邢輝 楊濤
關(guān)鍵詞 公眾聚集場(chǎng)所 消防安全檢查 行政許可 變更
作者簡(jiǎn)介:邢輝,開(kāi)封市消防救援支隊(duì)法制與社會(huì)消防工作科科長(zhǎng),研究方向:消防監(jiān)督管理和消防法制;楊濤,岳陽(yáng)市消防救援支隊(duì)云溪區(qū)大隊(duì)工程師。
中圖分類號(hào):D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.222
公眾聚集場(chǎng)所投入使用、營(yíng)業(yè)前消防安全檢查(以下簡(jiǎn)稱“開(kāi)業(yè)前消防安全檢查”),是《中華人民共和國(guó)消防法》賦予消防救援機(jī)構(gòu)的特定職權(quán),旨在保證公眾聚集場(chǎng)所的消防安全,是一種涉及到公共安全的行政許可。在2019年5月30日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳公布《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見(jiàn)》后(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》),如何能夠適應(yīng)國(guó)家“放管服”的要求,做到行政許可合法、合理、便民高效,是各級(jí)消防救援機(jī)構(gòu)需認(rèn)真思考的問(wèn)題。
(一)許可的類別
根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政許可法》,行政許可的種類分為普通、特許、登記、認(rèn)可和核準(zhǔn)等?!伴_(kāi)業(yè)前消防安全檢查”,是消防救援機(jī)構(gòu)對(duì)公眾聚集場(chǎng)所是否達(dá)到消防安全標(biāo)準(zhǔn)要求的判斷,直接關(guān)系到公共安全,應(yīng)屬于行政許可中的普通許可,其性質(zhì)是對(duì)符合條件者的不作為義務(wù)的解除[1]。它滿足普通許可的兩個(gè)特征:一是行政相對(duì)人在申請(qǐng)行政許可時(shí),要滿足經(jīng)消防驗(yàn)收合格、消防安全管理完善、制度健全、消防設(shè)施、器材完好有效等條件,才能申請(qǐng)并通過(guò)。二是凡是申請(qǐng)消防行政許可的,只要符合標(biāo)準(zhǔn),都可獲得許可,沒(méi)有數(shù)量限制。
(二)許可的形式
“開(kāi)業(yè)前消防安全檢查”的行政許可形式上是一種外部的、要式的行政行為。它的對(duì)象是行政主體外的社會(huì)單位,決定后需要發(fā)放《公眾聚集場(chǎng)所投入使用、營(yíng)業(yè)前消防安全檢查合格證》或者《不同意投入使用、營(yíng)業(yè)決定書》,是一種要式行為。
(三)重新申請(qǐng)行政許可的性質(zhì)
《消防監(jiān)督執(zhí)法手冊(cè)》[2]中指出,公眾聚集場(chǎng)所在取得消防行政許可后,因需要進(jìn)行改建、擴(kuò)建、室內(nèi)外裝修、變更場(chǎng)所用途、變更場(chǎng)所名稱、法定代表人、消防安全責(zé)任人的,需要重新申請(qǐng)行政許可。《行政許可法》第49條也規(guī)定:“被許可人要求變更行政許可事項(xiàng)的,應(yīng)當(dāng)向作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng);符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法辦理變更手續(xù)?!毙姓S可持有人根據(jù)自身利益的需要,可以申請(qǐng)變更行政許可。筆者認(rèn)為,在沒(méi)有完全改變單位的主體結(jié)構(gòu)和使用性質(zhì)的情況下,單位重新申請(qǐng)辦理《公眾聚集場(chǎng)所投入使用、營(yíng)業(yè)前消防安全檢查合格證》的行為是一種行政許可的變更行為。
“一切有寬和習(xí)俗之地,必皆有貿(mào)易?!盵3]利益交換是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的本質(zhì)特征,行政許可持有人為追求利益致使許可內(nèi)容發(fā)生變化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的必然現(xiàn)象,因此應(yīng)允許行政相對(duì)人在法律規(guī)定范圍內(nèi)申請(qǐng)行政許可變更。
(一)行政許可變更行為的類型
我國(guó)確立《行政許可法》的目的就是通過(guò)法律規(guī)范行政許可實(shí)施,從而控制行政許可的自由裁量[4],衡量各方的利益。但不論是第8條還是第49條都沒(méi)有對(duì)行政許可變更的類型及審查標(biāo)準(zhǔn)予以明確規(guī)范。筆者所知的消防規(guī)范、法律、規(guī)定等,也未見(jiàn)對(duì)消防許可的變更有較為明確的指引和說(shuō)明。筆者通過(guò)類比其他法律實(shí)踐,將消防行政許可的變更行為,分為變更許可事項(xiàng)、變更信息事項(xiàng)兩種類型進(jìn)行探討。
(二)變更許可事項(xiàng)
變更許可事項(xiàng),是指對(duì)直接關(guān)系到行政許可性質(zhì)的事項(xiàng)進(jìn)行變更,這種變更行為會(huì)直接影響到行政許可的有效性、合法性、和公共安全[5]。例如本文1.3章節(jié)中所描述的,公眾聚集場(chǎng)所在取得消防行政許可后,對(duì)場(chǎng)所內(nèi)部進(jìn)行改建、擴(kuò)建、室內(nèi)外裝修、變更場(chǎng)所用途的行為,往往會(huì)伴隨著消防設(shè)施的改造、場(chǎng)所疏散條件的改變、建筑結(jié)構(gòu)的變更、消防管理模式的調(diào)整,會(huì)直接影響到原行政許可的有效性、合法性,并直接影響公共安全。
對(duì)于這種變更行為,應(yīng)當(dāng)適用行政許可的“初始審查標(biāo)準(zhǔn)”?!俺跏紝彶闃?biāo)準(zhǔn)”是指,行政機(jī)關(guān)對(duì)符合條件的行政相對(duì)人的申請(qǐng),按照“首次”要求,審查是否符合法律規(guī)定的行政許可條件的標(biāo)準(zhǔn)。雖然行政許可持有人已與消防救援機(jī)構(gòu)建立了長(zhǎng)期的監(jiān)管法律關(guān)系,但公眾聚集場(chǎng)所變更了場(chǎng)所的主要性質(zhì),原有的行政許可已經(jīng)不能準(zhǔn)確描述現(xiàn)有狀態(tài),變更事項(xiàng)涉及行政許可的核心內(nèi)容,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律規(guī)定對(duì)其重新進(jìn)行嚴(yán)格審查。
(三)變更信息事項(xiàng)
變更信息事項(xiàng),是指變更的事項(xiàng)僅涉及場(chǎng)所信息,不影響許可的立法目的,其本質(zhì)上是一種事后信息備案性質(zhì)。從行政機(jī)關(guān)的角度來(lái)看,及時(shí)的信息更新有助于政府機(jī)關(guān)對(duì)行政許可信息進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理,從而作出與之相同步的動(dòng)態(tài)監(jiān)管措施。從公眾的角度分析,及時(shí)地實(shí)現(xiàn)許可信息更新,有助于緩解公眾對(duì)于信息了解的不對(duì)稱性,使不特定大眾能夠及時(shí)地作出利益判斷。比如行政許可相對(duì)人在涉及消防安全檢查的必須要件,例如消防設(shè)施、場(chǎng)所疏散條件、建筑結(jié)構(gòu)、消防管理模式都沒(méi)有發(fā)生變動(dòng)的情況下,申請(qǐng)變更企業(yè)名稱、法定代表人、消防安全責(zé)任人等信息,主要目的是便于行政機(jī)關(guān)繼續(xù)對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)管。