聶 晨

在2008年全球金融危機(jī)和2009年歐債危機(jī)雙重沖擊下，歐洲各國進(jìn)入了以削減公共支出，轉(zhuǎn)型社會政策為特點(diǎn)的“后危機(jī)時代”。在這一過程中，歐洲各國學(xué)前教育體系出現(xiàn)了不同程度的福利多元主義傾向，尋求通過多渠道和多形式遞送學(xué)前教育服務(wù)，①帶來了政府和市場在政策體系中角色和責(zé)任的重構(gòu)。其中，英國和法國作為歐洲學(xué)前人口數(shù)量最多的兩國，面臨著學(xué)前教育需求激增和財(cái)政緊縮影響供給的矛盾，選擇了不同的轉(zhuǎn)型路徑。英國促進(jìn)學(xué)前教育市場的發(fā)展，法國更多依靠政府對學(xué)前教育體系進(jìn)行積極干預(yù)。隨著“自由市場”和“政府主導(dǎo)”兩條路徑對學(xué)前教育發(fā)展的三個關(guān)鍵定位：供給的數(shù)量可獲得（Availability），成本可負(fù)擔(dān)（Affordability）以及質(zhì)量有保證（Quality）②的影響逐漸顯現(xiàn)，引發(fā)了社會公眾和學(xué)術(shù)研究對兩國轉(zhuǎn)型的關(guān)注。

我國對歐洲學(xué)前教育政策的研究，主要關(guān)注普惠趨勢，而相對忽視了后危機(jī)時代分異的福利多元傾向。2019年我國政府工作報告明確指出“多渠道擴(kuò)大學(xué)前教育供給”，考慮到我國學(xué)前教育發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，面臨發(fā)展困境多的現(xiàn)狀，③如何在落實(shí)多渠道供給學(xué)前教育中界定好政府和市場的責(zé)任，亟須借鑒國際上學(xué)前教育發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)。因此，本文從學(xué)前教育供給、財(cái)政支持和治理監(jiān)督三個層面分析后危機(jī)時代英法兩國政府和市場定位的重構(gòu)，并從學(xué)前教育三個關(guān)鍵定位：數(shù)量、可負(fù)擔(dān)性和質(zhì)量來比較政策轉(zhuǎn)型的效果，以此討論對我國學(xué)前教育體系建設(shè)的啟示。

一、后危機(jī)時代英法學(xué)前教育政策轉(zhuǎn)型的背景：從趨同到分異

從上世紀(jì)70年代起，歐洲第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展吸引了女性就業(yè)。因此，在需求拉動下，歐洲各國陸續(xù)將托幼服務(wù)視為就業(yè)和家庭政策的組成，關(guān)注增加托幼服務(wù)的數(shù)量。④2002年歐盟委員會設(shè)定了巴塞羅那目標(biāo)：即2010年33%的3歲以下幼兒，90%的3歲到義務(wù)教育階段間的幼兒能獲得正式的學(xué)前教育。進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著幼兒教育對個體和社會福祉的意義逐漸被證實(shí)，⑤歐洲各國又在供給驅(qū)動下共同推進(jìn)學(xué)前教育普惠建設(shè)，關(guān)注學(xué)前教育可負(fù)擔(dān)性和質(zhì)量問題。

然而，在2008年全球金融危機(jī)和2009年歐債危機(jī)的影響下，歐洲各國進(jìn)入了以長期財(cái)政緊縮為特點(diǎn)的后危機(jī)時代，也導(dǎo)致了教育領(lǐng)域公共支出持續(xù)下降。受此影響，直到2016年，歐盟32.9%的3歲以下幼兒和86.3%的3歲以上幼兒獲得正式學(xué)前教育，基本達(dá)到3歲以下的巴塞羅那目標(biāo)（33%），但未實(shí)現(xiàn)3歲以上的巴塞羅那目標(biāo)（90%）。⑥

其中，英法作為歐盟學(xué)前人口數(shù)量最多的兩國，在同樣面臨學(xué)前教育需求與財(cái)政緊縮制約供給的矛盾下，普惠進(jìn)程受到影響，選擇了不同的應(yīng)對路徑。英國通過供給中強(qiáng)化市場力量，財(cái)政投入中便利市場運(yùn)行，以及治理監(jiān)督中去管制化，成為了學(xué)前教育體系運(yùn)行市場化的代表。而法國保持政府全面干預(yù)，適度引入市場力量，有限放松規(guī)制，成為了政府主導(dǎo)學(xué)前教育體系的典型。兩國選擇不同轉(zhuǎn)型路徑的原因可能在于：普惠建設(shè)前，英國在自由主義福利體系下，主要依靠市場機(jī)制滿足托幼需求；而法國在保守主義福利體系下，嘗試政府干預(yù)來平衡女性的工作和家庭照護(hù)問題。普惠建設(shè)中，英國起步較晚，依賴于政府大規(guī)模參與和快速投入，實(shí)現(xiàn)了跳躍式發(fā)展，但也導(dǎo)致了政府收縮后，市場之外難以出現(xiàn)合適的力量補(bǔ)充學(xué)前服務(wù)供給；而法國起步較早，在政府持續(xù)遞增的投入下，一定程度上形成了多部門遞送學(xué)前服務(wù)的機(jī)制。⑦下一部分將從服務(wù)供給，財(cái)政投入以及治理監(jiān)督三個層面，具體比較后危機(jī)時代兩國學(xué)前教育體系的轉(zhuǎn)型的特點(diǎn)。

二、后危機(jī)時代英法兩國學(xué)前教育政策轉(zhuǎn)型路徑的比較

（一）服務(wù)供給的比較

1.政府角色：英國聚焦托底，法國主導(dǎo)供給

英國在1997年工黨執(zhí)政后推動了學(xué)前教育體系的大規(guī)模普惠建設(shè)。然而，2010年聯(lián)合政府和2015年保守黨先后執(zhí)政，以2013年發(fā)布的兩個關(guān)鍵政策：《更好的幼兒照護(hù)》和《可負(fù)擔(dān)的幼兒照護(hù)》為標(biāo)志，改變了普惠政策框架：政策目標(biāo)回歸普惠前的支持父母就業(yè)；政策重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了依靠有限財(cái)政遞送“質(zhì)優(yōu)價廉”的學(xué)前教育；在政策工具和內(nèi)容上，政府則從供給中收縮，聚焦弱勢幼兒群體。具體實(shí)踐包括：一方面，大批依靠政府資金運(yùn)行的、面向全體幼兒的兒童中心被關(guān)閉，在站服務(wù)內(nèi)容被削減。另一方面，2014年起，40%最貧困的2歲幼兒可以獲得每周15小時的免費(fèi)學(xué)前教育服務(wù)；2017年起，3歲以上幼兒的免費(fèi)學(xué)前教育服務(wù)從每周15小時延長到30小時，但也僅限于每周工作16小時以上，且年收入處在最低工資到稅前10萬英鎊之間的家庭。⑧

法國擁有著學(xué)前服務(wù)支持家庭-工作生活平衡的傳統(tǒng)，早在上世紀(jì)70年代就開始了學(xué)前教育的普惠建設(shè)。同樣在財(cái)政緊縮的制約下，法國在2013年出臺了兩個文件：《消除貧困和社會融合計(jì)劃》和《重建共和國基礎(chǔ)教育法案》，體現(xiàn)了政府在其中的積極角色：政策目標(biāo)定位更具戰(zhàn)略性，在支持幼兒父母就業(yè)的同時，還試圖通過干預(yù)學(xué)前教育實(shí)現(xiàn)治理貧困，緩解社會、代際和區(qū)域不平等；政策重點(diǎn)集中到回應(yīng)3歲以下幼兒的需求；在政策工具和內(nèi)容聚焦在弱勢幼兒的同時，還繼續(xù)完善已有學(xué)前教育服務(wù)。在具體實(shí)踐上，法國在保障3歲以上幼兒每周共24小時的免費(fèi)學(xué)前教育服務(wù)的同時，還包括：首先，提高貧困地區(qū)3歲以下幼兒獲得學(xué)前教育的機(jī)會，2017年將免費(fèi)學(xué)前服務(wù)目標(biāo)群體擴(kuò)展到落后地區(qū)50%的2歲幼兒。其次，推動學(xué)前教育服務(wù)多樣化，滿足不同家庭需求，2009年發(fā)布《郊區(qū)希望計(jì)劃》，為受經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響需要在非常規(guī)時間工作，但居住地較遠(yuǎn)的母親提供每天超過10小時的托幼服務(wù)。南特市還為參加面試的父母提供緊急托幼服務(wù)。最后，政府繼續(xù)完善學(xué)前教育體系，嘗試從2019年9月起將3歲以上的幼兒納入國家義務(wù)教育范疇。⑨

2.市場作用：英國快速市場化，法國有限私有化

英國政府尋求強(qiáng)化市場在供給中的作用，試圖依靠市場的高效和靈活，滿足增長的學(xué)前教育需求。在聯(lián)合政府和保守黨治下，學(xué)前教育部門出臺了降低準(zhǔn)入門檻，減少擴(kuò)充限制，賦予運(yùn)行自由，允許自主定價，并鼓勵政府購買服務(wù)等多種措施，促進(jìn)市場力量供給學(xué)前教育。這些措施一方面反映了學(xué)前教育服務(wù)被更大程度上界定為消費(fèi)品；另一方面促進(jìn)資本力量的擴(kuò)張。具體表現(xiàn)為：首先，獲得私人供給學(xué)前教育的幼兒數(shù)量迅速增長。如圖1所示，從2013到2017年，進(jìn)入私人機(jī)構(gòu)的幼兒數(shù)量增長了近30%；其次，私人投資快速擴(kuò)張。如圖2所示，從2012到2015年，學(xué)前教育部門來自私人的資金增長率超過30%。形成鮮明對比的是，這期間政府投入僅增長0.46億，增量約為私人的1/40，而增長率（0.6%）僅為私人的1/50。

圖1 2013年，2015年和2017年英法學(xué)前教育私人部門覆蓋人數(shù)（單位：千人）

圖2 2012年和2015年英法兩國學(xué)前教育資金來源的比較（單位：百萬歐元）

法國同樣也尋求包括市場在內(nèi)的多元渠道來彌補(bǔ)學(xué)前教育服務(wù)供給短缺。但較之英國，法國學(xué)前教育仍然被視為公共物品，3歲以上幼兒的學(xué)前教育服務(wù)遞送仍主要由教育部基本負(fù)責(zé)，3歲以下的學(xué)前服務(wù)供給允許市場作為多元渠道之一，在政府規(guī)制下參與。截止2017年，私人運(yùn)營的3歲以下幼兒保教機(jī)構(gòu)僅占總數(shù)的15%。⑩如圖1和圖2所示，與英國學(xué)前教育部門私有化的規(guī)模和速度相比，法國無論在私人部門覆蓋的幼兒數(shù)量，私人資金的規(guī)模和增速上都處于較低的水平。

（二）財(cái)政支持的比較

1.財(cái)政支持方式：英國改變分配機(jī)制，法國調(diào)整支持重心

英國在1997年推進(jìn)的學(xué)前教育普惠建設(shè)，主要依靠中央財(cái)政投入分配到地方政府，再由地方政府分配到公立教育機(jī)構(gòu)，而私人機(jī)構(gòu)需要向地方政府提出額外申請。然而，2011年《學(xué)前教育單一基金方案》，以及2017年《國家學(xué)前教育基金方案》出臺，導(dǎo)致英國學(xué)前教育分配機(jī)制出現(xiàn)轉(zhuǎn)折。主要體現(xiàn)在：一是新的方案表面上強(qiáng)調(diào)所有機(jī)構(gòu)“平等”獲得財(cái)政支持，但意味著之前被排除在外的私立機(jī)構(gòu)，獲得了支持機(jī)會；二是新方案傾向于支持能夠落實(shí)托底政策，為弱勢家庭幼兒提供免費(fèi)服務(wù)的機(jī)構(gòu)。而私人機(jī)構(gòu)往往可以靈活擴(kuò)充規(guī)模，開發(fā)額外收費(fèi)項(xiàng)目來彌補(bǔ)免費(fèi)服務(wù)的成本，因此比完全依靠政府投入的公立機(jī)構(gòu)更能競爭到財(cái)政支持。?因此，該轉(zhuǎn)折一方面刺激市場發(fā)展；另一方面弱化地方政府的權(quán)力，減少了公立機(jī)構(gòu)的資金。

法國在財(cái)政緊縮影響下，奧朗德政府的5年計(jì)劃，即到2017年增加27萬5千個學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)。而具體到作為學(xué)前教育服務(wù)重要組成的托兒所，公立部分占比也從2010年66.5%下滑到了2018年36.4%。?但是，法國政府根據(jù)現(xiàn)實(shí)調(diào)整了支持重心：一方面，為避免現(xiàn)有機(jī)構(gòu)關(guān)閉，政府專門為兒童中心提供了每年1900萬歐元的支持；2017年馬克龍政府上臺后集中資金支持貧困地區(qū)托兒所90%的運(yùn)營成本。另一方面，為促進(jìn)機(jī)構(gòu)的增加，2017年政府依據(jù)現(xiàn)實(shí)調(diào)低目標(biāo)，即未來五年新建3萬個托兒所，并為保障這一目標(biāo)確定為新建機(jī)構(gòu)提供最高可達(dá)80%成本的一次性支持。

2.補(bǔ)貼重點(diǎn)：英國需求導(dǎo)向，法國供需全面

作為歐洲少數(shù)主要以需求導(dǎo)向進(jìn)行學(xué)前教育補(bǔ)貼的國家之一，英國主要通過稅收減免，托幼津貼和員工托幼券項(xiàng)目（childcare vouchers）三類政策工具，直接補(bǔ)貼幼兒父母。這三種政策工具都展現(xiàn)市場化特點(diǎn)：首先，補(bǔ)貼群體局限在有工作的父母中，重點(diǎn)支持父母就業(yè)；其次，鼓勵父母用腳投票，促進(jìn)學(xué)前教育市場競爭；最后，體現(xiàn)政府間接購買服務(wù)的思想，有利于私人機(jī)構(gòu)發(fā)展。而英國政府在聚焦托底后，進(jìn)一步提高補(bǔ)貼門檻，便利了市場擴(kuò)張。具體措施包括：在稅收優(yōu)惠與員工托幼券方面，僅保留低收入群體的免稅額度，而調(diào)低了中高收入群體的額度；在托幼津貼方面，具體數(shù)額被限制在為每8英鎊學(xué)前教育支出補(bǔ)貼2英鎊，且最高每個幼兒每年不超過2千英鎊，同時父母收入也被限定在最低工資或每周至少工作16小時且收入在稅前年薪10萬英鎊以下。?

法國相比之下對學(xué)前教育的補(bǔ)貼方向和方式都更為多樣。除了執(zhí)行與英國類似的稅收減免、托幼券和津貼等補(bǔ)貼外，政策工具和內(nèi)容的不同還體現(xiàn)在：首先，目標(biāo)群體更為聚焦。因?yàn)榉▏?歲以上幼兒的學(xué)前教育體系已經(jīng)良好運(yùn)行，需求補(bǔ)貼主要面向3歲以下幼兒，讓資金集中發(fā)揮效果。其次，需求補(bǔ)貼基于收入水平差別化執(zhí)行，允許父母根據(jù)收入水平而支付不同的托幼費(fèi)用。最后，托幼券應(yīng)用靈活，賦予父母更多選擇。法國發(fā)放的托幼券屬于普遍服務(wù)券（universal service vouchers），一方面，額度能根據(jù)孩子數(shù)量和身體狀況靈活調(diào)整；另一方面，托幼券還能抵扣其它家務(wù)開支，例如清潔整理、學(xué)習(xí)輔導(dǎo)、照護(hù)老人等，便利父母可以選擇自己照顧幼兒而雇傭他人承擔(dān)家務(wù)。?四是有側(cè)重的，依靠多種形式進(jìn)行供給補(bǔ)貼。例如，重點(diǎn)補(bǔ)貼更能便利周邊居民，但也對市場波動更敏感的社區(qū)私人微型托兒所（mini-crèches）；同時還依靠稅收優(yōu)惠，分擔(dān)幼教工資等形式鼓勵企業(yè)自辦托幼機(jī)構(gòu)，不僅滿足了雇員的需求，還向社會開放多余位置。

（三）治理監(jiān)督的比較

1.師資建設(shè)：英國降低從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，法國放寬師生比

英國在學(xué)前教育普惠建設(shè)時期，針對從業(yè)人員缺乏專業(yè)資質(zhì)和兼職化嚴(yán)重兩大問題，設(shè)立了從業(yè)資質(zhì)證書。但在財(cái)政緊縮下為了促進(jìn)市場供給，增加從業(yè)人數(shù)，政策工具轉(zhuǎn)為簡化從業(yè)資格，降低準(zhǔn)入門檻。具體措施包括：一是將復(fù)雜的認(rèn)證體系簡化為兩級，即相當(dāng)于本科的學(xué)前教師，以及相當(dāng)于高中的學(xué)前培訓(xùn)師，二是降低準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，將準(zhǔn)入目標(biāo)從69個降至19個，并在2019年推出更易獲得的，相當(dāng)于初中的學(xué)前助理認(rèn)證。由此，如表1，以英格蘭地區(qū)為例，形成了更寬松的準(zhǔn)入體系，除了面向3歲以上幼兒的機(jī)構(gòu)主管和教師需要相當(dāng)于本科以上的證書外，其他學(xué)前機(jī)構(gòu)的主管、教師、助理等和居家托管人的準(zhǔn)入都是相當(dāng)于高中到?jīng)]有任何要求。

而法國繼續(xù)保證了對學(xué)前教育從業(yè)人員更高的準(zhǔn)入要求。從表1可見，面對3歲以上幼兒的主管和教師，需要碩士以上資格；所有學(xué)前助理需要高中資格和培訓(xùn)；居家托管人還需要通過相當(dāng)高中水平的國家資格考試。但是，在財(cái)政緊縮壓力下，法國調(diào)整了面向3歲以下幼兒的人員組成，適度放松了員工幼兒比。具體措施包括：一是2010年起，面向3歲以下托幼機(jī)構(gòu)中被列為“有技能”的人員比例從60%下降到50%；二是2011年起，面向3歲以下托幼機(jī)構(gòu)中每11個員工中，1到3個員工轉(zhuǎn)為兼職或短期合同；三是有40個位置以上的，40到20個位置之間的，以及20個位置以下的托兒所中幼兒數(shù)量分別增加20%，15%和10%；四是居家托管人照看的幼兒數(shù)量從3個上升到4個。?這樣結(jié)果是，與英國相比，法國從業(yè)人員對幼兒比例的規(guī)定都更為寬松。但是，也體現(xiàn)出更詳細(xì)和精準(zhǔn)的規(guī)定。

表1 英法兩國學(xué)前教育從業(yè)資格比較

2.監(jiān)督評估：英國去管制化，法國多方參與

英國主要依靠政府對學(xué)前教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行外部監(jiān)督評估，其中主要包括安全健康、員工資質(zhì)、員工幼兒比等結(jié)構(gòu)性內(nèi)容，也包括課程執(zhí)行情況、師生關(guān)系，幼兒相互關(guān)系等過程性內(nèi)容。但在促進(jìn)市場擴(kuò)張的過程中，出現(xiàn)了去管制化的傾向。政策工具和內(nèi)容包括：首先，弱化地方政府的監(jiān)督角色。從2014年起，地方政府監(jiān)督和評估學(xué)前機(jī)構(gòu)的質(zhì)量后再進(jìn)行資金分配的權(quán)力被剝奪。而由中央機(jī)構(gòu)教育、幼兒服務(wù)和技能標(biāo)準(zhǔn)辦公室（Ofsted）單獨(dú)負(fù)責(zé)學(xué)前教育的監(jiān)督評估。其次，弱化對商業(yè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。2015年英國出臺法案，不再對加入機(jī)構(gòu)的托管人進(jìn)行監(jiān)管，而幼兒托管人機(jī)構(gòu)大多為商業(yè)性質(zhì)，進(jìn)一步便利托幼市場的發(fā)展。?

法國對學(xué)前教育的監(jiān)督和評估的政策工具較為細(xì)化和多樣。除了對3歲以上幼兒的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行與英國相似的外部評估，法國評估監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)更為開放：首先，增加了差別化的內(nèi)部評估。內(nèi)部評估主要依靠從業(yè)人員自己評價學(xué)前教育的內(nèi)容和服務(wù)質(zhì)量，并提出改善建議。其次，3歲以上幼兒學(xué)前服務(wù)的內(nèi)部評估常規(guī)化進(jìn)行，而3歲以下的學(xué)前教育的運(yùn)行情況則交由地方政府自主監(jiān)督。此外，增加了專業(yè)性的評估機(jī)構(gòu)。由總監(jiān)察局依靠專家團(tuán)隊(duì)進(jìn)行抽樣和實(shí)地調(diào)研，以此對政策執(zhí)行、體系運(yùn)行、教學(xué)質(zhì)量等進(jìn)行系統(tǒng)性的評估。例如2017年該機(jī)構(gòu)發(fā)布了《學(xué)前教育專題報告》，對2013年《重建共和國基礎(chǔ)教育法案》的執(zhí)行效果進(jìn)行了系統(tǒng)性的調(diào)查評估。

三、英法兩國學(xué)前教育政策轉(zhuǎn)型的效果比較

（一）可獲得性的比較：英國更不充分和不均衡

首先，在獲得學(xué)前教育的充分性方面，英國的市場化路徑導(dǎo)致了獲得學(xué)前教育的比例持續(xù)下降，而法國在政府積極干預(yù)下獲得學(xué)前教育的比例穩(wěn)步上升。如圖3，英國3歲以下幼兒獲得正式學(xué)前教育的比例，由2007年高于法國（27%）和歐盟（26%）的38%，降至2017年的33.2%，遠(yuǎn)低于同期的法國（50.5%）與歐盟（34.3%）。而在3歲以上幼兒群體中，如圖4所示，英國獲得正式學(xué)前教育的比例由2007年的84%降至2017年的67%，也低于法國與歐盟的平均水平。與之鮮明對比的是，法國在較高的起點(diǎn)上繼續(xù)提升了學(xué)前教育可獲得性，保證了95.1%的3歲以上幼兒能夠獲得正式學(xué)前教育服務(wù)。

圖3 英、法和歐盟平均3歲以下幼兒獲得正式學(xué)前教育比例（%）的變化（2007年～2017年）

其次，在獲得學(xué)前教育服務(wù)的均衡性方面，英國市場力量的增長加劇了兩極分化，而法國在政府干預(yù)下實(shí)現(xiàn)了全面改善。如圖5所示，從2007年到2017年，在正式學(xué)前教育服務(wù)覆蓋方面，英國沒有任何服務(wù)的3歲以下幼兒的比例從16%上升到33%，與之對應(yīng)的是每周獲得30小時以上服務(wù)的比例也從21%上升到22.5%。而法國同期則呈現(xiàn)出與歐盟相似的趨勢，沒有獲得服務(wù)的幼兒比例從8%下降到4.9%的同時，獲得30小時以上服務(wù)的比例從42%大幅上升到了56.3%。

圖4 英、法和歐盟平均3歲以上幼兒獲得正式學(xué)前教育比例（%）的變化（2007年～2017年）

圖5 2007年和2017年英、法和歐盟平均3歲以下幼兒每周獲得正式學(xué)前教育時間的比例（%）

（二）可負(fù)擔(dān)性比較：英國家庭負(fù)擔(dān)更重

首先，在對學(xué)前教育可負(fù)擔(dān)性的總體程度上，英國家庭比法國家庭更難以負(fù)擔(dān)學(xué)前教育的費(fèi)用。如圖6，2016年英國共有42.4%的家庭認(rèn)為在負(fù)擔(dān)學(xué)前教育方面有困難，其中有8%的家庭很難承擔(dān)該費(fèi)用。相比之下，同期法國有負(fù)擔(dān)性困難的家庭占比為32.7%，僅有2.9%的家庭很難負(fù)擔(dān)學(xué)前教育服務(wù)。

其次，在學(xué)前教育的絕對支出上，英國家庭支付學(xué)前教育費(fèi)用遠(yuǎn)高于法國。截止到2018/19財(cái)年，英國英格蘭地區(qū)3歲以下幼兒每月學(xué)前教育的費(fèi)用高達(dá)900歐元，成為了歐洲費(fèi)用最高的國家之一。形成對比的是，法國該年齡段每月學(xué)前教育費(fèi)用為133到301歐元，僅為英國費(fèi)用的1/3左右。?

此外，在學(xué)前教育的相對支出上，英國學(xué)前教育支出占家庭收入的比重也遠(yuǎn)高于法國。經(jīng)合組織根據(jù)2015年的各國學(xué)前教育成本和家庭收入的比較測算，在家庭擁有兩個幼兒且每周均入園40小時的情況下，英國學(xué)前費(fèi)用的支出占到家庭總收入的64.1%，是法國家庭支出占比20.1%的3倍以上，也是歐盟家庭平均支出占比22%的近3倍。?

圖6 2016年英法、歐盟家庭負(fù)擔(dān)學(xué)前教育服務(wù)困難程度的比較（%）

（三）質(zhì)量比較：英國從業(yè)人數(shù)更少，師生比例更低

在學(xué)前教育的質(zhì)量方面，英國全面去管制和親市場的政策工具，以及法國堅(jiān)持政府主導(dǎo)下適度放松管制的方法，在短期上并沒有導(dǎo)致兩國在總體質(zhì)量評價上出現(xiàn)明顯差異。如表2所示，一方面，在英法兩國擁有一個以上幼兒的家庭中，認(rèn)為學(xué)前教育有質(zhì)量問題的比例分別為0.4%和0.6%，都低于歐盟的平均水平0.7%；另一方面，這也體現(xiàn)出，相比于更為突出的以價格為代表的可負(fù)擔(dān)性問題，以及以距離、學(xué)位和開放時間為代表的可獲得性問題而言，質(zhì)量還未成為英法家庭使用學(xué)前教育的主要障礙。

表2 2016年英、法和歐盟幼兒不使用或者未更多使用正式學(xué)前教育服務(wù)的原因

但是，英國全面去管制化與法國適度放松的轉(zhuǎn)型路徑，對從業(yè)人員數(shù)量和師生比這兩個反映質(zhì)量的指標(biāo)上產(chǎn)生不同影響，威脅著英國學(xué)前教育質(zhì)量。

首先，英國學(xué)前教育從業(yè)人員數(shù)量下降。從2014年到2018年，如圖7，英國學(xué)前教育從業(yè)人員數(shù)量下降了46.9%，僅為法國從業(yè)人員數(shù)量的37.4%。其原因一方面是政府從供給到投入收縮，造成公立機(jī)構(gòu)的減少；另一方面則是去管制措施盡管有利于私人部門的擴(kuò)張，但是市場在逐利的同時，并沒有雇傭更多從業(yè)人員。形成對比的是，法國在政府干預(yù)下，從業(yè)人員數(shù)量保持穩(wěn)定。

圖7 2014和2018年英法兩國學(xué)前教育的從業(yè)人數(shù)的變化

其次，英國學(xué)前教育員工幼兒比下降。從2014年到2018年，英國從業(yè)人員與幼兒的比例從1∶24.1下降到了1∶23.8，低于英國政府劃定的最低標(biāo)準(zhǔn)。而法國同期從業(yè)人員與幼兒的比例達(dá)到了法國政府規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)。這一現(xiàn)象體現(xiàn)了，英國盡管未放松師生比，但市場力量的快速擴(kuò)張，加上監(jiān)督管理的弱化，導(dǎo)致了師生比例規(guī)定難以落實(shí)，可能影響學(xué)前教育質(zhì)量。而法國盡管適度放松了師生比例，但是，在多元監(jiān)督和全面評估體系的制約下，較為嚴(yán)格的執(zhí)行了政策內(nèi)容，一定程度上成為了學(xué)前教育質(zhì)量的保證。

四、英法學(xué)前教育政策轉(zhuǎn)型路徑對我國的啟示

綜上可見，面對學(xué)前教育需求激增和財(cái)政緊縮影響供給的矛盾，英國選擇了依靠市場擴(kuò)張，法國則推進(jìn)政府積極干預(yù)，具體表現(xiàn)為在供給方面，英國政府從普惠轉(zhuǎn)向托底角色并尋求促進(jìn)市場力量增長，法國政府在保持主導(dǎo)下漸進(jìn)式的促進(jìn)市場有限參與；在財(cái)政支持方面，英國政府全面收縮而奉行需求導(dǎo)向的親市場化補(bǔ)貼，法國政府調(diào)整重點(diǎn)并進(jìn)行有側(cè)重的補(bǔ)貼；在治理監(jiān)督方面，英國政府全面去管制化，法國政府適度調(diào)整但建立了多方監(jiān)督評估機(jī)制。英法兩條不同轉(zhuǎn)型路徑也導(dǎo)致了衡量學(xué)前教育發(fā)展的關(guān)鍵指標(biāo)出現(xiàn)了較大差異。在可獲得性方面，英國更加不充分不均衡；在可負(fù)擔(dān)性方面，英國家庭面臨著更嚴(yán)重的負(fù)擔(dān)性問題；而在質(zhì)量方面，英國面臨著更大的挑戰(zhàn)。

據(jù)此，本文為我國在科學(xué)落實(shí)多渠道供給學(xué)前教育中，如何界定好政府和市場的責(zé)任，更好發(fā)揮政府和市場的作用，提出了如下可供參考的啟示：

一是在發(fā)展多渠道供給之前，要客觀認(rèn)識政府和市場在學(xué)前教育服務(wù)遞送中的能夠發(fā)揮的作用，才能促進(jìn)政府作用和市場力量的更好結(jié)合。首先，要了解學(xué)前教育體系處于社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)之下，同時也嵌入到國家福利體系之中，理解發(fā)展多元供給渠道的基礎(chǔ)和可能面臨的限制。其次，要明確單獨(dú)依靠市場力量難以實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育服務(wù)的有效遞送，也不能解決學(xué)前教育的供需矛盾。例如，英國過多過快促進(jìn)市場規(guī)模擴(kuò)大，反而因?yàn)槭袌龅闹鹄院兔つ啃栽斐晒┙o的不充分不均衡，增加了家庭負(fù)擔(dān)，潛在威脅學(xué)前教育的質(zhì)量。最后，更要認(rèn)識政府能夠起到和應(yīng)該起到的作用。法國政府主導(dǎo)路徑的經(jīng)驗(yàn)也體現(xiàn)了，一方面，政府積極干預(yù)并不意味著大包大攬，保持投入也不代表著能夠提供無限支持；另一方面，要根據(jù)發(fā)展基礎(chǔ)，去界定政府應(yīng)該發(fā)揮的作用。法國學(xué)前教育政策的轉(zhuǎn)型正是基于已有體系發(fā)展的優(yōu)劣勢，繼續(xù)由政府負(fù)責(zé)良好運(yùn)行的3歲以上幼兒的學(xué)前教育服務(wù)，而規(guī)范和促進(jìn)市場力量參與面向3歲以下幼兒的學(xué)前教育服務(wù)遞送。

二是在實(shí)踐多渠道供給的過程中，要注意發(fā)揮政策漸進(jìn)性、側(cè)重性和精準(zhǔn)性與市場靈活性的有機(jī)結(jié)合。英國面對財(cái)政緊縮的壓力，改變普惠發(fā)展方向，拋棄普惠建設(shè)的成果，政府從直接供給，財(cái)政支持到治理監(jiān)督中快速、全面收縮，一定程度上忽視了政策的銜接性，造成了學(xué)前教育從可獲得性，負(fù)擔(dān)性到質(zhì)量上的惡化和混亂。與之對比的是，同樣面臨財(cái)政緊縮，一方面法國尋求積極應(yīng)對，保證政府對供給，財(cái)政和監(jiān)督的干預(yù)。另一方面，法國還與后危機(jī)時代的現(xiàn)實(shí)相結(jié)合，首先，調(diào)低發(fā)展目標(biāo)，設(shè)計(jì)合理的發(fā)展計(jì)劃；其次，有所側(cè)重的支持多元渠道，例如保證已有托幼機(jī)構(gòu)運(yùn)營，優(yōu)先補(bǔ)貼更有利于公眾、但抗市場風(fēng)險能力差的社區(qū)微型幼兒園等；最后，促進(jìn)與市場靈活性結(jié)合的有機(jī)結(jié)合，例如精準(zhǔn)設(shè)計(jì)差別化收費(fèi)情況、積極尋求與企業(yè)共同負(fù)擔(dān)提供托幼服務(wù)的成本、分類適度降低不同幼兒與從業(yè)人員比例等，實(shí)現(xiàn)了可獲得性全面持續(xù)提升，同時還保證了適度的可負(fù)擔(dān)性的和一定的質(zhì)量水平。

三是推行多渠道供給之后，要考慮制定并不斷完善開放性的監(jiān)督評估機(jī)制。要充分認(rèn)識推廣多元渠道要建立多方參與的監(jiān)督措施和評估體系，才能保政策被有效落實(shí)，推進(jìn)學(xué)前教育部門的持續(xù)良性運(yùn)行。英國在促進(jìn)市場發(fā)展的過程中，依賴較為封閉的外部監(jiān)督評估體系，同時還弱化了地方政府從資金分配到監(jiān)督評估的權(quán)力，導(dǎo)致了從業(yè)人員與幼兒比這樣不利于逐利的規(guī)定未被嚴(yán)格執(zhí)行，潛在威脅著學(xué)前教育的質(zhì)量。而在法國，正是由于建立了包括中央和地方政府的外部評估，以從業(yè)人員為主的內(nèi)部評估，以及專家團(tuán)隊(duì)參與的第三方評估，形成了較為開放的監(jiān)督評估體系，考慮了多方利益，一定程度上保證了政策落實(shí)，也為學(xué)前教育的發(fā)展提供了依據(jù)。

①Lloyd Eva and Penn Helen，“Childcare Markets in An Age of Austerity，”European Early Childhood Education Research Journal，vol.22，no.3（July 2014），pp.386-396.

②參見Organization for Economic Co-operation and Development，Starting Strong IV：Monitoring quality in early childhood education and care，Paris：OECD Publishing，2015，pp.19-33.

③沈有祿：《學(xué)前教育立法應(yīng)重點(diǎn)解決七個問題》，北京：《光明日報》，2019年6月4日，第13版。

④Mahon Rianne，“Child care：Toward what kind of‘Social Europe？”Social Politics：International Studies in Gender，State＆Society，vol.9，no.3（December 2002），pp.343-379

⑤Penn Helen，“The Business of Childcare in Europe，”European Early Childhood Education Research Journal，vol.22，no.4（October 2014），pp.432-456.

⑥參見European Commission，Barcelona objectives，Luxembourg：European Commission，2018，pp.10-13，18-19，17.

⑦Fagnani Jeanne，“Recent Reforms in Childcare and Family Policies in France and Germany：What Was at Stake？”Children and Youth Services Review，vol.34，no.3（March 2012），pp.509-516.

⑧聶晨：《破解不均衡不充分：福利主義視角下英國學(xué)前教育政策的發(fā)展及其啟示》，長沙：《學(xué)前教育研究》，2020年第3期。

⑨?? 參見European Commission，Key Data on Early Childhood Education and Care in Europe-2019 Edition，Eurydice Report，Luxembourg：Publications Office of the European Union，2019，pp.29-42，175-76，71-92.

⑩參見France Inter，Crèches：Bonne nouvelle，le nombre de places décolle， 26 March 2018， https://www.franceinter.fr/societe/creches-enfance-petitehollande-augmentation.

? West Anne and Philip Noden，“‘Nationalising’and Transforming the Public Funding of Early Years Education（and Care）in England 1996-2017，”British Journal of Educational Studies，vol.67，no.2（May 2018），pp.145-167.

?參見Ministere de l＇education nationale France，Repères et références statistiques sur les enseignements，la formation et la recherche2019，Paris：Ministere de l＇education nationale，2020，pp.28-29.

?參見European Commission，Country Profiles-United Kingdom：Policies and Progress towards Investing in Children，Luxembourg：Publications Office of the European Union，2018，p.1.

?參見European Commission，Country Profiles-France：Policies and Progress towards Investing in Children，Luxembourg：Publications Office of the European Union，2018，p.1.

? Fagnani Jeanne and Math Antoine，“The predicament of childcare policy in France：What is at stake？”Journal of Contemporary European Studies，vol.19，no.4（February 2012），pp.547-61.

?參見Organization for Economic Co-operation and Development，PF3.4：Childcare Support，Paris：OECD Social Policy Division，2017，pp.2-4.