王綻蕊

(1.教育部戰(zhàn)略研究(培育)基地—地方高水平大學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略研究中心,北京 100124;2.北京工業(yè)大學(xué) 高等教育研究院，北京 100124)

大學(xué)“善治”本是世紀(jì)之交治理和善治理論引入中國后中國教育學(xué)者所追求的一種價(jià)值理想，強(qiáng)調(diào)在大學(xué)治理(1)本文中的大學(xué)指公辦大學(xué)。如無特別說明，大學(xué)治理僅指大學(xué)內(nèi)部治理。中實(shí)現(xiàn)政府與大學(xué)關(guān)系的重構(gòu)，以及大學(xué)內(nèi)部治理的民主參與、低成本和高效率。但《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》很快將其轉(zhuǎn)化為國家的政策目標(biāo)，提出“完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度”和“完善治理結(jié)構(gòu)”的改革任務(wù)。為落實(shí)上述改革任務(wù)，教育部先后出臺(tái)了《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》《普通高等學(xué)校理事會(huì)規(guī)程(試行)》等政令，在很短的時(shí)間內(nèi)終結(jié)了中國大學(xué)“無章辦學(xué)”的歷史，大學(xué)內(nèi)部治理制度也更加規(guī)范?？梢哉f，這是中國大學(xué)有史以來首次以善治作為政策目標(biāo)來推進(jìn)改革。

十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央把制度建設(shè)擺到更加突出的位置，提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的新時(shí)代重大命題(2)所謂“治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是“善治”的中國話語形式，兩者基本上是同義詞。本文為了表述方便，在不同的語境中變換使用2個(gè)術(shù)語。。在中國共產(chǎn)黨第十八屆三中全會(huì)提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”之后，時(shí)任教育部長袁貴仁在 2014 年全國教育工作會(huì)議上的講話中明確表示：“實(shí)現(xiàn)國家現(xiàn)代化，教育要率先現(xiàn)代化……實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化，教育治理要率先現(xiàn)代化。如果不能盡快實(shí)現(xiàn)教育治理體系和教育治理能力現(xiàn)代化，教育現(xiàn)代化的目標(biāo)就不可能如期實(shí)現(xiàn)?！盵1]這里的教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化必然包括大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。中國共產(chǎn)黨十九屆四中全會(huì)再次著重研究了堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的若干重大問題并作出決定，提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程的時(shí)間表，要求“到我們黨成立100年時(shí)，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效；到2035年，各方面制度更加完善，基本實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；到新中國成立100年時(shí)，全面實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使中國特色社會(huì)主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分展現(xiàn)”[2]。黨和國家的政治改革進(jìn)程客觀上使得我國大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要性和緊迫性再次得到強(qiáng)化。在2035年之前基本實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，到新中國成立100年時(shí)，全面實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，成為新時(shí)期我國大學(xué)善治的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)。

大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化之所以如此重要和緊迫，一方面是因?yàn)榱己玫闹卫韺?duì)于大學(xué)這類學(xué)術(shù)組織來說具有特殊的重要性，是大學(xué)能力建設(shè)的關(guān)鍵[3]；另一方面也是因?yàn)樗俏覈叩冉逃l(fā)展中的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，直接導(dǎo)致了我國大學(xué)“內(nèi)蘊(yùn)力、自覺力和外顯力”不足[3]，影響了大學(xué)人才培養(yǎng)、科技創(chuàng)新以及服務(wù)與引領(lǐng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展能力的發(fā)揮和提升。尤其是在實(shí)踐中，因?yàn)樾轮袊闪⒁詠硪恢毖赜谩肮芾怼边@一概念，“治理”對(duì)我國大學(xué)來說屬于新的理念和實(shí)踐，很多參與治理改革的領(lǐng)導(dǎo)干部、行政人員和教授甚至說不清楚什么叫“治理”，它和之前一直在使用的“管理”概念有何不同，為什么要變“管理”為“治理”，為什么要制定章程……雖然在教育部出臺(tái)的政令指導(dǎo)下基本上按期完成了制定章程、制定或修改學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程、教職工代表大會(huì)規(guī)定等政策任務(wù)，但不少大學(xué)仍然并不十分確定自己的治理結(jié)構(gòu)是否已經(jīng)比較“完善”，校內(nèi)各類決策時(shí)無處不在的利益矛盾和沖突也使他們對(duì)自己學(xué)校制度的“現(xiàn)代性”表示懷疑。事實(shí)表明，缺乏治理經(jīng)驗(yàn)的大學(xué)并不能自動(dòng)適應(yīng)從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)型，其治理改革也并非一帆風(fēng)順。大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)需要有力的抓手，以便于更好地“把全會(huì)確定的目標(biāo)任務(wù)落到實(shí)處”[4]，逐步接近并最終實(shí)現(xiàn)預(yù)期的善治目標(biāo)。大學(xué)治理評(píng)價(jià)就是這樣一個(gè)有力的抓手。判斷和衡量大學(xué)善治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度、距離基本乃至全面實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化還有多遠(yuǎn)的路要走，離不開評(píng)價(jià)這個(gè)有用的工具。除此之外，治理評(píng)價(jià)還可以發(fā)揮糾正和導(dǎo)向作用，幫助大學(xué)及時(shí)發(fā)現(xiàn)治理改革中存在的問題，減少改革目標(biāo)定位和導(dǎo)向的搖擺和不確定性，有助于我國大學(xué)進(jìn)一步完善治理制度，早日實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化等善治目標(biāo)。

截至目前，我國學(xué)者在本科教學(xué)質(zhì)量管理評(píng)價(jià)、大學(xué)績效管理評(píng)價(jià)等方面開發(fā)出了不少指標(biāo)體系，但迄今為止，尚未有學(xué)者針對(duì)大學(xué)治理評(píng)價(jià)問題進(jìn)行深入系統(tǒng)的研究，因此，對(duì)于依據(jù)什么來評(píng)價(jià)(評(píng)價(jià)工具設(shè)計(jì)理念)、評(píng)價(jià)什么(評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的具體內(nèi)容)、如何評(píng)價(jià)(評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)分方法)、誰來評(píng)價(jià)(評(píng)價(jià)的組織實(shí)施)等問題沒有太多前人的觀點(diǎn)可供我們參考和借鑒。但毫無疑問“治理的評(píng)價(jià)體系是治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)”[5]。大學(xué)治理評(píng)價(jià)的核心在于用善治理想關(guān)照我國大學(xué)治理現(xiàn)實(shí)，基于中國特色的大學(xué)制度環(huán)境和治理基礎(chǔ)，通過指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法設(shè)計(jì)，將善治理論具體化、操作化。明確大學(xué)“善治”的要素是構(gòu)建科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基礎(chǔ)。

一、中國特色大學(xué)善治的要素

很多國際機(jī)構(gòu)和學(xué)者論證過善治的要素，如經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織(OECD)提出善治的8個(gè)特征，即參與、透明、效益與效率、回應(yīng)、問責(zé)、追求共識(shí)、平等與包容、法治[6]。我國學(xué)者俞可平認(rèn)為善治包括6個(gè)要素，即合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)和有效[7]。這些要素如OECD提出的“效益與效率”、俞可平教授提出的“有效性”都體現(xiàn)了善治的價(jià)值理性以及善治的工具理性，尤其是參與、透明、回應(yīng)、問責(zé)、法治等要素是確保治理效率和效益合目的、合規(guī)律的治理手段，正是善治工具理性的具體體現(xiàn)。

大學(xué)治理和公共管理不同，善治的要素也不太一樣，尤其是結(jié)合國家特色來談更是如此。因此，這里所說的大學(xué)善治要素必須也只能是“中國特色大學(xué)善治要素”，它們既能體現(xiàn)大學(xué)達(dá)成善治的一般規(guī)律，又能關(guān)照我國大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展的階段性、漸進(jìn)性特征。簡單來說，中國特色大學(xué)善治的要素可以分為兩類，一類是基于價(jià)值理性的善治要素，一類是基于工具理性的善治要素。

(一)基于價(jià)值理性的善治要素

“國家治理更多屬于工具理性的范疇……但是，工具理性與價(jià)值理性之間并非存在不可跨越的鴻溝，工具理性的改革通常需要價(jià)值理性的指導(dǎo)，而且也或遲或早會(huì)催生新的價(jià)值理性?！盵8]價(jià)值理性是大學(xué)治理的靈魂，對(duì)大學(xué)治理方式、治理規(guī)則和治理行為明確的“價(jià)值感”是善治的精神源泉。沒有明確的價(jià)值追求，大學(xué)永遠(yuǎn)難以達(dá)成善治?！肮磐駚?，任何治理體系的選擇、構(gòu)建和完善都是以一定的價(jià)值體系為指引的?！盵9]“教育治理現(xiàn)代化的改革是一個(gè)教育治理價(jià)值導(dǎo)向調(diào)整優(yōu)先于教育治理技術(shù)革新的過程。只有深刻把握這一原則，教育治理現(xiàn)代化才能堅(jiān)持正確的方向?！盵10]

有效性是善治的普遍特征，它表明大學(xué)治理具有較高的效率和效益。大學(xué)善治的直接價(jià)值追求只能也必須是有效性，否則治理將失去意義，更不要說善治。但對(duì)于大學(xué)來說，存在在何種意義和對(duì)誰來說治理是有效的問題，這就必須澄清在這一普遍的善治要素背后具有中國特色的支撐性價(jià)值要素。

1.在堅(jiān)持和完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度框架下，推進(jìn)大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化是中國特色大學(xué)治理的首要價(jià)值

“中國特色社會(huì)主義制度是黨和人民在長期實(shí)踐探索中形成的科學(xué)制度體系，我國國家治理一切工作和活動(dòng)都依照中國特色社會(huì)主義制度展開?！盵11]中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度是中國特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”是中國特色的現(xiàn)代大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，它們是我國大學(xué)實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的前提性制度框架。尤其是黨委對(duì)大學(xué)的統(tǒng)一和全面領(lǐng)導(dǎo)不能動(dòng)搖，大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)和指揮下進(jìn)行。

2.以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為最終目標(biāo)是中國特色大學(xué)治理的基本價(jià)值

“善治就是公共利益最大化的管理過程?！盵3]大學(xué)是公益性機(jī)構(gòu)，大學(xué)治理的最終目的是為公共利益服務(wù),謀求公共利益最大化。無論是黨委領(lǐng)導(dǎo)，還是校長治校、教授治學(xué)、民主管理，其目的都不是為了單純維護(hù)大學(xué)政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力狹隘的自身利益，國家和社會(huì)的整體與長遠(yuǎn)利益才是大學(xué)不同治理主體追求的共同目標(biāo)。這一方面要求大學(xué)治理要“有效”，盡可能提高決策效率，降低決策成本，另一方面也要求其及時(shí)對(duì)國家、地區(qū)和社會(huì)需求作出回應(yīng)，底線則是禁止將大學(xué)自身或者大學(xué)內(nèi)部某個(gè)群體的局部利益凌駕于公共利益之上，倡導(dǎo)治理主體的公心，克服權(quán)力的自利傾向。

3.堅(jiān)持學(xué)術(shù)至上是中國特色大學(xué)治理的核心價(jià)值

長期以來我們習(xí)慣用“非政府組織”“非營利組織”等否定性術(shù)語來界定大學(xué)，但“事實(shí)上，大學(xué)有其自身的理念、組織和制度特性，對(duì)于大學(xué)的研究應(yīng)從大學(xué)的事實(shí)本身出發(fā)，而不是從其他學(xué)科的理論立場或價(jià)值設(shè)定出發(fā)”[12]。和政府、企業(yè)不同的是，大學(xué)是學(xué)術(shù)性組織，傳承知識(shí)、發(fā)展學(xué)術(shù)是這類組織產(chǎn)生、運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展的“初心和使命”，是大學(xué)區(qū)別于其他類型組織的核心特征。學(xué)術(shù)能力是大學(xué)服務(wù)國家和社會(huì)的基本能力?！皣业膹?qiáng)盛依賴于大學(xué)的強(qiáng)盛，哪里是世界大學(xué)的中心，哪里就是世界科技的中心，其后該國就成為世界的強(qiáng)國?！盵7]大學(xué)治理和決策只有以學(xué)術(shù)為本、倡導(dǎo)學(xué)術(shù)至上，才能確保學(xué)術(shù)生產(chǎn)力不斷提高；只有不斷提高學(xué)術(shù)生產(chǎn)力，才能確保大學(xué)的強(qiáng)盛，使大學(xué)服務(wù)國家和社會(huì)發(fā)展的能力不斷提升。然而“大學(xué)‘行政化’在我國由來已久，有著深刻的歷史文化背景、社會(huì)心理基礎(chǔ)和體制根源”[13]?！皩W(xué)術(shù)至上”本應(yīng)是大學(xué)組織治理和決策的基本價(jià)值，但對(duì)它的忽視近乎成為我國大學(xué)的組織慣習(xí)?！肮倭呕薄靶姓鳖B疾不除，大學(xué)很難實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，更遑論達(dá)成善治。只有真正實(shí)現(xiàn)去行政化，學(xué)術(shù)至上才能真正成為我國大學(xué)治理的核心價(jià)值。

(二)基于工具理性的善治要素

價(jià)值理性通過工具理性實(shí)現(xiàn)對(duì)大學(xué)治理效率和效益的追求。參與性、透明性、開放性等已被證明有助于提高大學(xué)治理效率和效益的要素同樣也應(yīng)成為我國大學(xué)現(xiàn)階段的善治追求，除此之外，權(quán)責(zé)分配清晰性、治理規(guī)則明示性也應(yīng)成為我國大學(xué)現(xiàn)階段的善治要素。

1.參與性

大學(xué)是典型的利益相關(guān)者組織，只能由利益相關(guān)者共同控制[14]。大學(xué)組織的成員不是大學(xué)的“所有人”，不像企業(yè)所有者那樣享有剩余價(jià)值索取權(quán)，但他們自身的利益與大學(xué)的利益密切相關(guān)，甚至在離開大學(xué)(如校友)之后，這些相關(guān)性也不會(huì)消失。大學(xué)不是典型的科層制組織，不管現(xiàn)實(shí)的治理結(jié)構(gòu)如何安排，居于不同職位的行政管理人員、掌握著不同程度專業(yè)知識(shí)的教學(xué)科研人員和學(xué)生都無法獨(dú)自掌握所有的權(quán)力，且由于現(xiàn)代大學(xué)學(xué)術(shù)生產(chǎn)活動(dòng)的復(fù)雜性，由其中任何一個(gè)群體獨(dú)自掌握所有權(quán)力，總能產(chǎn)生某種治理效率上的損失。因此，良好的大學(xué)治理不僅一定要體現(xiàn)參與性，而且要合理地配置參與權(quán)，這也是大學(xué)堅(jiān)持和完善民主管理的要義所在。大學(xué)應(yīng)該鼓勵(lì)校內(nèi)各群體參與治理，確保其在學(xué)校事務(wù)上的參與權(quán)和發(fā)言權(quán)，使學(xué)校事務(wù)的決策能夠充分體現(xiàn)民主性。

2.透明性

信息是決策的基礎(chǔ)。各利益相關(guān)群體有效參與治理的基礎(chǔ)是平等地獲取所需信息，以便針對(duì)相關(guān)事務(wù)的決策作出明智的判斷。缺乏充分有效的信息支持，利益相關(guān)群體的參與就會(huì)變成“認(rèn)認(rèn)真真地走形式”，不可能存在真正的民主管理。大學(xué)應(yīng)盡可能以最低的費(fèi)用和便捷的方式，按照相關(guān)法規(guī)要求，真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、及時(shí)地披露學(xué)校信息，確保信息公開，決策透明。

3.開放性

既然大學(xué)是公益性機(jī)構(gòu)，那么它對(duì)國家和社會(huì)的服務(wù)能力、服務(wù)過程就不應(yīng)該只有自己清楚。大學(xué)應(yīng)該面向社會(huì)開放辦學(xué)，為關(guān)心辦學(xué)的社會(huì)群體和個(gè)人參與大學(xué)治理創(chuàng)造條件，健全社會(huì)支持和監(jiān)督學(xué)校發(fā)展的長效機(jī)制。

4.權(quán)責(zé)分配清晰性

知識(shí)、能力的邊界就是權(quán)力的邊界，權(quán)力的邊界就是責(zé)任的邊界，這是大學(xué)善治的基礎(chǔ)性條件，本不屬于大學(xué)善治的核心要素。但由于中國的大學(xué)長期以來黨委和行政、行政和學(xué)術(shù)權(quán)責(zé)邊界不夠清晰，大大影響了治理效率，因此，能否直面和解決這一問題，對(duì)各個(gè)治理主體的權(quán)力和責(zé)任范圍進(jìn)行清晰的界定，明確權(quán)力之間的界限，就成為我國大學(xué)治理能否“現(xiàn)代化”和臻于善治的試金石和預(yù)報(bào)器。

5.治理規(guī)則明示性

如果說權(quán)責(zé)分配不清晰主要是我國現(xiàn)階段大學(xué)治理的制度缺陷，治理規(guī)則指導(dǎo)性價(jià)值理念不明確，以致治理目標(biāo)不明；表達(dá)意思不確切，以致歧義不消；必要的界定說明解釋不夠，以致留下“按潛規(guī)則治理”的想象空間等等；則主要是由我國大學(xué)多年來忽視制度建設(shè)的治理傳統(tǒng)和文化造成的。要糾偏校正這種不利于善治的治理傳統(tǒng)和文化，就應(yīng)當(dāng)下大力氣補(bǔ)充完善含糊不清的規(guī)則及其表述，杜絕潛規(guī)則，并對(duì)大學(xué)治理的所有規(guī)則進(jìn)行清晰、全面、明文宣示。可以說“治理規(guī)則明示性”是“法治化”要素在大學(xué)“善治”領(lǐng)域的具體化。

二、中國特色大學(xué)治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建原則和過程

從表面看，對(duì)大學(xué)治理進(jìn)行評(píng)價(jià)就是設(shè)計(jì)出合理的指標(biāo)體系，然后依據(jù)該指標(biāo)體系對(duì)大學(xué)治理狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)，但實(shí)質(zhì)上，不管所構(gòu)建的指標(biāo)體系是形成型的還是反映型的[15]，指標(biāo)體系本身所蘊(yùn)含的治理意蘊(yùn)才是其靈魂。價(jià)值理性和工具理性的有機(jī)統(tǒng)一和融合，同樣是對(duì)中國特色大學(xué)治理評(píng)價(jià)體系的最為基本的要求。從這個(gè)角度來說，構(gòu)建中國特色大學(xué)治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，就是將善治要素指標(biāo)化，將中國特色大學(xué)治理的價(jià)值理性和工具理性融合統(tǒng)一于評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)之中，從而確保其能夠更好地發(fā)揮診斷和導(dǎo)向功能，真正成為實(shí)現(xiàn)大學(xué)善治目標(biāo)的有力工具。

(一)中國特色大學(xué)治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建原則

依據(jù)上述理論思路，構(gòu)建中國特色大學(xué)治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系主要遵循了3個(gè)原則。

1.體現(xiàn)理想性與現(xiàn)實(shí)性的有機(jī)結(jié)合

“制度變革有一個(gè)從量變到質(zhì)變的過程,只有在變革因素積聚到能夠滿足創(chuàng)新的基本條件時(shí),制度創(chuàng)新才可能成功?！盵16]《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》(2010—2020)出臺(tái)以來，國家和各地方的教育政策以及高等學(xué)校的規(guī)劃與改革文件中，已經(jīng)多次出現(xiàn)“完善治理結(jié)構(gòu)”“建設(shè)中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度”等提法，中國共產(chǎn)黨十九屆四中全會(huì)的決定更是為各領(lǐng)域的治理體系和治理能力現(xiàn)代化規(guī)定了時(shí)間表，這表明中國特色大學(xué)治理改革已經(jīng)具備良好的制度環(huán)境條件，獲得了充分的政策支持。方向既定，剩下的就是如何選擇制度工具和切入點(diǎn)了。

中國特色大學(xué)治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系要體現(xiàn)中國特色的治理制度安排，理應(yīng)基于中國高等教育治理的法律、政策和文化基礎(chǔ)進(jìn)行構(gòu)建，但如果完全基于現(xiàn)行制度框架構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，就意味著我們放棄了制度工具創(chuàng)新，無法實(shí)現(xiàn)通過治理評(píng)價(jià)引導(dǎo)大學(xué)治理改革的目標(biāo)。只有在評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)上體現(xiàn)現(xiàn)實(shí)性與理想性的有機(jī)結(jié)合，以實(shí)現(xiàn)大學(xué)“善治”作為評(píng)價(jià)目標(biāo)，大膽創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)，才能做到以“善治”理想關(guān)照現(xiàn)實(shí)，起到“以評(píng)促改”的效果。

2.評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容具體，含義明確

指標(biāo)體系中所采用的各級(jí)指標(biāo)以及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)都盡量避免使用模棱兩可的說法，努力做到內(nèi)容具體，含義明確，使每一個(gè)指標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)都有清晰的制度內(nèi)涵，以便于用“剛性的制度”展示“制度的剛性”，凸顯這些指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的治理意蘊(yùn)。這樣做也有助于確保評(píng)價(jià)的可操作性，體現(xiàn)評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的工具價(jià)值。

3.兼顧治理體系評(píng)價(jià)和治理能力評(píng)價(jià)

大學(xué)治理體系主要包括治理結(jié)構(gòu)體系、組織體系和制度體系。治理能力主要指治理主體(個(gè)人或機(jī)構(gòu))的治理能力以及治理體系本身的功能與效率，其邏輯為：只要大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)、組織和制度安排中體現(xiàn)了善治要素，就認(rèn)同其治理體系和治理能力比較現(xiàn)代化。這里構(gòu)建的中國特色大學(xué)治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系盡量涵蓋大學(xué)治理體系和治理能力兩個(gè)方面的評(píng)價(jià)指標(biāo)，但在設(shè)置治理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，著重強(qiáng)調(diào)治理體系本身內(nèi)含的善治要素，個(gè)體層面的治理能力指標(biāo)設(shè)計(jì)不是重點(diǎn)。

(二)指標(biāo)體系的構(gòu)建方法和過程

中國特色大學(xué)治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建經(jīng)過了以下階段：第一步，針對(duì)大學(xué)治理和善治問題進(jìn)行理論研究，確定中國特色大學(xué)善治的要素；第二步，依據(jù)現(xiàn)行法律和政策，將善治要素指標(biāo)化，設(shè)計(jì)出中國特色大學(xué)治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)分辦法初稿；第三步，實(shí)施專家調(diào)查，將設(shè)計(jì)的中國特色大學(xué)治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系初稿用郵件的形式發(fā)給專家，專家以書面形式背對(duì)背對(duì)指標(biāo)體系提出文字性意見和修改建議。接受第一輪調(diào)查的專家共11位，其中9位是來自國家級(jí)教育研究機(jī)構(gòu)、國內(nèi)一流大學(xué)的知名專家，1位是國外知名高等教育研究機(jī)構(gòu)的華裔教授，1位是大學(xué)黨委書記，他們對(duì)高等學(xué)校治理問題均有多年研究，在這一領(lǐng)域有很大的影響力。11位專家對(duì)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)思路給予了肯定性評(píng)價(jià)，并提出了具體的修改意見，這些意見主要集中在：(1)指標(biāo)設(shè)計(jì)比較有新意，對(duì)大學(xué)治理改革具有啟發(fā)意義；(2)鑒于清晰的權(quán)力邊界在大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中的重要意義，建議將“權(quán)力邊界”由二級(jí)指標(biāo)調(diào)整為一級(jí)指標(biāo)；(3)最好按照指標(biāo)的不同重要性賦予不同的權(quán)重；(4)在確定指標(biāo)體系和評(píng)分辦法的同時(shí)明確評(píng)價(jià)組織方法。課題組根據(jù)上述專家意見修改了指標(biāo)體系，針對(duì)其中的一級(jí)指標(biāo)進(jìn)行了賦權(quán)，明確了評(píng)價(jià)組織方式，之后再次通過發(fā)郵件、打電話等方式聯(lián)系上述專家，并就為何只對(duì)一級(jí)指標(biāo)賦予權(quán)重這一情況向?qū)＜易鞒稣f明，即本指標(biāo)體系的特點(diǎn)在于由大學(xué)治理專家基于專業(yè)判斷對(duì)大學(xué)治理狀況進(jìn)行定性評(píng)價(jià)和價(jià)值判斷，且基于大學(xué)治理的復(fù)雜性，過于精確的定量分析反而不利于專家對(duì)于大學(xué)治理作出合乎理性的評(píng)價(jià)。11位專家中的8位專家認(rèn)可了課題組對(duì)于權(quán)重的處理方式，并針對(duì)具體指標(biāo)的表述方式提出了修改建議。根據(jù)專家第二輪反饋意見再次修改后，形成了中國特色大學(xué)治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(見表1)，它包括7個(gè)一級(jí)指標(biāo)，23個(gè)二級(jí)指標(biāo)和43個(gè)三級(jí)指標(biāo)。

表1 中國特色大學(xué)治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

續(xù)表1

(三)評(píng)分方法

根據(jù)專家意見，對(duì)一級(jí)指標(biāo)按照其重要性賦以不同的權(quán)重，其中“黨委領(lǐng)導(dǎo)”權(quán)重為0.2，“校長負(fù)責(zé)制”“學(xué)術(shù)委員會(huì)治理”“利益相關(guān)者參與治理”“權(quán)力邊界”等4個(gè)一級(jí)指標(biāo)的權(quán)重分別為0.15，“信息披露”“治理氛圍”等2個(gè)一級(jí)指標(biāo)的權(quán)重分別為0.10。

每個(gè)三級(jí)指標(biāo)的評(píng)價(jià)得分分為4個(gè)等級(jí)。

(1)完全符合，得分為3分；

(2)比較符合，或者符合的情況不低于50%，得分為2分；

(3)不太符合，或者符合的情況低于50%，得分為1分；

(4)完全不符合，得分為0分。

由于一級(jí)指標(biāo)被賦予了不同的權(quán)重，因此，一所大學(xué)的治理評(píng)價(jià)得分并不能由每個(gè)三級(jí)指標(biāo)的得分直接相加求得，而是需要考慮一級(jí)指標(biāo)的權(quán)重之后，先求出每一項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)的加權(quán)分值，再計(jì)算該大學(xué)治理評(píng)價(jià)得分總分。

根據(jù)一級(jí)指標(biāo)權(quán)重的賦值情況，一所大學(xué)治理評(píng)價(jià)得分的計(jì)算方法為：

X=(x1f1+x2f2+…+xnfn)*100

其中，X指一所大學(xué)經(jīng)加權(quán)后的治理評(píng)價(jià)得分，xn指一級(jí)指標(biāo)權(quán)重，fn指經(jīng)處理的每項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)所含三級(jí)指標(biāo)總分(即該三級(jí)指標(biāo)得分總和除以該一級(jí)指標(biāo)滿分分?jǐn)?shù)后所得的分?jǐn)?shù))，n指一級(jí)指標(biāo)數(shù)量。

根據(jù)一所大學(xué)治理評(píng)分結(jié)果，將其治理狀況分為4個(gè)等級(jí)。

(1)優(yōu)秀，整體得分在85分以上；

(2)良好，整體得分在75分以上，85分以下；

(3)基本合格，整體得分在60分以上，75分以下；

(4)不合格，整體得分在60分以下。

三、評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的診斷及導(dǎo)向作用

指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)決定著中國特色大學(xué)治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的實(shí)質(zhì)和作用。本指標(biāo)體系中的各項(xiàng)指標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)并非面面俱到，但它對(duì)我國大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)程度有著強(qiáng)大的診斷作用。這是由于它注重從我國大學(xué)治理現(xiàn)狀和問題出發(fā)，不僅將大學(xué)善治要素的價(jià)值理性和工具理性充分融合為一體，而且格外注重從治理制度的結(jié)構(gòu)與功能視角出發(fā)，對(duì)我國大學(xué)各治理主體及其相互關(guān)系(即治理結(jié)構(gòu))以及治理機(jī)制的特征、功能與效率進(jìn)行審視和考察，比較全面地涵蓋了大學(xué)內(nèi)部治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵指標(biāo)。因此，運(yùn)用該指標(biāo)體系對(duì)我國大學(xué)治理狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)，可以實(shí)現(xiàn)“以評(píng)促建”“以評(píng)促改”的工具性目的，有助于推動(dòng)我國大學(xué)早日實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，進(jìn)一步臻于善治。

(一)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的診斷作用

本指標(biāo)體系的一級(jí)指標(biāo)共有7個(gè)，其中“黨委領(lǐng)導(dǎo)”“校長負(fù)責(zé)制”“學(xué)術(shù)委員會(huì)治理”“利益相關(guān)者參與治理”等前4個(gè)一級(jí)指標(biāo)主要用于評(píng)價(jià)我國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的完善程度，“權(quán)力邊界”這個(gè)一級(jí)指標(biāo)主要用于評(píng)價(jià)各治理主體之間權(quán)力邊界的清晰性，“信息披露”主要用于評(píng)價(jià)我國大學(xué)的信息透明性，“治理氛圍”則主要用于評(píng)價(jià)我國大學(xué)的治理文化，考察我國大學(xué)是否注重治理的價(jià)值取向，是否注重去行政化，是否能在制度上落實(shí)學(xué)術(shù)至上的善治原則，以及是否具有規(guī)制學(xué)術(shù)腐敗——大學(xué)善治的對(duì)立面的有效制度安排。

二級(jí)指標(biāo)主要是要素性或類別性指標(biāo)，如在“黨委領(lǐng)導(dǎo)”這個(gè)一級(jí)指標(biāo)下的二級(jí)指標(biāo)“制度建設(shè)”“黨委委員”“委員會(huì)設(shè)置”“黨委決策制度”“治理能力”主要由影響黨委領(lǐng)導(dǎo)效能的關(guān)鍵要素組成，在“利益相關(guān)者參與治理”這個(gè)一級(jí)指標(biāo)下的二級(jí)指標(biāo)“教師”“行政管理人員”“學(xué)生”“校友和校外人士”則是“利益相關(guān)者”的幾個(gè)類別。三級(jí)指標(biāo)主要是對(duì)二級(jí)指標(biāo)的具體化。在選取三級(jí)指標(biāo)時(shí)，一方面考慮對(duì)二級(jí)指標(biāo)進(jìn)行操作化界定，另一方面注重從評(píng)價(jià)方法角度，考慮了便于設(shè)置明確的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、便于從學(xué)校的成文規(guī)章制度、公開新聞資料獲取評(píng)價(jià)所需信息等因素。

在評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)上除了充分體現(xiàn)中國特色大學(xué)善治的要素外，也非常注重盡量兼顧治理體系和治理能力兩個(gè)方面的內(nèi)容。例如，如果說“黨委領(lǐng)導(dǎo)”“校長負(fù)責(zé)制”“學(xué)術(shù)委員會(huì)治理”等3個(gè)一級(jí)指標(biāo)旨在評(píng)價(jià)中國特色大學(xué)內(nèi)部治理體系的現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)程度，這些一級(jí)指標(biāo)的二級(jí)或三級(jí)指標(biāo)則注重通過對(duì)該治理主體的組織和制度建設(shè)情況評(píng)價(jià)其治理能力。此外，大部分指標(biāo)主要評(píng)價(jià)大學(xué)治理體系現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)程度，如利益相關(guān)者參與治理、權(quán)力邊界、治理氛圍等，這一方面是因?yàn)榇髮W(xué)治理體系現(xiàn)代化是治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，另一方面，如前文所述，也是因?yàn)榇髮W(xué)治理體系現(xiàn)代化本身就是治理能力現(xiàn)代化的重要表現(xiàn)。

基于此，運(yùn)用本指標(biāo)體系對(duì)我國大學(xué)治理進(jìn)行評(píng)價(jià)，有助于對(duì)我國大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)程度作出診斷。

(二)專家：診斷者

嚴(yán)格來講，中國特色大學(xué)善治的各個(gè)要素及其蘊(yùn)含的價(jià)值和工具理性并不是所有人都熟悉的簡單知識(shí)，即便是每日參與大學(xué)治理的人也未必對(duì)它有非常深刻的理解。基于此，充分發(fā)揮專家的作用，由對(duì)中國特色大學(xué)善治要素有著深刻理解的治理專家主導(dǎo)評(píng)價(jià)組織和實(shí)施過程就顯得比較合理。專家組可以依據(jù)被評(píng)價(jià)大學(xué)的公開資料作出評(píng)價(jià)，也可以通過問卷、訪談或其他方式來獲得進(jìn)行評(píng)價(jià)所需的資料。在評(píng)價(jià)過程中專家應(yīng)堅(jiān)守專業(yè)原則，保持獨(dú)立性。這時(shí)的大學(xué)治理專家就像醫(yī)院里的醫(yī)生一樣，以中國特色大學(xué)治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系為參照，根據(jù)自己的專業(yè)知識(shí)對(duì)被評(píng)價(jià)大學(xué)的治理體系和治理能力現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)程度作出診斷，并給出“優(yōu)秀”“良好”“合格”“不合格”的結(jié)論。評(píng)價(jià)結(jié)果可以用于向被評(píng)價(jià)大學(xué)反饋情況，或應(yīng)被評(píng)價(jià)大學(xué)要求提供咨詢和建議，由此形成評(píng)價(jià)與改進(jìn)、評(píng)價(jià)與建設(shè)之間的良性循環(huán)。

(三)導(dǎo)向善治的創(chuàng)新性評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

“‘理念的旅行’和實(shí)施會(huì)生成非常復(fù)雜的矛盾，在這個(gè)過程中，新的范型就會(huì)跨越采納或不采納、非此即彼的選擇而出現(xiàn)?！盵17]善治對(duì)于中國大學(xué)來說是新的理念，它的實(shí)現(xiàn)要求大學(xué)必須勇敢跨越某些已有的制度范型并進(jìn)行制度創(chuàng)新。本指標(biāo)體系在評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)中，大膽提出了一些比較具有創(chuàng)新性的制度設(shè)計(jì)，例如，在設(shè)置常務(wù)委員會(huì)之外，將設(shè)置“專門委員會(huì)如戰(zhàn)略委員會(huì)、治理委員會(huì)等”作為評(píng)價(jià)黨委組織機(jī)構(gòu)完善程度的重要指標(biāo)；將黨委委員來源在不同學(xué)科專業(yè)、不同職務(wù)和不同專業(yè)能力方面的代表性，作為衡量黨委領(lǐng)導(dǎo)能力的重要評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)；將“清晰的會(huì)議記錄”作為對(duì)黨委決策過程監(jiān)督和回溯制度的重要評(píng)價(jià)指標(biāo)；將“權(quán)力邊界界定是否清晰”作為衡量大學(xué)治理效率的重要指標(biāo)；將“利益相關(guān)者參與治理”作為評(píng)價(jià)大學(xué)治理參與性和開放性的一級(jí)指標(biāo)；將“信息披露”的“完整性”“及時(shí)性”“便捷性”作為衡量大學(xué)治理透明性的重要指標(biāo)，并將信息披露責(zé)任人制度、披露范圍和披露質(zhì)量作為衡量一所大學(xué)信息披露制度健全與否的指標(biāo)，將“學(xué)校官網(wǎng)可查”作為信息披露便捷性的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；將“治理價(jià)值取向”“去行政化治理”“財(cái)務(wù)狀況”以及在此基礎(chǔ)上營造的“治理氛圍”，作為衡量大學(xué)治理有效性的重要指標(biāo)，力求將一所大學(xué)各治理主體呼吸的“空氣”具體化、可操作化，等等。這些創(chuàng)新性的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，能夠在可知可感的制度現(xiàn)象層面，揭示中國特色大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的外在表現(xiàn)，更便于通過評(píng)價(jià)將大學(xué)導(dǎo)向善治。

四、結(jié)束語

最后值得一提的是，筆者運(yùn)用該指標(biāo)體系對(duì)部分大學(xué)的試評(píng)價(jià)，的確發(fā)現(xiàn)了這些大學(xué)的治理體系和治理能力與我國大學(xué)善治目標(biāo)之間的差距，甚至在部分指標(biāo)上差距還相當(dāng)大，這說明本指標(biāo)體系確實(shí)具有一定的實(shí)用價(jià)值。

但本指標(biāo)體系也存在很大的局限性，如主要關(guān)注成文制度安排的完善性，沒有關(guān)注這些成文制度的實(shí)際執(zhí)行情況；指標(biāo)設(shè)計(jì)還比較籠統(tǒng)、泛化，沒有關(guān)注不同類型大學(xué)治理的特殊性；隨著我國大學(xué)治理改革的深入，一些指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)可能存在過時(shí)的情況，需要及時(shí)修正，等等。筆者希望在今后的研究中能夠更好地將現(xiàn)代大學(xué)治理理論與中國大學(xué)治理改革實(shí)踐相結(jié)合，進(jìn)一步完善這一指標(biāo)體系，使其能夠更好地反映我國大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)展和需求，真正成為指導(dǎo)我國大學(xué)治理改革實(shí)踐的有用工具。