黃柳建

一、引言

村民委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)村委會(huì)）的性質(zhì)問(wèn)題是村民自治制度的核心問(wèn)題，甚至可以說(shuō)是研究村民自治的邏輯起點(diǎn)和理論基礎(chǔ)。村民自治能否得以健康和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，必須首先要明確村委會(huì)到底是一個(gè)什么性質(zhì)的組織。然而，多年來(lái)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《村組法》）雖經(jīng)幾番修改，但一直未對(duì)村委會(huì)到底是社會(huì)組織、政權(quán)組織抑或其他性質(zhì)組織予以正面和明確的規(guī)定，只是模糊地將其規(guī)定為基層群眾性自治組織。①參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)憲法》第111條和《村民委員會(huì)組織法》 第 2 條的表述。本文認(rèn)為，這兩條款對(duì)于村委會(huì)性質(zhì)的定位均存在模糊性，基層群眾性自治組織的表述不能準(zhǔn)確地判斷其為社會(huì)組織或政府機(jī)關(guān)。理由有以下兩點(diǎn)：第一，從語(yǔ)詞上看，在中國(guó)政治的現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境中 ，“群眾”通常是政治性很強(qiáng)的概念 ，指那些得到黨和政府認(rèn)可的多數(shù)公民，大體上與“人民”的概念等同 。因此，基層群眾性自治組織也可以稱(chēng)之為基層人民自治組織，這從字面上看就更像政權(quán)組織，而非社會(huì)組織。可見(jiàn)，基層群眾性自治組織的表述不能準(zhǔn)確地判斷其為社會(huì)組織，似乎定位為政府機(jī)關(guān)也無(wú)不可；第二，官方的正式表述也沒(méi)有對(duì)村民自治性質(zhì)作出明確的表態(tài)，而是同樣采取模糊表述。如全國(guó)人大法制工作委員會(huì)認(rèn)為，村民自治是在農(nóng)村基層由群眾按照法律規(guī)定設(shè)立村委會(huì)，自己管理自己的基層事務(wù)，它是我國(guó)解決基層直接民主的一項(xiàng)基本政策，是一項(xiàng)基層民主制度。民政部基層政權(quán)建設(shè)司認(rèn)為，我國(guó)的村民自治，是廣大農(nóng)村地區(qū)村民在基層社會(huì)生活中，依法行使自治權(quán)，實(shí)行自己的事自我管理的一種基層群眾自治制度。參見(jiàn)民政部基層政權(quán)司編：《村民委員會(huì)組織法學(xué)習(xí)讀本》，中國(guó)民主法制出版社1998年版， 第104頁(yè)。而在異常熱鬧的村民自治學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，盡管不乏標(biāo)新立異的觀點(diǎn)，但村委會(huì)作為一種社會(huì)組織（非政府機(jī)關(guān)）似乎是學(xué)術(shù)界的普遍共識(shí)，鮮有學(xué)者提出其他觀點(diǎn)。②大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為村民自治是一種社會(huì)自治，村委會(huì)所行使的權(quán)力并非國(guó)家權(quán)力，而是社會(huì)公權(quán)力?？蓞⒁?jiàn)王仲田、詹成付：《鄉(xiāng)村政治——中國(guó)村民自治的調(diào)查與思考》，江西人民出版社1999年版，第5頁(yè)；崔智友：《中國(guó)村民自治的法學(xué)思考》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2001年第3期；田飛龍：《從村民自治領(lǐng)域的權(quán)利救濟(jì)看統(tǒng)一公法學(xué)知識(shí)生產(chǎn)的必要性——從村民自治領(lǐng)域的兩個(gè)典型案例切入》，載《美中法律評(píng)論》2009年第10期；楊成、邵毅超：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)與村民自治權(quán)關(guān)系論綱》，載《經(jīng)濟(jì)與法制》2010年第3期；王振標(biāo)：《論作為社會(huì)公權(quán)力的基層自治權(quán)之本源》，載《北方法學(xué)》2018 年第 6 期。也有一些學(xué)者主張將村委會(huì)視為一種準(zhǔn)政府組織，不過(guò)他們所指的準(zhǔn)政府組織還是一種社會(huì)組織的范疇。可參見(jiàn)曾軍：《村委會(huì)準(zhǔn)政權(quán)化設(shè)想初探》，載《社會(huì)主義研究》1997 年第 5期；沈巋編：《誰(shuí)還在行使權(quán)力——準(zhǔn)政府組織個(gè)案研究》，清華大學(xué)出版社2003年版，第1～13頁(yè)。也有學(xué)者同官方一樣采取一種模糊的表述方式，如徐勇教授認(rèn)為，中國(guó)農(nóng)村村民自治是農(nóng)村基層人民群眾自治，即村民通過(guò)村民自治組織依法參與與村民利益相關(guān)的村級(jí)事務(wù)實(shí)現(xiàn)的自我管理、自我教育、自我服務(wù)。參見(jiàn)徐勇：《中國(guó)農(nóng)村村民自治》，華中師范大學(xué)出版社1997版，第35頁(yè)。

本文認(rèn)為，將村委會(huì)定性為社會(huì)組織只會(huì)導(dǎo)致理論上的混淆和實(shí)踐上的混亂，進(jìn)而影響村民自治制度的正常運(yùn)行和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。很顯然，我國(guó)目前的鄉(xiāng)村治理模式絕不是一個(gè)最終的模式，我國(guó)鄉(xiāng)村治理的探索還有很長(zhǎng)的路要走，同時(shí)也需要一個(gè)更加科學(xué)、具體和完善的理論框架。因此，本文將從社會(huì)組織概念的明晰（概念），《村組法》的法律性質(zhì)與地位（規(guī)范），現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村治理模式的影響（事實(shí)），村委會(huì)作為基層地方政府的意義（價(jià)值）這四個(gè)維度，以及域外主要國(guó)家的村級(jí)組織性質(zhì)，來(lái)論證如果將村委會(huì)理解和定性為基層地方政府則更為準(zhǔn)確和適當(dāng)。

二、社會(huì)組織概念明晰與村委會(huì)

如何界定社會(huì)組織，③2004年，社會(huì)組織概念由中共十六屆四中全會(huì)首次提出。社會(huì)組織的其它名稱(chēng)還有如第三部門(mén)、社會(huì)團(tuán)體、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)、非政府組織、民間組織等等，它們之間的含義大致相同。關(guān)于這些名稱(chēng)之間的具體區(qū)別，可參見(jiàn)俞可平：《中國(guó)公民社會(huì)：概念、分類(lèi)與制度環(huán)境》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué) 》2006 年第 1 期。根據(jù)清華大學(xué)秦暉教授的研究，關(guān)于社會(huì)組織的定義就多達(dá)100多種。④轉(zhuǎn)引自余凌云：《行政法講義》（第二版），清華大學(xué)出版社2014年版，第130頁(yè)。不過(guò)就權(quán)威觀點(diǎn)而言，在西方國(guó)家比較流行和被廣泛接受的當(dāng)屬美國(guó)霍普金斯大學(xué)萊斯特·M.薩拉蒙教授在《全球公民社會(huì)：非營(yíng)利部門(mén)視界》一書(shū)中所作出的界定。⑤同注④。他認(rèn)為不管冠以何種名稱(chēng)，也無(wú)論它們?nèi)绾味鄻踊?，這些實(shí)體都有以下五個(gè)特征：組織性、私有性、非營(yíng)利性、自治性和自愿性。⑥參見(jiàn)［美］萊斯特·M.薩拉蒙：《全球公民社會(huì)：非營(yíng)利部門(mén)視界》，賈西津、魏玉等譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2007年版，第3～4頁(yè)。前三項(xiàng)特征將個(gè)人、政府、企業(yè)（公司）排除在社會(huì)組織的范疇之外，而后兩項(xiàng)則說(shuō)明作為社會(huì)組織至少所應(yīng)具有的屬性，即自治和自愿原則。

國(guó)內(nèi)就社會(huì)組織概念的界定，比較有代表性的觀點(diǎn)，如王名教授認(rèn)為社會(huì)組織泛指那些由各個(gè)不同社會(huì)階層的公民自發(fā)成立的，在一定程度上具有非營(yíng)利性、非政府性和社會(huì)性特征的各種組織形式及其網(wǎng)絡(luò)形態(tài)。⑦王名：《走向公民社會(huì)——我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的歷史及趨勢(shì)》，載《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第3期。王名教授強(qiáng)調(diào)非營(yíng)利性、非政府性和社會(huì)性是社會(huì)組織的基本屬性。⑧同注⑦。俞可平教授認(rèn)為，作為公民社會(huì)主體的民間組織（社會(huì)組織），必須具備非政府性、非營(yíng)利性、自主性、志愿性等普遍特征，這樣的民間組織的存在和發(fā)展也是改革開(kāi)放后的中國(guó)社會(huì)區(qū)別于改革開(kāi)放前的傳統(tǒng)體制的重要方面。⑨俞可平：《中國(guó)公民社會(huì)：概念、分類(lèi)與制度環(huán)境》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2006 年第 1 期。

值得注意的是，由于我國(guó)當(dāng)前仍處于社會(huì)轉(zhuǎn)型和組織變遷的特殊時(shí)期，如果將上述特征直接套用到我國(guó)的各類(lèi)社會(huì)組織中，那么大部分社會(huì)組織都不是典型意義上的社會(huì)組織。有學(xué)者就曾指出我國(guó)社會(huì)組織多呈中間形態(tài)，具有一定的不純粹性和不完全性。原因在于，我國(guó)許多社會(huì)組織是政府在職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中，主動(dòng)讓渡部分公共管理職能，自上而下建立的社會(huì)組織，具有明顯的“準(zhǔn)政府性”。⑩同注④，第131頁(yè)。因此，單從特征出發(fā)來(lái)理解它，往往難以完全捕捉我國(guó)社會(huì)組織所體現(xiàn)出的復(fù)合性及其與國(guó)家之間的真實(shí)關(guān)系。?參見(jiàn)王詩(shī)宗、宋程成：《獨(dú)立抑或自主：中國(guó)社會(huì)組織特征問(wèn)題重思》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2013年第5期。有鑒于此，鄧國(guó)勝教授認(rèn)為，中國(guó)目前的情況下，最簡(jiǎn)單的辦法還是籠統(tǒng)地采用排除法，即將財(cái)政撥款的政府作為“第一部門(mén)”，以營(yíng)利為目的的企業(yè)作為“第二部門(mén)”，而其他社會(huì)組織均屬于“第三部門(mén)”。?同注④，第132頁(yè)。也就是說(shuō)，我們可以將政府機(jī)關(guān)、企業(yè)之外的所有組織（不包括家庭）納入社會(huì)組織的范疇，這類(lèi)組織包括事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位（即民辦事業(yè)單位）等。

綜合上述觀點(diǎn)，本文認(rèn)為，不管處于什么樣的時(shí)代背景和制度環(huán)境，也不管這樣的時(shí)代背景和制度環(huán)境有多么復(fù)雜和特殊，如果一個(gè)機(jī)構(gòu)或組織被稱(chēng)之為社會(huì)組織，至少應(yīng)滿(mǎn)足以下四個(gè)條件：

第一，它不是企業(yè)或公司。即作為一個(gè)社會(huì)組織，如果它的成立是以營(yíng)利為目的或主要活動(dòng)內(nèi)容為營(yíng)利活動(dòng)，那么它就是企業(yè)或者公司，而非社會(huì)組織。

第二，它不是政府機(jī)關(guān)。政府機(jī)關(guān)是按照憲法和相關(guān)組織法的規(guī)定而設(shè)立的，代表國(guó)家依法行使公權(quán)力，組織和管理國(guó)家事務(wù)的機(jī)關(guān)。通常而言，現(xiàn)代政府應(yīng)遵循以下原則：（1）民主原則，即以民主政治制度為自身的合法性來(lái)源。這里的民主政治制度，是指以公民的意志作為其政治合法性的基礎(chǔ)，通過(guò)民主選舉產(chǎn)生國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，讓其民主決策、民主管理，并對(duì)其民主監(jiān)督的方式，來(lái)組織和運(yùn)作政府的一種國(guó)家治理方式和制度。（2）法治原則，即政府機(jī)關(guān)的組織形式和職權(quán)范圍都有憲法、組織法或其它法律加以設(shè)定和規(guī)范。根據(jù)法無(wú)授權(quán)不可為原則，政府機(jī)關(guān)只能在法律所規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)活動(dòng)，超出部分則為無(wú)權(quán)或越權(quán)行為。（3）權(quán)威原則，即政府機(jī)關(guān)憑借憲法、法律和武裝力量為后盾，使其行為具有以約束性和強(qiáng)制性為特點(diǎn)的權(quán)威性。這里不僅要求政府機(jī)關(guān)以外公民和組織要服從其權(quán)威，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)政府機(jī)關(guān)上下層級(jí)間的領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)關(guān)系。如果一個(gè)組織或機(jī)構(gòu)同時(shí)符合上述三個(gè)原則，那么它應(yīng)該就是一個(gè)政府機(jī)關(guān)，而不會(huì)是其他性質(zhì)的組織。

第三，它所從事或管理的主要事務(wù)應(yīng)為社會(huì)事務(wù)。這里的社會(huì)事務(wù)主要是指經(jīng)濟(jì)營(yíng)利事務(wù)和國(guó)家行政管理事務(wù)之外的其它事務(wù)。由于社會(huì)組織不是企業(yè)或公司，因此它所從事或管理的主要事務(wù)自然不可能也不應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)營(yíng)利事務(wù)。同樣，由于社會(huì)組織也不是政府機(jī)關(guān)，因此它的主要事務(wù)自然不可能也不應(yīng)該是國(guó)家行政管理事務(wù)。

第四，它的設(shè)立及其成員入退機(jī)制上具有自愿性。政府機(jī)關(guān)的設(shè)立必須按照憲法、組織法、其他相關(guān)法律的要求設(shè)立，遵循嚴(yán)格的法定程序。其成員的加入和退出也嚴(yán)格遵循《國(guó)籍法》以及中央與地方相關(guān)戶(hù)籍管理?xiàng)l例的規(guī)定。但社會(huì)組織不同，不管是從它的概念及其特征，還是相關(guān)法律規(guī)范上來(lái)看，?《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第2條規(guī)定：本條例所稱(chēng)的社會(huì)團(tuán)體，是指中國(guó)公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其章程開(kāi)展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織 。其設(shè)立及其成員在加入退出選擇權(quán)上都具有自愿性。自愿性原則是社會(huì)組織相區(qū)別于政府機(jī)關(guān)的重要特征之一。

顯然，如果我們將上述四個(gè)社會(huì)組織所應(yīng)滿(mǎn)足的條件代入到村委會(huì)當(dāng)中，不管從其設(shè)立的初衷、權(quán)力來(lái)源、組織形式和職權(quán)范圍，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的關(guān)系，主要從事的事務(wù)的性質(zhì)，設(shè)立及其成員加入退出上是否具有自愿性等方面來(lái)看，都不是一種社會(huì)組織，而更像是基層政府機(jī)關(guān)。

首先，公社體制廢除后的村民自治制度，其實(shí)質(zhì)是黨支持農(nóng)民當(dāng)家做主，在農(nóng)民的主動(dòng)參與中確立其主體地位，并將分散的農(nóng)民吸納到國(guó)家體制中來(lái)，以此建立對(duì)國(guó)家的認(rèn)同，達(dá)到國(guó)家治理與村民自我管理的協(xié)調(diào)，從而推進(jìn)中國(guó)社會(huì)主義民主政治的發(fā)展。?徐勇：《現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)與村民自治的成長(zhǎng)——對(duì)中國(guó)村民自治發(fā)生與發(fā)展的一種闡釋》，載《學(xué)習(xí)與探索》2006年第6期。因此，建立村民自治制度、設(shè)立村委會(huì)的初衷是要把村民自治作為民主訓(xùn)練班，繼而推動(dòng)更大地域范圍的社會(huì)主義民主實(shí)踐。?對(duì)這一觀點(diǎn)，可參見(jiàn)時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)的彭真在1987年全國(guó)人大常委會(huì)第23次會(huì)議審議《村民委員會(huì)組織法（草案）》上的講話。這里的民主是一種包括培育公民文化和素質(zhì)，提高參政議政能力，影響和參與政府決策等在內(nèi)的民主政治制度而不是廣義上講的一般意義上的民主參與。

其次，村委會(huì)的權(quán)力來(lái)源、組織形式和職權(quán)范圍都有憲法和法律的明確規(guī)定?！稇椃ā返?11條為村委會(huì)的設(shè)立提供了憲法上的依據(jù)，而《村組法》則對(duì)村委會(huì)的設(shè)立與撤銷(xiāo)、組織結(jié)構(gòu)、村委會(huì)成員的產(chǎn)生、職權(quán)范圍等都作了詳細(xì)的規(guī)定。因此，其設(shè)立、職權(quán)范圍和權(quán)力的行使等都嚴(yán)格按照對(duì)政府機(jī)關(guān)所提出的法治原則進(jìn)行。

第三，從上下級(jí)關(guān)系上看，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村委會(huì)擁有指導(dǎo)的權(quán)力，而村委會(huì)則有協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作的義務(wù)。?參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第5條。更為值得一提的是，絕大多數(shù)村仍屬行政建制村，即通常所說(shuō)的行政村。作為行政村，仍然有義務(wù)服從上級(jí)組織的指示，協(xié)助上級(jí)完成政府任務(wù)。這種命令－服從通過(guò)自上而下的黨組織系統(tǒng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。?參見(jiàn)徐勇：《“行政下鄉(xiāng)”：動(dòng)員、任務(wù)與命令——現(xiàn)代國(guó)家向鄉(xiāng)土社會(huì)滲透的行政機(jī)制》，載《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第5期。因此，村委會(huì)從某種程度上講也符合對(duì)政府機(jī)關(guān)所提出的權(quán)威原則。

第四，不可否認(rèn)，根據(jù)《村組法》的規(guī)定，村委會(huì)的事務(wù)主要是社會(huì)事務(wù)。但在實(shí)際中，它也同時(shí)承擔(dān)著大量政府職權(quán)范圍內(nèi)的行政事務(wù)，且這些行政管理和服務(wù)事務(wù)已經(jīng)越來(lái)越成為村委會(huì)的主要事務(wù)。著名村民自治研究學(xué)者徐勇教授曾經(jīng)指出：建制村作為國(guó)家的基層組織單位，僅國(guó)家法律賦予其法定的行政職能就達(dá)一百多項(xiàng)。正因?yàn)槿绱耍ㄖ拼逵直环Q(chēng)為“行政村”。大量的行政任務(wù)要通過(guò)建制村的村民委員會(huì)加以落實(shí)，由此導(dǎo)致村委會(huì)的“行政化”。?參見(jiàn)徐勇：《找回自治：探索村民自治的3.0版》，載《社會(huì)科學(xué)報(bào)》2014年6月5日。

最后，根據(jù)《村組法》規(guī)定，村民委員會(huì)的設(shè)立、撤銷(xiāo)、范圍調(diào)整，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出，經(jīng)村民會(huì)議討論同意，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。?參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第3條第2款。還值得一提的是，村集體成員的身份并不是自愿加入或退出的，而是由法律規(guī)定強(qiáng)制加入。出生于本村或戶(hù)籍在本村的村民根據(jù)法律規(guī)定自動(dòng)加入村集體組織，并享有村民自治的各項(xiàng)權(quán)利。因此，不管是它的設(shè)立還是其成員加入退出都不具自愿性特征。

三、作為憲法相關(guān)法的《村組法》

村委會(huì)設(shè)立和運(yùn)行的主要法律依據(jù)是《村組法》。因此，準(zhǔn)確定性村委會(huì)的性質(zhì)，關(guān)鍵在于弄清《村組法》到底是一部什么性質(zhì)的法律，權(quán)利主體和義務(wù)主體是誰(shuí)，及其主要任務(wù)是什么。

首先，關(guān)于《村組法》的性質(zhì)。在第九屆全國(guó)人大常委會(huì)法制講座第八講《關(guān)于有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的幾個(gè)問(wèn)題》中，時(shí)任全國(guó)人大法律委員會(huì)主任委員王維澄指出，我國(guó)的法律體系劃分為七個(gè)法律部門(mén)比較合適，這七個(gè)部門(mén)是：憲法及憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟與非訴訟程序法。?參見(jiàn)王維澄：《關(guān)于有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的幾個(gè)問(wèn)題——全國(guó)人大常委會(huì)法制講座第八講講稿》。那么，《村組法》屬于上述七個(gè)部門(mén)的哪一個(gè)？在具體闡述憲法及憲法相關(guān)法時(shí)，王主任就講到為了保障公民的民主權(quán)利，擴(kuò)大基層民主，制定了選舉法、代表和村民委員會(huì)組織法、城市居民委員會(huì)組織法等。（21）同注?。因此，根據(jù)官方的正式表述，我們確定《村組法》在性質(zhì)上是一部憲法相關(guān)法。（22）有學(xué)者指出，“憲法相關(guān)法”不是一個(gè)科學(xué)的表述，與“憲法相關(guān)法”相對(duì)應(yīng)，在邏輯上就應(yīng)當(dāng)存在“與憲法不相關(guān)法”。因此，在我國(guó)包括國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織和行為方面的法律，民族區(qū)域自治方面的法律，特別行政區(qū)方面的基本法律，保障和規(guī)范公民政治權(quán)利方面的法律，以及有關(guān)國(guó)家領(lǐng)域、國(guó)家主權(quán)、國(guó)家象征、國(guó)籍等方面的法律應(yīng)稱(chēng)之為“憲法性法律”。參見(jiàn)馬嶺：《憲法性法律的性質(zhì)界定》，載《法律科學(xué)》2005 年第 1 期。本文贊同該學(xué)者的觀點(diǎn)，不過(guò)為了論述的方便，本文采用官方的表述。

對(duì)于上述判斷，還可以從《村組法》的語(yǔ)詞解釋?zhuān)逦瘯?huì)在《憲法》和《民法總則》章節(jié)中所處的位置這兩個(gè)方面加以佐證。第一，在語(yǔ)詞解釋方面，《村組法》全稱(chēng)《中國(guó)人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》。根據(jù)《法學(xué)詞典》的解釋?zhuān)敖M織法專(zhuān)門(mén)規(guī)定某類(lèi)國(guó)家機(jī)關(guān)的組成和活動(dòng)原則的法律，是實(shí)體法的一種”，如《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》等。（23）參見(jiàn)法學(xué)詞典編輯委員會(huì)（編）：《法學(xué)詞典（增訂版）》，上海辭書(shū)出版社1984年版 ，第643～644頁(yè)。因此，我們可以將《村組法》視為與《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》等基本法律在性質(zhì)上一樣的法律規(guī)范，且它們都是憲法相關(guān)法。

第二，從村委會(huì)在《憲法》和《民法總則》章節(jié)中所處位置來(lái)看，1982年第一次將村民自治載入《憲法》時(shí)，就將村委會(huì)列在地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府這一章之內(nèi)。（24）參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)憲法》第111條。2017年3月15日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)的《民法總則》也將基層群眾性自治組織法人與機(jī)關(guān)法人放在一起，一道定性為特別法人。（25）參見(jiàn)《民法總則》第96條。很明顯，《憲法》和《民法總則》都將村委會(huì)視為與地方各級(jí)人民政府性質(zhì)相同的機(jī)關(guān)。

其次，關(guān)于《村組法》的權(quán)利主體和義務(wù)主體及其主要任務(wù)。本文認(rèn)為，既然《村組法》是一部憲法相關(guān)法，那么我們只要知道憲法相關(guān)法所必然要求的權(quán)利主體和義務(wù)主體及其主要任務(wù)，就可以確定《村組法》的權(quán)利主體和義務(wù)主體及其主要任務(wù)。而確定憲法相關(guān)法的權(quán)利與義務(wù)主體及其主要任務(wù)，首先在于明確其與憲法的關(guān)系是什么？在不成文憲法國(guó)家中，由于不存在成文的憲法典，因此憲法相關(guān)法本身就構(gòu)成憲法的組成部分。而在成文憲法國(guó)家中，由于兼具一部成文的憲法典和各類(lèi)憲法相關(guān)法。那么兩者的關(guān)系如何？一方面，憲法相關(guān)法與憲法一樣，都是“國(guó)家法”“權(quán)力法”“權(quán)利法”。另一方面，憲法的某些規(guī)范具有原則性和抽象性，憲法相關(guān)法是對(duì)這些具有原則性和抽象性憲法規(guī)范的規(guī)則化和具體化。（26）參見(jiàn)馬嶺：《憲法性法律的性質(zhì)界定 》，載《法律科學(xué)》2005 年第 1 期。因此兩者在調(diào)整對(duì)象和立法目的上具有一致性，憲法相關(guān)法也是“憲法”法。如此一來(lái)，只要明確了憲法的權(quán)利與義務(wù)主體以及其主要任務(wù)，就可以確定憲法相關(guān)法的權(quán)利主體和義務(wù)主體是誰(shuí)，及其主要任務(wù)有哪些。

第一，關(guān)于憲法的權(quán)利與義務(wù)主體。對(duì)此，可以從憲法與其他法律之間的關(guān)系中加以把握。根據(jù)憲法基本原理，國(guó)家是由全體公民讓渡出部分權(quán)利而組成的共同體。為了使國(guó)家不致侵犯人民自身，人民通過(guò)通過(guò)憲法來(lái)控制和限制政府的權(quán)力與行為。人民制定憲法的目的在于規(guī)范政府而不是自己，在于約束政府而不是自己。因此憲法的方向應(yīng)該是人民對(duì)政府的控制，而其他法律則是人民授權(quán)給政府的為了有效治理國(guó)家和社會(huì)而制定的，而為人民設(shè)定權(quán)利與義務(wù)的規(guī)則，其方向則是政府對(duì)人民的約束。換句話說(shuō)，法律是政府為促進(jìn)和保障公共利益為人民設(shè)定的義務(wù)，而憲法是人民為了控制國(guó)家和保障自身的自由與權(quán)利為政府設(shè)定的義務(wù)。因此，憲法的權(quán)利主體是公民，承擔(dān)憲法義務(wù)的主體是國(guó)家和政府機(jī)構(gòu)，而不是公民個(gè)人或私人機(jī)構(gòu)。（27）參見(jiàn)張千帆：《憲法學(xué)導(dǎo)論》（第三版），法律出版社2014年版，第21頁(yè)。

第二，關(guān)于憲法的主要任務(wù)。對(duì)此，可以從“憲法是公法”這一主要特征中推導(dǎo)出來(lái)。公法與私法相區(qū)別，由奧斯汀在1832年的《法理學(xué)講義》中首次提出，他同時(shí)指出了公法的兩大組成部分：憲法與行政法。（28）同注（27），，第22頁(yè)。所謂公法，就是關(guān)于公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的設(shè)置、官員組成及其產(chǎn)生方式、機(jī)構(gòu)的權(quán)力及其限制等方面的法律。（29）同注（27），第22頁(yè)。理解公法，最關(guān)鍵的是把握其規(guī)制的對(duì)象是公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，即政府。具體內(nèi)容涉及政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置及其權(quán)力范圍，任職人員的產(chǎn)生方式及其職權(quán)，不同政府機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限劃分，政府與私主體之間的法律關(guān)系等。既然憲法屬于公法，那么憲法的主要任務(wù)也必然是規(guī)定政府機(jī)構(gòu)的組成、政府權(quán)力與義務(wù)的劃分、政府和公民的關(guān)系等基本問(wèn)題。（30）同注（27）。

可見(jiàn)，不管從官方的正式表述，《村組法》的語(yǔ)詞解釋?zhuān)€是村委會(huì)在《憲法》和《民法總則》章節(jié)中所處的位置來(lái)看，《村組法》在性質(zhì)上都是一部憲法相關(guān)法。而憲法相關(guān)法在本質(zhì)上又是“憲法”法，它的權(quán)利和義務(wù)主體及其主要任務(wù)都與憲法的要求一致。由此推導(dǎo)，《村組法》的權(quán)利主體是公民，義務(wù)主體是政府，其主要任務(wù)是規(guī)定政府機(jī)構(gòu)的組成、政府權(quán)力與義務(wù)的劃分、政府和公民的關(guān)系等基本問(wèn)題。綜上，如果將村委會(huì)理解為一種社會(huì)組織，則與《村組法》作為一部憲法相關(guān)法存在理論上的沖突，而認(rèn)定為基層地方政府則是一種比較準(zhǔn)確的定性。它作為人民公社的替代組織，事實(shí)上就是一級(jí)包含經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等各種功能在內(nèi)的基層組織。村委會(huì)建設(shè)無(wú)疑是基層政權(quán)建設(shè)的重要內(nèi)容和基石。（31）參見(jiàn)徐勇：《村民自治的成長(zhǎng)：行政放權(quán)與社會(huì)發(fā)育—— 1990年代后期以來(lái)中國(guó)村民自治發(fā)展進(jìn)程的反思》，載《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第2期。

四、現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)作用下的村委會(huì)

一位日本學(xué)者曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，整個(gè)20世紀(jì)“始終有一個(gè)連綿不斷、貫穿中國(guó)政治空間的深層底流”。這個(gè)“深層底流”就是中國(guó)的現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)或稱(chēng)之為國(guó)家的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。（32）［日］西村成雄：《歷史連續(xù)性與二十世紀(jì)中國(guó)的政治空間》，載《二十一世紀(jì)》（香港）1998 年 12 月24號(hào)。而中國(guó)農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題又是中國(guó)現(xiàn)代化無(wú)法回避的問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題近現(xiàn)代以來(lái)一直都是中國(guó)社會(huì)發(fā)展變革的最重要問(wèn)題。（33）參見(jiàn)朱蘇力：《制度是怎樣形成的》，北京大學(xué)出版社2007年版，第256頁(yè)。當(dāng)前村民自治制度雖始于上世紀(jì)80年代，但制度的形成更多是歷時(shí)性而非共時(shí)性的，它建立伊始就已深深地打上了自清末以降的現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)烙印。因此，這里有必要將村委會(huì)性質(zhì)問(wèn)題置于整個(gè)20世紀(jì)的歷史大背景下來(lái)考察，長(zhǎng)時(shí)段觀察之所以必要，是因?yàn)橛绊憵v史進(jìn)程的深層結(jié)構(gòu)，只有放在長(zhǎng)時(shí)段里才能看清楚。（34）參見(jiàn)蕭冬連：《談?wù)勚袊?guó)當(dāng)代史研究的大局關(guān)照》，載《中共黨史研究》2016年第6期。

眾所周知，中國(guó)古代鄉(xiāng)村治理實(shí)施的是一種以“地方之人”按“地方公共之意”“治地方公共之事務(wù)”的社會(huì)自治制度。（35）從春秋戰(zhàn)國(guó)到隋唐時(shí)期，我國(guó)的鄉(xiāng)村逐漸發(fā)展成為鄉(xiāng)里組織的一級(jí)單位并為國(guó)家法令所確認(rèn)，是一種國(guó)家政權(quán)建制。這一階段的特點(diǎn)表現(xiàn)為朝廷和官府對(duì)鄉(xiāng)村的治理采取一種全面且嚴(yán)密的控制。但從宋元時(shí)期開(kāi)始逐漸由原來(lái)的國(guó)家政權(quán)建制演變?yōu)榈胤缴鐣?huì)自治。參見(jiàn)王禹：《我國(guó)村民自治研究》，北京大學(xué)出版社 2004年版，第30頁(yè)。這就是我們經(jīng)常聽(tīng)到的“皇權(quán)不下縣”原則。但清末新政之后，我國(guó)開(kāi)啟了現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的進(jìn)程。正如吉登斯所分析的：“現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)重要特點(diǎn)在于國(guó)家權(quán)力對(duì)日常生活的全面滲透，從而打破原有地方性社區(qū)界限，實(shí)現(xiàn)對(duì)人的全面規(guī)訓(xùn)”。（36）［英］安東尼·吉登斯：《 民族—國(guó)家與暴力》，胡宗澤等譯， 生活、讀書(shū)、新知三聯(lián)書(shū)店1998年版，第41～72頁(yè)。歷史學(xué)家布萊克認(rèn)為現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的主要特征是:政治權(quán)力的集中化（表現(xiàn)為決策的強(qiáng)化）、法律規(guī)范的普及（同時(shí)導(dǎo)致官僚機(jī)制的發(fā)展）和公民在公共事務(wù)中作用的擴(kuò)大。（37）［美］安東尼·奧爾姆：《政治社會(huì)學(xué)》，張華青等譯，上海人民出版社1989年版，第539～541頁(yè)?？梢?jiàn)，現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)過(guò)程是一種對(duì)內(nèi)進(jìn)行一體化的過(guò)程。國(guó)家的一體化是通過(guò)國(guó)家整合將國(guó)家的各個(gè)部分聯(lián)合為一個(gè)不可分割的整體，國(guó)家權(quán)力一直延伸到邊界范圍以?xún)?nèi)的每個(gè)角落。由此就有了國(guó)家權(quán)力對(duì)離散的鄉(xiāng)村進(jìn)行整合，即從“皇權(quán)不下縣”到“政權(quán)下鄉(xiāng)”的過(guò)程，出現(xiàn)了所謂基層政權(quán)建設(shè)。（38）參見(jiàn)徐勇：《現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)與農(nóng)業(yè)財(cái)政的終結(jié)》，載《華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第2期。

總體而言，整個(gè)20世紀(jì)就是國(guó)家政權(quán)不斷下沉，向鄉(xiāng)村滲透，并將分散孤立的鄉(xiāng)村整合到國(guó)家體系的過(guò)程。（39）新政所提出的地方自治和民國(guó)時(shí)期開(kāi)展的“政權(quán)下鄉(xiāng)”，在鄉(xiāng)村社會(huì)建構(gòu)起縣、區(qū)、鄉(xiāng)的政權(quán)體制，便是一種初探。中國(guó)共產(chǎn)黨全面執(zhí)政以后，戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期形成的動(dòng)員體制承繼下來(lái)并制度化，形成了下派工作隊(duì)、行政體系建構(gòu)與群眾參與相結(jié)合的動(dòng)員模式。通過(guò)這一模式，行政機(jī)制得以全面迅速向鄉(xiāng)土社會(huì)滲透。（40）同注?。從根本上改造了鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的鄉(xiāng)紳治理結(jié)構(gòu)，從而將宋元以來(lái)實(shí)際控制鄉(xiāng)村的統(tǒng)治權(quán)第一次集中到正式的國(guó)家政權(quán)組織體系中來(lái)。

建國(guó)初期，對(duì)于鄉(xiāng)村地區(qū)的管理采取的是行政村的建制方式。（41）1949年 到 1957 年期間， 農(nóng)村基層組織叫行政村， 直接受人民委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和管理。之后隨著“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)在全國(guó)范圍內(nèi)如火如荼地開(kāi)展，在此背景下又掀起了人民公社運(yùn)動(dòng)。我國(guó)人民公社運(yùn)動(dòng)是從1958年夏季開(kāi)始的，很短時(shí)間內(nèi)，全國(guó)農(nóng)村就實(shí)現(xiàn)了公社化。雖然建國(guó)初期的行政村和之后的人民公社運(yùn)動(dòng)，兩者在性質(zhì)、定位等方面有所不同，但其共同點(diǎn)包括：一是與政權(quán)有著緊密的聯(lián)系；二是承擔(dān)著大量的行政職能；三是掌握公共利益和資源的支配權(quán)。行政村的建制和人民公社運(yùn)動(dòng)從某種意義上說(shuō)都帶有現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的底色，都是現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)過(guò)程的邏輯結(jié)果。

改革開(kāi)放后，政治上的新氣象也為我國(guó)廣大農(nóng)村的發(fā)展提供了巨大的歷史機(jī)遇。特別是隨著公社體制的廢弛，為了提高農(nóng)民的積極性和自主性，通過(guò)分權(quán)改革，國(guó)家將一部分權(quán)力下放到農(nóng)村，即“鄉(xiāng)政村治”，從而開(kāi)啟了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的新時(shí)代。但依然沒(méi)有改變的是，在改革開(kāi)放新時(shí)期，隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，特別是到了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)階段，愈來(lái)愈多以國(guó)家名義出現(xiàn)的公共事務(wù)進(jìn)入鄉(xiāng)村，行政滲透已成為一種勢(shì)不可擋的歷史趨勢(shì)。如上文所言，僅國(guó)家法律賦予村委會(huì)的法定行政職能就多達(dá)一百多項(xiàng)。因此，從總體上看，農(nóng)村改革后的鄉(xiāng)村治理并不是簡(jiǎn)單的村民自治，而是一種行政介入與村民自治的混合體。（42）同注?。

由以上敘述可知，近代以降我國(guó)廣大鄉(xiāng)村在現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的作用下，已無(wú)具備社會(huì)自治的條件和基礎(chǔ)，且作為村民自治實(shí)施主體的村委會(huì)即便是作為一種社會(huì)組織，也必須承擔(dān)大量的行政職能和任務(wù)。因此，如果將村委會(huì)定性為社會(huì)組織，已經(jīng)不符合事實(shí)情況。而且，本文也認(rèn)為，將村委會(huì)定性為基層地方政府則是一種更為合理和積極的做法。這不僅能通過(guò)法治的手段有效維護(hù)廣大村民的權(quán)益，同時(shí)也能開(kāi)啟一個(gè)尊重公民自由選擇和自主性的現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的新里程。

五、村委會(huì)作為基層地方政府的價(jià)值

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干問(wèn)題的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)：“全面推進(jìn)依法治國(guó)，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層?！保?3）http://www.xinhuanet.com/politics/2014-10/28/c_1113015372.htm，2019年11月20日訪問(wèn)。可見(jiàn)，全面推進(jìn)依法治國(guó)，鄉(xiāng)村治理的法治化是關(guān)鍵之所在，根基、難點(diǎn)和希望也都在鄉(xiāng)村。法治鄉(xiāng)村建設(shè)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化、全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必由之路。而鄉(xiāng)村法治建設(shè)其關(guān)鍵在于村民自治制度的法治化，核心是法治村委會(huì)建設(shè)。

習(xí)近平總書(shū)記在中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)提出“堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”的構(gòu)想。法治政府是指國(guó)家行政權(quán)行使的法治化。法治社會(huì)是指社會(huì)共同體行使社會(huì)公權(quán)力的法治化。（44）轉(zhuǎn)引自姜明安：《論法治中國(guó)的全方位建設(shè)》，載《行政法學(xué)研究》2013年第4期。兩者的共同點(diǎn)在于，都要求公權(quán)力的行使，不管是決策、執(zhí)行以及監(jiān)督都處于法治的軌道。兩者的不同在于，法治政府建設(shè)要求中央到地方各級(jí)政府權(quán)責(zé)一致，集有限政府、責(zé)任政府于一身。強(qiáng)調(diào)憲法和法律在政府行政管理和執(zhí)法中的至上性和權(quán)威性，其實(shí)現(xiàn)主要依靠的是憲法和法律的強(qiáng)制力保障，是一種主要依靠他律的治理模式；法治社會(huì)建設(shè)強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理規(guī)范和規(guī)則的普遍性、權(quán)威性和穩(wěn)定性，而其實(shí)現(xiàn)主要依靠的是社會(huì)治理主體自身的自覺(jué)性，是一種主要依靠自律的治理模式。法治政府建設(shè)與法治社會(huì)建設(shè)的區(qū)別，參見(jiàn)下圖。

實(shí)施主體 主要目標(biāo) 實(shí)施依據(jù) 依靠力量法治政府建設(shè) 政府組織 政府治理的法治化憲法與其他法律規(guī)范 他律法治社會(huì)建設(shè) 社會(huì)組織 社會(huì)治理的法治化社會(huì)規(guī)則與道德 自律

因此，如果我們將村委會(huì)定性為基層地方政府，那么其法治化就是一條法治政府建設(shè)的路徑。如果將村委會(huì)定性為社會(huì)組織，那么其法治化走的就是一條法治社會(huì)建設(shè)的道路。很明顯，法治政府建設(shè)的路徑是一條更為可行和堅(jiān)實(shí)的道路。同時(shí)，廣大鄉(xiāng)村地區(qū)法治政府建設(shè)的實(shí)踐也必然使得我國(guó)法治政府建設(shè)的基礎(chǔ)打得更加夯實(shí)。但如果沿著法治社會(huì)建設(shè)道路走下去，由于缺乏強(qiáng)制力保障而只能依靠社會(huì)治理主體的自律，只會(huì)使鄉(xiāng)村治理游離于法治的軌道之外。

同時(shí)必須指出的是，真正法治的實(shí)現(xiàn)必須要以自治為前提。現(xiàn)代法治的核心在于公民自由和財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，而自治是公民自由和財(cái)產(chǎn)得以保全的主要手段和方式。自治既是一種權(quán)利內(nèi)容也是一種權(quán)利的行使方式。因此，我們可以說(shuō)自治是法治的前提和主要手段。根據(jù)自治主體和領(lǐng)域的不同，自治可以分為個(gè)人自治、社會(huì)自治和地方自治。其中地方自治就是指地方政府自治，其價(jià)值包括以下幾點(diǎn)：（1）表達(dá)地方偏好；（2）促進(jìn)地方試驗(yàn)與制度競(jìng)爭(zhēng)；（3）培養(yǎng)民主精神；（4）加強(qiáng)權(quán)利保障。（45）參見(jiàn)張千帆：《集權(quán)或分權(quán)？地方自治的成本利益分析》，載《江蘇社會(huì)科學(xué)》2009年第5期。

關(guān)于我國(guó)的地方自治。清末時(shí)期，當(dāng)時(shí)主張政治改革的中國(guó)近代精英人士就提出了由士紳“自治之身，自治其鄉(xiāng)，再由一鄉(xiāng)推之一縣一府一省，可以成共和之郅邦，臻大同之盛規(guī)”的設(shè)想。（46）轉(zhuǎn)引自朱國(guó)斌：《近代中國(guó)地方自治重述與檢討》，載張慶福主編：《憲政論叢》（第2卷），法律出版社1999年版，第339頁(yè)。地方自治雖至今尚未真正落地生根，但我國(guó)作為一個(gè)具有洲際規(guī)模的巨型國(guó)家，而且還是一個(gè)人口數(shù)量多、民族數(shù)量多、地方政府?dāng)?shù)量多、區(qū)域發(fā)展水平差距大的發(fā)展中大國(guó)，地方自治顯然具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

不過(guò)須注意的是，地方自治并不是一種簡(jiǎn)單的縱向國(guó)家權(quán)力配置，也不是一班心智超群之人制度設(shè)計(jì)的結(jié)果，而是由公民個(gè)體在權(quán)利行使過(guò)程中所形成的一種無(wú)意識(shí)結(jié)果和秩序。誠(chéng)如哈耶克所言：“只在一定意義上合乎目的的各種制度是如何復(fù)雜而有秩序地不通過(guò)人們的有意設(shè)計(jì)，而在人們的相互交往中形成的，它們不是源自某些人的發(fā)明創(chuàng)造，而是源自很多人的分別行動(dòng)，而這些人當(dāng)時(shí)并不知道他們?cè)谧鲂┦裁??！?7［英］哈耶克：《自由憲章》，楊玉生等譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1999年版，第89頁(yè)。因此，地方自治的基層實(shí)驗(yàn)和實(shí)踐就顯得極為重要。從我國(guó)近現(xiàn)代的歷史來(lái)看，很多制度的變革也都是從地方甚至是最基層開(kāi)始。地方的試驗(yàn)和改革由于與中國(guó)具體國(guó)情緊密相結(jié)合，故而具有強(qiáng)大的生命力。而單純的頂層設(shè)計(jì)由于與實(shí)際的脫離，往往最終都會(huì)走向失敗的結(jié)局。如果將村委會(huì)定性為基層地方政府，隨著村民自治實(shí)踐的不斷發(fā)展，占我國(guó)大多數(shù)人口的村民在實(shí)踐中必然會(huì)激發(fā)出巨大的積極性和活力，自發(fā)培育出公民文化和素質(zhì)，推動(dòng)我國(guó)最為廣泛的基層地方自治實(shí)踐，并為以后我國(guó)地方自治的最終實(shí)現(xiàn)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

六、域外主要國(guó)家的村級(jí)組織性質(zhì)

從以上四個(gè)部分的論證可知，不管從概念、規(guī)范、事實(shí)還是價(jià)值這四個(gè)維度來(lái)看，將村民委員會(huì)理解為基層地方政府都更為準(zhǔn)確和適當(dāng)。在這一部分，本文還將通過(guò)介紹英國(guó)、法國(guó)、日本這三個(gè)單一制國(guó)家，美國(guó)、德國(guó)、加拿大這三個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，以及不管在人口數(shù)量、國(guó)土面積和發(fā)展階段都與我國(guó)存在很大可比性的印度，這些國(guó)家的村級(jí)組織性質(zhì)以增強(qiáng)本文觀點(diǎn)的說(shuō)服力。當(dāng)然，這里并不是說(shuō)世界其他國(guó)家的通常做法我們就要遵循。畢竟事實(shí)并不能推導(dǎo)出規(guī)范。但在全球化和世界塑造中國(guó)的時(shí)代背景下，對(duì)于中國(guó)問(wèn)題的思考，站在中國(guó)之外對(duì)之進(jìn)行審視也是非常必要的?？疾焖麌?guó)鄉(xiāng)村治理模式能讓我們更好地理解我國(guó)鄉(xiāng)村治理中所存在的問(wèn)題。

首先，在單一制國(guó)家里，英國(guó)在鄉(xiāng)村地區(qū)普遍采取的是以議會(huì)或居民大會(huì)為中心的權(quán)力一元制基層政權(quán)建制，其中人數(shù)較多的區(qū)域設(shè)立議會(huì)作為地方權(quán)力中心，人數(shù)較少的區(qū)域設(shè)立居民大會(huì)作為權(quán)力中心。同時(shí)在這些議會(huì)或居民大會(huì)之下還設(shè)有若干委員會(huì)以負(fù)責(zé)各項(xiàng)具體工作。（48）法國(guó)第五共和國(guó)《憲法》第72條規(guī)定，市鎮(zhèn)是法國(guó)最基層的政權(quán)。（49）參見(jiàn)https://www.gongfa.com/html/gongfawenxian/20090515/405.html， 2019年12月2日訪問(wèn)。雖然法國(guó)的市鎮(zhèn)數(shù)量多而人口和規(guī)模不一而足。人口少則幾百人，多則超過(guò)數(shù)十萬(wàn)人。不過(guò)，根據(jù)《市鎮(zhèn)法典》的規(guī)定，每個(gè)市鎮(zhèn)政府都由市鎮(zhèn)議會(huì)、市鎮(zhèn)長(zhǎng)及若干市鎮(zhèn)長(zhǎng)助理組成，除巴黎等“大”城市外，市鎮(zhèn)不論經(jīng)濟(jì)、地理、人口狀況如何，其政府結(jié)構(gòu)均相同。（50）轉(zhuǎn)引自潘小娟：《法國(guó)行政體制》，中國(guó)法制出版社1997年版，第 79頁(yè)。日本的地方政府是按照雙層體制建立起來(lái)的，上層包括都道府縣四類(lèi)，基層包括市町村三類(lèi)。其中，市町村是主要的基層地方公共實(shí)體。市與町村之間的最大區(qū)別在于人數(shù)，要成為市必須達(dá)到一定的法定人口，而町村之間沒(méi)有明顯的區(qū)別。（51）參見(jiàn)［日］秋月謙吾：《日本的府際關(guān)系與地方政府改革：現(xiàn)代化體制的案例》，載［瑞典］埃里克·阿姆納等主編《趨向地方自治的新理念？——比較視角下的新近地方政府立法》，楊立華等譯，北京大學(xué)出版社2005年版，第19頁(yè)。

其次，在聯(lián)邦制國(guó)家里，美國(guó)的基層地方政府呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)，包括了城市、鎮(zhèn)、鎮(zhèn)區(qū)、村和自治市鎮(zhèn)等，不同州其名稱(chēng)各不相同。（52）See Michael Engel， State & Local Government—Fundamentals & Perspectives， Peter Lang Publishing，Inc，1999，p49，61.不過(guò)，美國(guó)的村級(jí)組織不管在性質(zhì)和具體形式上都與其他城市、鎮(zhèn)和市鎮(zhèn)一樣，即是基層地方政府，同時(shí)也存在有三種基本形式的政府模式，即村長(zhǎng)－議會(huì)模式、委員會(huì)模式以及村議會(huì)－經(jīng)理模式。（53）參見(jiàn)［美］喬治·S·布萊爾：《社區(qū)權(quán)力與公民參與——美國(guó)的基層政府》，伊佩莊、張雅竹編譯，中國(guó)社會(huì)出版社2003年版，第151頁(yè)。德國(guó)最基層的政府被稱(chēng)為市鎮(zhèn)。它們也可以稱(chēng)之為社區(qū)，存在著鎮(zhèn)和村的區(qū)分。人口規(guī)模大的叫鎮(zhèn)，人口規(guī)模小的叫村。但不管是人口較多的鎮(zhèn)還是人口少量的村，在原則上和形式上都適用相同的法律，都是一級(jí)基層地方政府。（54）參見(jiàn)［德］赫爾穆特·沃爾曼：《德國(guó)地方政府》，陳偉、段德敏譯，北京大學(xué)出版社2005年版，第21頁(yè)。加拿大在地方政府層面實(shí)際上只有一級(jí)地方政府。他們所謂的市是一個(gè)范圍非常寬泛的概念，包括了大都會(huì)市、區(qū)域市、一般市、縣、鎮(zhèn)、村。（55）參見(jiàn)［加］理查德·廷德?tīng)?、蘇珊·諾布斯·廷德?tīng)枺骸都幽么蟮胤秸罚谛忝鳌む囪g，北京大學(xué)出版社2005年版，第3頁(yè)。在加拿大，鄉(xiāng)村基層政府雖然在區(qū)域和人口上不能和城市相比，但它們的法律地位、治理模式卻并無(wú)本質(zhì)的區(qū)別。

值得注意的是，在以上這些發(fā)達(dá)國(guó)家中，很多國(guó)家不管是在城市地區(qū)或鄉(xiāng)村地區(qū)，基層地方政府都統(tǒng)稱(chēng)為市鎮(zhèn)。之所以如此，主要是由于在早期這些國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)并不是很發(fā)達(dá)、城市化水平也比較低，城鎮(zhèn)往往依附于鄉(xiāng)村而并沒(méi)有設(shè)置專(zhuān)門(mén)的政府機(jī)構(gòu)，而是由鄉(xiāng)村基層政府一并管理。之后隨著商品經(jīng)濟(jì)的日益發(fā)展、城鎮(zhèn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，產(chǎn)生了為專(zhuān)門(mén)管理城鎮(zhèn)的市鎮(zhèn)基層政府。特別是第二次世界大戰(zhàn)之后，這些發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化高速發(fā)展，如今市鎮(zhèn)基層政府已成為它們主要的基層政府。但這并沒(méi)有改變和影響鄉(xiāng)村基層政府的性質(zhì)和實(shí)質(zhì)。

最后，在印度的鄉(xiāng)村治理模式中，最具特色的是縣、區(qū)、村三級(jí)“藩查亞特”制。藩查亞特是印度一種古老的村社制度，在其歷史上是由鄉(xiāng)村里年長(zhǎng)者組成的一個(gè)管理組織。其組織形式是：一個(gè)或數(shù)個(gè)自然村，經(jīng)村民大會(huì)直接選舉代表組成村藩查亞特作為治理該村的基層組織，若干村藩查亞特組成區(qū)藩查亞特，全縣的區(qū)藩查亞特組成縣藩查亞特。（56）印度在脫離英國(guó)的殖民統(tǒng)治后，以憲法的形式確認(rèn)和固定了這一制度。（57）印度由于農(nóng)村人口基數(shù)大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較之城市要落后許多，因此也存在著城市和農(nóng)村二元分離的社會(huì)結(jié)構(gòu)。但它的村級(jí)組織也是一級(jí)基層地方政府，與城市的基層政府不管在性質(zhì)還是結(jié)構(gòu)上都并無(wú)二致，且實(shí)行城鄉(xiāng)一體治理。

總體而言，不管是單一制國(guó)家或聯(lián)邦制國(guó)家，發(fā)達(dá)國(guó)家或發(fā)展中國(guó)家，國(guó)土面積大或國(guó)土面積小的國(guó)家，它們的共同特點(diǎn)就是村級(jí)組織都是一級(jí)基層地方政府，且實(shí)行城鄉(xiāng)一體治理。如此安排，不僅有助于在政治上保障鄉(xiāng)村地區(qū)的平等地位，同時(shí)也有利于促進(jìn)城市與鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。

七、質(zhì)疑與回應(yīng)

有人一定會(huì)問(wèn)，何以自村民自治制度建立伊始，多數(shù)學(xué)者一直都將其定性為社會(huì)組織來(lái)開(kāi)展研究和論述？一種最為通行的解釋是，改革開(kāi)放后，國(guó)家開(kāi)始采取主動(dòng)措施改變“國(guó)家全能主義”的一面，國(guó)家政權(quán)逐步從社會(huì)領(lǐng)域退出，為市民社會(huì)的成長(zhǎng)留下廣闊空間。在此之中，國(guó)家也開(kāi)始尋求與鄉(xiāng)村社會(huì)的合作空間，這正是村民自治制度出臺(tái)的歷史背景。因此，自《村組法》（試行）制定以來(lái)，很多學(xué)者都傾向于視村委會(huì)為社會(huì)組織。如此，有利于減少?lài)?guó)家對(duì)村民自治事務(wù)的行政干預(yù)，激發(fā)村民的自主性和積極性，增強(qiáng)社會(huì)力量、培育市民社會(huì)，進(jìn)而促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

對(duì)此，本文認(rèn)為，在那個(gè)國(guó)家與社會(huì)結(jié)構(gòu)關(guān)系嚴(yán)重失衡的時(shí)代背景下，如果將其定性為社會(huì)組織確能對(duì)村民自治制度的發(fā)展起著積極的作用。但時(shí)過(guò)境遷，現(xiàn)如今村委會(huì)所處理的事務(wù)以及所面對(duì)的環(huán)境已然不可同日而語(yǔ)。特別是隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，村民自治中存在著巨大的利益糾紛和沖突，利害關(guān)系也變得極為錯(cuò)綜復(fù)雜。對(duì)于這些問(wèn)題的解決，也絕非在法律上賦予其社會(huì)自治的地位，減少政府的干涉所能解決的。將村委會(huì)定性為社會(huì)組織顯然無(wú)法應(yīng)對(duì)當(dāng)前村民自治過(guò)程中所出現(xiàn)的種種問(wèn)題。如果一味地強(qiáng)調(diào)“社會(huì)化”，不僅導(dǎo)致理論上的不倫不類(lèi)，在實(shí)踐中也會(huì)使村民自治游離于法治的軌道之外，進(jìn)而影響整個(gè)村民自治制度的健康發(fā)展。

對(duì)于本文觀點(diǎn)，有人可能會(huì)指出目前我國(guó)的行政層級(jí)實(shí)際已達(dá)五級(jí)，再將村委會(huì)納入政府機(jī)關(guān)范圍，勢(shì)必導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)規(guī)模更加龐大。這樣不僅耗費(fèi)巨量的公帑，同時(shí)也造就了一個(gè)更加臃腫的行政集團(tuán)。這與國(guó)家治理現(xiàn)代化的理念和時(shí)代精神背道而馳。對(duì)此，本文認(rèn)為國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵問(wèn)題不在于行政層級(jí)數(shù)量的多少，而在于政府機(jī)構(gòu)與人員數(shù)量的多少。因此，行政機(jī)構(gòu)的改革在于如何精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，裁汰冗員，使政府機(jī)構(gòu)與轄區(qū)事務(wù)、政府人員與轄區(qū)內(nèi)人口數(shù)量形成合理的比例，從而做到節(jié)約公帑，提高服務(wù)效率和質(zhì)量的效果。而不是如何去減少行政層級(jí)。相反，在我國(guó)這樣一個(gè)領(lǐng)土面積遼闊的國(guó)家，數(shù)量相當(dāng)?shù)男姓蛹?jí)有利于方便群眾辦事、表達(dá)地方偏好、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和多元發(fā)展。

還有觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)的行政體制是一種壓力型的行政體制，村委會(huì)處于這壓力型體制金字塔的最底端。如果定性為基層地方政府，則不是在推進(jìn)我國(guó)地方自治的成長(zhǎng)，而是在破壞基層的自治。這種擔(dān)心不無(wú)道理，但不是否定的理由，而是應(yīng)積極應(yīng)對(duì)的問(wèn)題。對(duì)此，通行的做法是實(shí)現(xiàn)上級(jí)政府與村委會(huì)之間權(quán)限關(guān)系的法治化。這里所指的法治化就是通過(guò)法律具體明確哪些是上級(jí)政府管的，哪些是歸村委會(huì)管的，保證兩者各司其職。

有人還可能會(huì)認(rèn)為，村委會(huì)的行政主體地位只要用行政授權(quán)組織理論就能解決，沒(méi)必要非定性為行政機(jī)關(guān)。誠(chéng)然，就當(dāng)前情況而言，村委會(huì)除了《憲法》第111條第2款和《村組法》第2條和第8條規(guī)定的自治權(quán)外，還有許多基于法律、法規(guī)授權(quán)的行政權(quán)。而當(dāng)發(fā)生糾紛時(shí)，人們可以直接通過(guò)行政授權(quán)組織理論提起行政訴訟。但問(wèn)題是，國(guó)家法律在對(duì)村委會(huì)多達(dá)百余項(xiàng)的行政授權(quán)中，大多只規(guī)定了“協(xié)助”這樣的行政職能。（58）譬如《居住證暫行條例》第8條規(guī)定： 公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)居住證的申領(lǐng)受理、制作、發(fā)放、簽注等證件管理工作。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、用人單位、就讀學(xué)校以及房屋出租人應(yīng)當(dāng)協(xié)助做好居住證的申領(lǐng)受理、發(fā)放等工作；《社會(huì)救助暫行辦法》第4條規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處負(fù)責(zé)有關(guān)社會(huì)救助的申請(qǐng)受理、調(diào)查審核，具體工作由社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或者經(jīng)辦人員承擔(dān)。村民委員會(huì)、居民委員會(huì)協(xié)助做好有關(guān)社會(huì)救助工作。而在實(shí)踐過(guò)程中，“協(xié)助者”往往會(huì)變成行政職能的實(shí)施主體，但從理論上講它又不是可訴的適格主體。從而導(dǎo)致發(fā)生糾紛時(shí)，不同被告之間相互推諉、推卸責(zé)任的情形。與此同時(shí)，村民與村委會(huì)的糾紛大多數(shù)涉及的是村民自治本身的內(nèi)容，而這部分才事關(guān)村民的切身利益。如果這些得不到行政訴訟上的救濟(jì)，顯然會(huì)損害村民的合法權(quán)益，進(jìn)而影響整個(gè)村民自治制度的運(yùn)行。因此，將村委會(huì)定性為基層地方政府，則更有利于規(guī)范村委會(huì)的權(quán)力、保障村民的權(quán)益。

最后，有人還可能會(huì)認(rèn)為，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及大量商會(huì)和協(xié)會(huì)的出現(xiàn)，公共事務(wù)已不斷由政府一方壟斷向由政府與其他社會(huì)公權(quán)力共享的趨勢(shì)演進(jìn)。社會(huì)公權(quán)力較之政府，其滋生官僚主義和腐敗的可能性會(huì)降低許多。因此，行政管理體制的改革就是政府職能更多地向社會(huì)轉(zhuǎn)移。將村委會(huì)定性為基層地方政府，則有悖于這一趨勢(shì)。對(duì)此，本文并不這么看。我國(guó)目前尚未完成現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)和近代立憲主義的歷史任務(wù)。因此，當(dāng)前行政管理體制改革的主要任務(wù)還是要圍繞如何規(guī)范國(guó)家權(quán)力、如何保障公民的基本權(quán)利。與此同時(shí)，對(duì)國(guó)家權(quán)力的規(guī)制較之對(duì)社會(huì)公權(quán)力的規(guī)制不管在理論上還是實(shí)踐上都相對(duì)較為成熟。雖然行政管理社會(huì)化確實(shí)是未來(lái)不可阻擋的趨勢(shì)，但它同時(shí)會(huì)面臨一個(gè)如何規(guī)范和控制私權(quán)力濫用的問(wèn)題。故將村委會(huì)定性為基層地方政府，更有利于規(guī)范村委會(huì)的權(quán)力、保障村民的權(quán)益。

八、結(jié)語(yǔ)

村委會(huì)的性質(zhì)問(wèn)題是村民自治的一個(gè)核心問(wèn)題。然而《村組法》在此問(wèn)題上并沒(méi)有予以正面和明確的規(guī)定，只是模糊地將其表述為基層群眾性自治組織。通說(shuō)一直以來(lái)將村委會(huì)定性為社會(huì)組織加以研究和論述。這樣的定性不僅與村委會(huì)的實(shí)際情況相去甚遠(yuǎn)，而且也必然會(huì)導(dǎo)致理論上的不倫不類(lèi)，實(shí)踐上的不清不楚。由此，本文要力爭(zhēng)說(shuō)明的是，如果將村委會(huì)定性為基層地方政府是一種符合規(guī)范和事實(shí)的認(rèn)定，且這樣也更有利于我國(guó)的法治建設(shè)以及地方自治的成長(zhǎng)。礙于篇幅，本文尚不能對(duì)這一觀點(diǎn)作全面和詳細(xì)的論證，而只能算是一種初探，同時(shí)很多人也會(huì)提出許多反對(duì)意見(jiàn)。不過(guò)，本文堅(jiān)信這不但可以更好地維護(hù)村民權(quán)益，同時(shí)也能開(kāi)啟村民自治制度建設(shè)的新里程。