關(guān)鍵詞 社會(huì)福利保障 憲法路徑 選擇

作者簡介：馬麗婭·哈則孜別克，中共新疆維吾爾自治區(qū)委員會(huì)黨校法學(xué)教研部。

中圖分類號(hào)：D921 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.003

在社會(huì)保障制度被納入到《憲法》以后，我國社會(huì)福利事業(yè)也得以不斷發(fā)展，社會(huì)福利水平顯著提升，但與未來發(fā)展要求相比，仍有待進(jìn)一步提升。地方債務(wù)過高的問題受到高度重視，但并未把握其與社會(huì)福利擴(kuò)張之間存在的聯(lián)系。實(shí)際上，很多地方債務(wù)的出現(xiàn)，都與社會(huì)福利存在一定關(guān)系。社會(huì)權(quán)入憲后，與我國人權(quán)發(fā)展策略相一致，具有政治正確性，但一旦高速擴(kuò)張的模式超出了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，則會(huì)帶來更多的問題，因而亟待建立與本國國情相符合的憲法社會(huì)福利保障模式。

一、社會(huì)福利保障的動(dòng)力機(jī)制與憲法模式

（一）動(dòng)力機(jī)制

第一， 追求平等心理與民主制度相協(xié)調(diào)。人類共同的價(jià)值取向就在于追求平等。古代社會(huì)缺乏系統(tǒng)的制度來對(duì)不平等進(jìn)行糾正，諸多改革者在這一方面不斷付出努力，卻以失敗結(jié)束。起義就是追求平等的一種方式。規(guī)模較大的起義和戰(zhàn)爭重新分配了社會(huì)財(cái)富，但也在很大程度上造成了財(cái)富破壞與人員傷亡，僅僅能夠暫時(shí)糾正不平等。在現(xiàn)代社會(huì)，對(duì)于平等的追求通過不同的方式來實(shí)現(xiàn)，當(dāng)平等追求融入到民主制度中，當(dāng)選民意代表的群體會(huì)加大社會(huì)福利，以此來討好選民，就促進(jìn)了社會(huì)福利的擴(kuò)張。

第二， 市場機(jī)制擴(kuò)展破壞了傳統(tǒng)體制。資本主義發(fā)展條件下，傳統(tǒng)制度不具備適應(yīng)性，資本以逐利性和擴(kuò)張型為主要特征，人人為利潤服務(wù)，對(duì)社會(huì)造成了一定沖擊，束縛資本主義的制度不斷瓦解。資本主義對(duì)于人們的物質(zhì)欲望進(jìn)行催發(fā)，陌生人社會(huì)得以形成，新制度得以建立，單向度形式得以形成，具有規(guī)范、單一、法治化的特征。

第三， 權(quán)利理念的變革使得社會(huì)福利訴求不斷強(qiáng)化。人們的權(quán)利意識(shí)明顯增強(qiáng)，維護(hù)權(quán)利逐步變遷到爭取權(quán)利，公民爭取來的權(quán)利包括言論自由、男女平等等。利益劃分是權(quán)利的本質(zhì)，對(duì)于權(quán)利的斗爭實(shí)際上就是對(duì)于利益的爭取。社會(huì)福利逐漸獲得公眾的認(rèn)同，并表現(xiàn)出法律化的特征。

（二）憲法模式

在把握社會(huì)福利擴(kuò)張基本情況后，從動(dòng)力機(jī)制入手，可以明確國家重視社會(huì)福利保障，但受到多項(xiàng)因素的影響，不同福利國家在體制方面有著差異化的理念支持，福利水平也有所不同，在對(duì)不同模式福利狀況與形成因素進(jìn)行分析的過程中，不可忽視憲法所發(fā)揮的引導(dǎo)與塑造功能。不同國家所采取的社會(huì)福利保障模式及程度都存在一定差異，主要分為“社會(huì)權(quán)”模式和“社會(huì)國”模式。

就“社會(huì)權(quán)”模式來看，憲法就社會(huì)權(quán)利作出規(guī)定，對(duì)社會(huì)福利的實(shí)現(xiàn)作出保障。所謂自由權(quán)，就是國家消極維護(hù)就能夠?qū)崿F(xiàn)公民權(quán)利，無需積極干涉。若國家財(cái)政積極給付的情況下才能夠?qū)崿F(xiàn)公民權(quán)利，或者依賴國家財(cái)富平均化的物資轉(zhuǎn)移才能夠?qū)崿F(xiàn)公民權(quán)利，就是所謂的社會(huì)權(quán)。貧弱以及困境中公民的生存是依靠社會(huì)力量來實(shí)現(xiàn)的，就是所謂的社會(huì)權(quán)，能夠?qū)Χ鄶?shù)公民基本福利進(jìn)行維持。憲法基本權(quán)利中對(duì)社會(huì)權(quán)的全部或部分內(nèi)容加以明確，要求國家對(duì)這些權(quán)利進(jìn)行尊重、保護(hù)、促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)的，都屬于社會(huì)福利的社會(huì)權(quán)憲法保障模式。

就“社會(huì)國”模式來看，憲法中并未明確規(guī)定的社會(huì)權(quán)利，但社會(huì)國家原則是明確或者隱含的。其特點(diǎn)在于，從憲法委托、方針條款、客觀價(jià)值秩序這幾方面來看待社會(huì)福利的憲法規(guī)定。社會(huì)權(quán)利并非憲法保障的公民基本權(quán)利。

二、我國社會(huì)福利保障的憲法模式與形成緣由

從我國歷部憲法規(guī)定以及以法律為支持的憲法的實(shí)施來看，我國社會(huì)福利保障以“社會(huì)權(quán)”模式作為基本模式。在1982年通過《憲法》后，公民權(quán)利意識(shí)明顯增強(qiáng)，學(xué)術(shù)界也逐步加大了對(duì)于權(quán)利的研究力度，“社會(huì)權(quán)”模式獲得了認(rèn)可。

1954年，社會(huì)福利保障的憲法模式得以在《憲法》中初步建立，《憲法》在保障社會(huì)福利方面，采取了綱領(lǐng)性規(guī)定與權(quán)利性規(guī)定相協(xié)調(diào)的方式。序言中將福利社會(huì)的目標(biāo)通過隱含的方式提出，在總綱中做出宏觀的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)公民對(duì)于幸福生活的向往是通過國家和個(gè)人的共同努力來實(shí)現(xiàn)的。在公民基本權(quán)利方面對(duì)社會(huì)權(quán)做出規(guī)定，對(duì)社會(huì)福利憲法保障基本方式加以構(gòu)建。1954年就公民勞動(dòng)權(quán)利、受教育權(quán)利等加以規(guī)定，保障公民享有這些權(quán)利。我國憲法在社會(huì)權(quán)方面的規(guī)定相對(duì)籠統(tǒng)化，沒有就具體措施作出規(guī)定，在當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)條件下，盡管大量社會(huì)權(quán)在憲法中得以規(guī)定，“社會(huì)權(quán)”福利保障模式得以初步建立，但在社會(huì)福利方面的憲法保障水平相對(duì)較低。

1975年《憲法》壓縮了社會(huì)權(quán)，調(diào)整了順序，1978年在修改《憲法》時(shí)又恢復(fù)了規(guī)定。1982年《憲法》修改后，對(duì)于1954年憲法可以發(fā)現(xiàn)，社會(huì)福利保障方面的變化在于，總綱部分對(duì)綱領(lǐng)性規(guī)定進(jìn)行強(qiáng)化，明確國家對(duì)于社會(huì)福利的義務(wù)。在社會(huì)權(quán)規(guī)定方面，保障措施及相關(guān)規(guī)定更加具體化，因而社會(huì)福利保障的模式也因社會(huì)權(quán)而得到強(qiáng)化。

1982年《憲法》實(shí)施后，“社會(huì)權(quán)”得以確切實(shí)現(xiàn)，在法律與政策的推動(dòng)下，社會(huì)福利保障水平明顯提升。在綱領(lǐng)性規(guī)定落實(shí)方面，以《社會(huì)保險(xiǎn)法》《慈善法》等作為總體性保障法律;在社會(huì)權(quán)具體落實(shí)方面，包括《勞動(dòng)法》《就業(yè)促進(jìn)法》《教育法》《殘疾人保障法》等，這些法律的立法目的中都做出了明確說明，是依據(jù)憲法或者對(duì)某一社會(huì)權(quán)進(jìn)行保障而設(shè)立的。2009年我國制定《國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》，其中包含2009-2010年、2012-2015年、2016-2020年的人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃，其與憲法在社會(huì)權(quán)方面的規(guī)定存在不同，人權(quán)行動(dòng)中社會(huì)權(quán)占據(jù)著重要的地位，國家對(duì)此高度重視。

我國“社會(huì)權(quán)”社會(huì)福利保障憲法模式在一定程度上受到了蘇聯(lián)憲法的影響，現(xiàn)行1982年憲法中，對(duì)于社會(huì)權(quán)的規(guī)定則以1954年《憲法》為依據(jù)，我國憲法對(duì)于1936年蘇聯(lián)憲法的繼承，在社會(huì)權(quán)條款以及綱領(lǐng)性規(guī)定方面都有所體現(xiàn)，以建設(shè)社會(huì)主義作為最重要的綱領(lǐng)性條款。盡管在社會(huì)主義的理解上存在差異，但基于恩格斯的經(jīng)典理論出發(fā)，結(jié)合社會(huì)主義和社會(huì)權(quán)，就可以認(rèn)識(shí)到，通過將社會(huì)權(quán)賦予一切人，就能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)主義的一切人的富足和自由，這一方面，能夠?qū)裆鐣?huì)權(quán)進(jìn)行保障，促進(jìn)社會(huì)福利的擴(kuò)展，一切人的富足和自由也就具備了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

三、“社會(huì)權(quán)”模式問題及轉(zhuǎn)換方案

基于“社會(huì)權(quán)”保障模式出發(fā)，在大多數(shù)民眾的推動(dòng)下，社會(huì)權(quán)得以實(shí)現(xiàn)和擴(kuò)展，立法者能夠?qū)椃ㄖ械纳鐣?huì)權(quán)加以尊重和保障，因而獲得來自民眾的支持，國家權(quán)力也得以擴(kuò)大。一旦社會(huì)福利擴(kuò)張速度加快，則在確立后很難被廢除。社會(huì)福利擴(kuò)張要求無法通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步來滿足，則需要對(duì)部分群體的稅收進(jìn)行擴(kuò)大，通過此種方式來對(duì)財(cái)政方面的壓力進(jìn)行緩解。由于權(quán)利存在可救濟(jì)屬性，使得“社會(huì)權(quán)”模式下合憲性審查機(jī)構(gòu)自身靈活性明顯降低，諸多社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題也會(huì)因社會(huì)權(quán)的無限擴(kuò)張而出現(xiàn)，對(duì)自由權(quán)的空間產(chǎn)生擠壓。

“社會(huì)國”模式的優(yōu)勢在于，與“社會(huì)權(quán)”模式相比，能夠?qū)ι鐣?huì)福利擴(kuò)張的無序化和無限性加以約束。就各國發(fā)展情況來看，在“社會(huì)國”模式下，社會(huì)福利擴(kuò)張速度得到有效的控制，合憲性審查機(jī)構(gòu)能夠在一定程度上對(duì)擴(kuò)張的動(dòng)力機(jī)制加以制約。在“社會(huì)國”保障模式下，由于合憲性審查機(jī)構(gòu)無需嚴(yán)格審查社會(huì)福利，因而有著靈活的決定。社會(huì)政策的執(zhí)行通過行政機(jī)關(guān)來實(shí)現(xiàn)，預(yù)算限制嚴(yán)格的情況下，會(huì)逐步傾向于社會(huì)福利限制，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的判斷，合憲性審查機(jī)構(gòu)也會(huì)存在一定強(qiáng)項(xiàng)。對(duì)比而言，“社會(huì)權(quán)”模式下，社會(huì)福利會(huì)因民眾對(duì)于平等意識(shí)追求的增長以及市場機(jī)制擴(kuò)張等而出現(xiàn)無序性、無限性的擴(kuò)張，社會(huì)福利政策往往具備較小的回旋余地，回應(yīng)型政府運(yùn)作也會(huì)受到影響。

我國基本上為“社會(huì)權(quán)”模式，為緩解社會(huì)福利快速擴(kuò)張的形勢，需要重視模式的轉(zhuǎn)變，在這一方面，可積極借鑒德國的經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)我國社會(huì)福利憲法保障模式向“社會(huì)國”的轉(zhuǎn)變。

第一， 對(duì)憲法社會(huì)權(quán)規(guī)定加以堅(jiān)持，對(duì)社會(huì)福利的權(quán)利性質(zhì)進(jìn)行淡化?；谶@一“方針性”條款出發(fā)，明確國家發(fā)展的目標(biāo)，若社會(huì)權(quán)的可訴性并不局限于法律層面，而是進(jìn)入到憲法層面，則會(huì)在一定程度上影響公民規(guī)則的選擇，進(jìn)而造成社會(huì)福利擴(kuò)張。因此要重視社會(huì)福利權(quán)利性質(zhì)淡化，一般情況下對(duì)于社會(huì)權(quán)的憲法可訴性是承認(rèn)的，除非是處于消極權(quán)利層面的社會(huì)權(quán)。實(shí)際上，國家原則代表的是一種方向，其實(shí)現(xiàn)需要經(jīng)歷一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，從行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)來看，社會(huì)國原則屬于一般性授權(quán)，個(gè)人并不具備請(qǐng)求權(quán)，不可通過司法途徑來要求國家對(duì)某種義務(wù)或者行為進(jìn)行承擔(dān)。

第二， 以自由權(quán)為核心，構(gòu)建合憲性審查模式，社會(huì)權(quán)合憲性審查基準(zhǔn)在于社會(huì)權(quán)發(fā)展成熟度以及對(duì)財(cái)政能力要求的高低。這是憲法得以實(shí)施的基礎(chǔ)和核心，對(duì)于社會(huì)福利狀況的影響較大。嚴(yán)密的審查自由權(quán)，能夠?qū)ι鐣?huì)福利的擴(kuò)張加以限制。合憲性審查機(jī)制中，主要從兩個(gè)方面來保障社會(huì)權(quán)提供，一方面是對(duì)于已經(jīng)法律化的社會(huì)權(quán)，為其實(shí)現(xiàn)消除阻礙，提供救濟(jì)，屬于維持保障;另一方面是對(duì)于未法律化或處于法律模糊地帶的社會(huì)權(quán)，加以確認(rèn)，由行政機(jī)關(guān)及立法機(jī)關(guān)給予保障，屬于擴(kuò)展保障。

第三， 社會(huì)福利發(fā)展以擴(kuò)展反射性利益為重要途徑，反射性利益是由客觀法所提供的，國家通過立法等活動(dòng)來對(duì)公共利益進(jìn)行保護(hù)，與此同時(shí)個(gè)人也能夠獲得某種利益，這就是所謂的反射性利益。在我國，很多立法都賦予了公民反射性利益，比如《行政訴訟法》中的環(huán)境公益訴訟，公民享有環(huán)境利益;比如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中，公民獲得居住利益與交通利益等。反射性利益的逐步擴(kuò)展，公民對(duì)于社會(huì)福利的需求得到滿足，福利制度固化問題也得以改善。

第四， 立法過程中，對(duì)憲法設(shè)立的可承受性與適度性原則加以貫徹。大部分社會(huì)福利都以《憲法》中相關(guān)條款為依據(jù)，通過法律的形式來加以落實(shí)。對(duì)于憲法總綱與基本權(quán)利部分中所表述的社會(huì)福利，應(yīng)當(dāng)保證提供的優(yōu)先化與充足性。

四、結(jié)語

過度的福利化會(huì)影響效率，導(dǎo)致通貨膨脹，影響收入分配，進(jìn)而造成惡化。因此對(duì)于社會(huì)福利保障的憲法路徑的選擇，需要立足實(shí)際，以經(jīng)濟(jì)與財(cái)力現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，逐步提升福利水平。為促進(jìn)這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要增加社會(huì)財(cái)富，對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行維護(hù)，對(duì)全民投資企業(yè)進(jìn)行合理限制，避免過分?jǐn)D占社會(huì)資源。在此基礎(chǔ)上積極完善國家給付與權(quán)利救濟(jì)制度，強(qiáng)調(diào)社會(huì)權(quán)保障中民間力量的參與，以確保通過社會(huì)來對(duì)社會(huì)權(quán)進(jìn)行保護(hù)。

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