肖棣文 林禹津 陳雪瑩

前 言

最低生活保障政策（簡(jiǎn)稱“低保政策”）是我國(guó)社會(huì)保障體系的重要組成部分。截至目前，它已成為我國(guó)應(yīng)對(duì)貧困問題、進(jìn)行收入再分配和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要工具。在執(zhí)行低保政策方面，中央政府近年來持續(xù)增加財(cái)政支持，旨在刺激地方政府完善低保政策。然而，各地低保申領(lǐng)人數(shù)和財(cái)政規(guī)模都呈收縮趨勢(shì)。中央政府的財(cái)政投入并未帶來地方低保政策的福利水平提升，這在一定程度上可歸因?yàn)榈胤秸膱?zhí)行意愿和實(shí)際行動(dòng)。聚焦低保政策執(zhí)行的研究已有相當(dāng)?shù)姆e累：要么從福利國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角探討影響低保政策變遷的因素；①要么從府際關(guān)系視角展示低保政策如何擴(kuò)散；②或者從基層治理方式與低保瞄準(zhǔn)機(jī)制角度研究政策執(zhí)行困境；③以及探討地方財(cái)政如何影響低保政策的發(fā)展④。既有研究仍有不足：（1）尚缺乏從低保政策執(zhí)行動(dòng)力的角度對(duì)低保政策發(fā)展演變進(jìn)行系統(tǒng)解釋；（2）要么使用以省為單位的加總數(shù)據(jù)、要么關(guān)注街頭官僚在一線的執(zhí)行過程，前者簡(jiǎn)化了省級(jí)區(qū)域內(nèi)部的地方差異，后者聚焦街頭一線則很難捕捉到地方政府的實(shí)際執(zhí)行動(dòng)機(jī)。（3）雖然地方政府是低保政策執(zhí)行主體，但既有研究多聚焦影響它們行為的外部因素，對(duì)其自身的偏好和決策自主度缺乏應(yīng)有的關(guān)注。理解地方政府的低保政策執(zhí)行意愿的解釋框架，理應(yīng)圍繞政府主體如何回應(yīng)外界壓力、如何自主選擇兩個(gè)維度來進(jìn)行構(gòu)建。

有鑒于此，本研究選擇廣東省各地級(jí)市作為研究樣本，建立市際面板數(shù)據(jù)，分析影響地方政府低保政策執(zhí)行意愿的因素，進(jìn)而探討低保政策執(zhí)行的地方差異和低保福利相對(duì)收縮的原因。本文行文結(jié)構(gòu)如下：第一部分將回顧我國(guó)低保政策發(fā)展特征；第二部分是基于“自主性-回應(yīng)性”理論模型提出假設(shè)；第三部分介紹樣本選擇和研究設(shè)計(jì)；第四部分展示主要的實(shí)證結(jié)果；第五部分是研究結(jié)論和意義。

一、中國(guó)低保政策的發(fā)展特征

我國(guó)低保政策執(zhí)行具有“中央指導(dǎo)，地方落實(shí)”的特征。中央政府主要通過出臺(tái)政策文件規(guī)范低保制度建設(shè)，并對(duì)各地低保進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)助；地方政府則負(fù)責(zé)制定低保細(xì)則、確認(rèn)低保對(duì)象和確保財(cái)政支出的充分性。

中央政府在過去二十余年通過設(shè)立專項(xiàng)資金等方式，逐步擴(kuò)大對(duì)低保的財(cái)政補(bǔ)助，努力推動(dòng)低保規(guī)模擴(kuò)張。以城市低保為例，中央政府支出在全國(guó)城市低保財(cái)政預(yù)算支出中由2005年的112億元升至2016年的883億元，相應(yīng)占比從57%升至73%（圖1）。地方政府低保政策執(zhí)行卻不如中央政府所愿，各省低保規(guī)模在2015年前下降趨勢(shì)明顯。同為城市低保，各省城市低保財(cái)政支出占一般公共預(yù)算支出比重由2005年的0.79%降至2014年的0.58%（圖1）；同時(shí)期，低保申領(lǐng)人數(shù)占城鎮(zhèn)人口比重由3.98%降至2.51%。各省低保的財(cái)政支出規(guī)模也存在差異。在2005～2016年期間，華北、華東、華南等地區(qū)城市低保規(guī)模低于全國(guó)0.78%的平均水平。⑤可見，各地對(duì)待低保政策的態(tài)度并不一致。

圖1 中央城市低保預(yù)算安排與地方城市低保發(fā)展（2005～2016）說明：1.本表由作者制作。2.數(shù)據(jù)來源于2006～2017年的《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國(guó)財(cái)政年鑒》。

二、理論模型與研究假設(shè)

中國(guó)社會(huì)保障體系日趨完善，但為何低保規(guī)模會(huì)收縮？基于文獻(xiàn)回顧，本研究認(rèn)為低保規(guī)模變化跟地方政府執(zhí)行意愿和實(shí)際行為相關(guān)性極高。地方政府會(huì)基于各種環(huán)境因素（如：上級(jí)政府要求、同級(jí)政府競(jìng)爭(zhēng)、區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)）帶來的壓力和政府自身能力、社會(huì)保障體系完善度等自主可控要素來確定低保政策執(zhí)行的態(tài)度。本研究嘗試將執(zhí)行低保政策的地方政府視為整體，從地方政府應(yīng)對(duì)各方壓力的回應(yīng)性和以政府能力、既定政策體系為基礎(chǔ)的自主性兩個(gè)維度來探討地方政府的執(zhí)行意愿，展現(xiàn)為何各地低保政策執(zhí)行出現(xiàn)顯著不同。

（一）地方政府回應(yīng)性與低保政策執(zhí)行

1.回應(yīng)上級(jí)政府壓力

上級(jí)政府的態(tài)度對(duì)地方政府政策執(zhí)行非常關(guān)鍵。上級(jí)政府可以通過控制人事、財(cái)政資源對(duì)下級(jí)政府施加影響。上級(jí)的要求也會(huì)讓地方政府通過政策執(zhí)行達(dá)到相應(yīng)考核，完成對(duì)上級(jí)政府的回應(yīng)。比如，孟天廣等基于調(diào)查實(shí)驗(yàn)的虛擬情景設(shè)計(jì)就驗(yàn)證了上級(jí)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在偏好時(shí)，縣級(jí)官員會(huì)大幅增加經(jīng)濟(jì)發(fā)展支出。⑥但地方政府在執(zhí)行社會(huì)政策時(shí)，是否受上級(jí)政府指令影響還缺乏實(shí)證證據(jù)。就低保而言，低保政策在早期雖屬城市的自主創(chuàng)新，但中央和省級(jí)政府的共同推動(dòng)才使之最終落實(shí)。⑦基于此，本研究得出假設(shè)1：上級(jí)政府對(duì)低保政策的重視會(huì)促進(jìn)地方政府對(duì)該政策的執(zhí)行意愿。

2.回應(yīng)社會(huì)不穩(wěn)定壓力

地方政府對(duì)維持社會(huì)秩序負(fù)直接責(zé)任，核心任務(wù)之一就是確保社會(huì)穩(wěn)定。低保政策最初正是為緩解因國(guó)企改革而來的社會(huì)不穩(wěn)定而設(shè)?！冻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠗l例》規(guī)定低保領(lǐng)取須為“為無生活來源、無勞動(dòng)能力又無法定贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人或者撫養(yǎng)人的城市居民”?！氨镜貞艏币彩蔷用裆暾?qǐng)低保的重要限制條件，“需由戶主向戶籍所在地的街道辦事處或者鎮(zhèn)人民政府提出書面申請(qǐng)”。地方政府執(zhí)行低保政策時(shí)，對(duì)不同社會(huì)群體（如：國(guó)企和事業(yè)單位職工與其他城鎮(zhèn)職工、勞動(dòng)群體和非勞動(dòng)群體、本地戶籍人口和非本地戶籍人口等）的回應(yīng)可能會(huì)有不同?；趯?duì)政府回應(yīng)社會(huì)不穩(wěn)定壓力的分析，本文提出假設(shè)2：地方政府執(zhí)行低保政策，可能優(yōu)先回應(yīng)正規(guī)就業(yè)“優(yōu)勢(shì)”勞工和本地戶籍的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

3.回應(yīng)社會(huì)需求

社會(huì)政策以滿足社會(huì)需求和促進(jìn)公民權(quán)利為特征。⑧基于身份認(rèn)同形成的各種社會(huì)群體有著多樣的社會(huì)需求。基于政治合法性和政治晉升激勵(lì)，地方政府會(huì)關(guān)注并回應(yīng)社會(huì)需求。⑨同時(shí)，實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利或社會(huì)需求都需要投入成本。⑩低保政策要由中高收入階層承擔(dān)部分成本，收入再分配性鮮明，這可能受到他們的排斥。?相對(duì)于低收入階層，擁有更優(yōu)政治參與條件的中高收入階層更能對(duì)地方政府產(chǎn)生影響，從而限制收入再分配性社會(huì)政策的發(fā)展。?由此可推斷，中高收入階層與低收入階層在低保政策議題上可能形成利益沖突。同時(shí)，中高收入階層往往能夠負(fù)擔(dān)更高的沖突成本，在公共資源分配過程中占據(jù)優(yōu)勢(shì)，使地方政府優(yōu)先回應(yīng)該群體的社會(huì)需求和權(quán)利實(shí)現(xiàn)。基于上述分析，本文提出假設(shè)3：不同收入階層在低保政策上存在權(quán)利沖突，低保政策規(guī)?？赡軙?huì)受到中高收入階層規(guī)模的限制。

（二）地方政府自主性與低保政策執(zhí)行

1.地方政府政策偏好

政府在選擇政策時(shí)會(huì)考慮它們的實(shí)施對(duì)自身利益的影響，對(duì)不同政策的重視程度有高低之分。?政策項(xiàng)目之間存在替代效應(yīng)，當(dāng)政府選擇某一種政策項(xiàng)目達(dá)成政策目標(biāo)時(shí)，會(huì)相應(yīng)減少對(duì)其他政策項(xiàng)目的關(guān)注。這同樣適用于社會(huì)保障體系建設(shè)。社會(huì)政策項(xiàng)目通?？煞譃槿悾浩栈菪停╱niversal programs）、家計(jì)調(diào)查型（means-tested programs）和社會(huì)保險(xiǎn)（social insurance programs）。?目前，中國(guó)的普惠型社會(huì)政策項(xiàng)目主要集中在教育領(lǐng)域，低保政策歸于家計(jì)調(diào)查型，而養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)則屬社會(huì)保險(xiǎn)?；谡陨砝嬉暯?，特別是基于發(fā)展中國(guó)家社會(huì)政策的研究發(fā)現(xiàn)，相較于社會(huì)救助政策，發(fā)展中國(guó)家政府更偏好發(fā)展社會(huì)保險(xiǎn)。?這可能是因?yàn)槎嘀黧w出資的社會(huì)保險(xiǎn)使政府的財(cái)政壓力最小。同時(shí)，發(fā)展中國(guó)家更重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)保障項(xiàng)目往往會(huì)遷就于經(jīng)濟(jì)政策。出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考量，發(fā)展中國(guó)家政府也會(huì)更傾向用社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目來實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障目標(biāo)。中國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)就有這樣的特點(diǎn)。?我國(guó)的低保政策亦不例外地受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先目標(biāo)的影響；政府創(chuàng)立財(cái)政補(bǔ)貼和個(gè)人繳費(fèi)相結(jié)合的居民社會(huì)保險(xiǎn)以解決社會(huì)保險(xiǎn)的擴(kuò)面問題。?基于對(duì)社會(huì)政策偏好的分析，本文提出假設(shè)4：政府發(fā)展社會(huì)保險(xiǎn)政策的偏好可能導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目對(duì)低保政策的替代。

2.地方政府治理自主性

中國(guó)地方政府的治理自主性集中體現(xiàn)為掌握財(cái)政支出和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動(dòng)權(quán)。?中國(guó)的財(cái)政分權(quán)體制提高了地方政府的自主性與積極性，促使地方進(jìn)行改革創(chuàng)新以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，?這又進(jìn)一步推動(dòng)地方政府自主性的提升?。同時(shí)，地方干部晉升采用以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主的考核方式，誘發(fā)地方官員最大限度地?cái)U(kuò)張自主性來發(fā)展經(jīng)濟(jì)獲得政績(jī)、贏得“晉升錦標(biāo)賽”。然而，在治理過程中，地方政府還要推動(dòng)政治、民生、文化和生態(tài)的建設(shè)。而在“先增長(zhǎng)后分配”的發(fā)展主義思想指導(dǎo)下，具備高度自主性的地方政府對(duì)能為當(dāng)期地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)直接貢獻(xiàn)的經(jīng)濟(jì)政策的偏好優(yōu)先于社會(huì)政策。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較低的地區(qū)，財(cái)政分權(quán)的積極作用比經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高的地區(qū)更不顯著，反而會(huì)更努力追求GDP增長(zhǎng)以既解決本地居民的溫飽問題又獲得鮮亮的政績(jī)，減少對(duì)低保的投入、限制其支付規(guī)模?；趯?duì)地方政府治理自主性的分析，本文提出假設(shè)5：隨著地方政府相對(duì)中央政府的治理自主性增強(qiáng)，低保政策的發(fā)展會(huì)受到限制，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)更明顯。

三、實(shí)證分析對(duì)象選擇與研究設(shè)計(jì)

本文聚焦于中國(guó)低保政策執(zhí)行過程中的市級(jí)政府，以此來討論地方政府的低保政策執(zhí)行意愿?；谘芯吭O(shè)計(jì)，本文選擇在廣東省進(jìn)行數(shù)據(jù)收集，并用廣東省20個(gè)地級(jí)市2003年至2017年的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析。原因包括：首先，廣東省低保制度較為完善。自低保制度建立以來，廣東省通過出臺(tái)各種行政法規(guī)與指導(dǎo)性文件不斷優(yōu)化低保制度。2013年起，廣東省民政廳根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平將各市劃為四類地區(qū)并制定城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)（表1）。2017年頒布的《廣東省社會(huì)救助條例》和2019年發(fā)布的《廣東省最低生活保障制度實(shí)施辦法》，進(jìn)一步完善了低保標(biāo)準(zhǔn)和城鄉(xiāng)低保一體化建設(shè)。其次，廣東省各地市的低保規(guī)模存在較大差異，與全國(guó)的情況相似。此外，廣東省的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)較為完整，便于展開實(shí)證研究。

（一）變量設(shè)計(jì)與數(shù)據(jù)測(cè)量

地方政府在低保政策上的努力程度，主要采用低保財(cái)政支出規(guī)模以及低保人口覆蓋率這兩個(gè)變量來衡量。前者能夠客觀反映地方政府對(duì)于低保政策的重視度，而后者則反映地方政府在既有經(jīng)濟(jì)水平下對(duì)貧困群體的范圍界定。其中，低保財(cái)政支出規(guī)模使用當(dāng)年低保財(cái)政支出占地方一般公共預(yù)算支出比重來測(cè)量，低保人口覆蓋率使用當(dāng)年低保領(lǐng)取人數(shù)占全市戶籍總?cè)丝诒戎貋頊y(cè)量。本文將基于這兩個(gè)被解釋變量展開回歸分析，探究影響地方政府低保政策執(zhí)行意愿的因素。

為驗(yàn)證研究假設(shè)，本文選擇以下變量進(jìn)行分析（見表2）。

表1 2013年廣東省城鄉(xiāng)低保最低標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)差水平

圖2 2016年廣東各區(qū)域城市低保規(guī)模

表2 變量、數(shù)據(jù)指標(biāo)及計(jì)算方式

說明：1.本表由作者制作。2.針對(duì)變量有如下說明：首先，國(guó)民收入初次分配狀況。由于缺乏相應(yīng)的數(shù)據(jù)指標(biāo)，本文通過計(jì)算全市城鄉(xiāng)整體的工資性收入占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重來衡量。其次，中高收入群體規(guī)模變量。它由三個(gè)變量擬合而成，包括當(dāng)?shù)馗叩冉逃谛W(xué)生數(shù)占常住人口比重、城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員工資總額占地區(qū)生產(chǎn)總值比重、社會(huì)中的技術(shù)勞動(dòng)者數(shù)量（包括金融從業(yè)人員、教師、科研人員、衛(wèi)生技術(shù)人員、醫(yī)師）占常住人口比重。同時(shí)，為減輕三個(gè)變量間相關(guān)關(guān)系的影響，本文通過主成分分析法得出這三個(gè)變量的得分，在此基礎(chǔ)上加權(quán)計(jì)算出中高收入群體規(guī)模的綜合得分值。

由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)產(chǎn)生一定的減貧效應(yīng)，而政府可能會(huì)因此縮減低保規(guī)模，所以本文引入三個(gè)控制變量，包括地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、國(guó)民收入初次分配狀況以及居民社會(huì)生活水平。其中，人均地區(qū)生產(chǎn)總值能夠較為直觀地反映地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平；地區(qū)生產(chǎn)總值中工資性收入占比能夠在一定程度上反映社會(huì)的實(shí)際收入情況；恩格爾系數(shù)能夠衡量居民的社會(huì)生活水平。

在引入控制變量后，本文重點(diǎn)關(guān)注五個(gè)維度的解釋變量。第一個(gè)是地方政府對(duì)上級(jí)政府的回應(yīng)性，這一點(diǎn)通過地區(qū)與時(shí)間的交互項(xiàng)虛擬變量來檢驗(yàn)，在上級(jí)政府發(fā)布規(guī)范性文件后，地方政府執(zhí)行意愿的變化。第二個(gè)維度是地方政府面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)壓力。該維度將通過測(cè)量不同群體的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，以此分析地方政府是否會(huì)有選擇性地實(shí)施政策；通過測(cè)量社會(huì)貧困風(fēng)險(xiǎn)概率來判斷地方政府對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的回應(yīng)性。第三個(gè)維度是非低保受益人群社會(huì)需求，通過測(cè)量中高收入階層群體在社會(huì)中的規(guī)模，以此來檢驗(yàn)中高收入階層是否會(huì)限制低保福利規(guī)模的擴(kuò)張。第四個(gè)維度是政策偏好自主性，通過測(cè)量地方政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的投入規(guī)模，分析繳費(fèi)型社會(huì)政策項(xiàng)目是否會(huì)對(duì)低保政策項(xiàng)目形成擠出效應(yīng)。第五個(gè)維度是地方政府治理自主性，使用地方財(cái)政自主性和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展自主度兩個(gè)變量進(jìn)行衡量，以此判斷地方政府是否會(huì)更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)建設(shè)，從而抑制低保政策發(fā)展。

本文收集了廣東省20個(gè)地級(jí)市2003年至2017年的相關(guān)數(shù)據(jù)。由于數(shù)據(jù)缺乏，汕尾市不納入本文分析范疇。解釋變量和控制變量的數(shù)據(jù)均來自相應(yīng)年份的《廣東統(tǒng)計(jì)年鑒》、各地級(jí)市統(tǒng)計(jì)年鑒、年鑒和國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。被解釋變量的數(shù)據(jù)來源包括三個(gè)方面：上述所提及的資料；潮州、佛山的部分?jǐn)?shù)據(jù)來自相應(yīng)年份的《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒》；陽江、湛江、惠州的數(shù)據(jù)來自市民政局救災(zāi)救濟(jì)科提供的資料。

（二）計(jì)量模型與分析方法

結(jié)合研究假設(shè)和面板數(shù)據(jù)的特征，本文運(yùn)用固定模型的最小二乘虛擬變量法（Least Square Dummy Variable，簡(jiǎn)稱LSDV）來構(gòu)建面板數(shù)據(jù)的回歸分析模型。

其中，下標(biāo)i表示市，t表示年。Yit為被解釋變量，X′it為解釋變量，Z′it為控制變量；φk Di為虛擬變量；α是常數(shù)項(xiàng)，β和δ自變量的系數(shù)矩陣；εit是隨機(jī)誤差項(xiàng)。

本文使用兩個(gè)被解釋變量分別進(jìn)行檢驗(yàn)，利用STATA統(tǒng)計(jì)軟件來檢驗(yàn)和解決面板數(shù)據(jù)可能存在的問題。首先，本文采用LLC法進(jìn)行單位根檢驗(yàn)，結(jié)果顯示恩格爾系數(shù)、養(yǎng)老保險(xiǎn)人口覆蓋率和勞動(dòng)實(shí)際FDI存在單位根，于是采用階差法對(duì)這三個(gè)解釋變量消除單位根。其中，恩格爾系數(shù)和養(yǎng)老保險(xiǎn)人口覆蓋率的數(shù)據(jù)通過一階差分實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)，勞動(dòng)實(shí)際FDI通過二階差分實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)。其次，在社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目和社會(huì)結(jié)構(gòu)方面，政府對(duì)低保的投入預(yù)算是基于上一年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)做出的，即上一年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)對(duì)下一年的低保支出存在顯著的影響，因此本文對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)人口覆蓋率、養(yǎng)老保險(xiǎn)人口覆蓋率和中高收入群體規(guī)模進(jìn)行滯后一期。隨后使用F檢驗(yàn)和Hausman檢驗(yàn)選擇更有效的模型。其中，在Hausman檢驗(yàn)中，兩個(gè)被解釋變量的檢驗(yàn)P值都為0，因此選擇固定效應(yīng)模型（FE）。為了進(jìn)一步分析地方財(cái)政自主性在廣東不同地區(qū)對(duì)低保發(fā)展的影響，本文在平穩(wěn)序列和加入滯后項(xiàng)的面板數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，選用固定模型的LSDV法，根據(jù)表1將四類地區(qū)作為虛擬變量納入模型當(dāng)中（江門市和肇慶市全市統(tǒng)一劃至第四類地區(qū)）；同時(shí)，為了檢驗(yàn)地方政府對(duì)上級(jí)政府壓力的回應(yīng)性，本文增加了四類地區(qū)和2013年前后時(shí)間段的交互項(xiàng)，將其作為虛擬變量納入模型當(dāng)中。最后，使用懷特檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)面板數(shù)據(jù)存在異方差，所以采用穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤進(jìn)行回歸。

表3 變量及描述性統(tǒng)計(jì)

四、實(shí)證結(jié)果

本文運(yùn)用兩個(gè)回歸模型分別對(duì)兩個(gè)被解釋變量進(jìn)行檢驗(yàn)，一共生成四個(gè)模型（見表4）。模型（1）、（2）是對(duì)低保財(cái)政支出占比的檢驗(yàn)結(jié)果，模型（3）、（4）是對(duì)低保人口覆蓋率的檢驗(yàn)結(jié)果。其中，模型（1）、（3）加入了四類地區(qū)虛擬變量，模型（2）、（4）考慮了四類地區(qū)與2013前后時(shí)間段的交互項(xiàng)虛擬變量。

表4 市際面板數(shù)據(jù)回歸結(jié)果

注：1.系數(shù)下方括號(hào)里的數(shù)值是標(biāo)準(zhǔn)誤。2.*** 表示p＜0.01，在1% 的水平上顯著；** 表示p＜0.05，在5%的水平上顯著；* 表示p＜0.1，在10% 的水平上顯著。

在回應(yīng)上級(jí)政府壓力方面，各市級(jí)政府在2013年廣東省政府發(fā)布新的低保政策文件后開始更積極執(zhí)行低保政策。在加入交互項(xiàng)的模型中，第一、二和四類地區(qū)虛擬變量與2013年前后時(shí)間段虛擬變量的交互項(xiàng)呈現(xiàn)出顯著性，且系數(shù)為負(fù)；其中，一二類地區(qū)更為顯著（p＜0.01），并且回歸系數(shù)的絕對(duì)值更大。這意味著在2013年省政府的低保標(biāo)準(zhǔn)通知發(fā)布后，上述解釋變量對(duì)低保發(fā)展產(chǎn)生的限制作用被削弱，并且在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)得更為明顯。在其他影響因素一致的情況下，上級(jí)文件的發(fā)布顯著增強(qiáng)了市級(jí)政府執(zhí)行低保政策的意愿。

就回應(yīng)社會(huì)壓力和社會(huì)需求而言，市級(jí)政府執(zhí)行低保政策呈現(xiàn)出一定的選擇性。城鎮(zhèn)國(guó)有單位職工規(guī)模與低保人口覆蓋率呈顯著正相關(guān)，在加入時(shí)間交互項(xiàng)虛擬變量后與低保財(cái)政支出占比顯著負(fù)相關(guān)。城鎮(zhèn)登記失業(yè)率則與財(cái)政支出占比相關(guān)性不顯著，與低保人口覆蓋率顯著負(fù)相關(guān)。這表明各地方政府并不從執(zhí)行低保政策的角度來回應(yīng)本地戶籍勞動(dòng)者的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。這可能是因?yàn)檎?guī)就業(yè)群體的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由失業(yè)保險(xiǎn)來覆蓋。地方經(jīng)濟(jì)開放度在加入時(shí)間交互項(xiàng)虛擬變量后與低保財(cái)政支出呈負(fù)相關(guān)，與低保人口覆蓋率不相關(guān)。這表明，外向型經(jīng)濟(jì)所帶來的不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)與地方政府執(zhí)行低保政策的意愿關(guān)聯(lián)不大。從社會(huì)不同階層的需求來看，中高收入群體規(guī)模可能對(duì)低保發(fā)展具有促進(jìn)作用。在加入地區(qū)虛擬變量的模型中，低保財(cái)政支出占比與中高收入群體規(guī)模顯著正相關(guān)。這可能是因?yàn)橹懈呤杖腚A層壯大，預(yù)示著更充裕的財(cái)政收入水平和更慷慨的公共福利服務(wù)支出。該群體的影響更可能是間接的。同時(shí)，在加入時(shí)間交互項(xiàng)虛擬變量后，該解釋變量與低保人口覆蓋率呈負(fù)相關(guān)。具體原因可能需要新的實(shí)證研究來回應(yīng)。

地方政府選擇醫(yī)療保險(xiǎn)政策對(duì)執(zhí)行低保政策并無顯著影響，但養(yǎng)老保險(xiǎn)政策對(duì)低保政策具有一定的替代效應(yīng)。醫(yī)療保險(xiǎn)人口覆蓋率這一解釋變量在四個(gè)模型中均不顯著。低保財(cái)政支出占比與養(yǎng)老保險(xiǎn)人口覆蓋率在一定程度上顯著。同時(shí)，低保人口覆蓋率與養(yǎng)老保險(xiǎn)人口覆蓋率在加入交互項(xiàng)虛擬變量的模型中也呈現(xiàn)一定的負(fù)向顯著性。整體而言，市級(jí)政府采用社會(huì)保險(xiǎn)政策來解決社會(huì)保障問題的傾向得到驗(yàn)證，但養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的替代效應(yīng)更為明顯。

在地方政府財(cái)政自主性方面，市級(jí)政府財(cái)政自主度的提高會(huì)抑制低保發(fā)展。地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展自主性提升也不利于低保財(cái)政支出規(guī)模的增加。地方財(cái)政收入與支出之比這一解釋變量在四個(gè)模型中都呈現(xiàn)強(qiáng)烈顯著，且系數(shù)均為負(fù)。這驗(yàn)證了市級(jí)政府的財(cái)政自主性越強(qiáng)，低保政策越易受到限制的假設(shè)。加入四類地區(qū)虛擬變量（一、二類地區(qū)為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，三、四類地區(qū)為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)）的檢驗(yàn)結(jié)果表明，在同等地方財(cái)政支出與收入之比的情況下，三類地區(qū)和四類地區(qū)系數(shù)絕對(duì)值比二類地區(qū)更高，這意味著當(dāng)?shù)胤截?cái)政自主性增強(qiáng)時(shí)，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)低保政策的限制比經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)得更明顯。此外，低保財(cái)政支出占比與勞動(dòng)實(shí)際FDI（ln.）顯著為負(fù)，這一結(jié)果驗(yàn)證了市級(jí)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展自主性更強(qiáng)時(shí)，低保政策執(zhí)行也更可能處于不利地位。

研究結(jié)論與意義

低保政策是中央政府近十余年持續(xù)關(guān)注的領(lǐng)域，并對(duì)政策發(fā)展給予有力支持。然而，各地的低保水平卻與中央政府的期待還有不小距離，低保規(guī)模出現(xiàn)一定收縮。在考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來減貧效應(yīng)的基礎(chǔ)上，本文選擇廣東省各市作為分析樣本，以地方政府的回應(yīng)性和自主性兩個(gè)維度展開實(shí)證研究，以討論低保福利出現(xiàn)緊縮的原因。研究發(fā)現(xiàn)：一方面，地方政府執(zhí)行低保政策的態(tài)度是回應(yīng)各方壓力的體現(xiàn)：第一，地方政府會(huì)在上級(jí)政府的政策要求下切實(shí)推動(dòng)低保政策執(zhí)行。就廣東省而言，當(dāng)省政府出臺(tái)相關(guān)細(xì)則規(guī)定以規(guī)范低保制度、提升政策關(guān)注度時(shí)，尤其是在《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于建立全省城鄉(xiāng)低保最低標(biāo)準(zhǔn)制度的通知》發(fā)布后，市級(jí)地方政府收縮低保政策福利規(guī)模的趨勢(shì)受到一定程度遏制。這反映出，若上級(jí)政府有積極的社會(huì)政策執(zhí)行意愿且施加政治壓力，會(huì)提高下級(jí)地方政府的執(zhí)行意愿。第二，地方政府會(huì)通過低保政策執(zhí)行來回應(yīng)地方社會(huì)不穩(wěn)定帶來的壓力，但回應(yīng)具有針對(duì)性，對(duì)不同壓力的回應(yīng)程度也有所不同。地方政府的低保政策執(zhí)行更關(guān)注單位職工的貧困問題以及隨之而來的不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，與其他群體的相關(guān)度并不顯著。同時(shí)，地方政府更注重調(diào)整低保人口覆蓋面來回應(yīng)社會(huì)不穩(wěn)定壓力，低保財(cái)政支出增加與此似乎關(guān)聯(lián)度不大。第三，中高收入階層的壯大可能會(huì)促使地方政府增加低保財(cái)政支出，但對(duì)低保政策擴(kuò)大覆蓋面卻可能存在負(fù)面影響。這些研究發(fā)現(xiàn)說明，外在于地方政府的政治、社會(huì)壓力會(huì)影響地方低保政策的執(zhí)行，同時(shí)地方政府回應(yīng)的程度和具體方式也有所不同。

另一方面，地方政府在治理過程中的自主程度對(duì)低保政策執(zhí)行影響顯著。首先，在中國(guó)式分權(quán)治理結(jié)構(gòu)下地方政府作為社會(huì)保障體系建設(shè)的主要責(zé)任者，偏好推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)?、?cái)政壓力更小的社會(huì)保險(xiǎn)政策，進(jìn)而帶來其他社會(huì)政策對(duì)低保政策的替代作用。其次，地方政府基于財(cái)政獨(dú)立程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展自主程度的提升，會(huì)更不愿意在低保政策方面進(jìn)行投入。在這個(gè)意義上，低保政策更像是地方政府試圖甩掉的“包袱”。地方政府可能更愿意將資金投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等活動(dòng)之中，追求直接的經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)，地方政府招商引資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的意愿越高，其縮減低保政策支出的可能性更大。因此，若中央政府不能主導(dǎo)低保政策的推進(jìn)，對(duì)地方政府提出明確要求，低保政策支出規(guī)?？s減和消極執(zhí)行將難以避免。

本文的研究結(jié)論對(duì)理解地方政府推動(dòng)社會(huì)保障體系建設(shè)的行為邏輯有一定啟示。雖然中央政府高度重視社會(huì)保障體系建設(shè)，但地方政府仍不夠積極。針對(duì)這種情況，中央政府應(yīng)該強(qiáng)化對(duì)社會(huì)保障體系建設(shè)的主導(dǎo)程度。中央政府應(yīng)提升社會(huì)保障體系建設(shè)在國(guó)家治理體系建設(shè)中的地位、建立針對(duì)提升基本社會(huì)福利保障的正向激勵(lì)，并通過財(cái)政投入、制度建設(shè)提升社會(huì)保障政策項(xiàng)目的保障水平和能見度，促使地方政府更加重視包括低保政策在內(nèi)的兜底型社會(huì)保障項(xiàng)目的執(zhí)行。更進(jìn)一步地，研究發(fā)現(xiàn)地方政府實(shí)際也會(huì)通過低保政策執(zhí)行來回應(yīng)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的壓力，但呈現(xiàn)針對(duì)特定群體、選擇對(duì)應(yīng)政策工具的特點(diǎn)。這意味著，若要提升地方政府執(zhí)行低保政策的積極性，公眾可以通過政策倡導(dǎo)和政策監(jiān)督等方式與地方政府互動(dòng)，促使地方政府更加關(guān)注包括低保政策在內(nèi)的社會(huì)保障體系的建設(shè)，切實(shí)提升人民群眾的獲得感和幸福感。

①??彭宅文：《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、地方治理與城市低保發(fā)展——基于省際面板數(shù)據(jù)的實(shí)證分析》，廣州：《公共行政評(píng)論》，2017年第3期。

②⑦朱旭峰、趙慧：《政府間關(guān)系視角下的社會(huì)政策擴(kuò)散——以城市低保制度為例（1993—1999）》，北京：《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2016年第8期。

③朱亞鵬、劉云香：《制度環(huán)境、自由裁量權(quán)與中國(guó)社會(huì)政策執(zhí)行——以C市城市低保政策執(zhí)行為例》，廣州：《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2014年第6期；魏程琳：《權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的農(nóng)村低?！?，北京：《青年研究》，2014年第3期。

④鄭新業(yè)、張莉：《社會(huì)救助支付水平的決定因素：來自中國(guó)的證據(jù)》，北京：《管理世界》，2009年第2期；岳經(jīng)綸、翁慧怡：《地方最低生活保障制度研究：廣東的案例》，武漢：《社會(huì)保障研究》，2009年第2期。

⑤數(shù)據(jù)根據(jù)歷年《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國(guó)財(cái)政年鑒》整理。

⑥⑨孟天廣、楊平、蘇政：《轉(zhuǎn)型中國(guó)的公民意見與地方財(cái)政決策——基于對(duì)地方政府的調(diào)查實(shí)驗(yàn)》，哈爾濱：《公共管理學(xué)報(bào)》，2015年第3期。

⑧楊偉民：《社會(huì)政策與公民權(quán)利》，南京：《江蘇社會(huì)科學(xué)》，2002年第3期。

⑩王啟富、馬志剛：《權(quán)利的成本——效益分析》，北京：《政法論壇》，1999年第4期。

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