王競 汪志恒

摘???要：治理有效需要構(gòu)建以自治為基礎(chǔ)、法治為保障、德治為先導(dǎo)的基層社會善治新體系，讓農(nóng)村社會和諧有序。目前，井研縣基層治理面臨的一些潛在風(fēng)險給基層治理帶來了巨大挑戰(zhàn)。要進(jìn)一步加強(qiáng)井研縣的基層治理，要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，完善頂層設(shè)計;立足地區(qū)發(fā)展，提高基層治理水平;以法治為保障，建立基層治理規(guī)章制度;以自治為基礎(chǔ)，激發(fā)基層治理內(nèi)生活力;以德治為先導(dǎo)，營造良好的社會風(fēng)氣。

關(guān)鍵詞：井研縣;基層治理;對策

中圖分類號：D26?????????文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B?????????doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.03.015

文章編號：1009-6922（2020）03-75-05

基層治理是社會治理的基礎(chǔ)，事關(guān)黨和國家大政方針的貫徹落實，事關(guān)群眾切身利益，事關(guān)城鄉(xiāng)社區(qū)的和諧穩(wěn)定。黨的十九大報告明確指出要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，打造共建共治共享的社會治理格局。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就是要構(gòu)建以自治為基礎(chǔ)、法治為保障、德治為先導(dǎo)的基層社會善治新體系，讓農(nóng)村社會既充滿活力又和諧有序。為此，中共井研縣委黨校調(diào)研組通過走訪談話、發(fā)放問卷、查閱資料等形式了解樂山市井研縣在基層治理中的基本做法及成效，找出基層治理中存在的潛在風(fēng)險，探索基層治理的對策及建議，以期找到基層治理的突破口和有效解決路徑，讓更多改革發(fā)展成果惠及群眾，提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感。

一、井研縣基層治理的主要舉措

（一）注重依法治理，構(gòu)建社會良序

1.強(qiáng)化權(quán)力制約。健全黨委工作規(guī)則和議事決策規(guī)則，規(guī)范重大決策公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估和集體討論決定等法定程序。在樂山市率先公開行政權(quán)力清單，依法清理保留行政權(quán)力，完善行政職權(quán)目錄、電子政務(wù)大廳、行政權(quán)力運行基礎(chǔ)平臺和行政權(quán)力運行監(jiān)察平臺，實現(xiàn)行政權(quán)力全縣網(wǎng)上統(tǒng)一公開運行。

2.深化司法便民。建成網(wǎng)上訴訟服務(wù)大廳，實行網(wǎng)上預(yù)約立案、申請司法救助、信訪申訴和判后答疑，整體訴訟辦理周期壓縮15%以上。探索設(shè)立“流動法庭”，采取上門立案、就地開庭、當(dāng)庭調(diào)解等方式，開展民事案件巡回審判。在全縣15個鎮(zhèn)設(shè)立法律援助工作站，免費受理法律援助案件。

3.注重普法教育。大力實施“一二三百千萬”法治宣傳工程，建成一個法治文化公園，打造兩條法治宣傳長廊，開辦電視臺、報刊、網(wǎng)絡(luò)三個法治專欄，每年舉辦百期法治培訓(xùn)、千場普法活動、萬人“法治趕場”活動。采取政府購買社會服務(wù)的方式組建法治文藝宣傳隊，自編自創(chuàng)《法律法規(guī)要記清》《送法寶》等法治文藝節(jié)目，深入鄉(xiāng)村、企業(yè)、學(xué)校開展全覆蓋巡演。

4.維護(hù)信訪秩序。開展“信訪積案清零行動”和“百日攻堅戰(zhàn)”，依法依規(guī)化解歷史遺留問題，對非法鬧訪中構(gòu)成違法犯罪的，依法從快從嚴(yán)打擊處理，2019年度全縣越級非訪、走訪人數(shù)分別同比下降93%、75%。

（二）深化自治服務(wù)，激發(fā)內(nèi)生動力

1.健全自治機(jī)制。全面落實村級黨組織運行規(guī)則，完善群眾議事、社區(qū)聽證、工作評議、民情懇談等制度，審核備案199個村規(guī)民約、32個居民公約。引導(dǎo)廣大群眾在基層直接行使民主權(quán)力。

2.推廣“一事一議”。按照“先規(guī)劃后申報、先審批后建設(shè)、先實施后獎補(bǔ)”原則，科學(xué)設(shè)定村民自籌與財政補(bǔ)助“五五開”扶持政策，支持村（社區(qū)）自我完善提升交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施。

3.開展人民調(diào)解。創(chuàng)新“三三制”調(diào)解工作法，民間糾紛依次由村（居）民委員會、村（社區(qū)）調(diào)解員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解組織逐級調(diào)解，調(diào)解不成功的再引導(dǎo)走訴訟程序，實現(xiàn)小糾紛不出村（社區(qū)）、大糾紛不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)、疑難糾紛不出縣，矛盾不上交。

4.深化村務(wù)監(jiān)督。分類制定黨務(wù)公開項目清單，細(xì)化公開事項、時限、方式、途徑等內(nèi)容，嚴(yán)格執(zhí)行村務(wù)公開“五規(guī)范”，全縣村務(wù)公開規(guī)范化率達(dá)90%以上。建立健全村務(wù)公開監(jiān)督委員會，民主選舉村務(wù)監(jiān)督委員會主任，實現(xiàn)行政村村務(wù)監(jiān)督委員全覆蓋。

（三）堅持德治引領(lǐng)，弘揚新風(fēng)正氣

1.弘揚社會主義核心價值觀。井研縣采取農(nóng)民畫形式創(chuàng)作的24幅社會主義核心價值觀宣傳畫被中宣部采用并在CCTV公益頻道展示。烏拋鄉(xiāng)創(chuàng)新開展了“村民互助”活動，由勞動力強(qiáng)的家庭與勞動力弱的家庭結(jié)成互助小組54個，農(nóng)忙時共同開展生產(chǎn)活動，農(nóng)閑時幫助照料日常生活。

2.樹立良好家風(fēng)。整理以雷氏、廖氏、熊氏為代表的鄉(xiāng)賢家規(guī)家訓(xùn)及經(jīng)典小故事20個，制作《家風(fēng)家訓(xùn)禮贊》，建成井研縣家風(fēng)家訓(xùn)展覽館，傳承“篤于踐履、氣節(jié)卓然”的井研精神。

3.破除陳規(guī)陋習(xí)。在大佛鄉(xiāng)試點推行“酒席減負(fù)”，引導(dǎo)全鄉(xiāng)群眾簡辦紅白喜事，不擺周歲宴、喬遷宴等其他酒席;在高鳳鄉(xiāng)試點開展貧困戶環(huán)境評比，綜合庭院、居室、廚廁等衛(wèi)生環(huán)境和鄰里關(guān)系，評選出“優(yōu)美庭院”，每戶落實現(xiàn)金獎勵300元，引導(dǎo)貧困群眾樹立文明新風(fēng)。

二、當(dāng)前井研縣基層治理面臨的潛在風(fēng)險

（一）特殊群體上訪嚴(yán)重影響基層和諧穩(wěn)定

長期以來，基層信訪維穩(wěn)壓力主要集中在特殊群體上。一方面，特殊群體上訪大都采取聯(lián)名信、集體上訪形式，較個體上訪涉及人員更多、波及面更廣;另一方面，群體性上訪原因大都具有特殊性，或因歷史問題遺留形成，或因政策變更誘發(fā)而成，基層調(diào)解常常缺乏政策支撐，導(dǎo)致群眾不滿意后持續(xù)上訪、反復(fù)上訪。目前井研縣特殊上訪群體包括上世紀(jì)90年代未分配大中專畢業(yè)生、退伍轉(zhuǎn)業(yè)軍人、原鄉(xiāng)鎮(zhèn)老電影放映員、水庫移民等群體，基本與全省面上上訪群體一致，涉及人員達(dá)1萬余人。

（二）民間高利借貸對社會穩(wěn)定危害極大

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的持續(xù)深入，傳統(tǒng)企業(yè)經(jīng)營壓力加大，許多企業(yè)面臨發(fā)展資金短缺的困境，民間高利借貸增多，與此伴隨的風(fēng)險也增加。一些企業(yè)因無法償還高利借貸而破產(chǎn)，員工因欠薪而下崗。民間高利借貸資金來源于普通百姓，由于高利借貸不受法律保護(hù)，當(dāng)借貸人無法還款破產(chǎn)時，資產(chǎn)處置優(yōu)先償還金融機(jī)構(gòu)，群眾集資往往“血本無歸”。從井研來看，目前全縣企業(yè)民間高利借貸月息平均為3至4分（相當(dāng)于年利率36%至48%），債務(wù)存量總額達(dá)1.3億元，累計欠息近4000萬元。先后有6家企業(yè)因民間高利借貸而破產(chǎn)，大批企業(yè)職工下崗，群眾集資無法拿回。民間高利借貸已成為影響社會治理的重要因素。

（三）農(nóng)村老齡化問題成為基層治理的新課題

當(dāng)前，中國老齡化進(jìn)程正在加快，農(nóng)村也不例外。就井研的情況來看，全縣農(nóng)村居民中45—50歲的中年人有6.3萬人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?1%;60歲以上的老年人有7.4萬人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?4.7%。預(yù)計到2030年全縣農(nóng)村60歲以上老年人將超過農(nóng)村人口的38%，農(nóng)村居民養(yǎng)老問題將凸顯。目前，全縣公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)僅13家、床位1900余張，無一家民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。農(nóng)村老年人有相當(dāng)部分受年齡限制沒有購買養(yǎng)老保險，基本處于居家自我養(yǎng)老狀態(tài)，不僅牽制家庭勞動力、影響全面小康進(jìn)程，而且部分留守老人、孤寡老人、獨居老人的健康、安全問題也備受社會關(guān)注。

（四）基層禁毒工作面臨嚴(yán)峻形勢

毒品是影響基層和諧、家庭和諧的重要因素。受國際毒潮泛濫和國內(nèi)涉毒因素增多的影響，當(dāng)前社會涉毒群體呈現(xiàn)擴(kuò)張化、低齡化、高端化趨勢。吸毒人員為維持高昂的吸毒費用，往往以販養(yǎng)吸、以盜養(yǎng)吸，女性吸毒人員甚至以賣淫養(yǎng)吸。吸毒人員肇事肇禍?zhǔn)录喟l(fā)高發(fā)，近年來井研縣偵破的各類案件涉案人員中吸毒人員作案的比例高達(dá)45%。同時，基層受財力所限，專業(yè)禁毒民警力量和戒毒收容、康復(fù)等陣地建設(shè)不足，禁毒工作往往以被動打擊為主，主動防范不夠，基層禁毒工作面臨嚴(yán)峻形勢。

（五）邪教活動對基層治理造成威脅

長期以來，井研縣不斷加大防邪工作力度，堅決打擊邪教組織和邪教活動，防邪形勢整體可控。但全縣防邪力量薄弱，縣防邪辦僅有專職干部2人，27個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均無防邪專職干部，防邪工作只能顧及到點，很難擴(kuò)展到面。全縣在冊邪教人員總數(shù)達(dá)536人，人數(shù)眾多、思想反復(fù)，大大增加了教育轉(zhuǎn)化的難度。近年來，邪教組織活動更加隱蔽。一些邪教組織逢年過節(jié)看望困難群眾，潛移默化地改變?nèi)罕娝枷耄膭尤罕娕c基層組織“唱對臺戲”，甚至以自治為借口煽動群眾、離間黨群干群關(guān)系，對基層治理構(gòu)成威脅。

三、加強(qiáng)基層治理的對策建議

（一）加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，完善頂層設(shè)計

1.強(qiáng)化黨對基層組織的核心領(lǐng)導(dǎo)。堅持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，梳理和規(guī)范黨政各部門社會治理職能，加強(qiáng)頂層設(shè)計、整體規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立健全社會治理領(lǐng)域權(quán)力清單制度和責(zé)任追究制度，形成權(quán)責(zé)明晰、獎懲分明、分工負(fù)責(zé)、齊抓共管的社會治理責(zé)任鏈條。

2.統(tǒng)籌建好公共服務(wù)設(shè)施。當(dāng)前，社會公共服務(wù)資源大都集中在城鎮(zhèn)，城鄉(xiāng)分布不均是制約深化基層治理的重要瓶頸。要大力推動公共服務(wù)均等化，全面系統(tǒng)規(guī)劃城鄉(xiāng)公共資源配置，根據(jù)覆蓋人口、地域面積、技術(shù)功能，優(yōu)化農(nóng)村公共資源布局，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施，促進(jìn)公共服務(wù)向農(nóng)村基層延伸。著力增加農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)均等化。加快建成縣鄉(xiāng)邪教人員教育轉(zhuǎn)化中心、戒毒康復(fù)中心、精神病人照料中心、養(yǎng)老服務(wù)中心以及教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)設(shè)施，幫助基層解決社會治理陣地建設(shè)缺失的問題。

3.完善城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)體系。發(fā)揮政府、市場、社會的合力，大力培育以公辦養(yǎng)老為主導(dǎo)、社會養(yǎng)老為主體的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)體系，讓城鄉(xiāng)居民都能同等享受優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)。同時，制定家庭養(yǎng)老支持政策，完善針對經(jīng)濟(jì)困難的高齡、失能老年人的補(bǔ)貼政策，做好與長期護(hù)理保險的銜接，提升家庭養(yǎng)老功能，更好地推動養(yǎng)老事業(yè)多元化、多樣化發(fā)展。

4.制定政策，解決特殊上訪群體訴求。要立足長遠(yuǎn)，著眼于伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能出現(xiàn)的深層次矛盾問題，提前研究防范，做好應(yīng)對基層治理復(fù)雜局面的制度準(zhǔn)備。按照尊重歷史、尊重客觀、公正公平的原則，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一尺度，有序有力、一個一個地化解長期困擾基層治理的群體性上訪問題。

（二）立足地區(qū)發(fā)展，提高基層治理水平

1.加大財政預(yù)算，強(qiáng)化分類指導(dǎo)。立足地區(qū)發(fā)展，針對地區(qū)實際、民生改善和保障情況、社會和諧現(xiàn)狀，強(qiáng)化分類指導(dǎo)，特別是對基層治理量大、面廣的區(qū)縣，可加大財政專項轉(zhuǎn)移支付力度，為抓好基層和諧提供必要的財力保障。改革縣鄉(xiāng)（區(qū)、街道）財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，重大基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)項目建設(shè)統(tǒng)一由縣（區(qū)）統(tǒng)籌。

2.推動基層治理社會化。充分發(fā)揮社會力量和公眾在社會治理中的協(xié)同參與作用，通過政府購買服務(wù)、健全激勵補(bǔ)償機(jī)制等辦法，鼓勵和引導(dǎo)企事業(yè)單位、群團(tuán)組織、基層群眾性自治組織以及其他各類社會組織積極依法參與社會治理，更好地解決基層治理“最后一公里”的問題。

（三）以法治為保障，建立基層治理規(guī)章制度

運用法治理念和法治思維，積極化解基層治理的潛在風(fēng)險。加快建立健全基層治理重大風(fēng)險定期評估機(jī)制，科學(xué)研判、前置處理，有效降低基層治理社會面風(fēng)險系數(shù)。

1.持續(xù)開展普法宣傳教育。加大基層普法宣傳教育力度，比如多張貼一些標(biāo)語、畫一些墻報、集中觀看案例學(xué)習(xí)等，責(zé)成包片包村干部進(jìn)村入戶與村民交流，定期給各村發(fā)放一些法治教育的宣傳資料。加強(qiáng)社會融資、禁毒、信訪、反邪教以及精神病患者管理等政策法規(guī)宣傳，增強(qiáng)基層干部群眾依法依規(guī)辦事的意識。對于有違法亂紀(jì)或其他不良行為的人員，要在資金發(fā)放、困難補(bǔ)貼、政策優(yōu)待等方面進(jìn)行限制，使老百姓不敢違法、內(nèi)心戒法、主動遵法。

2.進(jìn)一步加大風(fēng)險防范控制。規(guī)范民間資本活動的法律法規(guī)體系，將民間小額信貸機(jī)構(gòu)納入金融監(jiān)管領(lǐng)域，全面整治民間金融市場，依法嚴(yán)打民間非法高利放貸行為，堅決阻斷民間高利放貸資金源頭。定期組織開展群體性上訪重點人群、邪教人員、精神病患者等群體的普查工作，全面落實幫教、扶助、關(guān)愛政策，用真情真愛實施感化教育，增進(jìn)互信、融洽關(guān)系。

3.加強(qiáng)社會綜合治理。創(chuàng)新失地農(nóng)民和流動人口服務(wù)的管理方式，提升群眾安全感。增強(qiáng)公共安全綜合防控能力，抓好“雪亮工程”“綜治中心”和“天網(wǎng)工程”建設(shè)。堅持發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制，強(qiáng)化網(wǎng)格化服務(wù)管理，繼續(xù)辦好“心連心服務(wù)熱線”。持續(xù)深入開展掃黑除惡、反恐防暴、禁毒等專項斗爭。

（四）以自治為基礎(chǔ)，激發(fā)基層治理內(nèi)生活力

基層治理的核心是實現(xiàn)和諧相融，關(guān)鍵還是要“基層的事基層自己辦”。要把增強(qiáng)基層組織的政治功能擺在首位，加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)，抓實基層黨內(nèi)民主，創(chuàng)新基層組織設(shè)置和活動方式，突出帶頭人隊伍建設(shè)和黨務(wù)公開、黨員作用發(fā)揮，增強(qiáng)基層組織的凝聚力、向心力。

1.注重發(fā)揮基層黨組織的核心作用。加強(qiáng)服務(wù)型黨組織建設(shè)，著力提升服務(wù)能力和水平，做好村（社區(qū)）綠化美化凈化、垃圾分類處理、噪聲污染治理、水資源再生利用等工作?；ù罅饨鉀Q農(nóng)村社區(qū)垃圾收集、污水排放、秸稈焚燒以及散埋亂葬等問題，充分發(fā)揮基層黨組織的核心作用。

2.進(jìn)一步加強(qiáng)和創(chuàng)新基層治理。探索建立“黨組織領(lǐng)導(dǎo)+村民議事會議定+村民委員會執(zhí)行+村民監(jiān)事會監(jiān)督+社會組織補(bǔ)充服務(wù)”的“一核多元”村級治理模式，明確各自職責(zé)范圍。打破村組地域限制，根據(jù)村民聚居情況劃片開展“1+1+N”，即“1名黨員+1名村組干部+N戶村民”小單元大治理，在環(huán)境衛(wèi)生、矛盾調(diào)解、社會治安等方面進(jìn)行分片治理。邀請離職村干部、德高望重者開展“壩壩說事”“壩壩調(diào)解”等活動，鼓勵老年文娛隊、騎游隊以及各類協(xié)會等新興社會組織參與治理，引導(dǎo)村民共建、共治、共享和諧穩(wěn)定的人居環(huán)境。

3.加強(qiáng)村（居）委會隊伍建設(shè)。依法選優(yōu)配齊村（居）委會干部隊伍，優(yōu)化村（居）委會干部隊伍結(jié)構(gòu)。加大教育培訓(xùn)力度，開展示范性培訓(xùn)，逐步提高村（居）委會干部依法辦事、執(zhí)行政策和服務(wù)村（居）民的能力。積極開發(fā)社區(qū)社會工作崗位，推行社區(qū)志愿者注冊登記制度，進(jìn)一步強(qiáng)化自治和服務(wù)能力。

（五）以德治為先導(dǎo)，營造良好的社會風(fēng)氣

1.傳承發(fā)展農(nóng)耕文明，走鄉(xiāng)村文化興盛之路。充分發(fā)揮農(nóng)家書屋、農(nóng)民夜校、村級文化活動室作用，開展“三下鄉(xiāng)”和送書、送電影等活動。挖掘優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、民間藝術(shù)和地方非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，運用歌曲、農(nóng)民畫、微電影等載體進(jìn)行文化熏陶，吸引農(nóng)村群眾回憶崢嶸歲月、參與創(chuàng)作過程、暢談意見建議。加強(qiáng)對殘疾人、未成年人、留守老人等特殊群體的覆蓋，通過營造“參與感”不斷優(yōu)化其心理環(huán)境，豐富群眾精神生活。

2.提升公共文化服務(wù)效能。公共文化服務(wù)城鄉(xiāng)資源統(tǒng)籌整合，向未成年人、老年人、進(jìn)城務(wù)工人員、農(nóng)村留守婦女兒童、經(jīng)濟(jì)困難群眾傾斜。創(chuàng)新公共文化服務(wù)理念和模式，由“政府端菜”向“百姓點菜”轉(zhuǎn)變，通過“廣電+”行動計劃、圖書館文化館總分館制、“公共文化物聯(lián)網(wǎng)”等，增強(qiáng)群眾自主選擇權(quán)。搭建互聯(lián)互通的公共數(shù)字化服務(wù)平臺，建設(shè)統(tǒng)一的公共文化服務(wù)數(shù)字網(wǎng)絡(luò)，形成線上線下有機(jī)結(jié)合的服務(wù)模式，提升公共文化服務(wù)效能。

3.強(qiáng)化社區(qū)文化引領(lǐng)能力。以培育和踐行社會主義核心價值觀為根本，大力弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，培育心口相傳的城鄉(xiāng)社區(qū)精神，增強(qiáng)居民群眾的社區(qū)認(rèn)同感、歸屬感。建立健全社區(qū)道德評議機(jī)制，開展文明家庭創(chuàng)建活動，倡導(dǎo)移風(fēng)易俗，形成與鄰為善、以鄰為伴、守望相助的良好社區(qū)氛圍。

加強(qiáng)基層治理，應(yīng)當(dāng)堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為統(tǒng)領(lǐng)，準(zhǔn)確把握基層治理的主要任務(wù)和目標(biāo)要求，密切聯(lián)系實際，積極應(yīng)對挑戰(zhàn)，不斷探索創(chuàng)新，切實推進(jìn)社會治理和服務(wù)重心下移。要善于將相關(guān)政策頂層設(shè)計轉(zhuǎn)化為規(guī)范化的制度和可操作的措施，構(gòu)建務(wù)實規(guī)范管用的基層治理體系，努力打造共建共治共享的基層治理格局。

[收稿日期]2020-02-15

[作者簡介]王競（1978—），女，四川樂山人，中共井研縣委黨校講師，主要研究方向：法學(xué);汪志恒（1964—），男，四川樂山人，中共井研縣委黨校副校長，主要研究方向：法學(xué)、黨的建設(shè)。