孫 照 紅

提 要： “中國場域”和“中國立場”是評判中國社會組織的基本依據(jù)和基本立場。新中國成立以來，中國社會組織經(jīng)歷了積蓄力量、原始發(fā)展、曲折發(fā)展、穩(wěn)定發(fā)展、增速發(fā)展的“螺旋式”成長歷程，逐步走出社會組織發(fā)展的“中國道路”，形成了社會組織發(fā)展的“中國特色”。中國社會組織發(fā)展的七十年，是從單一性向多樣性、從政治性向社會性、從依附性向自主性漸進回歸的七十年。這種漸進回歸不是“完成時”，而是“進行時”和“將來時”；不是“非此即彼”的對立關(guān)系，而是“此中有彼”的包含關(guān)系和“從此到彼”的發(fā)展趨向。這一過程和趨向，正是我國政府與社會關(guān)系不斷演進和調(diào)適的反映和折射。

“社會治理是國家治理的重要方面”①《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日。，而不斷成長的社會組織越來越成為中國社會治理不可缺少的重要主體，其在民主協(xié)商、環(huán)境治理、社會保障、志愿服務(wù)、社區(qū)治理中的廣泛參與、深度參與越來越受到黨和政府的重視。雖然如此，社會組織的獨立性、自主性問題依然備受爭議，有的社會組織甚至被稱為“二政府”。這一方面有其起步較晚、成長環(huán)境特殊、政治路徑依賴、自身建設(shè)滯后等原因，另一方面是受國外非政府組織（NGO）評價標(biāo)準的影響。對于我國社會組織的獨立性問題，不能簡單地進行否定或批判，而必須從“中國立場”和“中國場域”出發(fā)客觀分析其產(chǎn)生背景、發(fā)展歷程以及中國現(xiàn)有的宏觀體制環(huán)境，以此作為評判中國社會組織的基本依據(jù)。新中國成立以來，中國社會組織經(jīng)歷了積蓄力量、原始發(fā)展、曲折發(fā)展、穩(wěn)定發(fā)展、增速發(fā)展的演進歷程，逐步走出社會組織發(fā)展的“中國道路”，形成了社會組織發(fā)展的“中國特色”。

一、螺旋式成長：新中國成立以來社會組織發(fā)展的中國道路

新中國成立之前，中國共產(chǎn)黨先后建立了工會、農(nóng)會、婦聯(lián)、青聯(lián)和文聯(lián)等社會組織，但是當(dāng)時中國“是個農(nóng)業(yè)社會，小農(nóng)經(jīng)濟自給自足，社會組織很不發(fā)達，有人形容是‘一盤散沙’”①陸學(xué)藝：《中國社會結(jié)構(gòu)與社會建設(shè)》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2013年版，第265頁。。新中國成立以來，中國社會組織的發(fā)展過程雖然有失誤、有挫折，但總體上是一個逐步成長、壯大的過程。

（一）1949-1978年：積蓄力量期

新中國成立之初，我國面對的是一個貧窮落后、滿目瘡痍、千瘡百孔的爛攤子。為了鞏固新生的人民政權(quán)，國家把政治、經(jīng)濟、社會等事務(wù)統(tǒng)攬起來。在社會領(lǐng)域，廢除了原有的保甲制度和戶籍管理制度，建立了新的戶籍制度以及職業(yè)身份制度、檔案制度，并建立了人民公社制度（農(nóng)村）和單位制（城市），社會呈現(xiàn)出高度組織化的特征。這一階段，國家基本上壟斷了全部的社會資源并對社會進行強力控制。1950年10月，政務(wù)院頒布了《社會團體登記暫行辦法》，這是新中國最早的有關(guān)社會組織管理的制度規(guī)范。該文件明確提出社會團體“批準之原則應(yīng)以政治面貌為主”“凡危害國家和人民利益的反動團體，應(yīng)禁止成立；已登記而發(fā)現(xiàn)有反動行為者，應(yīng)撤銷其登記并解散之”②《社會團體登記暫行辦法》，《山西政報》，1950年第11期。?？梢姡?dāng)時的社會團體主要是服從和服務(wù)于政治穩(wěn)定的需要。

國家對社會的強力控制一方面有利于鞏固國家政權(quán)、維護社會穩(wěn)定，另一方面也壓縮了社會活動空間、抑制了社會發(fā)展活力，社會基本不存在公民結(jié)社的現(xiàn)象。1956年社會主義改造完成以后，中國進入社會主義建設(shè)時期，社會組織本來是有希望成長起來的，但隨后的“反右”擴大化和“文化大革命”使社會組織被阻滯和延誤長達20年。

（二）1978-1988年：原始發(fā)展期

1978年12月黨的十一屆三中全會后，中國的政治、經(jīng)濟、社會體制等都進行了改革。在農(nóng)村，經(jīng)過人民公社改革各地建立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，家庭重新成為生產(chǎn)、生活的基本單位，村民自治制度在此基礎(chǔ)上建立并成為國家制度的一部分。1980年，在廣西河池地區(qū)，為解決社會治安管理問題，一些農(nóng)民自發(fā)組建了村民委員會。在城市，原有的單位體制逐漸瓦解，單位及建立在單位基礎(chǔ)上的各種社會關(guān)系、道德和行為規(guī)范、價值體系等逐漸失去了其原有的功能和意義，人們由高度組織化的“單位人”變?yōu)椤吧鐣恕保瑖乙讶粺o法對社會組織進行絕對的領(lǐng)導(dǎo)和控制。1982年憲法明確規(guī)定了公民結(jié)社權(quán)，并首次將城市居民委員會和農(nóng)村村民委員會作為群眾自治組織寫入憲法。

隨著經(jīng)濟、政治體制改革的推進，社會需求日益多元多樣，民間社會力量逐漸崛起并產(chǎn)生結(jié)社需求，社會組織開始復(fù)蘇。這一階段的社會組織以平均每年2萬家的速度增長。“如果說代議制政府是18世紀的偉大社會發(fā)明，而官僚政治是19世紀的偉大發(fā)明，那么，可以說，那個有組織的私人自愿性政治運動領(lǐng)域，也即大量的公民社會組織代表了20世紀最偉大的社會創(chuàng)新。”③何增科：《公民社會與第三部門》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2000年版，第257頁。

“改革開放最初的十年幾乎無法可依、無規(guī)可循，但發(fā)展蓬勃，在野蠻生長中探尋規(guī)范，社會組織發(fā)展主要表現(xiàn)為從體制邊緣溢出型生長?！雹芡趺骸吨袊鐣M織（1978-2018）》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2018年版，第3頁。雖然國家在社會組織管理方面零星地制定、出臺了一些規(guī)章或政策，但這一階段對社會組織的管理總體上還比較混亂。而且，這個時期的社會組織主要還是政府自上而下發(fā)起成立，政府掌握著這些社會組織的重大人事任命權(quán)、重大活動決定權(quán)和財權(quán)。據(jù)統(tǒng)計，1981年至1987年短短六年時間內(nèi)成立了26家基金會，幾乎全都是由國家領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)起或參與的。①參見王名：《中國民間組織30年——走向公民社會(1978-2008)》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2008年版，第157頁。

（三）1988-2002年：曲折發(fā)展期

1988年的國務(wù)院機構(gòu)改革批準民政部設(shè)立社團管理司，開始對社會組織進行歸口管理。同年，國務(wù)院頒布了我國關(guān)于基金會的第一部行政法規(guī)——《基金會管理辦法》。但是，社會組織法規(guī)不健全、分散管理、多頭審批的現(xiàn)象和弊端仍然在1989年政治事件中暴露出來，國家又開始強化對社會組織的管控和整頓。10月，國務(wù)院頒布了《社會團體登記管理條例》，初步確立了登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位雙重負責(zé)的管理體制。1990年，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部關(guān)于清理整頓社會團體請示的通知》下發(fā)，歷時一年的全國性的社會團體清理整頓工作開始。這些管控政策和措施雖然強化了對社會組織的管控，但在一定程度上抑制了社會組織發(fā)展的積極性。

1992年鄧小平南方談話、黨的十四大的召開再次釋放出社會組織發(fā)展的空間。1994年，國務(wù)院頒布《關(guān)于部門領(lǐng)導(dǎo)同志不兼任社會團體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)問題的通知》，要求國務(wù)院各部委、各辦事機構(gòu)、各直屬機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)同志不再兼任社會團體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。1995年9月召開的第四屆世界婦女大會NGO論壇是中國自下而上社會組織發(fā)展的標(biāo)志性事件。這次論壇將NGO的概念和運作機制介紹到了中國。隨后，一些民間精英人物發(fā)起成立了一批自下而上的社會組織，如北京地球村環(huán)境教育中心（簡稱北京地球村）等，民間社會組織逐漸從局部走向全國，這些社會組織活動范圍廣、對政府的依附性較小，其資金來源主要是境外資助。

隨著社會組織的迅速增長、活動范圍和領(lǐng)域的不斷拓展，如何對社會組織進行管理再次擺在政府面前。于是從1997年4月開始，民政部對社會組織進行了第二次清理整頓，這次整頓持續(xù)時間之長、覆蓋面之廣、影響力之大是前所未有的。1998年，為加強對社會組織的管理，國務(wù)院重新修訂了《社會團體登記管理條例》，強化了雙重管理體制，即“登記管理機關(guān)”和“業(yè)務(wù)主管單位”雙重審核、雙重負責(zé)、雙重監(jiān)管。政府通過雙重管理體制實現(xiàn)了對社會組織的準入控制，這種管理體制其實是國家的一種帶有行政限制色彩的“選擇性限制”的管理策略。通過雙重管理體制，一方面強化了官辦社會組織的地位和特權(quán)，強化了政府對社會組織的控制，另一方面導(dǎo)致自下而上的社會組織難以在民政部門注冊從而獲得合法身份。同年，民政部的社團管理司更名為民間組織管理局，提高了社會組織的設(shè)立與準入門檻；中辦、國辦聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部不兼任社會團體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的通知》，推動社會團體與黨政機關(guān)脫鉤。這一階段，為了精簡政府機構(gòu)，一些政府機構(gòu)轉(zhuǎn)變成行業(yè)協(xié)會。如2001年2月，國家經(jīng)貿(mào)委所屬的9個國家局停止行政行為，機構(gòu)撤銷，相應(yīng)建立了十大行業(yè)協(xié)會。但是，這些行業(yè)性社會組織行政化色彩濃厚，官辦或半官辦痕跡明顯，有的甚至充當(dāng)“二政府”的角色。②參見孫發(fā)鋒：《國內(nèi)社會組織行政化研究述評》，《求實》，2016年第4期。

改革開放過程中社會建設(shè)和改革相對滯后于經(jīng)濟建設(shè)和經(jīng)濟體制改革。之所以把這一階段的社會組織發(fā)展稱為“曲折發(fā)展期”，就是因為這一階段國家對社會組織的態(tài)度是寬嚴交替、策略搖擺不定，由于缺乏管理經(jīng)驗而消極管理，再加上制度構(gòu)建需要時日，社會組織發(fā)展出現(xiàn)一些問題，出現(xiàn)問題即尋求規(guī)制之策，于是對社會組織進行清理整頓、制度規(guī)范。正是在這種邏輯下，這期間國家先后兩次對社會組織進行清理整頓，社會組織呈現(xiàn)出曲折發(fā)展的軌跡。

（四）2002-2012年：穩(wěn)定發(fā)展期

2002年黨的十六大提出了“社會更加和諧”的目標(biāo)，并把“改進社會管理、保持良好的社會秩序”作為維護社會穩(wěn)定的重要內(nèi)容。2003年“非典”以后，國家更加意識到經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的緊迫性和社會組織的重要性。2004年黨的十六屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》提出，“加強社會建設(shè)和社會管理，推進社會管理體制創(chuàng)新”“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”①中共中央文獻研究室：《改革開放三十年重要文獻選編》（下），北京：人民出版社，2008年版，第1446、1728頁。，為社會組織發(fā)展及其與政府的合作奠定了制度基礎(chǔ)。2006年黨的十六屆六中全會首次提出“社會組織”的概念，被看作“對傳統(tǒng)的非政府組織、非營利組織、第三部門或者民間組織等稱謂的改造”，是符合中國特色的定義。②參見張良：《我國社會組織轉(zhuǎn)型發(fā)展的地方經(jīng)驗：上海的實證研究》，北京：中國人事出版社，2014年版，第7頁。從此，“社會組織”成為官方用語，并被社會和學(xué)界接受。2007年，黨的十七大報告把“社會建設(shè)”納入中國特色社會主義事業(yè)總體布局，明確提出“重視社會組織建設(shè)與管理”，并專門強調(diào)了“發(fā)揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能”③中共中央文獻研究室：《改革開放三十年重要文獻選編》（下），北京：人民出版社，2008年版，第1446、1728頁。。2008年汶川地震后，各類社會組織尤其是慈善組織在募集捐款、志愿行動、災(zāi)后救助等方面的良好表現(xiàn)深得公眾認可。2011年，“十二五規(guī)劃”首次專設(shè)一章從促進社會組織發(fā)展和加強社會組織監(jiān)管兩方面對社會組織建設(shè)做出規(guī)劃。2012年，社會組織首次作為一個類別參與中央先進基層黨組織和優(yōu)秀共產(chǎn)黨員表彰。2012年，民政部啟動了全國性社會組織直接登記工作，中央財政安排2億元財政專項資金用于支持社會組織參與社會服務(wù)，這是中央首次通過建立財政資助機制扶持社會組織。這一系列社會組織發(fā)展和管理制度的出臺及措施的推進，加快了社會組織發(fā)展的進程。

雙重管理制度在維護社會組織政治可靠性的同時也帶來了一定的副作用，主要是新興的社會領(lǐng)域無法找到業(yè)務(wù)主管，業(yè)務(wù)主管職責(zé)不明。于是各地開始探索對社會組織管理的方式、內(nèi)容與途徑進行創(chuàng)新，一些地方政府推出了備案制以化解雙重管理登記時的繁瑣的條件，有的地方探索在部分領(lǐng)域直接登記，有的地區(qū)確立了樞紐型社會組織并由樞紐型社會組織主管本領(lǐng)域的業(yè)務(wù)。比如，2008年，北京市提出了“樞紐型”社會組織體系的概念，推進政社分開、管辦分離，創(chuàng)新社會組織管理體制。

總之，這一階段，國家對社會組織的管理政策出現(xiàn)較大調(diào)整，加大對社會組織的扶持力度，賦予社會組織一定的社會發(fā)展空間和社會管理權(quán)，引導(dǎo)社會組織參與社會治理，并積極開展官辦社會組織自主化改革的地方實踐。

（五）2012年以來：增速發(fā)展期

黨的十八大以來，各類社會組織以年均5萬家的速度增長。這一階段社會組織不僅發(fā)展速度快、規(guī)?；椭贫然潭雀?，而且，與以前相比，這一階段的社會組織呈現(xiàn)出兩個突出的特點。

一是重視社會組織黨建工作。社會組織是鞏固和擴大黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的新的生長點和拓展點。社會組織是各類人群聚集、各種思想交匯、各種信息傳播的重要場所，而且很多社會組織結(jié)構(gòu)松散、成員混雜，如果不加以正確引導(dǎo)，容易產(chǎn)生“分裂社會”的力量。因此，2011年以來，中央和地方各級黨委高度重視社會組織黨組織建設(shè)。2014年12月通過的《中共中央關(guān)于加強和改進黨的群團工作的意見》提出：“各級黨委和政府要支持群團組織在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮作用，加強對有關(guān)社會組織的政治引領(lǐng)、示范帶動、聯(lián)系服務(wù)?！雹僦泄仓醒胛墨I研究室：《十八大以來重要文獻選編》（中），北京：中央文獻出版社，2016年版，第313-314、164頁。將社會組織納入群團工作系列，這是新時期社會組織建設(shè)和黨的建設(shè)的重要舉措。2015年6月，《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》頒布，明確要求包括社會組織在內(nèi)的六類機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)設(shè)立黨組。同年9月，中辦印發(fā)《關(guān)于加強社會組織黨的建設(shè)工作的意見（試行）》，提出要“按照應(yīng)建盡建的原則，加大社會組織黨組織組建力度，實現(xiàn)黨的組織和工作全覆蓋”②《關(guān)于加強社會組織黨的建設(shè)工作的意見（試行）》，《人民日報》，2015年9月29日。。第一次從整體上對社會組織黨建工作作出頂層設(shè)計。民政部也把黨建工作納入社會組織的評估體系中，成立了民間組織服務(wù)中心黨委，加強對民政部主管的社會組織黨建工作的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)。黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，把社會組織作為黨和國家機構(gòu)改革的一項內(nèi)容，社會組織與人民團體、企事業(yè)單位一起被視為在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)調(diào)行動、增強合力的九大主體之一，成為黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方中被獨立看待的一支重要力量。與上述頂層制度設(shè)計釋放出的信號相一致，我國政治體制改革和創(chuàng)新把黨建、統(tǒng)戰(zhàn)等傳統(tǒng)的吸納方式運用到社會組織及其主要負責(zé)人身上。社會組織越來越多地參與到對日益多元化的社會需求和社會問題的解決和治理中，成為鞏固和擴大黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的新的生長點。

二是社會組織制度化建設(shè)進一步加強。相比黨的十八大以前，新時代的社會組織建設(shè)和管理更加強調(diào)制度、體制、機制建設(shè)和治理格局的構(gòu)建。黨的十八大報告提出了“現(xiàn)代社會組織體制”③中共中央文獻研究室：《十八大以來重要文獻選編》（上），北京：中央文獻出版社，2014年版，第230、539頁。的概念。2013年，黨的十八屆二中全會通過的《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》對改革社會組織管理制度做出重大部署。同年召開的黨的十八屆三中全會明確提出“加快形成科學(xué)有效的社會治理體制”④中共中央文獻研究室：《十八大以來重要文獻選編》（上），北京：中央文獻出版社，2014年版，第230、539頁。。2014年，黨的十八屆四中全會通過的中共中央《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》首次明確提出“加強社會組織立法”⑤中共中央文獻研究室：《十八大以來重要文獻選編》（中），北京：中央文獻出版社，2016年版，第313-314、164頁。，并把社會組織的作用發(fā)揮拓展到法治領(lǐng)域，提出要建立健全社會組織參與社會事務(wù)、維護公共利益及預(yù)防違法犯罪的制度機制。2018年，民政部將我國社會組織領(lǐng)域的三部重要的條例——《社會團體登記管理條例》《基金會管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理條例》整合修訂為一個，即《社會組織登記管理條例》，這對社會組織領(lǐng)域法規(guī)的完善起到重要的基礎(chǔ)支撐作用。黨的十九屆四中全會把社會組織納入“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度”、“共建共治共享的社會治理制度”⑥《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日。范疇，要求完善黨領(lǐng)導(dǎo)社會組織的制度，重視發(fā)揮社會組織在社會治理中的作用等，這有利于激發(fā)社會組織活力、促進社會組織健康有序發(fā)展。

二、制度環(huán)境和成長動因：社會組織發(fā)展的中國場域

中國社會組織的發(fā)展是由中國特殊的經(jīng)濟基礎(chǔ)、政治背景、社會條件和體制環(huán)境共同決定的。經(jīng)濟發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型為社會組織發(fā)展創(chuàng)設(shè)了良好的經(jīng)濟社會環(huán)境。從世界經(jīng)驗看，社會組織的發(fā)展?fàn)顩r與經(jīng)濟發(fā)展水平有直接關(guān)系。據(jù)美國經(jīng)濟學(xué)家羅斯托的羅斯托起飛模型（又稱作“羅斯托模型”“羅斯托經(jīng)濟成長階段論”），一國的經(jīng)濟發(fā)展需經(jīng)過六個階段，即傳統(tǒng)社會階段、起飛準備條件階段、起飛階段、趨于成熟階段、大眾消費階段和超越大眾消費階段。每一個階段，社會公眾的權(quán)益訴求是不同的，所處的發(fā)展階段越低，人們越關(guān)注物質(zhì)的增長、溫飽的滿足。當(dāng)物質(zhì)匱乏、供不應(yīng)求的矛盾解決后，人們的自主意識覺醒，就會更多地關(guān)注政治權(quán)利、公共事務(wù)、社會參與等更高級的需求。20世紀80年代以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)生了翻天覆地的變化，“總體性社會”向多元社會轉(zhuǎn)變，國家權(quán)力下移、市場發(fā)育為社會力量發(fā)育和成長創(chuàng)造了一定空間。同時，市場經(jīng)濟取代計劃經(jīng)濟帶來的一個重要變化就是市場成為資源配置的主導(dǎo)，政府對資源的控制力減弱，但政府和市場都存在失靈的情況，作為市場主體的企業(yè)為了增強市場競爭力，也需要行業(yè)之間的互助，這樣，那些處于政府與企業(yè)之間、企業(yè)與企業(yè)之間從事溝通、協(xié)調(diào)、服務(wù)、維權(quán)等活動的社會組織迅速成長起來，社會組織數(shù)量不斷增加、規(guī)模不斷擴大，社會組織結(jié)構(gòu)也不斷得到優(yōu)化，我國初步形成門類廣、層次多、覆蓋范圍廣的社會組織發(fā)展體系?？梢哉f，中國社會組織是伴隨著改革開放的腳步而發(fā)展起來的。

行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣M織發(fā)展?fàn)I造了有利的政治生態(tài)環(huán)境?！稗D(zhuǎn)變政府職能是深化行政體制改革的核心，實質(zhì)上要解決的是政府應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么，重點是政府、市場、社會的關(guān)系，即哪些事應(yīng)該由市場、社會、政府各自分擔(dān)，哪些事應(yīng)該由三者共同承擔(dān)?！雹僦泄仓醒胛墨I研究室：《習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2014年版，第52頁。在計劃經(jīng)濟條件下，我國政府首要的任務(wù)是維護政權(quán)的穩(wěn)定和安全，當(dāng)時政府主要通過行政計劃和命令式的手段管理社會。這種管理模式擠壓了社會力量的成長空間、抑制了社會組織的活力，社會呈現(xiàn)高度同質(zhì)化的特征。改革開放之初，國家與社會之間是一種有限的分離，國家釋放出一定的社會資源，政府把部分社會職能交還給社會，但主要的社會資源仍然由國家掌控，國家與社會之間呈現(xiàn)出典型的“強政府弱社會”特征。隨著市場經(jīng)濟體制改革的推進，國家或主動或被動、或自愿或不得不從一些社會領(lǐng)域撤離，社會開始自我培育和成長并與國家產(chǎn)生互動。進入新世紀以來，建設(shè)服務(wù)型政府成為政府職能轉(zhuǎn)變的重要目標(biāo)，政府開始完善與社會管理相關(guān)的體制機制，重新審視與社會之間的關(guān)系。而且，伴隨著社會事務(wù)的增加和復(fù)雜化，政府越來越多地向社會放權(quán)、釋放空間。政府轉(zhuǎn)移出來的職能必然有一個承接的問題，一部分是轉(zhuǎn)移給市場，由企業(yè)主體來承接；一部分是轉(zhuǎn)移給社會，由社會組織來承接。這樣，政府與社會組織就會圍繞公共服務(wù)的供給形成一種新型的合作機制，從而催生更多的社會組織承接公共服務(wù)的供給，公共財政也將為社會組織的成長和發(fā)展提供資金和資源。

社會治理體制創(chuàng)新為社會組織提供了難得的發(fā)展契機。2011年7月，我國第一個關(guān)于創(chuàng)新社會管理的正式文件——《關(guān)于加強和創(chuàng)新社會管理的意見》出臺，要求將社會秩序與社會發(fā)展貫通起來，實現(xiàn)社會建設(shè)與社會管理并舉。黨的十八屆三中全會提出了全面深化改革的總目標(biāo)和推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求?！爸卫怼笔且粋€具有里程碑意義的核心理念，特別是由“管理”變?yōu)椤爸卫怼?，雖然一字之差卻反映了改革的深化和升級以及國家和社會治理的全新追求。繼黨的十八屆三中全會之后，黨的十八屆五中全會提出構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”②中共中央文獻研究室：《十八大以來重要文獻選編》（中），北京：中央文獻出版社，2016年版，第819頁。的社會治理格局，其中，“社會協(xié)同”內(nèi)含著社會組織作為治理主體在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的主體責(zé)任和使命。黨的十九大報告提出：“打造共建共治共享的社會治理格局”“推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動?！雹倭?xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2017年10月28日。其中，“共治”的提法肯定了社會組織在社會治理中的主體地位。黨的十九大報告還更具體地描述了社會組織的作用，在民主協(xié)商、環(huán)境治理、社會保障、社區(qū)治理中都強調(diào)了社會組織的參與和作用，在民主政治建設(shè)、思想道德建設(shè)、基層黨建方面強調(diào)了社會組織的政治功能，更具現(xiàn)實操作性?？梢哉f，社會組織的作用覆蓋了政治建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)以及黨的建設(shè)等多個領(lǐng)域，特別是在教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、科技、環(huán)保、公益慈善、精準扶貧等領(lǐng)域要積極發(fā)揮社會組織的作用。黨的十九屆四中全會更是專門以“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”為主題，對“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”做了專門部署，社會組織的治理主體作用更加明確。

人民日益增長的物質(zhì)文化和美好生活需要為社會組織發(fā)展創(chuàng)造了廣闊空間。主要矛盾決定中心任務(wù)。中國特色社會主義進入新時代，我國社會的主要矛盾轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”②習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2017年10月28日。。新時代人民美好生活的需要呈現(xiàn)出多樣化、多層次、多方面的特點，人民期盼有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境、更豐富的精神文化生活。而要滿足人民日益增長的美好生活的需要就要提供更多更好的公共產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)服務(wù)，這些公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的供給是不可能單靠政府和企業(yè)就能完全解決的，之間存在一個巨大的缺口，社會組織在彌補這些缺口、承接這些職能、提供公共服務(wù)方面?zhèn)涫芷诖？梢哉f，社會組織正是回應(yīng)社會期盼、民眾訴求和呼聲、暢通社會參與的一種組織形式。

三、漸進回歸：社會組織發(fā)展的中國特點

總體來看，中國社會組織發(fā)展的七十年呈現(xiàn)出從單一化向多樣化、從政治性向社會性、從依附性向自主性漸進轉(zhuǎn)變的特點和趨勢。

（一）從單一性走向多樣性

新中國成立之初，社會組織以社會團體的形式存在。《社會團體登記暫行辦法》將社會團體分為六類：即人民群眾團體、社會公益團體、文藝工作團體、學(xué)術(shù)研究團隊、宗教團體及其他符合人民政府法律組成的團體，并將這些社會團體分為免于登記的和可以登記的社會團體兩類?？梢姡爱?dāng)時社會團體的分類是依照嚴格的計劃指令而非組織功能/性質(zhì)所確定的”、“是在與黨、國高度同構(gòu)的基礎(chǔ)上對社會團體的控制與整合。”③韓俊魁：《1949年以來中國社會組織分類治理的發(fā)展脈絡(luò)及其張力》，《學(xué)習(xí)與探索》，2015年第9期。這些社會團體存在的主要功用在于教育其成員維護新生的人民政權(quán)并積極投身于新中國的經(jīng)濟建設(shè)。改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟體制確立、政府職能轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟環(huán)境和政治環(huán)境越來越寬松，社會組織獲得了較快的發(fā)展，越來越多的“草根”社會組織成立，社會組織逐漸從單一的官辦社會組織向官辦、半官辦、民間社會組織多樣化并存的方向發(fā)展。與此同時，隨著社會階層利益分化和利益訴求多元化，社會參與意識逐漸增強，社會組織的協(xié)商精神、責(zé)任意識、法制觀念日益加強，社會組織的專業(yè)優(yōu)勢、服務(wù)能力、管理水平日益提高，社會組織必將日益顯示出其蓬勃的生命力。

（二）從政治性走向社會性

新中國成立之初，社會組織多是根據(jù)計劃指標(biāo)或是特定因素考量（如對外交流的方便）而成立，作為黨和政府政治功能的延伸和附屬機構(gòu)以官方的方式開展活動，不能算作真正意義上的社會組織。隨著改革開放的推進，我國社會分工越來越細化，社會服務(wù)需求越來越多樣化，公民參與社會公共事務(wù)意識和公共精神越來越覺醒，社會組織開始朝著自由結(jié)社的方向邁進并逐漸向非政府性、非營利性社會組織的本質(zhì)回歸。進入新時代以來，中國的社會組織也迎來了全新的歷史發(fā)展時機，社會組織的工作重心逐漸由服務(wù)政府向服務(wù)社會轉(zhuǎn)變，越來越多的社會組織投身于向社會提供公共服務(wù)事業(yè)中來，社會組織的專業(yè)化水平和服務(wù)能力也不斷提升。當(dāng)前，中國的社會組織已經(jīng)成為國家治理、社會治理的重要主體，成為經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)的重要力量，成為政府職能轉(zhuǎn)移的重要承接者，成為政府部門重要的、全面的合作伙伴。

（三）從依附性走向自主性

從社會組織發(fā)展的過程可以看出，中國的社會組織基本上是在政府管控或引導(dǎo)下成長和發(fā)展起來的。新中國成立初期的社會組織實質(zhì)上是事業(yè)單位的一種特殊的類型，其設(shè)立、管理、運行都被納入事業(yè)單位管理體系，許多社會組織的負責(zé)人是由掛靠的行政單位指派或者是直接由行政領(lǐng)導(dǎo)兼任的，在組織制度上也與政府組織類似，社會組織的職責(zé)和活動范圍基本上是由黨和政府分配，社會組織自主性活動空間基本不存在。改革開放之初，政府為了提高管理效率、降低管理成本，逐漸推進調(diào)適性的自我改革——從“全能政府”轉(zhuǎn)向“有限政府”，國家權(quán)力退出一部分市場和社會空間，社會的自主性空間不斷擴大，一些自下而上的“草根”社會組織成立，這些社會組織的自主性比較強。但是，受長期計劃經(jīng)濟和慣性思維的影響，很多社會組織特別是有官辦背景的社會組織仍然是在政府的直接管控下發(fā)展?！吧鐣M織被視為一種延長政府手臂的工具性組織，政府對社會組織采取了‘選擇性支持’策略。一方面，政府需要社會組織‘分擔(dān)’公共服務(wù)和社會事務(wù)方面的責(zé)任，通過資源支持引導(dǎo)社會組織獲得發(fā)展；另一方面，政府對社會組織存在某種不信任甚至排斥，通過行政權(quán)力建立起對社會組織的防范和監(jiān)控機制，保證社會組織在政府設(shè)定的規(guī)則體系和行動秩序下開展活動?！雹俨軔圮?、方曉彤：《社會治理與社會組織成長制度構(gòu)建》，《甘肅社會科學(xué)》，2019年第2期。直到今天，社會組織對政府的依附性仍然被詬病，這也成為影響社會組織健康發(fā)展的重要因素?？上驳氖?，隨著社會的發(fā)展進步，國家越來越認識到厘清政府和社會之間的權(quán)責(zé)邊界對于社會組織發(fā)展的決定性影響。黨的十八大以來，一系列的頂層設(shè)計明確提出了“政社分開”的要求，特別是黨的十九屆四中全會提出“政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”②《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日。的目標(biāo)?？梢哉f，通過一系列簡政放權(quán)的制度化措施，政府與社會組織的關(guān)系越來越向更為健康、良性互動的方向發(fā)展。

結(jié)語

從社會組織發(fā)展的過程可以看出，中國的社會組織基本上是在國家引導(dǎo)下成長和發(fā)展起來的。中國社會組織的成長過程是黨和政府對社會組織的認識逐步深化的過程，從一個側(cè)面折射了我國國家和社會關(guān)系的歷史演進，反映了社會力量不斷從弱小走向成熟的過程；另一方面也說明，社會組織從來不是孤立發(fā)展的，它是我國經(jīng)濟社會發(fā)展總體進程的一部分，是我國經(jīng)濟、政治、社會體制不斷變革的縮影。我國經(jīng)濟、政治、文化、社會等宏觀體制共同決定了我國社會組織的成長環(huán)境和發(fā)展道路不同于西方非政府組織，這是中國社會組織發(fā)展的歷史邏輯和現(xiàn)實條件共同決定的，不能簡單地以西方標(biāo)準來衡量和評價我國社會組織的角色定位和組織特點。

從單一化走向多樣化、從政治性走向社會性、從依附性走向自主性只是對新中國成立以來特別是改革開放以來中國社會組織發(fā)展走向的一種概括。之所以強調(diào)“走向”，一方面，它是一種發(fā)展趨向，指的是從過去到現(xiàn)在、從現(xiàn)在到未來的漸進過程。另一方面，這種發(fā)展并不是“完成時”，而是“進行時”和“將來時”；不是“非此即彼”的對立關(guān)系，而是“此中有彼”的包含關(guān)系和“從此到彼”的發(fā)展趨向。比如，從依附性“走向”自主性，不是指社會組織完全擺脫了依附政府的狀態(tài)，而是指從過去強依附到現(xiàn)在弱依附、從現(xiàn)在弱依附到未來不依附的發(fā)展過程和趨勢，這個過程和趨勢恰恰是中國社會力量不斷成長、社會組織不斷“去行政化”、政府與社會關(guān)系不斷調(diào)適的漸進過程和趨勢，也是社會組織獨立、自主本性漸進回歸的過程和趨勢。

社會組織的有序健康發(fā)展仍然需要黨的領(lǐng)導(dǎo)，需要政府主導(dǎo)，需要頂層制度設(shè)計，這既是黨和政府的政治責(zé)任，也是社會組織健康成長、有序發(fā)展的基礎(chǔ)條件和重要特征?，F(xiàn)代國家是國家治理、社會治理的制度供給者、規(guī)則維護者，國家對社會組織的治理是社會組織健康有序發(fā)展的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。而且，我國社會組織起步晚、成長環(huán)境復(fù)雜、社會不確定性因素多、社會監(jiān)督乏力，這些都決定了我國社會組織還沒有成長、成熟到能夠完全獨立承擔(dān)社會事務(wù)的程度，還需要國家的支持、引導(dǎo)和規(guī)制。

進入新時代以來，中國的國家治理和社會治理進入了有史以來最好的時期和階段，國家與社會關(guān)系也進入深度調(diào)整和改革階段。國內(nèi)外局勢的復(fù)雜性、多變性使傳統(tǒng)的管理模式難以為繼，國家需要借助社會組織的力量提升治理能力和治理實效，社會組織發(fā)展也需要國家提供制度支持、資源支持。這是國家與社會組織關(guān)系深度調(diào)適的前提，也是國家和社會組織關(guān)系深度調(diào)適的動力所在。“政社分開”改革目標(biāo)的明確提出、社會組織和政府部門脫鉤改革的推進都將進一步改善政府與社會組織的關(guān)系。然而，歷史依賴、制度慣性不是短期內(nèi)就能徹底改變的，政府、社會的強弱態(tài)勢和關(guān)系調(diào)整都需要一個過程。今后，國家對社會組織的政策導(dǎo)向?qū)⒁耘嘤?、引?dǎo)、激勵、扶持為主，通過制度化、法治化的方式轉(zhuǎn)變政府職能，將部分資源、職能放權(quán)給社會組織，激發(fā)社會組織發(fā)展活力，引導(dǎo)社會組織參與國家治理和社會治理；同時進一步厘清政府與社會組織的權(quán)力邊界，給予社會組織更多、更大的自主權(quán)，避免在管理過程中因國家權(quán)力的過度延伸使社會組織獨立自主發(fā)展流于形式。打鐵還需自身硬。社會組織要更清醒地認識到自身的性質(zhì)定位和組織定位，明確其社會性、服務(wù)性、公益性取向，抓住當(dāng)前發(fā)展契機加強自身建設(shè)，以更高的政治站位、更明確的主體意識、更專業(yè)的治理能力、更強的責(zé)任感和使命感，積極主動地投身到國家治理和社會治理中來，更好地發(fā)揮其在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、生態(tài)保護、慈善、災(zāi)害救助、扶貧等方面的社會功能和優(yōu)勢。此外，社會組織還要發(fā)揮其政治功能，在政治溝通、服務(wù)決策、監(jiān)督政府、組織有序的政治參與等方面發(fā)揮積極作用。