張挺

關(guān)鍵詞：包容審慎;在線教育平臺(tái);監(jiān)管方式;信息公開(kāi)

一、問(wèn)題的提出：校外在線教育平臺(tái)如何監(jiān)管

李克強(qiáng)總理在2019年政府工作報(bào)告中提出“發(fā)展‘互聯(lián)網(wǎng)+教育，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)資源共享”，再次確認(rèn)了“互聯(lián)網(wǎng)+”等信息技術(shù)手段在教育領(lǐng)域的作用，明確了在線教育在實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源共享、推進(jìn)教育現(xiàn)代化中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。在中國(guó)，在線教育伴隨著互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)而嶄露頭角，不過(guò)二十余年歷史[1]，2013年是“中國(guó)在線教育平臺(tái)元年”。根據(jù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)信息中心發(fā)布的第44次《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，截止到2019年6月，我國(guó)在線教育用戶人數(shù)達(dá)到2.32億，網(wǎng)民使用率達(dá)27.2% [2]。按照某智庫(kù)的推算，2018年中國(guó)在線教育市場(chǎng)規(guī)模約為3134億元，同比2017年的2161億元增加了45.02%，在線教育領(lǐng)域投融資也迎來(lái)新高潮[3]。

隨之而來(lái)，校外在線教育平臺(tái)不斷被爆出虛假宣傳、霸王條款、任意停課、退款難等問(wèn)題[4]，嚴(yán)重侵害了教育服務(wù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，極大破壞了健康有序的教育教學(xué)秩序?；ヂ?lián)網(wǎng)非法外之地，校外在線教育平臺(tái)同樣不能沒(méi)有法律監(jiān)管。為此，2019年7月12日，教育部等六部委印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范校外線上培訓(xùn)的實(shí)施意見(jiàn)》（教基函[2019]8號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“教育部等六部委文件”），對(duì)校外線上培訓(xùn)的監(jiān)管作出了體系性規(guī)定，是在線教育領(lǐng)域最重要的政策文件之一。2019年8月8日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2019]38號(hào)），則是對(duì)新時(shí)代建立健全適應(yīng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)的新型監(jiān)管機(jī)制提出了新的要求。

另一方面，在法律層面，對(duì)校外線教育平臺(tái)的關(guān)注和規(guī)范依然不夠，甚至嚴(yán)重落后于在線教育發(fā)展的。在依法治國(guó)、依法治教大背景下，對(duì)于在線教育平臺(tái)的監(jiān)管必然是要走法治化道路的。那么，對(duì)校外在線教育平臺(tái)進(jìn)行監(jiān)管的法律性質(zhì)到底如何定位？校外在線教育平臺(tái)和線下教育監(jiān)管存在哪些異同，是否采取相同的監(jiān)管方式？校外在線教育平臺(tái)的法律監(jiān)管可以采取哪些手段？結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有法律體系，本文試圖回答這些問(wèn)題。

二、校外在線教育平臺(tái)存在的法律問(wèn)題

校外在線教育平臺(tái)并無(wú)一個(gè)法律或文件上的明確定義，教育部等六部委文件將文件中校外在線教育限定為“利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實(shí)施的學(xué)科類校外線上培訓(xùn)活動(dòng)”，相對(duì)來(lái)說(shuō)范圍較為狹窄。本文中校外在線教育平臺(tái)指的依托互聯(lián)網(wǎng)從事?tīng)I(yíng)利性教育活動(dòng)的學(xué)校以外的平臺(tái)，并不包括各級(jí)各類學(xué)校、研究機(jī)構(gòu)等開(kāi)發(fā)的具有公益性質(zhì)的在線教育平臺(tái)（比如慕課），其主要包括三種類型：第一種是平臺(tái)本身具備線下教育資源和經(jīng)驗(yàn)，并通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)擴(kuò)大教學(xué)服務(wù)范圍，比如新東方在線、學(xué)而思網(wǎng)校等。第二種是平臺(tái)本身不具有教育資源，而是通過(guò)聘請(qǐng)教師或者購(gòu)買(mǎi)教育資源的方式，向受教育者提供服務(wù)，比如網(wǎng)易課堂。第三種是平臺(tái)本身并無(wú)線下教育資源，而是在搭建平臺(tái)后，憑借平臺(tái)建設(shè)主體龐大的用戶群體，機(jī)構(gòu)與用戶之間，或者教學(xué)者與用戶之間通過(guò)平臺(tái)建立在線教育服務(wù)關(guān)系，此時(shí)平臺(tái)本身并不生產(chǎn)教育產(chǎn)品或提供教育服務(wù)，它作為第三方為用戶提供技術(shù)平臺(tái)，比如VIPKID青少年英語(yǔ)等[5]。三者的共同點(diǎn)在于以營(yíng)利性為目的，其區(qū)別在于第一種模式由平臺(tái)建設(shè)主體直接提供教育服務(wù)，不過(guò)是采用在線方式提供罷了;第二種模式則是平臺(tái)建設(shè)主體購(gòu)買(mǎi)教育資源后再向更大的群體提供教育服務(wù);而第三種模式的平臺(tái)建設(shè)主體本身并無(wú)任何資源，而是在教育資源提供者和教育資源需求者之間建立關(guān)聯(lián)，是一種法律上的經(jīng)紀(jì)行為。從法律上來(lái)說(shuō)，前兩者的情況下，平臺(tái)屬于直接的交易主體，第三種類型的情況下，平臺(tái)屬于交易組織者，法律上的這種區(qū)分將對(duì)認(rèn)定平臺(tái)是否構(gòu)成侵權(quán)，承擔(dān)何種責(zé)任等發(fā)生影響[6]。

在承認(rèn)校外在線教育平臺(tái)對(duì)于教育均等、擴(kuò)大內(nèi)需等方面的貢獻(xiàn)的同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)看到目前校外在線教育平臺(tái)尚處于野蠻生長(zhǎng)時(shí)期，在叢林法則的狀態(tài)下，出現(xiàn)了許多問(wèn)題。對(duì)于校外在線教育平臺(tái)的法律監(jiān)管目前是相對(duì)比較空白的，除了上述教育部等六部委文件之外，近些年國(guó)務(wù)院、教育部在校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)整頓之際也制定了一些文件，比如《關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見(jiàn)》《關(guān)于嚴(yán)禁有害APP進(jìn)入中小學(xué)校園的通知》等等。但是，上述文件除了教育部等六部委文件，都不是針對(duì)在線教育平臺(tái)的專門(mén)文件。另一方面，在法律法規(guī)層面，我國(guó)尚缺乏校外在線教育平臺(tái)監(jiān)管的專門(mén)法律依據(jù)。由此，校外在線教育平臺(tái)的發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)了許多亟待解決的問(wèn)題。

首先，校外在線教育平臺(tái)普遍存在違反市場(chǎng)秩序的問(wèn)題。由于校外在線教育平臺(tái)都是以營(yíng)利為目的的市場(chǎng)主體所創(chuàng)建，而市場(chǎng)主體追求利潤(rùn)最大化，自然也就容易產(chǎn)生違反市場(chǎng)秩序法律的行為。比較典型的違反市場(chǎng)秩序行為有以下幾種：第一類是虛假宣傳問(wèn)題，即平臺(tái)的廣告或宣傳的教育服務(wù)信息含有夸大事實(shí)、空洞承諾的成分，與事實(shí)明顯不符或者不夠全面。根據(jù)《廣告法》第二十八條、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第八條，經(jīng)營(yíng)者向消費(fèi)者提供有關(guān)教育服務(wù)的信息，應(yīng)當(dāng)真實(shí)、全面，不得作虛假或者引人誤解的宣傳。第二類是霸王條款問(wèn)題，即校外在線教育平臺(tái)提供的格式條款明顯存在免除平臺(tái)責(zé)任、加重被教育者責(zé)任的問(wèn)題。在各類投訴中，無(wú)論是基礎(chǔ)教育培訓(xùn)，還是職業(yè)教育、語(yǔ)言培訓(xùn)，霸王條款的投訴都是比較高的[7]。根據(jù)《合同法》第四十條，合同中格式條款的霸王條款是無(wú)效的，但是現(xiàn)實(shí)中平臺(tái)都以合同有約為由回避責(zé)任承擔(dān)。第三類是收費(fèi)、退費(fèi)等費(fèi)用相關(guān)問(wèn)題。對(duì)于收費(fèi)，有些平臺(tái)預(yù)付費(fèi)過(guò)高，大部分平臺(tái)一次性收費(fèi)3個(gè)月以上（甚至達(dá)到三年）。平臺(tái)普遍存在合理退費(fèi)困難的問(wèn)題，這一方面是格式條款的問(wèn)題，平臺(tái)會(huì)在退費(fèi)條款及程序上設(shè)置障礙。還有一種現(xiàn)象也較為普遍，即平臺(tái)大肆宣傳充值越多優(yōu)惠越多的營(yíng)銷，收取長(zhǎng)期學(xué)費(fèi)后平臺(tái)難以為繼“跑路”的問(wèn)題。

其次，校外在線教育平臺(tái)還存在資格許可方面的問(wèn)題，這類問(wèn)題可以分為人和機(jī)構(gòu)兩方面的資質(zhì)問(wèn)題。首先是關(guān)于人的資質(zhì)，目前大部分校外在線教育平臺(tái)未在其網(wǎng)站公示授課教師的資質(zhì)情況，而多以若干名所謂名師替代對(duì)所有授課教師資質(zhì)的全面介紹。問(wèn)題尤其突出的是教師資格問(wèn)題，按照教育部等六部委文件的要求，語(yǔ)文、數(shù)學(xué)、物理、化學(xué)等學(xué)科知識(shí)培訓(xùn)的人員應(yīng)當(dāng)具有國(guó)家規(guī)定的相應(yīng)教師資格。還比如，目前我國(guó)對(duì)外籍教師通過(guò)平臺(tái)跨境實(shí)施的在線教育服務(wù)如何規(guī)范，尚處于探索階段，但是現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)存在類似VIPKID之類的跨境提供服務(wù)的平臺(tái)，由外籍人士提供教育服務(wù)，而我國(guó)法律對(duì)于境外教師提供在線教育服務(wù)缺乏相應(yīng)規(guī)定。不過(guò)，教育部等六部委文件已經(jīng)注意到了這一問(wèn)題并邁出了第一步，要求校外在線教育平臺(tái)必須提供學(xué)歷證明及相關(guān)的教學(xué)能力證明。其次，關(guān)于機(jī)構(gòu)的資質(zhì)問(wèn)題，現(xiàn)實(shí)排查及日常監(jiān)管過(guò)程中可以發(fā)現(xiàn)，大量的校外在線教育平臺(tái)的建設(shè)主體并不持有互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證（ICP）、網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營(yíng)許可證等互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營(yíng)許可證。另外，對(duì)于在線教育平臺(tái)的建設(shè)主體是否需要辦學(xué)許可的問(wèn)題，目前各地做法不一，教育部等六部委文件也沒(méi)有做出相應(yīng)的要求，這也亟需法律作出界定。

第三，校外在線教育平臺(tái)對(duì)教育內(nèi)容缺乏規(guī)制。目前校外在線教育平臺(tái)屬于野蠻生的階段，基本上除了網(wǎng)信部門(mén)的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管，對(duì)校外在線教育平臺(tái)的教育監(jiān)管比較薄弱，由此導(dǎo)致了一系列的問(wèn)題。首先，校外在線教育平臺(tái)中存在不符合我國(guó)主流意識(shí)形態(tài)和社會(huì)公序良俗的問(wèn)題，這方面在外國(guó)教育資源的引進(jìn)方面尤其突出，法律上并沒(méi)有明確平臺(tái)的內(nèi)容審查義務(wù)，這與這幾年直播平臺(tái)出現(xiàn)的社會(huì)亂象存在相似之處。這些現(xiàn)象也違反了《教育法》第六條、第八條規(guī)定的教育活動(dòng)應(yīng)當(dāng)符合主流價(jià)值觀和社會(huì)公共利益的基本要求。一方面，我們?cè)趯W(xué)歷教育上加強(qiáng)了對(duì)青少年思政教育、法治教育，另一方面校外在線教育的監(jiān)管卻存在缺口，顯然難以達(dá)到立德樹(shù)人的教育目標(biāo)。其次，校外在線教育平臺(tái)對(duì)低俗、暴力、色情、恐怖等青少年有害信息缺乏必要的過(guò)濾，有的平臺(tái)存在與學(xué)習(xí)無(wú)關(guān)的網(wǎng)絡(luò)游戲等內(nèi)容，影響青少年學(xué)生成長(zhǎng)。再次，校外在線教育平臺(tái)還出現(xiàn)了超綱教學(xué)、提前教學(xué)等現(xiàn)象，這不符合中小學(xué)教育規(guī)律，也反過(guò)來(lái)嚴(yán)重干擾了學(xué)校的教學(xué)秩序，破壞了正常的教育生態(tài)。

第四，正如教育部等六部委文件所指出的，校外在線教育平臺(tái)還存在教學(xué)時(shí)間沒(méi)有限制的問(wèn)題。由于在線教育的靈活性，現(xiàn)實(shí)中平臺(tái)幾乎沒(méi)有任何時(shí)間限制，既沒(méi)有每個(gè)課時(shí)的時(shí)間限制，也沒(méi)有課程時(shí)間的限制，甚至可以在深夜上課，這對(duì)于義務(wù)教育階段的青少年影響尤其顯著。教育部等六部委文件對(duì)此作了明確，要求每節(jié)課持續(xù)時(shí)間不得超過(guò)40分鐘，面向境內(nèi)義務(wù)教育階段學(xué)生的直播類培訓(xùn)活動(dòng)結(jié)束時(shí)間不得晚于21：00。

三、包容審慎的校外在線教育平臺(tái)監(jiān)管

（一）何為“包容審慎監(jiān)管”

校外在線教育平臺(tái)是一個(gè)全新的事物，其發(fā)展還處于經(jīng)驗(yàn)不足、認(rèn)識(shí)不清、方法不多的階段。但是，對(duì)校外在線教育平臺(tái)的法律監(jiān)管應(yīng)當(dāng)符合我國(guó)近年來(lái)不斷涌現(xiàn)的新業(yè)態(tài)、新技術(shù)、新模式的監(jiān)管特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)按照對(duì)新業(yè)態(tài)包容審慎的原則進(jìn)行監(jiān)管。對(duì)新業(yè)態(tài)實(shí)施“包容審慎”監(jiān)管是李克強(qiáng)總理在2018年9月考察市場(chǎng)監(jiān)管總局的座談會(huì)上提出的。所謂“包容”，就是對(duì)那些未知大于已知的新業(yè)態(tài)采取包容態(tài)度，只要它不觸碰安全底線。所謂“審慎”有兩層含義：一是當(dāng)新業(yè)態(tài)剛出現(xiàn)還看不準(zhǔn)的時(shí)候，不要一上來(lái)就“管死”，而要給它一個(gè)“觀察期”;二是嚴(yán)守安全底線，對(duì)謀財(cái)害命、坑蒙拐騙、假冒偽劣、侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)等行為，不管是傳統(tǒng)業(yè)態(tài)還是新業(yè)態(tài)都要采取嚴(yán)厲監(jiān)管措施，堅(jiān)決依法打擊[8]。2019年7月召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，專題研究了支持平臺(tái)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的措施，再次提出了包容審慎的監(jiān)管要求[9]。

包容審慎監(jiān)管原則符合法律上對(duì)于平臺(tái)監(jiān)管實(shí)行的“避風(fēng)港原則”，即第三方網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)只要根據(jù)平臺(tái)上權(quán)利人的通知，采取必要措施制止侵權(quán)行為，就不用承擔(dān)責(zé)任的原則。避風(fēng)港原則的出現(xiàn)，反映的是互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)生時(shí)期的“輕度規(guī)制”理念，以鼓勵(lì)創(chuàng)新與發(fā)展[10]。雖然校外在線教育平臺(tái)存在多種模式，需要細(xì)化各種類型下各方不同責(zé)任，但是包容審慎原則與避風(fēng)港原則一脈相承，是我們理解和推動(dòng)平臺(tái)責(zé)任的基本出發(fā)點(diǎn)。

（二）校外在線教育平臺(tái)監(jiān)管的法律性質(zhì)：教育監(jiān)管還是市場(chǎng)監(jiān)管

作為有效監(jiān)管的前提，我們首先需要明確，對(duì)校外在線教育平臺(tái)進(jìn)行監(jiān)管的法律性質(zhì)上到底是什么。明確這個(gè)問(wèn)題事關(guān)是否適用包容審慎監(jiān)管原則，因?yàn)閷?duì)互聯(lián)網(wǎng)新業(yè)態(tài)的包容審慎監(jiān)管的前提是存在經(jīng)營(yíng)性的市場(chǎng)行為。同時(shí)，這個(gè)問(wèn)題的回答決定了監(jiān)管所依據(jù)的法律以及監(jiān)管方式。當(dāng)然，由于平臺(tái)行為的復(fù)合性，在法律適用上，對(duì)其監(jiān)管可能涉及到多領(lǐng)域的法律。首先，作為教育服務(wù)的一種形式，校外在線教育平臺(tái)可能需要適用教育法律法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件，比如《教育法》《義務(wù)教育法》《民辦教育促進(jìn)法》等，即對(duì)平臺(tái)提供教育服務(wù)的行為進(jìn)行監(jiān)管。其次，在線教育作為一種網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，還需要適用有關(guān)網(wǎng)絡(luò)管理法律法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件，比如《網(wǎng)絡(luò)安全法》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》，即需要對(duì)平臺(tái)提供互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)的行為進(jìn)行監(jiān)管。再次，作為一種經(jīng)營(yíng)性行為，校外在線教育平臺(tái)提供服務(wù)顯然也是一種市場(chǎng)行為，需要適用市場(chǎng)管理方面法律法規(guī)，比如《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《廣告法》《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《反壟斷法》等。最后，校外在線教育平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者之間也是一種民事關(guān)系，作為民事主體兩者自然也受到民商事法律的調(diào)整，比如《民法總則》《合同法》等等。以上幾類監(jiān)管可以進(jìn)一步分為以教育行為為代表的非營(yíng)利行為的監(jiān)管（以下簡(jiǎn)稱教育監(jiān)管）和以對(duì)互聯(lián)網(wǎng)和市場(chǎng)行為為代表的營(yíng)利行為的監(jiān)管（以下簡(jiǎn)稱市場(chǎng)監(jiān)管）。

那么，校外在線教育平臺(tái)的法律監(jiān)管的本質(zhì)到底是教育監(jiān)管還是市場(chǎng)監(jiān)管？筆者認(rèn)為，校外在線教育平臺(tái)的法律監(jiān)管主要是針對(duì)營(yíng)利行為的市場(chǎng)監(jiān)管，理由如下：

首先，目前校外在線教育平臺(tái)建設(shè)者雖然也存在學(xué)校與社會(huì)機(jī)構(gòu)合作的情形，但是絕大多數(shù)是以營(yíng)利為目的的企業(yè)法人。實(shí)際上，校外在線教育平臺(tái)的建設(shè)者基本由營(yíng)利性公司提供且為公司創(chuàng)造利潤(rùn)，且目前絕大多數(shù)的大規(guī)模校外在線教育平臺(tái)成為資本市場(chǎng)上的寵兒，這與學(xué)校等教育機(jī)構(gòu)的法律屬性是不同的。在法律允許在線教育平臺(tái)存在并發(fā)展的前提下，對(duì)營(yíng)利行為的監(jiān)管顯然是市場(chǎng)監(jiān)管的主要對(duì)象。與此相對(duì)，教育事業(yè)是公益事業(yè)，學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)（即便是民辦性質(zhì)機(jī)構(gòu)）都不是以營(yíng)利為目的的。其次，校外在線教育平臺(tái)基本不涉及學(xué)歷教育和辦學(xué)行為，與教育行政部門(mén)對(duì)于教育行為的監(jiān)管存在明顯差異。目前校外在線教育平臺(tái)基本不提供學(xué)歷教育的相關(guān)服務(wù)，更多的是課外培訓(xùn)相關(guān)內(nèi)容，而且興辦校外在線教育平臺(tái)并非《民辦教育促進(jìn)法》中所調(diào)整的“舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的活動(dòng)”。此外，對(duì)于超標(biāo)超前培訓(xùn)、干擾正常教學(xué)、不符合教育規(guī)律的問(wèn)題，這確實(shí)是我國(guó)當(dāng)前教育的一個(gè)大問(wèn)題，但同時(shí)這也是一個(gè)相當(dāng)復(fù)雜的問(wèn)題，涉及課堂教育與課外培訓(xùn)的定位，在全社會(huì)（至少是教育界）對(duì)相關(guān)問(wèn)題取得廣泛共識(shí)之前，并不是在線教育平臺(tái)監(jiān)管所肩負(fù)的主要任務(wù)。第三，從平臺(tái)出現(xiàn)的一系列問(wèn)題來(lái)看，這些問(wèn)題的監(jiān)管部門(mén)也不是以教育行政部門(mén)為主。如上文所述，破壞市場(chǎng)秩序行為的監(jiān)管主要是市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén);關(guān)于資格許可方面的現(xiàn)行法律，互聯(lián)網(wǎng)方面的資格許可主要由網(wǎng)信部門(mén)負(fù)責(zé)，至于校外在線教育平臺(tái)的教師是否需要教師資格的問(wèn)題是一個(gè)值得探討的問(wèn)題。因?yàn)榘凑铡督處熧Y格條例》第二條，教師資格的適用范圍主要是在各級(jí)各類學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)中專門(mén)從事教育教學(xué)工作的教師，而在線教育平臺(tái)是否屬于該法中的“其他教育機(jī)構(gòu)”，其中的培訓(xùn)教師是否屬于《教師法》《教師資格條例》中規(guī)定的“教師”還是一個(gè)值得商榷的問(wèn)題。此外，對(duì)校外在線教育平臺(tái)的內(nèi)容方面的監(jiān)管，主要還是網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管為主。

（三）校外在線教育平臺(tái)教育監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變

上文明確了校外在線教育平臺(tái)監(jiān)管主要是對(duì)營(yíng)利行為的市場(chǎng)監(jiān)管為主，教育、網(wǎng)絡(luò)、宣傳等多部門(mén)配合和協(xié)調(diào)的監(jiān)管模式。但是，這也并不意味著教育行政部門(mén)的監(jiān)管是可有可無(wú)的，教育部等六部委文件中也提出了不得聘用中小學(xué)在職教師、課程設(shè)置、培訓(xùn)時(shí)間限制等方面的監(jiān)管要求。從包容審慎監(jiān)管的角度來(lái)看，校外在線教育平臺(tái)存在數(shù)量巨大、服務(wù)隱蔽、沖擊學(xué)校教育系統(tǒng)等特點(diǎn)，對(duì)教育行政部門(mén)的監(jiān)管帶來(lái)了巨大的治理壓力，挑戰(zhàn)了現(xiàn)有行政監(jiān)管模式，暴露了行政監(jiān)管能力的缺乏。因此，在包容審慎的監(jiān)管原則下，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變監(jiān)管模式[11]。

首先，校外在線教育平臺(tái)的教育監(jiān)管不應(yīng)再采取簡(jiǎn)單粗暴的審批監(jiān)管，而應(yīng)采取更加包容的監(jiān)管。過(guò)去教育系統(tǒng)對(duì)舉辦學(xué)校需要申請(qǐng)辦學(xué)許可證，這種行政管制的方式并不適用于校外在線教育平臺(tái)的監(jiān)管。一方面，在線教育設(shè)置行政許可缺乏行政許可法、教育法等相關(guān)法律上的明確依據(jù)，依據(jù)《行政許可法》第十二條，在線教育不屬于必須要設(shè)置行政許可的事項(xiàng)，缺乏設(shè)置的必要性。另一方面，校外在線教育平臺(tái)設(shè)置新的行政許可不符合國(guó)家將“互聯(lián)網(wǎng)+教育”作為促進(jìn)就業(yè)、支持社會(huì)資本進(jìn)入教育服務(wù)領(lǐng)域的大方向，且校外在線教育平臺(tái)數(shù)量之巨也不可能采取行政許可的方式進(jìn)行監(jiān)管。綜上，對(duì)校外在線教育平臺(tái)的監(jiān)管不能再用過(guò)去僅僅依靠審批備案等老辦法對(duì)應(yīng)，而應(yīng)當(dāng)以事中事后監(jiān)管為主的監(jiān)管方式，加強(qiáng)政府跨部門(mén)協(xié)同和社會(huì)力量的參與，通過(guò)線上線下融合的方式進(jìn)行監(jiān)管。

其次，校外在線教育平臺(tái)的特點(diǎn)要求采用全新的監(jiān)管方式。校外在線教育平臺(tái)數(shù)量及規(guī)模之巨，超乎想象。如上文所述，校外在線教育平臺(tái)的監(jiān)管難度都遠(yuǎn)超過(guò)去對(duì)各類學(xué)校等教育機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。這就決定了對(duì)平臺(tái)的監(jiān)管不能僅僅通過(guò)教育行政部門(mén)的力量，其力量在海量的平臺(tái)及其用戶面前顯然是杯水車薪，對(duì)其監(jiān)管的方式也不得不進(jìn)行變更。此外，與一般的教育相關(guān)行為相比，校外在線教育平臺(tái)還有一個(gè)顯著特點(diǎn)是，平臺(tái)和教育服務(wù)的消費(fèi)者之間往往是你情我愿的高度配合關(guān)系，加之在線教育服務(wù)較為隱蔽，教育部門(mén)單方面控制乃至打壓平臺(tái)而又無(wú)更好的替代服務(wù)的情況下，只能產(chǎn)生更多的地下平臺(tái)，校外在線教育平臺(tái)的情況將更加難以掌控，如此更加不利于其規(guī)范發(fā)展。

最后，校外在線教育平臺(tái)的監(jiān)管存在可能性和可行性。在強(qiáng)調(diào)包容監(jiān)管的同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)看到校外在線教育平臺(tái)作為一方全新陣地，應(yīng)當(dāng)跟進(jìn)及時(shí)的監(jiān)管，實(shí)施更加謹(jǐn)慎的監(jiān)管。這方面我們?cè)诰W(wǎng)約車、互聯(lián)網(wǎng)金融、微信等領(lǐng)域的監(jiān)管中已經(jīng)積累不少經(jīng)驗(yàn)，這些領(lǐng)域也逐漸由亂到治，說(shuō)明對(duì)這些復(fù)雜新業(yè)態(tài)的監(jiān)管是可能的。從可行性上來(lái)說(shuō)，包容審慎監(jiān)管原則為我們治理校外在線教育平臺(tái)提供了方向，其他互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的治理經(jīng)驗(yàn)為我們提供了借鑒的方案，具體來(lái)說(shuō)包括：從監(jiān)管主體上強(qiáng)調(diào)多部門(mén)協(xié)同監(jiān)管，融入社會(huì)力量，加強(qiáng)行業(yè)自律;從監(jiān)管方式上強(qiáng)調(diào)線上線下融合，運(yùn)營(yíng)新監(jiān)管技術(shù);從監(jiān)管環(huán)節(jié)上，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，謹(jǐn)慎適用行政審批[12]。

四、我國(guó)校外在線教育平臺(tái)法律監(jiān)管的立法選擇

教育部等六部委文件以及國(guó)辦最新文件為我國(guó)校外在線教育平臺(tái)的治理開(kāi)了一個(gè)好頭，但是文件本身對(duì)于法律監(jiān)管所能提供的手段是比較有限的。下一步，我們應(yīng)當(dāng)在總結(jié)校外在線教育平臺(tái)監(jiān)管規(guī)律和地方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定一部相對(duì)完備的部門(mén)規(guī)章或者行政法規(guī)。在立法中除了應(yīng)當(dāng)明確政府各部門(mén)對(duì)于校外在線教育平臺(tái)各自監(jiān)管職責(zé)以及如何系統(tǒng)協(xié)調(diào)的體制機(jī)制問(wèn)題之外，還應(yīng)當(dāng)至少解決好以下監(jiān)管法律問(wèn)題。

首先，作為前提，法律上首先需要明確的是，監(jiān)管對(duì)象到底是機(jī)構(gòu)監(jiān)管還是行為監(jiān)管。如上文所分析，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)按照包容審慎監(jiān)管的原則，將校外在線教育平臺(tái)的監(jiān)管定性為市場(chǎng)監(jiān)管，只不過(guò)其涉及到教育服務(wù)而已，也就是說(shuō)在線教育服務(wù)本質(zhì)上是一種市場(chǎng)化的服務(wù)，應(yīng)當(dāng)遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管方式，主要通過(guò)無(wú)形之手加以調(diào)節(jié)。因此，校外在線教育平臺(tái)的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)是將重點(diǎn)放在平臺(tái)的相關(guān)市場(chǎng)行為的監(jiān)管，而非直接干預(yù)平臺(tái)機(jī)構(gòu)本身。因此，對(duì)校外在線教育平臺(tái)的監(jiān)管并不是打擊在線教育平臺(tái)，不能通過(guò)設(shè)置過(guò)高準(zhǔn)入門(mén)檻、排他性行政許可等方式打壓其發(fā)展，有些地方對(duì)于校外在線教育機(jī)構(gòu)辦理辦學(xué)許可的做法確實(shí)是值得商榷的。

具體來(lái)說(shuō)，需要監(jiān)管的校外在線教育平臺(tái)的行為至少應(yīng)當(dāng)包含上文中所言違反市場(chǎng)秩序行為、內(nèi)容不良行為、侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)行為等，也就是包容審慎監(jiān)管中所要求的守住底限。一方面，針對(duì)校外在線教育平臺(tái)應(yīng)當(dāng)設(shè)置“負(fù)面問(wèn)題清單”，負(fù)面清單包括但不限于淫穢、暴力、恐怖、賭博、與學(xué)習(xí)無(wú)關(guān)的網(wǎng)絡(luò)游戲以及侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)的相關(guān)內(nèi)容。設(shè)置負(fù)面清單有利于市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)，形成健康的在線教育市場(chǎng)。另一方面，應(yīng)當(dāng)專注于市場(chǎng)中比較突出的問(wèn)題的監(jiān)管。比如，對(duì)于亂收費(fèi)、退費(fèi)難甚至收費(fèi)后跑路等突出問(wèn)題，除了要求在線教育平臺(tái)及時(shí)、準(zhǔn)確、全面公開(kāi)收費(fèi)相關(guān)信息以及格式合同相關(guān)信息之外，對(duì)于過(guò)長(zhǎng)課時(shí)收費(fèi)等情況，可以考慮建立第三方賬戶監(jiān)管機(jī)制，保護(hù)用戶權(quán)益。目前教育部等六部委明確要求校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)收費(fèi)不得超過(guò)三個(gè)月，但是實(shí)踐中還是普遍存在超長(zhǎng)收費(fèi)并“跑路”的現(xiàn)象，這一點(diǎn)應(yīng)當(dāng)在立法上明確校外在線教育平臺(tái)不得一次性收取超過(guò)三個(gè)月的費(fèi)用，不得通過(guò)打折、返現(xiàn)等方式誘導(dǎo)超期繳費(fèi)等。

其次，考慮到校外在線教育平臺(tái)提供的教育服務(wù)的相對(duì)特殊性，應(yīng)當(dāng)警惕校外在線教育平臺(tái)無(wú)序干擾學(xué)校的教育，對(duì)于超綱超前等問(wèn)題必須予以規(guī)制，對(duì)義務(wù)教育階段學(xué)生造成過(guò)重負(fù)擔(dān)必須予以調(diào)整，將重點(diǎn)放在提供個(gè)性化、多樣化、高質(zhì)量服務(wù)上，特別是滿足中小學(xué)生選擇性學(xué)習(xí)需求上。但是，對(duì)校外在線教育平臺(tái)涉及義務(wù)教育的相關(guān)行為的規(guī)制應(yīng)當(dāng)采用法治化途徑和方法，其路徑大致可以分為標(biāo)準(zhǔn)化和行業(yè)自律兩條。一條是標(biāo)準(zhǔn)化路徑，即按照“質(zhì)量為王，標(biāo)準(zhǔn)先行”的原則，結(jié)合線下培訓(xùn)整頓的經(jīng)驗(yàn)，從內(nèi)容質(zhì)量、信息安全等方面研究制定校外在線教育的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)在線教育的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定，厘清存在的問(wèn)題，加強(qiáng)校外在線教育平臺(tái)的引導(dǎo)，為監(jiān)管提供依據(jù)。同時(shí)，通過(guò)制定在線教育的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，可以有效避免相關(guān)部門(mén)隨意設(shè)置行政審批的行為，提高監(jiān)管的有效性。當(dāng)務(wù)之急，尤其需要重視義務(wù)教育階段的學(xué)科知識(shí)以及涉及德育相關(guān)內(nèi)容在線培訓(xùn)的標(biāo)準(zhǔn)制定，這是因?yàn)橐环矫嫘Ｍ庠诰€教育平臺(tái)的監(jiān)管重點(diǎn)本來(lái)就在中小學(xué)課外培訓(xùn)的監(jiān)管，另一方面義務(wù)教育階段學(xué)科知識(shí)涉及教材，相對(duì)比較容易制定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。制定并完善在線教育標(biāo)準(zhǔn)之后，應(yīng)利用教育專業(yè)機(jī)構(gòu)以及市場(chǎng)力量，建立和培育專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)校外在線教育平臺(tái)提供的服務(wù)是否符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)。另一條是行業(yè)自律路徑，即建立和完善行業(yè)自律組織，加強(qiáng)在線教育行業(yè)的自我約束機(jī)制建設(shè)。由于行業(yè)組織對(duì)本行較為熟悉，又有相對(duì)維護(hù)本行業(yè)秩序的愿望，因此加強(qiáng)校外在線教育平臺(tái)的行業(yè)自律有利于監(jiān)管的多元參與，有利于社會(huì)組織與政府部門(mén)共同承擔(dān)公共責(zé)任 [13]。

最后，作為市場(chǎng)監(jiān)管和教育監(jiān)管的混合體，校外在線教育平臺(tái)的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用好“教育公開(kāi)”的手段。這是因?yàn)榻逃_(kāi)既符合市場(chǎng)監(jiān)管的要求，又是促進(jìn)教育監(jiān)管取得效果的有力手段，同時(shí)信息公開(kāi)工作應(yīng)當(dāng)與當(dāng)前線上培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的備案工作結(jié)合起來(lái)，明確公開(kāi)依據(jù)、內(nèi)容以及相關(guān)法律責(zé)任。一方面，按照《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等法律法規(guī)的規(guī)定，消費(fèi)者對(duì)于經(jīng)營(yíng)者提供的商品或者服務(wù)有知情權(quán)，經(jīng)營(yíng)者有義務(wù)公開(kāi)商品或者服務(wù)的相關(guān)信息[14]。因此，平臺(tái)在提供服務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)提供服務(wù)的相關(guān)信息，而平臺(tái)提供的最重要的教育信息包括師資、課程內(nèi)容、教學(xué)大綱、計(jì)價(jià)方式等內(nèi)容。今后在制定平臺(tái)規(guī)范發(fā)展的法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確校外在線教育平臺(tái)有義務(wù)公開(kāi)相關(guān)信息的具體內(nèi)容，并明確規(guī)定違反該規(guī)定的法律責(zé)任。另一方面，在線教育平臺(tái)作為經(jīng)營(yíng)者提供的服務(wù)畢竟不是一種純粹商業(yè)服務(wù)，而是一種帶有教育性質(zhì)的服務(wù)，這種服務(wù)涉及到人的培養(yǎng)，影響到國(guó)民的意識(shí)形態(tài)。特別是在課外培訓(xùn)影響面較廣的當(dāng)下，校外在線教育平臺(tái)的信息公開(kāi)應(yīng)該比一般向消費(fèi)者服務(wù)的信息公開(kāi)更加深入和廣泛。故此，除了要求校外在線教育平臺(tái)提供數(shù)量、價(jià)格等基本服務(wù)信息之外，還應(yīng)該提供服務(wù)內(nèi)容的具體信息，這些信息包括但不限于師資（包括學(xué)歷、資質(zhì)、經(jīng)歷）、課程（包括目標(biāo)、大綱、課時(shí)安排）、教材或教學(xué)工具、教學(xué)方式等等?；诖?，比照商品房買(mǎi)賣合同的監(jiān)管模式，將來(lái)立法可以要求校外在線教育平臺(tái)向教育行政部門(mén)備案格式合同的具體內(nèi)容。

五、結(jié)語(yǔ)：促進(jìn)與規(guī)范并重的校外在線教育平臺(tái)監(jiān)管立法

作為一種新業(yè)態(tài)，校外在線教育平臺(tái)體量大、涉及面廣、影響深，對(duì)其監(jiān)管存在較大難度。對(duì)此，教育部等六部委文件可以說(shuō)是具有開(kāi)創(chuàng)性意義的文件。另一方面，校外在線教育平臺(tái)并不是什么洪水猛獸，不應(yīng)過(guò)分?jǐn)骋曅Ｍ庠诰€教育平臺(tái)的發(fā)展，而應(yīng)看到其對(duì)于促進(jìn)就業(yè)消費(fèi)、促進(jìn)教育公平、加強(qiáng)素質(zhì)教育乃至立德樹(shù)人的重大貢獻(xiàn)。因此，校外在線教育平臺(tái)的監(jiān)管立法不僅僅是規(guī)制法，而應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持促進(jìn)與規(guī)范相結(jié)合，在包容審慎原則指導(dǎo)下，厘清校外在線教育平臺(tái)監(jiān)管的法律性質(zhì)，促進(jìn)在線教育事業(yè)的發(fā)展。只有如此，方能提高監(jiān)管有效性、避免監(jiān)管的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法等問(wèn)題，從而最終走向法治化。