張鳴春

[摘? 要]網(wǎng)格化黨建具有鮮明的實踐特色和重要的社會功能，是黨建引領基層社會治理的體現(xiàn)。在對浙江省舟山市黨建引領社區(qū)網(wǎng)格化管理的社會治理實踐進行梳理的基礎上，進一步探尋優(yōu)化網(wǎng)格化黨建的路徑選擇，以期在“黨建+網(wǎng)格”的組織框架下形成強大的服務與治理合力，推進基層治理資源的整合，提升治理效能。

[關鍵詞]網(wǎng)格化黨建;黨建引領;社會治理;治理效能

[中圖分類號]D267.6? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2020）10-0031-06

近年來，在“基層黨建+社會治理”的實踐探索中，推進黨建引領社區(qū)網(wǎng)格化管理，落實黨員網(wǎng)格責任制，既有利于激發(fā)黨員參與社會治理的積極性，又有利于基層黨組織在社會治理中發(fā)揮引領帶動作用。

一、研究背景與理論基礎

“網(wǎng)格化”是構(gòu)建基層社會治理新格局的有效探索，已經(jīng)成為全國各地基層社會治理的重要模式。2003年上海市在全國范圍內(nèi)率先探索實施城市網(wǎng)格化管理，2004年北京市東城區(qū)在城市社會治理實踐中也運用了網(wǎng)格化管理。由于上海市、北京市在城市社會治理中實施網(wǎng)格化管理成效顯著，網(wǎng)格化管理在全國范圍內(nèi)得到逐步推廣。不少地方在進行網(wǎng)格化的社會治理實踐中，將城鄉(xiāng)社區(qū)都劃分了網(wǎng)格，落實專兼職網(wǎng)格員進行動態(tài)巡查和上報處置機制。黨的十八屆三中全會提出，創(chuàng)新社會治理體制，以網(wǎng)格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺。黨的十九屆四中全會再次提出，在構(gòu)建基層社會治理新格局中要“推行網(wǎng)格化管理和服務”[1]，由此，“網(wǎng)格化管理”成為推進社會治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要探索。網(wǎng)格化社會治理需要注重以黨建引領提升網(wǎng)格化社會治理領導力、以組織體系建設提升網(wǎng)格化社會治理執(zhí)行力[2]。同時，在黨建引領基層社會治理的大背景下，通過黨建網(wǎng)格化實現(xiàn)區(qū)域主體合作共治，是基層黨組織建設面臨的一項重大任務。將網(wǎng)格內(nèi)的各級黨組織及黨員納入網(wǎng)格化黨建的框架下，使基層黨組織建設擺脫了“單向”“封閉”格局的束縛，實現(xiàn)基層黨組織與社區(qū)各類主體的資源整合，從而形成自上而下和自下而上的雙向交流互動、開放兼容的黨建新格局。

隨著網(wǎng)格化管理實踐由地方經(jīng)驗面向全國推廣，一些敏銳的學者認識到網(wǎng)格化這一新型社會治理方式的作用，于是提出了“基層黨建網(wǎng)格化”這一命題，開始對網(wǎng)格化黨建進行深入的理論研究，希冀在網(wǎng)格化黨建理論研究和實踐的雙重推動下，進一步鞏固黨的執(zhí)政基礎和建設服務型基層黨組織。在研究黨建網(wǎng)格化問題時，理論界和黨務工作者通常將研究重點放在社區(qū)黨建網(wǎng)格化方面[3]。2004年，中共上海市長寧區(qū)委組織部課題組在發(fā)表的文章中提出，用社區(qū)黨建的網(wǎng)格化工作格局來實現(xiàn)社區(qū)黨建社會化[4]，這是國內(nèi)理論界對網(wǎng)格化黨建的最早研究。周敬青認為，社區(qū)黨建網(wǎng)格化是構(gòu)建社區(qū)黨建工作的新格局，鞏固黨的執(zhí)政基礎的重要途徑，同時闡釋了社區(qū)黨建網(wǎng)格化的內(nèi)涵，并分析了社區(qū)黨建網(wǎng)格化具有的五大功效。[5]米孜古麗·依布拉音提出，推行社區(qū)黨建“網(wǎng)格化”管理并成立網(wǎng)格黨組織，把在社區(qū)居住、工作的黨員納入網(wǎng)格黨組織進行管理，形成橫到邊、縱到底、條塊結(jié)合、以塊為主、開放式的區(qū)域性黨建工作新格局。[6]劉智勇從科學劃分網(wǎng)格、分類實行管理、合理配置資源、服務體系緊跟四個方面，探討了社區(qū)黨建管理網(wǎng)格化的具體實施路徑。[7]史瑋對社區(qū)黨建網(wǎng)格化管理的成效進行了探討，認為黨建網(wǎng)格化實現(xiàn)了社區(qū)黨建精細化、信息化，延伸了基層工作“觸角”，黨組織從“浮在面上”真正轉(zhuǎn)為“沉入基層”[8]。王啟軍以安徽省蒙城縣農(nóng)村基層黨建網(wǎng)格化管理工作為例，分析了新時代實施農(nóng)村基層黨建網(wǎng)格化管理中存在的主要問題，提出提高黨建網(wǎng)格管理工作水平和管理效能的對策建議[9]?？v觀對網(wǎng)格化黨建的理論研究，學者們從內(nèi)涵、功效、實施路徑、存在問題等多種角度展開了豐富的理論研究，也對農(nóng)村網(wǎng)格化黨建和少數(shù)民族地區(qū)網(wǎng)格化黨建進行了關注與探討，表明“網(wǎng)格化”逐漸成為創(chuàng)新基層黨建的一個“熱詞”。網(wǎng)格黨小組的黨員們已成為社區(qū)服務居民的“觸角”，形成了“旗在格中飄、人在格中走、事在格中辦、難在格中解、情在格中聚”的網(wǎng)格化黨建模式。

二、網(wǎng)格化黨建的基本特色與社會功能

當前，在治理空間區(qū)域化、治理主體多元化、治理關系復雜化的背景下，網(wǎng)格化黨建是“應對傳統(tǒng)單位制黨建與新型社會形態(tài)之間的不適應所帶來的各種風險，在與外部新型環(huán)境的復雜互動過程中所做的一種深層次的結(jié)構(gòu)性適應”[10]205-206。

（一）網(wǎng)格化黨建的基本特色

基層網(wǎng)格化黨建體現(xiàn)了黨的建設的時代特征。相較于單位制黨建，網(wǎng)格化黨建是按照區(qū)域統(tǒng)籌的理念，運用治理理論和信息技術(shù)手段，以網(wǎng)格為黨建基本單元，以信息化為支撐，創(chuàng)新黨組織設置模式、黨員教育管理方式和黨建工作協(xié)調(diào)機制，有效整合街道、社區(qū)各類資源，形成組織全覆蓋、管理精細化、服務全方位的基層黨建引領社會治理新格局。網(wǎng)格化黨建區(qū)別于單位制黨建的鮮明特色在于：一是由“條塊分割”向“條塊結(jié)合、以塊為主”轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)基層黨建工作區(qū)域化。二是在組織架構(gòu)上以街道為界限，以社區(qū)為基本單元，以區(qū)域內(nèi)各類黨建元素為工作主體，形成多元主體參與的黨建共同體。三是黨的政治領導功能體現(xiàn)在社會公共事務的服務和管理中，形成基層黨建工作由封閉到開放、由分割到統(tǒng)籌的良性發(fā)展態(tài)勢。四是以“一核多元”的社會治理格局為基本指引，協(xié)同配置網(wǎng)格系統(tǒng)中的組織資源、行政資源、人才資源、信息資源，實現(xiàn)積極有效的社會整合。

（二）網(wǎng)格化黨建的社會功能

共建共治共享社會治理格局的形成，除了完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，還需形成基層黨建與社會治理在地理空間、權(quán)力運行、服務功能發(fā)揮等方面的耦合效應，真正實現(xiàn)“1+1>2”的治理效能。

1.提升基層社會治理能力的積極舉措。在社會治理中需要加強黨組織建設，有效發(fā)揮基層黨組織的核心引領作用。為進一步推進基層治理體系和治理能力建設，實現(xiàn)工作重心下移，密切黨群干群關系，需鞏固深化基層黨員干部聯(lián)系服務群眾的制度成果。網(wǎng)格化黨建是“基層黨建+社會治理”的一種積極探索，具體來講就是在社區(qū)已有的網(wǎng)格化管理基礎上，把基層黨組織和黨員納入“網(wǎng)格化”管理的一種黨建模式[11]，更是提升基層社會治理能力的積極舉措。網(wǎng)格化黨建以“全面覆蓋，服務群眾”作為黨建工作的基本方向，使黨建工作的“觸角”延伸到小區(qū)住戶，深入到居民群眾，通過為百姓提供精細化的服務，充分發(fā)揮黨組織的引領示范作用和黨員的先鋒模范作用。“每個網(wǎng)格都有黨組織、每名黨員都在網(wǎng)格中”，打破了“關門搞黨建”的固化思維模式，實現(xiàn)了把黨的組織全面覆蓋到基層社會治理網(wǎng)格，把黨的力量下沉到服務群眾一線，形成了圍繞民生抓黨建，提升服務促發(fā)展的工作思路[12]。

2.激發(fā)黨員參與社會治理、服務社會的積極性。黨員干部是推進社會治理觸角向社會最末梢延伸的重要力量。在網(wǎng)格化黨建中，黨員就是網(wǎng)格員，黨員深入網(wǎng)格中，解決了基層黨組織的軟化、弱化和虛化問題。網(wǎng)格化黨建是黨員聯(lián)系群眾的一種新途徑，網(wǎng)格里的黨員和群眾成為基層社會治理共同體，黨員通過有力的號召和思想引領，帶動人民團體和群團組織積極參與社會治理。近年來，網(wǎng)格化黨建在基層的一個實踐典范是“紅色網(wǎng)格”，把“支部建在網(wǎng)格”上，引導黨員積極參與社會治理，通過深入基層群眾、一線走訪、服務民生、發(fā)現(xiàn)問題、協(xié)調(diào)解決、接待群眾、溝通物業(yè)、上門談心、梳理群眾意見等方式，充分發(fā)揮黨員的先鋒模范作用。以基層黨建的“紅線”守住社會治理的“底線”。

3.在社區(qū)治理中實現(xiàn)“一核”與“多元主體”的協(xié)商互補。網(wǎng)格化黨建模式產(chǎn)生的動因是基層黨組織整合各類組織資源、社會資源以及延伸開展黨建工作等的綜合性考量。就城市社區(qū)而言，隨著社會分工的細化和管理的規(guī)范化，城市社區(qū)治理包含了基層政府、社區(qū)居民代表大會、社區(qū)居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)管理公司、志愿者組織等多元治理主體，在社區(qū)治理過程中，需要通過多元主體間積極的對話、交流、協(xié)商來達成共識、增強信任。“治理的合理性在于對話而非一家定乾坤，這就需要花費時間進行卓有成效的工作?！盵13]因而，在“一核”與“多元主體”的框架下，基層黨組織與社區(qū)治理主體之間構(gòu)建起“引領—協(xié)調(diào)—融合—互補”的運行機制。

三、浙江省舟山市黨建引領社區(qū)網(wǎng)格化管理的實踐探索

（一）舟山市“網(wǎng)格化管理、組團式服務”工作的基本情況

浙江省舟山市于2007年底在普陀區(qū)桃花鎮(zhèn)、勾山街道等地開展“網(wǎng)格化管理、組團式服務”的試點工作，2008年8月，這一試點工作在全市范圍內(nèi)推廣，2009年在浙江省推廣。2010年11月，舟山市“網(wǎng)格化管理、組團式服務”工作從全國2000多個典型案例中脫穎而出，成為20個全國基層黨建最佳創(chuàng)新案例之一。在設置網(wǎng)格時，舟山市結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、社區(qū)黨員干部和相關單位工作人員數(shù)量確定了網(wǎng)格容量的彈性區(qū)間，即農(nóng)村一般以100—150戶為一個網(wǎng)格，城市社區(qū)則適當擴大。全市43個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）被分成2464個網(wǎng)格，劃分網(wǎng)格的目的是便于政府的管理服務職能覆蓋到社區(qū)，網(wǎng)格服務團隊上門走訪、了解民情、提供面對面服務、包干負責，提高基層綜合治理水平。依托“網(wǎng)格化管理、組團式服務”工作，舟山市經(jīng)過多年的探索，統(tǒng)籌兼顧基層黨建與基層治理，真正實現(xiàn)了二者相互促進的良性互動格局，也積累了基層黨建統(tǒng)籌社會治理的豐厚實踐經(jīng)驗。

（二）舟山市黨建引領社區(qū)網(wǎng)格化管理的內(nèi)生動力機制

舟山市基層黨組織與政府部門的社會管理工作高度整合，形成了“條塊互動”的良好態(tài)勢，使得基層黨建和基層社會治理得到有效統(tǒng)籌。舟山市黨建引領社區(qū)網(wǎng)格化管理的內(nèi)生動力機制就在于：著眼于基層黨政關系的良性互動，建立起基層黨建和基層社會治理相互銜接、互相協(xié)調(diào)的領導體制。舟山市黨建引領社區(qū)網(wǎng)格化管理的有效運行離不開領導體制與服務體系的雙重保障，通過科學構(gòu)建“黨建+網(wǎng)格”的組織系統(tǒng)，保障實現(xiàn)基層黨建與基層社會治理的同步推進（見圖1）。

（三）舟山市黨建引領社區(qū)網(wǎng)格化管理的組織系統(tǒng)

舟山市建立了市、縣（區(qū)）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)、網(wǎng)格5級管理服務體系。具體做法是：在市一級成立“網(wǎng)格化管理、組團式服務”工作領導小組，在縣（區(qū)）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）成立對應的工作領導小組。在市級領導小組下設辦公室，在辦公室設立5個小組：由市委政法委負責的綜治平安組，由市委組織部負責的團隊管理組，由市民政局負責的城區(qū)工作組，由市漁農(nóng)辦負責的漁農(nóng)村工作組，由市府辦（市信息中心）負責的技術(shù)保障組。在村（居）以下全面設置“網(wǎng)格”，作為基層區(qū)域黨建的最小單元。在網(wǎng)格黨小組設置方面，舟山市各地逐步開始以網(wǎng)格為單位，將組織關系在同一網(wǎng)格內(nèi)的黨員編入一個網(wǎng)格黨小組，推選責任心強和服務能力強的黨員擔任黨小組長，并明確每個黨小組內(nèi)每名黨員所聯(lián)系的群眾。以這種“橫向到邊、縱向到底”的理念創(chuàng)新黨在基層的執(zhí)政方式，也延伸了基層社會治理的觸角。為有效解決基層管理與服務中可能出現(xiàn)的“主體缺位”和“管理真空”的問題，舟山市組建了與網(wǎng)格對應的服務團隊，將轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機關干部、村（居）干部、轄區(qū)民警、教師、醫(yī)生、律師、文藝骨干、漁農(nóng)科技人員、社區(qū)志愿者等充實到網(wǎng)格服務團隊。一般而言，每個網(wǎng)格服務團隊由1—2名鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機關干部、1—2名社區(qū)干部、1名醫(yī)護人員、1名教師和1名民警組成，根據(jù)實際情況，還包括社區(qū)若干志愿者。由此，網(wǎng)格黨小組與網(wǎng)格服務團隊共同形成了具備較好的管理和服務能力的網(wǎng)格團隊。網(wǎng)格黨小組與網(wǎng)格服務團隊通過走村入戶，深入了解網(wǎng)格內(nèi)各戶的詳細情況、快速化解糾紛矛盾、排查安全隱患，為轄區(qū)居民提供就業(yè)指導、法律援助、家政服務等專業(yè)化服務，滿足群眾多樣化需求。在舟山市“黨建+網(wǎng)格”的組織系統(tǒng)中，社區(qū)黨組織（社區(qū)居委會黨支部）發(fā)揮承上啟下的作用，向上對“網(wǎng)格化管理、組團式服務”領導小組負責，向下對網(wǎng)格黨小組和網(wǎng)格服務團隊的各項工作進行全面領導（見圖2）。

四、優(yōu)化網(wǎng)格化黨建的對策

網(wǎng)格化黨建，把黨建引領落實到網(wǎng)格之中，有效整合了街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)、網(wǎng)格及服務團隊的資源，形成了一股強大的社會服務與治理合力，從根本上解決了服務、行動碎片化的問題。網(wǎng)格化黨建使廣大黨員“居住在網(wǎng)格、服務在網(wǎng)格、奉獻在網(wǎng)格”[14]，通過法治建設宣傳、社情民意聯(lián)絡、文明新風倡導、平安創(chuàng)建示范、民主管理監(jiān)督等職責，密切聯(lián)系網(wǎng)格群眾，充分解決基層黨組織虛化、弱化問題。為此，本文結(jié)合舟山市黨建引領社區(qū)網(wǎng)格化管理的實踐經(jīng)驗，進一步探尋優(yōu)化網(wǎng)格化黨建的路徑，通過“黨建+網(wǎng)格”的組織系統(tǒng)，以強大的社會服務與治理合力推進基層社會治理資源的整合，提升治理效能。

（一）網(wǎng)格化黨建引領基層社會治理需向“事前預防”前移

以網(wǎng)格為單位建立網(wǎng)格黨組織，必要時可劃分成若干黨小組。在此基礎上要積極從業(yè)主委員會、物業(yè)管理公司、屬地“兩新”組織中考察符合條件的黨員候選人。通過網(wǎng)格黨組織，把居委會、業(yè)委會、物業(yè)管理公司、屬地“兩新”組織緊密聯(lián)系起來，有效整合社區(qū)各種資源，共同解決社區(qū)事務，保證黨組織在社區(qū)建設中的領導核心作用。網(wǎng)格黨員的作用在于了解社情民意、參與社會治理、助推重點工作等。網(wǎng)格黨員以自身在群眾中熟悉群眾的先天優(yōu)勢，帶頭做好定期上門走訪工作，特別關注困難家庭、危重病人家庭、空巢老人家庭、留守兒童家庭、軍烈屬家庭，做好民意收集、民情處置、信息上報和黨情政情下達，掌握聯(lián)系群眾的思想動態(tài)、困難問題。網(wǎng)格黨員爭取實現(xiàn)網(wǎng)格群眾有不滿情緒必到、有突發(fā)事件必到、有矛盾糾紛必到，盡量使問題在網(wǎng)格內(nèi)得到及時解決。根據(jù)網(wǎng)格黨員走訪聯(lián)系的情況，每月召開1次民情分析處置會，社區(qū)居委會、業(yè)委會、物業(yè)管理公司、居民代表參加，對網(wǎng)格內(nèi)存在的問題進行梳理，并共同研究解決對策，重點問題根據(jù)實際情況上報街道或職能部門，使基層社會治理真正實現(xiàn)從“事后處置”向“事前預防”前移。

（二）梳理網(wǎng)格內(nèi)黨員的基本情況并實行積分管理考評

黨建網(wǎng)格化的目的在于通過進一步發(fā)揮黨組織的作用，拓寬基層黨組織引領社會治理渠道，使生活、居住在社區(qū)的各類黨員下沉到網(wǎng)格，支持參與網(wǎng)格內(nèi)社會管理服務工作。網(wǎng)格黨組織要對網(wǎng)格內(nèi)黨員的實際情況進行梳理，建立網(wǎng)格內(nèi)黨員情況清單，包括黨員的組織信息、工作職業(yè)信息、專業(yè)專長信息、興趣愛好信息等。在對網(wǎng)格內(nèi)黨員的基本情況進行梳理后，結(jié)合網(wǎng)格內(nèi)黨員的年齡、職務、身體狀況、工作特點、特長等因素將黨員分配到所屬網(wǎng)格內(nèi)各個黨小組，參與社區(qū)建設和志愿服務活動。在積分管理考評方面，根據(jù)黨員參加學習教育、網(wǎng)格巡查、黨員入戶走訪次數(shù)和聯(lián)系服務網(wǎng)格內(nèi)群眾的實際情況設計評價指標體系，量化為具體的分數(shù)，推行網(wǎng)格內(nèi)黨員實績公示，每月對網(wǎng)格內(nèi)黨員信息掌握、糾紛調(diào)解、工作落實等實績進行公示“晾曬”，主動接受群眾監(jiān)督。每季度按照“黨員自評+群眾考評+組織考核”模式對網(wǎng)格內(nèi)黨員的工作進行考評，并在所屬網(wǎng)格內(nèi)召開網(wǎng)格內(nèi)黨員表彰大會，表彰得分高的網(wǎng)格內(nèi)黨員。根據(jù)網(wǎng)格內(nèi)群眾的呼聲和意見，進一步評選出網(wǎng)格內(nèi)優(yōu)秀的網(wǎng)格黨小組。每年開展區(qū)級“優(yōu)秀網(wǎng)格黨員”評比，推動網(wǎng)格化黨建工作引領社區(qū)治理工作落到實處。

（三）構(gòu)建科學完善的網(wǎng)格化黨建保障機制

網(wǎng)格化黨建與網(wǎng)格化管理緊密聯(lián)系。堅持制度、體制、機制同步創(chuàng)新，相互作用，才能產(chǎn)生協(xié)同效應，網(wǎng)格化黨建制度的運行效率，需要通過構(gòu)建一系列科學完善的機制加以保障。

1.構(gòu)建網(wǎng)格化黨建資源整合機制。將網(wǎng)格范圍內(nèi)的駐社區(qū)機關黨員、企事業(yè)單位黨員、片區(qū)民警黨員、社區(qū)服務站黨員、網(wǎng)格居民黨員（包括醫(yī)生、教師、法務工作者、技術(shù)工程師、注冊會計師、社會工作者、個體經(jīng)營者等）納入網(wǎng)格黨組織，真正實現(xiàn)跨行業(yè)、跨部門、跨所有制、跨隸屬關系的資源整合，形成了“網(wǎng)格化管理，組團式服務”的強大合力，促進基層治理資源的整合。

2.構(gòu)建網(wǎng)格化黨組織的聯(lián)動機制。各網(wǎng)格黨組織間，甚至是各網(wǎng)格黨小組間需形成信息互通、優(yōu)勢互補、資源共享、困難互助的良好態(tài)勢。不同的網(wǎng)格黨組織或網(wǎng)格黨小組可定期召開一些座談會和經(jīng)驗交流會，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，共同研究解決區(qū)域問題。

3.健全對網(wǎng)格內(nèi)黨員的關懷幫扶機制。網(wǎng)格黨組織把服務網(wǎng)格居民作為首位的同時也要兼顧服務網(wǎng)格黨員，即尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，從思想、工作、生活上關心黨員，尤其要幫助老黨員、生活困難黨員和流動黨員解決實際問題，增強黨員的歸屬感和責任感。

4.構(gòu)建基層黨員干部聯(lián)系網(wǎng)格機制。通過街道黨工委聯(lián)系黨代表、黨代表聯(lián)系網(wǎng)格黨組織、網(wǎng)格黨組織聯(lián)系網(wǎng)格黨員、網(wǎng)格黨員聯(lián)系網(wǎng)格群眾的制度安排，提升黨組織的凝聚力和黨員向心力。

在“街道—社區(qū)—責任網(wǎng)格”的三級管理體系基礎上，推行“街道黨工委—社區(qū)黨委—網(wǎng)格黨委（黨小組）—黨員”的組織架構(gòu)，把網(wǎng)格化管理理念從社會治理領域引入基層黨建工作的同時，又以社區(qū)黨建網(wǎng)格化管理帶動社區(qū)治理，把黨組織建設貫穿于整個社區(qū)工作的全過程，對建設服務型基層黨組織、鞏固黨的執(zhí)政基礎、提升社會管理服務水平，具有十分重要的意義。

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