shù)等在治理中的應(yīng)用。

總體而言，技術(shù)治理的兩類用法均拒絕“技術(shù)與系統(tǒng)改革”互動關(guān)系的假設(shè)，一刀切斷了二者的聯(lián)系，這種對執(zhí)行者的單向觀察，當(dāng)然會得出“去系統(tǒng)化”的結(jié)論。實際上，科層體制內(nèi)的技術(shù)治理是否具有系統(tǒng)性，往往取決于上級意志而非執(zhí)行者本身，要判斷技術(shù)治理是否具有整體性，就要引入“上級決策者與具體執(zhí)行者”的完整鏈條。完整地看待技術(shù)治理，則可能得出兩個不同結(jié)論：第一，技術(shù)治理可能是系統(tǒng)改革的一環(huán)，它是上級政府系統(tǒng)改革的一部分或者工具；第二，如果上級及更高級政府沒有系統(tǒng)化改革的意志，那么，技術(shù)治理很難成為系統(tǒng)改革的一部分。

本文所應(yīng)用的案例顯示，技術(shù)治理是科層制應(yīng)對信息化挑戰(zhàn)的改革的一部分，盡管執(zhí)行者對“系統(tǒng)化改革”無意識，其行動卻是中國行政體制改革的一部分。如果再放大，中國近年來的“放管服改革”既是“國家治理體系與能力現(xiàn)代化”的一部分，也觸碰“政府與市場、政府與社會”的關(guān)系調(diào)整問題，這不能就一味地說與系統(tǒng)改革無關(guān)。

(二)技術(shù)治理不可避免地受系統(tǒng)規(guī)定和制約，技術(shù)治理與科層制的關(guān)系具有“雙向性”

首先，技術(shù)賦能科層。研究表明，科層制內(nèi)的技術(shù)治理，上級政府是推動者，同時，技術(shù)治理形成了不同于傳統(tǒng)行政組織的新特性，實現(xiàn)了科層主義電子化的結(jié)果，使得科層制的運行更加高效、能力得到提升，并且有助于加強官僚控制，減少政策執(zhí)行模糊性。這在一些國外研究者看來，技術(shù)成為支持行政職能的工具[13][28]，成為維持官僚體制的一種手段。其次，科層規(guī)制技術(shù)治理。民主友好的科層制是技術(shù)治理的政治來源，技術(shù)治理也會發(fā)揮優(yōu)化和加持科層制的作用。由于執(zhí)行者和公民不是最終治理者和掌控者，技術(shù)治理往往受到科層制的諸多限制。官僚們傾向于自上而下地朝向電子政務(wù)的實施方向[29]，同時技術(shù)治理的目標(biāo)和過程由上級決定，由此，技術(shù)治理的執(zhí)行壓力往往由下級執(zhí)行者來承擔(dān)。上級發(fā)布命令的同時，卻并沒有與之相配套的機制來促進(jìn)目標(biāo)的達(dá)成，完成目標(biāo)的壓力則被傳導(dǎo)給執(zhí)行者。

(三)技術(shù)治理若受“短期行政程序改善”的預(yù)期驅(qū)動，容易止于“內(nèi)卷化”的科層同構(gòu)

新技術(shù)改變了政府過程的基本參數(shù)(服務(wù)信息的接入、規(guī)則確定、服務(wù)遞送)，圍繞信息時代的挑戰(zhàn)，上級政府力圖引入并馴服技術(shù)，使其成為優(yōu)化科層制的工具，并且設(shè)定其改革邊界。

如前所述，技術(shù)治理是由官僚機構(gòu)通過執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)范和角色來制定的，這減少了公務(wù)員在執(zhí)行任務(wù)時必須面對的復(fù)雜性。但是，也要看到，技術(shù)治理將一線工作者轉(zhuǎn)變成機械的執(zhí)行人，缺失了對服務(wù)對象的體驗和回應(yīng)。由此，科層制采用技術(shù)的功能不是簡單的創(chuàng)新過程，緊急地實施“制度內(nèi)卷化”過程，極易形成受短期改善行政程序預(yù)期驅(qū)動的“制度同構(gòu)”[30]，這實際上延遲了對公民與政府關(guān)系這個核心的觸碰。在信息化時代，技術(shù)不能作為延遲系統(tǒng)改革的幫手，治理的成功和贏得公民的信任取決于公民持續(xù)高水平的參與[31]。

從普遍意義來講，技術(shù)治理的引入確實在局部有利于提升科層組織的效率、改善行政過程，政策制定者既可以利用信息和通信技術(shù)賦能公共行政體系，也可以通過重組政府機構(gòu)、程序，來調(diào)整與非政府組織、公民之間的關(guān)系。技術(shù)治理的制約性除了來自科層組織以外，還面臨資源約束，需要經(jīng)濟基礎(chǔ)和技術(shù)能力的提升。需要說明的是，本文是依據(jù)單個案例開展的研究，本身有個案研究的局限性，比如G市的改革發(fā)生在西部地區(qū)的科層體系內(nèi)，相比而言，在治理理念和技術(shù)相對進(jìn)步的東部發(fā)達(dá)地區(qū)，此類改革可能會更深化一些。不管如何，技術(shù)治理總是有限度的，只是程度不同，這一點是確定無疑的。

要克服科層組織對技術(shù)治理的制約，充分發(fā)揮技術(shù)治理的作用，可能首先要有一個從上到下的統(tǒng)一理念，勇于打破原有的組織邊界和部門利益限制，從全局角度設(shè)計完整統(tǒng)一的技術(shù)治理體系。要做到這一點，恐怕還有很長的一段路要走。