許 奕 鋒

提 要： 民主監(jiān)督是我國新型政黨制度理論設(shè)計(jì)的初心和使命。在我國的政治語境中，民主監(jiān)督是一種協(xié)商式監(jiān)督，也是一種柔性監(jiān)督，依靠政治自覺、道德自律、道義良知和輿論壓力等內(nèi)心體驗(yàn)而非強(qiáng)制力實(shí)現(xiàn)其價(jià)值功能，沒有法律約束力和強(qiáng)制性。軟法作為一種軟化的道德規(guī)范，與民主監(jiān)督具有天然的一致性和契合性，可以通過慣例、政策、自律、標(biāo)準(zhǔn)等非硬法設(shè)計(jì)建構(gòu)民主監(jiān)督的規(guī)范體系，進(jìn)而提升民主監(jiān)督的理性品質(zhì)。積極推進(jìn)民主監(jiān)督的軟法規(guī)范，在軟法的引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和推動(dòng)下進(jìn)一步發(fā)展和完善民主監(jiān)督工作，進(jìn)而逐步實(shí)現(xiàn)其制度化、規(guī)范化和程序化建設(shè)。

一定程度上來說，民主監(jiān)督是我國新型政黨制度理論設(shè)計(jì)的初心和使命，其價(jià)值體現(xiàn)很大程度上就是各民主黨派、社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)各界監(jiān)督中國共產(chǎn)黨，發(fā)出不同聲音，提出不同意見和建議。在實(shí)際的政治運(yùn)行中，民主監(jiān)督由于沒有硬法制度層面的權(quán)利保護(hù)，真正的監(jiān)督過程往往又有可能遭遇各種阻力和干擾，其柔性監(jiān)督特性也往往難以發(fā)揮其咨詢、反饋和警示的獨(dú)特作用和功能，這種監(jiān)督的有效性不足反過來又往往影響監(jiān)督者的積極性。軟法作為一種軟化的道德規(guī)范，可以通過慣例、政策、自律、標(biāo)準(zhǔn)等非硬法設(shè)計(jì)建構(gòu)民主監(jiān)督的規(guī)范體系，進(jìn)而提升民主監(jiān)督的理性品質(zhì)。

一、民主監(jiān)督的軟法內(nèi)涵與價(jià)值

軟法最早出現(xiàn)在西方國際法學(xué)，用來描述國際條約和習(xí)慣法以外的各種工具，其學(xué)術(shù)表述有諸如自我規(guī)制、志愿規(guī)制、合作規(guī)制、準(zhǔn)規(guī)制等多種形式。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的推進(jìn)，軟法由國際領(lǐng)域走向國內(nèi)公法領(lǐng)域，存在于政法慣例、公共政策、自律規(guī)范、合作規(guī)范、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、彈性法條等載體形態(tài)之中，提供了參與者更為多元、制度安排更富彈性的軟法治理機(jī)制。①王琳琳、趙錦華：《軟法視角下的全民閱讀立法研究》，《中國出版》，2017年第3期。軟法作為“原則上沒有法律約束力但有實(shí)際效力的行為規(guī)則”①Francis Snyder,“The Effectiveness of European Community Law:Institutins,Processes,Tools and Techniques”,Modern Law Review,56(1993).，其效力結(jié)構(gòu)未必完整，無須依靠國家強(qiáng)制力保障實(shí)施，但是能夠產(chǎn)生社會(huì)實(shí)效。從國際來看，避免高昂的締約成本是國家選擇軟法的主要?jiǎng)訖C(jī)，軟法生效只需國家首腦或者部門負(fù)責(zé)人的認(rèn)可，可因其程序簡便快速形成突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的協(xié)議，有效地避免危機(jī)勢(shì)態(tài)的升級(jí)甚至失控。②韓書李：《國際合作中的制度選擇：以軟法為視角的分析》，《暨南學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2016年第5期。從實(shí)際情況來看，道德更像是一種“軟的法律”，人們通過對(duì)內(nèi)心的拷問加以自我約束，一定意義上軟法就是道德思維在法律規(guī)則中的滲透和延伸。毋庸置疑，民主必須具體到制度文件中，其中少數(shù)的制度文件是通過國家強(qiáng)制力來保障實(shí)施，而大部分的制度文件是靠自律或社會(huì)影響力予以約束。③周艷云：《民主、自律、制度：腐敗的層進(jìn)治理——以軟發(fā)的治理為視角》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》，2016年第7期。在我國的政治語境中，民主監(jiān)督作為通過提出建議、意見、批評(píng)等方式進(jìn)行的政治監(jiān)督，其效果依賴其政治影響力，是一種柔性監(jiān)督，也是一種協(xié)商式監(jiān)督。民主監(jiān)督?jīng)]有法律約束力和強(qiáng)制性，既不具有權(quán)力強(qiáng)制性，也不具有剛性約束力，靠的是話語權(quán)和影響力，不是在于立法說了算，而是在于立言說的對(duì)。

就軟法功能而言，民主監(jiān)督一定程度上就是依靠政治自覺、道德自律、道義良知和輿論壓力等等內(nèi)心體驗(yàn)而非強(qiáng)制力實(shí)現(xiàn)其價(jià)值功能。在實(shí)踐操作層面上，政治道德內(nèi)涵已經(jīng)滲透到軟法規(guī)范的民主監(jiān)督工作中，并形成了獨(dú)具中國特色的能夠通過一定手段、在一定程度上保障實(shí)施的倫理道德規(guī)范。④徐靖：《軟法的道德維度——兼論道德軟法化》，《法律科學(xué)》，2011年第1期。在學(xué)術(shù)上，有的主張“以道德制約監(jiān)督權(quán)力”的倫理學(xué)范式，其價(jià)值在于為民主監(jiān)督這一權(quán)利主張?zhí)峁┝艘环N倫理學(xué)軟法規(guī)范，這也是實(shí)現(xiàn)民主權(quán)利制約監(jiān)督的重要渠道。從軟法規(guī)范模式上看，處于平等地位的各方，包括民主監(jiān)督各類主體，承認(rèn)利益多樣性，需要在不同利益主張面前尋求到最大公約數(shù)。從軟法規(guī)范過程與結(jié)果來看，通過說服、激勵(lì)，個(gè)人或組織的自我約束與相互約束，以及輿論約束和利益機(jī)制達(dá)成立法目標(biāo)，⑤姜明安：《完善軟法機(jī)制 推動(dòng)社會(huì)公共治理創(chuàng)新》，《軟法與治理評(píng)論》（第一輯），北京：法律出版社，2013年版，第18頁。形成共識(shí)成果。此外，民主監(jiān)督的軟法功能還體現(xiàn)在民主監(jiān)督的評(píng)價(jià)、引導(dǎo)、督促功能。相對(duì)硬法層面的制裁、懲罰、命令等特質(zhì)的不一樣，民主監(jiān)督主要體現(xiàn)為通過建議、意見、評(píng)價(jià)等方式來施以影響，是一種間接的、無形的、精神上的。就監(jiān)督結(jié)構(gòu)體系而言，司法監(jiān)督是硬法層面的規(guī)范行為。黨內(nèi)監(jiān)督在我國監(jiān)督體系中是最基本、最重要和最權(quán)威的監(jiān)督，可以帶動(dòng)和推進(jìn)其他各個(gè)方面的監(jiān)督。法律監(jiān)督，或者說法律層面的監(jiān)督，主要是指立法監(jiān)督、行政監(jiān)督和司法監(jiān)督等，是有嚴(yán)格的法律設(shè)計(jì)和明確的制度安排，是一種制度化、程序化和規(guī)范化的權(quán)力監(jiān)督。而民主監(jiān)督是通過提出批評(píng)、意見和建議等方式進(jìn)行的政治監(jiān)督，包括人民政協(xié)、民主黨派、社會(huì)團(tuán)體等民主監(jiān)督在內(nèi)，有相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)和程序安排但沒有明確的法律規(guī)定，屬于非權(quán)力監(jiān)督，在實(shí)際操作層面上具有較大的彈性空間。

從現(xiàn)實(shí)層面上看，民主監(jiān)督中有批評(píng)、建議等權(quán)利，但缺少強(qiáng)制力執(zhí)行，更沒有以國家的名義對(duì)違規(guī)者規(guī)定罰則和采取強(qiáng)制措施。中發(fā)〔1989〕14號(hào)文件要求，要真誠接受民主黨派的監(jiān)督；要保護(hù)民主黨派和無黨派人士監(jiān)督的正當(dāng)權(quán)利，等等。《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》明確規(guī)定，要自覺接受民主監(jiān)督；要切實(shí)發(fā)揮政協(xié)提案、建議案在民主監(jiān)督方面的作用，等等。實(shí)際上，民主監(jiān)督效果往往取決于黨委政府的坦誠、自覺和支持。雖然大多能夠?qū)τ谔岚负徒ㄗh案給予及時(shí)的答復(fù)，但結(jié)果并不盡如人意，更多的可能是重答復(fù)形式輕辦理質(zhì)量。畢竟，任何有效的行為準(zhǔn)則都或多或少地具有某種強(qiáng)制力，卻不可能都會(huì)也未必都需要以國家的名義或國家強(qiáng)制力保障實(shí)施。①羅豪才、宋功德：《認(rèn)真對(duì)待軟法——公域軟法的一般理論及其中國實(shí)踐》，《中國法學(xué)》，2006年第2期。但是，如何從軟法層面推進(jìn)民主監(jiān)督的有效運(yùn)行，軟法可以在提高民主監(jiān)督的制度化、規(guī)范化和程序化水平發(fā)揮其獨(dú)特的制度性功能和優(yōu)勢(shì)。

二、民主監(jiān)督的軟法困惑

在理想層面上，協(xié)商民主的作用被擴(kuò)大化，被想象成無限的發(fā)展空間。但是，在現(xiàn)代社會(huì)中，協(xié)商過程都必然普遍存在多元、不同且持續(xù)不斷的意見。為了防止民主監(jiān)督和民主協(xié)商的困惑，軟法必須先行確定一些基本的原則和合理的底線。②韓春暉：《軟法的未來：走向回應(yīng)型法——以協(xié)商民主的理論和實(shí)踐為背景》，《保定學(xué)院學(xué)報(bào)》，2008年第1期。但就現(xiàn)實(shí)情況來看，要防范和消除民主監(jiān)督的困惑，軟法規(guī)范還有很大的作為空間。

（一）缺乏指導(dǎo)性規(guī)定

軟法由于自身特點(diǎn)，很多問題都無法躲避，比如創(chuàng)制的主題不明確，創(chuàng)制過程比較隨意，內(nèi)容重疊現(xiàn)象層出不窮，這些特點(diǎn)導(dǎo)致在追究責(zé)任時(shí)困難重重，相關(guān)主體在問題產(chǎn)生時(shí)可隨意制定軟法，這一做法必然使很多軟法滋生卻并無價(jià)值，權(quán)責(zé)不對(duì)等、責(zé)任認(rèn)定失序以及責(zé)任機(jī)制設(shè)置不合理等問題也將隨之涌現(xiàn)。③劉旋：《論軟法的缺陷與完善》，《現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)》，2016年第34期。此外，由于軟法實(shí)施缺乏責(zé)任機(jī)制，使得軟法創(chuàng)制時(shí)往往只顧自身利益而難以考慮社會(huì)公眾利益。自新中國成立以來，特別是黨的十八大以來，中共中央先后就民主監(jiān)督出臺(tái)了一系列文件，民主監(jiān)督逐步走向了制度化、規(guī)范化和程序化軌道。但是，由于缺乏具體的操作和運(yùn)行規(guī)則，比如民主監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制不健全，履行民主監(jiān)督職責(zé)缺乏外在動(dòng)力，難以發(fā)揮民主監(jiān)督應(yīng)有的作用。民主監(jiān)督的內(nèi)容往往是重大事項(xiàng)，涉及面廣但是關(guān)聯(lián)人員很難都參與進(jìn)來，只能是有針對(duì)性、有代表性、有效性地進(jìn)行民主監(jiān)督?？傮w而言，在監(jiān)督的主體、范圍、內(nèi)容、規(guī)模等方面還需要一套指導(dǎo)性和操作性都非常明確的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。以監(jiān)督主體為例，由于民主監(jiān)督一定程度上并非硬任務(wù)，而是軟指標(biāo)，沒有明確的評(píng)價(jià)導(dǎo)向，現(xiàn)實(shí)中的害怕監(jiān)督、擔(dān)心監(jiān)督、不愿意監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不會(huì)監(jiān)督等往往就難以避免，民主監(jiān)督的頻度、效果、力度等必然會(huì)受到影響。

（二）缺乏共識(shí)性機(jī)制

由于受傳統(tǒng)法律觀念的影響，軟法始終沒有得到法學(xué)研究人員的肯定，欠缺法治精神浸染，未受法治原則約束。軟法在實(shí)施使用過程中，其創(chuàng)制階段和執(zhí)行階段都沒有嚴(yán)格地歸納到法治體系中，有的甚至與法治原則相背離，其負(fù)面效應(yīng)不可避免。④劉旋：《論軟法的缺陷與完善》，《現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)》，2016年第34期。民主監(jiān)督作為一種協(xié)商式監(jiān)督，也是一種共識(shí)性監(jiān)督。與傳統(tǒng)時(shí)代不同，新媒體時(shí)代改變了人們的認(rèn)知方式，面對(duì)網(wǎng)絡(luò)主體的匿名性，信息的多元性、知識(shí)的碎片化等情況，人們的認(rèn)知理性、判斷分辨等方面又各有不同，加之情緒的宣泄、無效的爭論、戾氣的滋生等等因素，都會(huì)不同程度地影響著人們共同意愿一致的達(dá)成。如何糾正不當(dāng)偏好，提高協(xié)商共識(shí)的可能性，還缺乏民主監(jiān)督富有成效的軟法規(guī)范。在這個(gè)環(huán)節(jié)，軟法需要發(fā)揮它自身的相對(duì)優(yōu)勢(shì)和靈活性，在監(jiān)督主體利益主張和訴求表達(dá)不一致時(shí)通過軟法規(guī)范有效推進(jìn)持續(xù)的協(xié)商監(jiān)督。再有，如何從信息爆炸的輿論空間中理性甄別、認(rèn)真研判，真正把有價(jià)值的意見和建議體現(xiàn)到民主監(jiān)督中，如何進(jìn)行正確地引導(dǎo)輿論、合理地疏導(dǎo)情緒、有效地化解矛盾，可以建立一套軟法層面的共識(shí)機(jī)制，充分發(fā)揮每個(gè)監(jiān)督主體的資源、智力和社會(huì)影響力優(yōu)勢(shì)，開展合法依規(guī)、理性包容的有效監(jiān)督。

（三）缺乏規(guī)范性安排

從某種意義上而言，民主監(jiān)督就是我國政黨制度理論設(shè)計(jì)的初衷。但是，民主監(jiān)督作為一種柔性監(jiān)督，缺乏法律保護(hù)的權(quán)利，以及排除各種阻力和干擾的權(quán)利。《中國的政黨制度》白皮書中規(guī)定了民主黨派民主監(jiān)督的具體內(nèi)容，但不夠細(xì)化?！吨袊伯a(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》規(guī)定了民主黨派參加黨委有關(guān)方針政策、重大決策部署執(zhí)行和實(shí)施情況的檢查。對(duì)于民主監(jiān)督的內(nèi)容界定，《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》《中國人民政治協(xié)商會(huì)議章程》也明確人民政協(xié)民主監(jiān)督主要內(nèi)容有重大改革舉措、重要決策部署等等。但如何確定重大和重要，還缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)，在需不需要民主監(jiān)督的事項(xiàng)之間，界限不清晰。目前全國各地在民主監(jiān)督的創(chuàng)新方面，不少地方充分結(jié)合網(wǎng)絡(luò)、電視、微信、微博等媒體優(yōu)勢(shì)，在監(jiān)督主體與監(jiān)督客體之間建立雙向或多向互動(dòng)的立體多維關(guān)系，通過渠道拓展和制度設(shè)計(jì)優(yōu)化了民主監(jiān)督方式。比如湖南省政協(xié)開展的網(wǎng)絡(luò)議政、北京市政協(xié)與相關(guān)媒體聯(lián)合開設(shè)“政協(xié)e事廳”等平臺(tái)、濟(jì)南市政協(xié)聯(lián)合創(chuàng)辦的《商量》欄目等等，創(chuàng)新了一個(gè)個(gè)有溫度的傳聲筒、暖民心的民意通道、接地氣的民主監(jiān)督平臺(tái)。但不可忽視的是，民主監(jiān)督作為一種非權(quán)力監(jiān)督，其監(jiān)督影響還需要從整體上真正發(fā)揮其咨詢、反饋和警示功能，否則其有效性不足反過來必然會(huì)影響民主監(jiān)督的積極性。①張繼良、吳杰華：《軟法規(guī)制下的協(xié)商民主》，《社科縱橫》，2010年第7期。

三、民主監(jiān)督的軟法依據(jù)與規(guī)范

新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》首次把人民政協(xié)民主監(jiān)督寫進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)，《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》就人民政協(xié)民主監(jiān)督工作作出戰(zhàn)略部署及制度安排，不難發(fā)現(xiàn)民主監(jiān)督被寄予了厚望和期待。民主監(jiān)督可以在軟法的引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和推動(dòng)下獲得進(jìn)一步發(fā)展和完善，并逐步實(shí)現(xiàn)其制度化、規(guī)范化和程序化建設(shè)。②韓春暉：《軟法的未來：走向回應(yīng)型法——以協(xié)商民主的理論和實(shí)踐為背景》，《保定學(xué)院學(xué)報(bào)》，2008年第1期。

（一）在制度建設(shè)上，提升軟法與硬法有機(jī)結(jié)合的規(guī)范保障

從中發(fā)〔1989〕14號(hào)文件到中發(fā)〔2005〕5號(hào)文件，從2006年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》到2018年《中國人民政治協(xié)商會(huì)議修正案》（1982年新制定，歷經(jīng)1993年、1994年、2000年、2004年修訂），從2015年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》到2017年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》，開展民主監(jiān)督有了基本法依據(jù)，逐步形成和完善了民主監(jiān)督的軟法規(guī)范。就政協(xié)系統(tǒng)而言，1995年全國政協(xié)出臺(tái)了《政協(xié)全國委員會(huì)關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》，地方黨委先后制定了一系列實(shí)施規(guī)定，比如《中共廣東省委政治協(xié)商規(guī)程（試行）》《中共廣州市委政治協(xié)商規(guī)程（試行）》等辦法，各民主黨派結(jié)合黨派組織自身實(shí)際，出臺(tái)了各自黨章和內(nèi)部規(guī)定等等，這對(duì)于約束黨派成員積極進(jìn)行民主監(jiān)督，提高民主監(jiān)督的自覺性起到軟法規(guī)范保障作用。為提升民主監(jiān)督的規(guī)范水平，我們可以考慮建立軟法與硬法相結(jié)合的保障機(jī)制。一是梳理嵌入硬法之中的軟法制度，即帶有宣示性條款的民主監(jiān)督制度。比如《中華人民共和國刑法》第二條規(guī)定，刑法的任務(wù)是保護(hù)公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利，包含了刑法保護(hù)公民的民主監(jiān)督權(quán)利，這款表述并沒有國家強(qiáng)制力硬法層面的保障，更多的是一種宣示性表述，是在硬法制度層面的軟法表達(dá)。還比如《中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》《中華人民共和國審計(jì)法》等等指導(dǎo)性、激勵(lì)性、宣示性的非強(qiáng)制性規(guī)范，都能體現(xiàn)民主監(jiān)督的軟法內(nèi)涵。二是推進(jìn)民主監(jiān)督軟法的硬法轉(zhuǎn)化，即對(duì)于涉及法律層面的民主監(jiān)督制度保障有條件的可以上升為法律，或者作出法律性規(guī)定。軟法因其天然的正當(dāng)性，有時(shí)能給硬法的創(chuàng)制實(shí)施施加影響，推動(dòng)硬法正當(dāng)性的提高。①方若昕：《論軟法的效力基礎(chǔ)——以法的正當(dāng)性為視角》，《法制與社會(huì)》，2017年第22期。比如《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》指出：“尊重和保障政協(xié)委員在參加民主監(jiān)督工作中的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，維護(hù)政協(xié)委員對(duì)國家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作提出意見、批評(píng)、建議的權(quán)利，以及對(duì)違紀(jì)違法行為檢舉揭發(fā)的權(quán)利，發(fā)揮政協(xié)委員在民主監(jiān)督中的積極作用。對(duì)于阻撓政協(xié)委員參加民主監(jiān)督，甚至進(jìn)行壓制、打擊和報(bào)復(fù)的，應(yīng)依紀(jì)依法追究責(zé)任。”這就從硬法層面保障了政協(xié)委員開展民主監(jiān)督的自覺性和積極性。還比如《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》指出，“政協(xié)有關(guān)會(huì)議應(yīng)增加民主監(jiān)督內(nèi)容”，“政協(xié)全體會(huì)議、常務(wù)委員會(huì)會(huì)議的大會(huì)發(fā)言應(yīng)增加監(jiān)督性內(nèi)容比重”，“根據(jù)議題安排，可邀請(qǐng)有關(guān)負(fù)責(zé)同志出（列）席會(huì)議、聽取意見、互動(dòng)交流”等等，就需要從操作層面上進(jìn)行具體的硬性制度安排。三是民主監(jiān)督的軟法系統(tǒng)建設(shè)，即通過對(duì)中央有關(guān)文件的消化轉(zhuǎn)化，制定更具體更具有操作性的軟法實(shí)現(xiàn)機(jī)制，比如知情明政機(jī)制、協(xié)調(diào)落實(shí)機(jī)制、政治問責(zé)機(jī)制、權(quán)利保障機(jī)制、辦理反饋機(jī)制、評(píng)價(jià)考核機(jī)制等等，細(xì)化民主監(jiān)督的內(nèi)容、程序和要求，增強(qiáng)民主監(jiān)督主體的代表性和合法性的同時(shí)，真正提高民主監(jiān)督的正當(dāng)性和可行性。

（二）在主體范疇上，需要政治自覺和責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)那楦屑?lì)

軟法天賦自律理念。軟法的自律品質(zhì)恰恰是有效開展民主監(jiān)督的關(guān)鍵性因素。軟法的認(rèn)知功能來自于自律中的意識(shí)因素，自覺以是非標(biāo)準(zhǔn)判斷自身行為的正確與否，進(jìn)而推動(dòng)民主監(jiān)督的有效運(yùn)行。軟法的自律因素能夠滿足人們的尊重、平等以及公正等情感的需要，其柔性特征決定了軟法具有激勵(lì)功能。民主監(jiān)督的實(shí)際運(yùn)行，需要各監(jiān)督主體的自律和自覺。全國政協(xié)主席汪洋曾指出，要嚴(yán)格廉潔自律，進(jìn)一步提升自身素質(zhì)。需要充分發(fā)揮各黨派、各社會(huì)團(tuán)體、各族各界人民的積極性、主動(dòng)性，在廣泛深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，通過協(xié)商會(huì)議、建議案、視察、提案等形式就相關(guān)問題提出批評(píng)性意見和建議，從而履行民主監(jiān)督職能。我們需要通過宣傳“軟法亦法”的法治理念，將軟法的法治精神、法治價(jià)值、法治文化納入民主監(jiān)督的軟法創(chuàng)制及軟法執(zhí)行過程中，使得軟法的理性得到全社會(huì)的認(rèn)可和支持。軟法由于不是憑借國家約束力實(shí)施，違反軟法者也不一定受到相關(guān)法律懲處。之所以遵守軟法，多數(shù)是建立在自覺和社會(huì)輿論的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的。各民主黨派、各社會(huì)團(tuán)體、各族各界人民履行民主監(jiān)督職能并不是靠國家強(qiáng)制力來保障實(shí)施，而是依靠充分調(diào)動(dòng)自身的主動(dòng)性和積極性，是通過政治影響、社會(huì)輿論、組織權(quán)威等軟約束、軟權(quán)力和軟監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)的。軟法雖然不具強(qiáng)制力，但有著相應(yīng)的責(zé)任因素，違反了軟法就得承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

（三）在運(yùn)行機(jī)制上，推進(jìn)監(jiān)督與協(xié)商、自律與他律等結(jié)合的融合發(fā)展

與硬法剛性十足的規(guī)定相比，軟法更加推崇柔性治理。軟法制度安排往往較具彈性，可簡可詳、可原則可模糊，較為靈活和柔和，重在提供指導(dǎo)、提出建議。①石亞瑩：《論軟法的優(yōu)勢(shì)和作用——以國際法為視角》，《法學(xué)雜志》，2015年第6期。民主監(jiān)督的軟法體現(xiàn)，必須更注重協(xié)商民主性。軟法在制定期間，相關(guān)主體必須要在制定初期進(jìn)行諸多分析，采取咨詢或商討等方法與權(quán)益有關(guān)人員的探討，使所作的決議從少到多到最后的全部贊同，這樣做出的決定就能體現(xiàn)全部利益主體的意志，能夠全面體現(xiàn)社會(huì)公眾的訴求，決策才能更具理性。②劉旋：《論軟法的缺陷與完善》，《現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)》，2016年第34期。民主監(jiān)督作用不是通過票決和投票來實(shí)現(xiàn)，不是強(qiáng)制或操縱，而是通過對(duì)話、協(xié)商、溝通等方式改變相互偏好、判斷和觀點(diǎn)，基于合作達(dá)成共識(shí)。我國協(xié)商民主的經(jīng)驗(yàn)表明，軟法是實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督的規(guī)范保障，政協(xié)委員履行民主監(jiān)督職能，是依靠制度章程、道德自律、主流輿論以及政治影響等來保障民主監(jiān)督工作的開展。這種軟約束、軟權(quán)力的軟法效果，可以避免國家權(quán)力資源的過度消耗與浪費(fèi)，有時(shí)能夠起到比硬性規(guī)定更大、更持久的效果。③韓春暉：《軟法的未來：走向回應(yīng)型法——以協(xié)商民主的理論和實(shí)踐為背景》，《保定學(xué)院學(xué)報(bào)》，2008年第1期。同硬法比較而言，軟法具有的公信力以及權(quán)威性并不顯著。民主監(jiān)督可以從軟法內(nèi)部實(shí)施，通過確定民主監(jiān)督的基本原則，拓寬民主監(jiān)督主體的界別范圍，提高民主監(jiān)督方式的制度化水平。我們可以借鑒目前使用的政府備案制度，構(gòu)建相應(yīng)的備案制度以期適用于其他創(chuàng)制主體所制定的軟法規(guī)范，對(duì)于和憲法、法律相違背的軟法，可以要求創(chuàng)制主體對(duì)其進(jìn)行更正之后再備案，這樣便能從根源上對(duì)軟法實(shí)施有效的監(jiān)督，同時(shí)也有助于法制的統(tǒng)一。在懲罰及問責(zé)機(jī)制方面展開內(nèi)部監(jiān)督，使監(jiān)督對(duì)象的違規(guī)程度得到控制并減少，提高處罰率以產(chǎn)生威懾和教育力，可以由此改善民主監(jiān)督環(huán)境，減少潛在的違法。同時(shí)，對(duì)于那些利用自己擁有的權(quán)力而做出重大違法者，后果嚴(yán)重的，涉案人員同樣要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。④劉旋：《論軟法的缺陷與完善》，《現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)》，2016年第34期。自律和他律（社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等）的有效結(jié)合，是保證軟法順利執(zhí)行的基礎(chǔ)，可以通過增強(qiáng)公眾監(jiān)督和執(zhí)政黨的監(jiān)督來強(qiáng)化他律。通過公開信息，使社會(huì)大眾清楚同自身利益有密切聯(lián)系的各類信息，通過信息的公開促成他律環(huán)境的有效形成。可以通過黨派章程和完善自律規(guī)則，依靠監(jiān)督主體自覺、制度約束、社會(huì)輿論、利益驅(qū)動(dòng)等機(jī)制，以提倡性、激勵(lì)性和自律性等柔性方式發(fā)揮民主黨派組織的政治監(jiān)督職責(zé)作用，形成良好的民主監(jiān)督環(huán)境和氛圍。

總而言之，我國民主監(jiān)督已逐步形成一套系統(tǒng)的法律體系，即以憲法為根本依據(jù)，以不同層次的軟法為主要內(nèi)容的現(xiàn)代法治系統(tǒng)。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度在長期的歷史發(fā)展中，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，形成了越來越完備的制度規(guī)范。軟法由于其制定主體多樣性、制定程序靈活性和參與對(duì)象深度性等特點(diǎn)，與民主監(jiān)督具有天然的一致性和契合性。積極推進(jìn)民主監(jiān)督的軟法規(guī)范，在國家法制體系建設(shè)大背景下，民主監(jiān)督工作必然能夠保證其運(yùn)作的制度化、規(guī)范化和程序化建設(shè)。