朱亞鵬 孫小梅

中國(guó)住房市場(chǎng)化改革以來(lái)，房地產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)中低收入群眾的住房可負(fù)擔(dān)性問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)、并不斷加劇。作為回應(yīng)，1998年以來(lái)中國(guó)政府先后推出了經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、限價(jià)房和公租房等公共住房，以滿(mǎn)足邊緣或中低收入人群的住房需求。近些年，各地又紛紛推出針對(duì)人才群體的住房政策。與其他公共住房類(lèi)型相比，人才住房的特別之處有兩方面：一是其政策目標(biāo)群體并非“低收入群體”，反而是住房市場(chǎng)上較有購(gòu)買(mǎi)力和競(jìng)爭(zhēng)力的中等或者中高收入群體；二是其出臺(tái)不是基于國(guó)家性的公共住房政策，也非對(duì)社會(huì)沖突做出的被動(dòng)反應(yīng)，而是地方政府基于各種政策經(jīng)驗(yàn)和信息自主學(xué)習(xí)而制定的。人才住房的出現(xiàn)標(biāo)志著中國(guó)公共住房政策的目標(biāo)出現(xiàn)了重大變化。

既有研究對(duì)地方政府為什么將絕對(duì)收入水平并不低的人才納入公共住房政策的目標(biāo)群體并未做充分的解釋?zhuān)瑢?duì)公共住房政策發(fā)生這種變化的意涵也尚未進(jìn)行分析。為此本文在對(duì)中國(guó)公共住房政策進(jìn)行總體梳理的基礎(chǔ)上，利用在代表地區(qū)的訪(fǎng)談和參與式觀(guān)察獲得的一手資料，對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行解釋。文章安排如下：首先是文獻(xiàn)綜述，并在此基礎(chǔ)上提出研究框架與方法；其次是梳理中國(guó)公共住房政策目標(biāo)群體從中低收入人群到人才群體的變遷過(guò)程；第四部分是對(duì)住房政策目標(biāo)群體的變化及可能帶來(lái)的政策范式變遷的分析；最后是結(jié)論以及進(jìn)一步的研究方向。

一、文獻(xiàn)述評(píng)：政策變遷與學(xué)習(xí)

占據(jù)傳統(tǒng)西方社會(huì)政策領(lǐng)域主流地位的政策變遷理論常以“沖突”為導(dǎo)向，即政策變遷是政府被動(dòng)地對(duì)社會(huì)沖突所做出的反應(yīng)。①本部分在對(duì)上述文獻(xiàn)進(jìn)行回顧的基礎(chǔ)上提出基于學(xué)習(xí)的分析框架。

（一）政策變遷

政策變遷源于對(duì)原政策進(jìn)行的必要的調(diào)整、修正甚至徹底更改。政策變遷即對(duì)現(xiàn)行政策的變革活動(dòng)。②政策變遷或具有激進(jìn)性，或是對(duì)早期政策的漸進(jìn)式調(diào)整。政策變遷研究主要包括兩個(gè)方面，一是變遷類(lèi)型的劃分，二是變遷動(dòng)力的解釋和變遷軌跡的描述。后者極大地促進(jìn)了政策變遷理論的構(gòu)建和發(fā)展。早期研究主要關(guān)注政策變遷的概念界定和類(lèi)型劃分。上世紀(jì)80年代中期以來(lái)，學(xué)界開(kāi)始建構(gòu)了多種模型或框架，從不同角度分析了政策變遷的原因和動(dòng)力。例如，倡導(dǎo)聯(lián)盟框架、間斷-均衡模型，以及多源流理論等。90年代，Peter Hall引入Thomas Kuhn之“范式”概念，在政策研究領(lǐng)域提出“政策范式”概念，認(rèn)為決策即政策整體目標(biāo)、政策工具以及政策微調(diào)三個(gè)階段的具體化設(shè)置。③

岳經(jīng)綸在上述基礎(chǔ)上提出中國(guó)公共政策經(jīng)歷了兩個(gè)明顯的范式階段，④朱亞鵬則提煉了中國(guó)住房政策的三種范式。⑤柏必成利用多源流理論對(duì)1978年以來(lái)中國(guó)住房政策變遷動(dòng)力的分析具有啟發(fā)性，⑥但沒(méi)有特別關(guān)注到住房政策目標(biāo)群體的變化。丁淑娟的研究著重關(guān)注公共住房政策的目標(biāo)群體，認(rèn)為住房政策設(shè)計(jì)和變遷是主流社會(huì)對(duì)不同群體社會(huì)形象認(rèn)知和政策影響力共同形塑的結(jié)果，⑦但對(duì)政策目標(biāo)群體的變遷、擴(kuò)展和變化解釋不足。

（二）政策學(xué)習(xí)

政策學(xué)習(xí)對(duì)補(bǔ)充和發(fā)展政策變遷理論具有極大潛力。Hall認(rèn)為學(xué)習(xí)即根據(jù)過(guò)去的政策后果和新信息，調(diào)整政策的目標(biāo)或改進(jìn)技術(shù)。當(dāng)政策制定者根據(jù)從過(guò)去政策經(jīng)驗(yàn)中獲得的知識(shí)調(diào)整他們對(duì)政策發(fā)展的認(rèn)知理解和修改政策時(shí)，學(xué)習(xí)就發(fā)生了。其他著名學(xué)者關(guān)于公共政策里學(xué)習(xí)的定義也蘊(yùn)含著其與政策變遷的關(guān)聯(lián)。如學(xué)習(xí)是“基于知識(shí)和過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)以及對(duì)未來(lái)預(yù)期的判斷”。⑧學(xué)習(xí)是由經(jīng)驗(yàn)或新信息引起的、與實(shí)現(xiàn)或修改政策目標(biāo)有關(guān)的思想或行為意圖的變化。⑨

學(xué)習(xí)研究?jī)?nèi)容主要包括兩個(gè)方面，即作為被解釋變量和解釋變量的政策學(xué)習(xí)。⑩前者主要關(guān)注影響學(xué)習(xí)發(fā)生、發(fā)展和及其程度的因素。楊志軍等從政策學(xué)習(xí)動(dòng)力機(jī)制出發(fā)，把地方政府的政策學(xué)習(xí)分為“基于內(nèi)生驅(qū)動(dòng)的政策工具”型和“基于外部壓力的社會(huì)沖突”型兩類(lèi)。?Eric Heikkila等總結(jié)了影響學(xué)習(xí)發(fā)生和發(fā)展的因素，包括政治、社會(huì)經(jīng)濟(jì)變遷、制度、社會(huì)動(dòng)態(tài)等。?后者把學(xué)習(xí)當(dāng)作提高政府治理能力的機(jī)制，或促進(jìn)政策變遷的動(dòng)力。崔晶認(rèn)為中國(guó)地方政府之間的環(huán)境協(xié)作達(dá)成與否受到協(xié)作主體間學(xué)習(xí)路徑的影響。?宋雄偉指出中國(guó)科層結(jié)構(gòu)中的“關(guān)鍵學(xué)習(xí)者”能夠把學(xué)習(xí)活動(dòng)作為基本政策工具，通過(guò)自我建構(gòu)、內(nèi)化與外化等推動(dòng)政策執(zhí)行。?學(xué)習(xí)是解釋政策變化的重要變量。例如蔣立等認(rèn)為南京“萬(wàn)人評(píng)議機(jī)關(guān)”的政策變遷體現(xiàn)了教訓(xùn)汲取型的政策學(xué)習(xí)。?李永剛指出中國(guó)政府主導(dǎo)的互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容監(jiān)管政策的變化也體現(xiàn)了政策學(xué)習(xí)。?

（三）研究不足

既有文獻(xiàn)對(duì)政策變遷的解釋極具啟發(fā)性，但在兩個(gè)方面仍存在不足。一是對(duì)政策目標(biāo)群體變化關(guān)注不夠。既有政策變遷理論往往關(guān)注政策變化的動(dòng)力、時(shí)機(jī)、程度和工具等，未把目標(biāo)群體的變化與政策變化相結(jié)合。社會(huì)政策的目標(biāo)群體是政府關(guān)照和保護(hù)的對(duì)象，目標(biāo)群體的變化意味著對(duì)原有政策目標(biāo)的偏離。二是傾向于用外生沖擊來(lái)解釋?zhuān)瑢?duì)內(nèi)生因素和內(nèi)在動(dòng)力研究不充分。例如間斷-均衡模型忽略了政策變化的內(nèi)生特征；?John Kingdon認(rèn)為政策因外生沖擊而陷入困境時(shí)，才會(huì)出現(xiàn)機(jī)會(huì)之窗，政策企業(yè)家對(duì)機(jī)會(huì)之窗的利用會(huì)挑戰(zhàn)現(xiàn)有的政策范式等。?如果從既有政策經(jīng)驗(yàn)和體系中尋找政策變遷的源頭，從政策主張的產(chǎn)生和學(xué)習(xí)的路徑入手，則可以在很大程度上避免上述問(wèn)題。

二、分析框架與研究方法

在構(gòu)建政策學(xué)習(xí)路徑和過(guò)程的基礎(chǔ)上，本部分借鑒Hall關(guān)于政策變遷的三個(gè)次序變化衡量政策范式變化。第一次序變化是指對(duì)政策工具的微調(diào)，是對(duì)上一階段政策反饋的響應(yīng)。第二次序變化是對(duì)政策工具及其設(shè)置的改變。上述兩個(gè)次序變化時(shí)，政策總體目標(biāo)不變。但在第三次序政策變化中，政策工具設(shè)置、政策工具本身以及政策背后的目標(biāo)層次結(jié)構(gòu)都會(huì)發(fā)生變化。

（一）學(xué)習(xí)路徑

在任何一個(gè)決策者改善政策的努力中，他們都面臨三種選擇：回顧歷史、思考未來(lái)，以及從其他地方的現(xiàn)行經(jīng)驗(yàn)中吸取教訓(xùn)。?參考Hall關(guān)于學(xué)習(xí)的定義，考慮到中國(guó)單一制的政治現(xiàn)實(shí)，我們可以把政策學(xué)習(xí)的路徑分為四種類(lèi)型。

一是上下互動(dòng)。在單一制結(jié)構(gòu)下，中央政府提出宏觀(guān)施政目標(biāo)，地方政府細(xì)化執(zhí)行。常見(jiàn)的是中央提出新的政策愿景、地方進(jìn)行政策試點(diǎn)或?qū)嶒?yàn)，成功的經(jīng)驗(yàn)有機(jī)會(huì)被中央認(rèn)可并制度化和推廣。二是地方互動(dòng)。地方政府之間的模仿和競(jìng)爭(zhēng)構(gòu)成政策學(xué)習(xí)和政策擴(kuò)散研究的主要內(nèi)容。三是前后互動(dòng)。即上一階段的政策后果與當(dāng)下政策問(wèn)題和需要之間的互動(dòng)，包括對(duì)在彼時(shí)彼地所做的事情是否會(huì)在此時(shí)此地生效的前瞻性評(píng)估。?四是內(nèi)外互動(dòng)。在國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)匱乏的情況下，向國(guó)外學(xué)習(xí)政策經(jīng)驗(yàn)的情況也很常見(jiàn)，這種做法可以節(jié)省時(shí)間、避免代價(jià)高昂的錯(cuò)誤。

（二）學(xué)習(xí)過(guò)程

學(xué)習(xí)過(guò)程由一組動(dòng)態(tài)的子過(guò)程或階段組成，一般包括政策信息的獲取、轉(zhuǎn)譯和傳播。著名政策學(xué)者也支持這樣的觀(guān)點(diǎn)，如Harold Lasswell認(rèn)為政策過(guò)程中的學(xué)習(xí)涉及信息收集、處理和傳播。Richard Rose則將學(xué)習(xí)描述為尋找和評(píng)價(jià)新的政策替代辦法的運(yùn)作方式。本文參照Robert Rich對(duì)組織的知識(shí)利用的階段劃分，把學(xué)習(xí)過(guò)程分為信息的收集、處理和運(yùn)用三個(gè)階段。

信息收集是指獲得和產(chǎn)生新的政策知識(shí)或信息。信息處理即對(duì)政策信息進(jìn)行過(guò)濾和消化。信息運(yùn)用是指決策主體對(duì)新政策信息的利用和制度化。學(xué)習(xí)后果可分為兩類(lèi)，一是認(rèn)知改變，二是行為改變。一些政策學(xué)者認(rèn)為只有當(dāng)政策變化與信仰的變化聯(lián)系在一起時(shí)，才能被視為學(xué)習(xí)結(jié)果。

（三）研究方法

研究采用案例研究方法，原因在于案例研究更適合回應(yīng)研究問(wèn)題。本文的研究問(wèn)題本質(zhì)是探索中國(guó)公共住房政策的目標(biāo)群體是怎么樣從注重保障中低收入群體拓展到覆蓋人才等中高收入群體的，選擇定性資料分析和案例研究的方法比較合適。再者研究關(guān)注的是正在發(fā)生的政策事實(shí)，無(wú)法采取實(shí)驗(yàn)等研究方法。此外，由于定量分析所需要的系統(tǒng)性數(shù)據(jù)難以收集。最適合回答“怎么樣”和“為什么”研究問(wèn)題的案例研究無(wú)疑是本文的最佳選擇。

圖1 學(xué)習(xí)路徑、過(guò)程與后果資料來(lái)源：筆者自制。

研究資料包括二手的政策文本和一手的實(shí)地調(diào)研。調(diào)研資料源自筆者2019年4月至12月在A(yíng)市相關(guān)單位實(shí)習(xí)期間的參與式觀(guān)察與深度訪(fǎng)談。A市具有典型性和代表性，原因在于其人才住房政策體系涵蓋了人才住房政策工具的三個(gè)方面：對(duì)人才群體提供住房補(bǔ)貼、提供可租或可購(gòu)的專(zhuān)項(xiàng)房源。而任何其他地區(qū)人才住房政策的具體措施都可以歸為上述三類(lèi)，只是政策的優(yōu)惠程度有所差異。通過(guò)分析多渠道收集的材料，可以從多個(gè)角度對(duì)同一研究問(wèn)題進(jìn)行回答和核實(shí)驗(yàn)證，這樣能夠最大限度地保證資料真實(shí)性，從而保證研究的信度與效度。

三、中國(guó)公共住房目標(biāo)群體變化

公共住房是指由政府或開(kāi)發(fā)商提供、但在建設(shè)過(guò)程中涉及政府資金或土地資源，由政府?dāng)M定建筑規(guī)格或直接控制建設(shè)籌集過(guò)程，以低于市場(chǎng)價(jià)格出租或出售的住房。1998年以來(lái)，中國(guó)的公共住房類(lèi)型逐漸豐富，目標(biāo)群體也發(fā)生了變化。

（一）公共住房發(fā)展

1998年至2007年，中國(guó)公共住房以經(jīng)濟(jì)適用住房為主。1994年7月，國(guó)務(wù)院提出建立“以中低收入家庭為對(duì)象、具有社會(huì)保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)體系和以高收入家庭為對(duì)象的商品房供應(yīng)體系”。1994年底，經(jīng)濟(jì)適用住房正式定義為“向中低收入家庭的住房困難戶(hù)提供按照國(guó)家建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)而建設(shè)的價(jià)格低于市場(chǎng)價(jià)的普通住房”。1998年7月，國(guó)務(wù)院下發(fā)了中國(guó)住房改革的里程碑式文件，提出“建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”。

2006年以后，政府大力發(fā)展公共住房。2007年以后，公共住房以供給廉租房、公租房和棚改房為重點(diǎn)。2008年12月，中國(guó)政府計(jì)劃在2011年前為747萬(wàn)城市低收入家庭提供保障性住房。2009年以后，大規(guī)模的公共住房建設(shè)項(xiàng)目接連推出。2011年1月，中央宣布在“十二五”（2011-2015）期間建設(shè)3600萬(wàn)套保障住房、覆蓋20%的城市人口。盡管住房保障方式和政策名稱(chēng)有所差別，但上述公共住房的目標(biāo)群體都是低收入家庭或中等偏下收入家庭。

表1 中國(guó)公共住房的目標(biāo)群體（1998-2014）

（二）人才住房政策

2001年以后，面對(duì)激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，政府逐漸認(rèn)識(shí)到人才的重要性。“人才強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略被寫(xiě)進(jìn)“十七大”報(bào)告。盡管如此，中央層面并未出臺(tái)具體政策指明人才對(duì)住房的優(yōu)先占有或使用，人才住房的相關(guān)政策往往作為配套政策附著提出。但在中央原則性支持的情況下，地方政府開(kāi)始主動(dòng)破題。人才住房的出現(xiàn)打破了1998年以來(lái)中國(guó)公共住房形成的保障中低收入群體的既有格局。

2016年底各地“搶人大戰(zhàn)”打響。以西安、天津和武漢為代表，2018年各地人才政策不斷涌現(xiàn)。各地的人才政策主要涵蓋戶(hù)籍和住房?jī)煞矫?。住房方面主要分為兩?lèi)，一是補(bǔ)貼，二是房源（見(jiàn)下表2）。不同之處主要表現(xiàn)在人才認(rèn)定門(mén)檻、人才住房性質(zhì)和政策執(zhí)行等層面。2020年以來(lái)，已有三十多個(gè)地區(qū)對(duì)人才群體發(fā)放購(gòu)房或者租房補(bǔ)貼。

表2 人才住房政策工具舉例

四、政策學(xué)習(xí)視角下的政策變遷

人才住房政策迄今為止并未得到中央政府的明確認(rèn)可或推廣。但地方層面的相關(guān)政策卻不斷繼續(xù)順利推出和發(fā)展，這對(duì)以往以保障中低收入和邊緣群體的公共住房政策目標(biāo)形成了挑戰(zhàn)，值得學(xué)界重視與深入研究。本部分基于在A(yíng)市的參與式觀(guān)察和深度訪(fǎng)談，利用學(xué)習(xí)理論對(duì)中國(guó)公共住房政策的目標(biāo)群體轉(zhuǎn)向人才群體的變化過(guò)程及其影響進(jìn)行解釋。

（一）上下互動(dòng)：第一次序的住房政策微調(diào)

1.信息收集

2001年，中國(guó)加入世界貿(mào)易組織。為應(yīng)對(duì)“入世”后日益激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，中央出臺(tái)了一系列綱領(lǐng)性文件扶持各種人才發(fā)展。2002年“人才強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略的提出，標(biāo)志著人才政策發(fā)展進(jìn)入新階段。給予高端人才等住房政策優(yōu)惠的做法原則上得到中央層面的支持。但在公共政策最初的議程設(shè)置階段，政策內(nèi)容并不完全明晰，不過(guò)中央的指示和意圖無(wú)疑是地方政府信息收集最重要的來(lái)源。

表3 國(guó)家層面人才戰(zhàn)略部署

2006年以后，中國(guó)保障性住房迅速發(fā)展，住房保障體系基本建立。2010年中國(guó)住房保障發(fā)展達(dá)到了高潮。2010年5月底，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部代表與各地簽訂了住房保障工作目標(biāo)責(zé)任書(shū)。在此背景下，人才住房卻沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的發(fā)展。但各地已經(jīng)認(rèn)識(shí)到人才是提高城市競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵資源，地方可為人才提供落戶(hù)和住房等優(yōu)待。

2.信息處理

盡管中央戰(zhàn)略層面對(duì)人才極為重視，但針對(duì)人才群體的住房政策只是在人才發(fā)展規(guī)劃里提及，對(duì)地方政府的政策行為并無(wú)約束力。在這種情況下，各地的公共住房政策目標(biāo)群體仍以中低收入群體為主。地方層面仍存在一些制度性因素（例如戶(hù)籍制度）在阻礙各類(lèi)人才資源作用的充分發(fā)揮。加之大城市的住房?jī)r(jià)格高居不下，房?jī)r(jià)也成為人才流動(dòng)和發(fā)展的障礙。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)、人口紅利逐漸消失的情況下，多個(gè)地方政府開(kāi)始嘗試破除阻礙人才流動(dòng)的制度性因素。例如，2000年福建省出臺(tái)了政策對(duì)具有高級(jí)職稱(chēng)或博士學(xué)位，或在學(xué)術(shù)、技術(shù)領(lǐng)域具有較高造詣的人才提供特殊的住房政策，使他們能夠享受購(gòu)買(mǎi)或租賃微利房的待遇，并建議全省各地籌措資金，建設(shè)人才公寓。但這一時(shí)期針對(duì)人才群體的住房政策并未形成全國(guó)性的發(fā)展氣候，此時(shí)的政策目標(biāo)仍然是為城鎮(zhèn)中低收入階層，但住房保障政策目標(biāo)群體的覆蓋范圍逐漸擴(kuò)大，開(kāi)始將城鎮(zhèn)各個(gè)階層的住房困難群體，如農(nóng)民工等新市民群體納入住房保障群體。

（二）前后互動(dòng)：第二次序的政策工具調(diào)試

1.信息收集和處理

隨著房?jī)r(jià)一路高漲，在住房市場(chǎng)上難以滿(mǎn)足住房需求的群體越來(lái)越多?！皧A心層”群體等社會(huì)中堅(jiān)力量也無(wú)法通過(guò)住房市場(chǎng)解決住房問(wèn)題。地方政府開(kāi)始做出調(diào)整。2007年A市開(kāi)始對(duì)人才住房困難給予特別關(guān)注。2008年出臺(tái)了針對(duì)國(guó)家級(jí)領(lǐng)軍人才等高層次人才的住房保障政策。在筆者進(jìn)行的訪(fǎng)談中，大多數(shù)受訪(fǎng)者都提到了A市在具體政策調(diào)整中的信息收集和處理過(guò)程。例如，R1（女，A市人才政策起草和研究人員）和R2（男，A市人才政策起草和研究人員）等受訪(fǎng)者都提到了人才住房政策起草前與制定過(guò)程中的政策學(xué)習(xí)行為。

“那時(shí)候（2010年以前）雖然沒(méi)有‘人才住房’的概念，但我們想用既有公共資源吸引人才來(lái)A市。慢慢的，隨著人才越來(lái)越多，我們發(fā)現(xiàn)人才的數(shù)量已經(jīng)侵占到了公共資源，侵占到了保障性住房的資源。所以我們覺(jué)得這時(shí)候要把它拎出來(lái)，單獨(dú)作為。不然社會(huì)上就會(huì)有‘孔雀’和‘麻雀’的爭(zhēng)論。需要（住房）保障的人得不到房子住。結(jié)果‘人才’卻分到了房，你還要‘保障人才’，這是有問(wèn)題的。所以我把給人才的住房‘切出來(lái)’。我們不是為了保障人才，我們是為了激勵(lì)人才來(lái)A市就業(yè)創(chuàng)業(yè)?！保≧1，訪(fǎng)談時(shí)間：2019年10月31日）

在2010年5月A市政協(xié)會(huì)議上，有委員認(rèn)為當(dāng)前高房?jī)r(jià)已成為A市吸引力的“硬傷”，必須解決人才的住房問(wèn)題。還有人建議A市盡快出臺(tái)“人才安居工程”政策的實(shí)施細(xì)則，對(duì)高學(xué)歷、高精尖學(xué)科的留學(xué)生和畢業(yè)生提供較為豐厚的薪金和良好的就業(yè)條件，讓人才愿意留在A(yíng)市工作。

2.信息運(yùn)用

2010年A市以規(guī)章形式為人才住房立法，將人才住房的覆蓋范圍拓展到所有層次的人才。2014年A市出臺(tái)了首個(gè)關(guān)于人才住房保障的政府規(guī)章。2017年底在A(yíng)市政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)的學(xué)習(xí)調(diào)研活動(dòng)上，多名委員提到“人才是A市發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題”。時(shí)任某國(guó)有大型商業(yè)銀行黨委書(shū)記建議完善人才引進(jìn)政策，為企業(yè)發(fā)展提供優(yōu)越人才環(huán)境。包括降低年輕人才認(rèn)定門(mén)檻、增加人才安居房供給、給予安家補(bǔ)助等一系列優(yōu)惠政策。市政協(xié)委員L認(rèn)為A市的高房?jī)r(jià)正成為人才引進(jìn)的重大障礙，建議A市學(xué)習(xí)香港、新加坡的經(jīng)驗(yàn)，解決人才引進(jìn)的后顧之憂(yōu)。面對(duì)“房住不炒”的要求和地方發(fā)展需求，地方人才住房政策在設(shè)計(jì)層面集中表現(xiàn)了地方政府對(duì)“人”和“財(cái)”的追求，可以兼顧住房保障與城市發(fā)展。2017年，A市基本形成了人才住房與保障性住房并行的政策體系。

“這（人才住房）是A市面對(duì)‘資本’和‘智力’作出的選擇……因?yàn)樗ＷC這個(gè)城市的可持續(xù)發(fā)展，要鼓勵(lì)更多‘智力’流入，才能創(chuàng)造更多的資本……它要保障這個(gè)城市將來(lái)有足夠的人力提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展的智力、要保證有新的人才進(jìn)來(lái)?！保≧2，訪(fǎng)談時(shí)間：2019年10月31日）

在各種政策工具調(diào)試下，這一時(shí)期公共住房資源已經(jīng)明顯往人才群體傾斜。人才住房本質(zhì)把公共住房資源優(yōu)先分配給人才群體、而非既有的其他目標(biāo)群體。人才住房的具體政策工具所涉及的內(nèi)容（如給目標(biāo)群體以住房補(bǔ)貼、租房和購(gòu)房?jī)?yōu)惠政策）與其他公共住房政策本質(zhì)相同，其所宣傳的主流的“尊重知識(shí)”、“尊重人才”、利用社會(huì)政策推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等做法與主流意識(shí)形態(tài)的契合度也比較高。因此國(guó)內(nèi)其他地區(qū)以及本地過(guò)去的政策經(jīng)驗(yàn)反饋等都可以作為決策者下一步?jīng)Q策或政策改良的依據(jù)，根據(jù)平衡利益相關(guān)者之間的需求進(jìn)行調(diào)試。

（三）地方互動(dòng)：第三次序的政策目標(biāo)調(diào)整

1.信息收集和處理

地方政府不僅需要汲取本地區(qū)過(guò)去的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)，也需要借鑒國(guó)內(nèi)其他地區(qū)的相關(guān)做法，以降低政策成本、提高政策合法性。在政策細(xì)則的出臺(tái)過(guò)程階段，地方互動(dòng)的政策學(xué)習(xí)主要發(fā)生在人才住房政策的出臺(tái)過(guò)程中、以及政策出臺(tái)后對(duì)其他地區(qū)的模仿和跟進(jìn)。例如，在和一位人才住房政策起草主筆者進(jìn)行交談的過(guò)程中，筆者問(wèn)道：“A市人才住房政策是否學(xué)習(xí)借鑒了其他地區(qū)做法？”出乎意料的是，這位研究者反問(wèn)道：“那得看你說(shuō)的‘學(xué)習(xí)’是指什么？如果是說(shuō)‘人才住房政策’這個(gè)名字，那么答案是‘沒(méi)有’；如果是與住房政策相關(guān)的具體的公共住房的建設(shè)籌集、分配細(xì)則等，那么答案是：‘我們一直在學(xué)習(xí)’?！保≧2，訪(fǎng)談時(shí)間：2019年10月31日）

事實(shí)上，A市人才住房政策小組確實(shí)就人才住房政策的具體分配方式問(wèn)題，于2019年12月赴B市房屋管理局進(jìn)行考察學(xué)習(xí)。筆者陪同小組赴B市進(jìn)行調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，盡管A市的出發(fā)點(diǎn)是細(xì)化和完善本市人才住房政策分配細(xì)則，但其具體學(xué)習(xí)的卻是B市公共租賃住房的管理分配經(jīng)驗(yàn)。從B市返回后，筆者參與撰寫(xiě)了《B市公共租賃住房分配情況調(diào)研報(bào)告》，并依據(jù)B市公共租賃住房分配等措施，對(duì)A市人才住房政策相關(guān)配套政策細(xì)則的擬定進(jìn)行完善。B市之行印證了上述主筆者“一直在學(xué)習(xí)”的說(shuō)法。

尋找內(nèi)部信息源也是獲取信息的重要機(jī)制。決策者通過(guò)自我評(píng)估、實(shí)驗(yàn)或評(píng)估搜索有關(guān)經(jīng)驗(yàn)或問(wèn)題的內(nèi)部信息，是獲取有關(guān)問(wèn)題和機(jī)會(huì)信息的補(bǔ)充方式。A市人才住房政策細(xì)則的修訂和完善過(guò)程中，不僅將政策學(xué)習(xí)目光投向國(guó)內(nèi)其他省市，對(duì)本地區(qū)已有的政策經(jīng)驗(yàn)信息源也極為重視。一方面，市級(jí)決策者對(duì)區(qū)級(jí)政府的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)極為重視。例如筆者在參與起草A市人才住房政策部分分配細(xì)則的過(guò)程中，輔助收集了A市各區(qū)所有住房建設(shè)局關(guān)于人才住房的政策項(xiàng)目并整理成冊(cè)。另一方面，政府決策者對(duì)于企事業(yè)單位的經(jīng)驗(yàn)做法也注意學(xué)習(xí)借鑒。2019年12月底，A市公共住房管理部門(mén)L處長(zhǎng)主持召開(kāi)了A市企事業(yè)人才住房分配調(diào)研座談會(huì)，A市著名大學(xué)和總部企業(yè)、重要國(guó)企等都對(duì)本單位內(nèi)部的住房分配細(xì)則和規(guī)定進(jìn)行了詳細(xì)介紹。上述各種渠道的學(xué)習(xí)過(guò)程降低了市級(jí)政府的決策難度，也使得新政策的出臺(tái)合法性更高、執(zhí)行阻礙更小。

2.信息收集和運(yùn)用

面對(duì)不斷激烈的國(guó)內(nèi)外競(jìng)爭(zhēng)和日益消失的人口紅利，各地在提高城市競(jìng)爭(zhēng)力方面不遺余力。早期城市競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)維度，如今在經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上更加強(qiáng)調(diào)城市吸引、控制和轉(zhuǎn)化稀缺資源的能力。因此盡管沒(méi)有全國(guó)性的人才住房政策，地方政府建設(shè)和供應(yīng)人才住房的興趣和動(dòng)力卻格外強(qiáng)勁。人才住房政策的地方互動(dòng)也體現(xiàn)在政策出臺(tái)后，其他地方的模仿和跟進(jìn)。2019年11月，C市J區(qū)和D市的住房管理部門(mén)先后來(lái)到A市進(jìn)行座談學(xué)習(xí)，在上述兩個(gè)座談會(huì)上，A市對(duì)自身人才住房的建設(shè)籌集與長(zhǎng)期規(guī)劃做了詳細(xì)介紹。C市和D市的學(xué)習(xí)成果分別見(jiàn)于2020年4月的《C市J區(qū)直管區(qū)人才安居辦法（試行）》，以及D市2020年5月發(fā)布的《2020年D市特色人才住房補(bǔ)貼、個(gè)人所得稅補(bǔ)貼、引進(jìn)特色人才獎(jiǎng)勵(lì)等申報(bào)公告》。A市、C市和D市人才住房政策的經(jīng)驗(yàn)互動(dòng)和學(xué)習(xí)是中國(guó)公共政策變化和發(fā)展的一個(gè)縮影。經(jīng)過(guò)上述三種路徑互動(dòng)，以及對(duì)信息獲取、處理和利用的學(xué)習(xí)過(guò)程，地方政府在關(guān)鍵信息的獲取、政策經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)方面逐漸成熟。

政策學(xué)習(xí)過(guò)程所帶來(lái)的學(xué)習(xí)后果就是政策觀(guān)念和政策行為的變化，籍此地方性人才住房政策在全國(guó)范圍內(nèi)迅速展開(kāi)。人才住房的出現(xiàn)和發(fā)展是對(duì)傳統(tǒng)以中低收入和社會(huì)邊緣群體為主要政策目標(biāo)群體的政策目標(biāo)的偏離，意味著公共住房政策原來(lái)的政策范式已經(jīng)受到挑戰(zhàn)。

結(jié)論與討論

人才住房是中國(guó)公共住房政策不容忽視的現(xiàn)象。通過(guò)把受過(guò)高等教育、具有一定住房購(gòu)買(mǎi)潛力的人才群體納入公共住房政策目標(biāo)群體之中，公共住房政策偏離了2007年以來(lái)中國(guó)公共住房“?；尽钡哪繕?biāo)，逐漸駛向“促發(fā)展”的軌道。這意味著人才住房不是公共住房政策第一和第二次序的政策工具調(diào)試，而涉及到第三次序的政策目標(biāo)調(diào)整。研究的理論貢獻(xiàn)主要有兩個(gè)方面。一是在社會(huì)政策領(lǐng)域，目標(biāo)群體變遷是政策變遷的重要表現(xiàn)，這是對(duì)政策變遷既有的、主要關(guān)注政策工具和政策調(diào)試研究的補(bǔ)充。二是研究強(qiáng)調(diào)了政策過(guò)程中的學(xué)習(xí)現(xiàn)象，通過(guò)對(duì)地方學(xué)習(xí)的路徑和過(guò)程進(jìn)行提煉和細(xì)化，對(duì)理解中國(guó)地方政策過(guò)程具有推動(dòng)作用。

政策目標(biāo)是社會(huì)政策的主要受益群體。確保社會(huì)政策有效運(yùn)作的前提條件之一是客觀(guān)準(zhǔn)確地界定政策目標(biāo)群體。如何客觀(guān)理性分析社會(huì)政策的目標(biāo)，并在此基礎(chǔ)上確立政策目標(biāo)群體是社會(huì)政策應(yīng)討論的基本問(wèn)題。由于所涉目標(biāo)群體的特殊性等原因，中央政府一般難以在社會(huì)政策領(lǐng)域進(jìn)行大刀闊斧的激進(jìn)政策變革，只作出政策發(fā)展方向指示。在這種情況下，地方的學(xué)習(xí)過(guò)程主要涉及對(duì)中央指示的信息接收，以及與本地實(shí)際情況結(jié)合后的政策調(diào)試，主要涉及的是政策第一次序變化。隨著學(xué)習(xí)的深入和細(xì)化，經(jīng)歷了前后互動(dòng)和內(nèi)外互動(dòng)等學(xué)習(xí)路徑之后，地方政府逐漸能夠把自身新的需求、上級(jí)指示與本地實(shí)際情況相結(jié)合并出臺(tái)修正后的政策，這涉及到政策第二次序的政策工具變化。如果地方互動(dòng)涉及到社會(huì)政策的政策目標(biāo)群體調(diào)整，則意味著出現(xiàn)了對(duì)原有政策目標(biāo)的調(diào)整。因此可能意味著新的政策范式即將到來(lái)（見(jiàn)下表4）。

表4 社會(huì)政策的學(xué)習(xí)路徑、過(guò)程與政策目標(biāo)

研究具有重要的政策意涵和現(xiàn)實(shí)意義。對(duì)于政策實(shí)務(wù)界來(lái)說(shuō)，政策學(xué)習(xí)的現(xiàn)象并不陌生，但如何保存既有的和外部的政策經(jīng)驗(yàn)、并將政策制定過(guò)程中的學(xué)習(xí)現(xiàn)象進(jìn)行制度化和規(guī)范化，是一個(gè)值得政策實(shí)務(wù)者思考和推進(jìn)的議題。具體來(lái)說(shuō)，在地方出臺(tái)相關(guān)政策措施時(shí)，可參考本研究提出的三個(gè)學(xué)習(xí)路徑：首先對(duì)上級(jí)指示和政策方向信息進(jìn)行認(rèn)真的學(xué)習(xí)和解讀，然后根據(jù)上述新的信息對(duì)既有政策進(jìn)行調(diào)試；其次參考本地上一屆政府或本地下級(jí)政府已有的政策經(jīng)驗(yàn)和信息，對(duì)上級(jí)新的要求與地方新的需求進(jìn)行結(jié)合，并據(jù)此調(diào)整地方政策；如果上述學(xué)習(xí)過(guò)程并不能完全滿(mǎn)足新的政策需求，那么地方政府可以根據(jù)具體政策議題，把“政策掃描”的目光投向國(guó)內(nèi)外其他具有相關(guān)成功政策經(jīng)驗(yàn)的國(guó)家或地區(qū)，通過(guò)各種形式的政策學(xué)習(xí)渠道獲取相關(guān)政策信息，并對(duì)政策信息進(jìn)行本地化處理和運(yùn)用。

本研究仍存在一定不足。一方面，人才住房政策屬于社會(huì)政策范疇，與其他公共政策變遷的方式和動(dòng)力并不完全相同，因此研究結(jié)論對(duì)其他類(lèi)型公共政策的解釋力有待檢驗(yàn)。另一方面，由于人才住房政策本身尚未經(jīng)歷一個(gè)完整的政策周期，該政策是否最終能夠被中央認(rèn)可并在全國(guó)范圍內(nèi)加以推廣仍有待觀(guān)察，因此自下而上的學(xué)習(xí)路徑暫時(shí)難以驗(yàn)證。進(jìn)一步的研究可利用不同政策領(lǐng)域、不同政策層級(jí)的政策經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)或修正政策學(xué)習(xí)過(guò)程與政策變遷的作用機(jī)制。另外，學(xué)習(xí)文獻(xiàn)中的一個(gè)常見(jiàn)假設(shè)是學(xué)習(xí)會(huì)帶來(lái)更好的政策后果，但本研究并未檢驗(yàn)這一假設(shè)、未對(duì)人才住房現(xiàn)象做出“好”或“壞”的判斷。進(jìn)一步的研究可以關(guān)注人才住房政策效果及其影響，以便對(duì)其性質(zhì)和后果做出公允評(píng)價(jià)。

①干詠昕：《政策學(xué)習(xí)：理解政策變遷的新視角》，濟(jì)南：《東岳論叢》，2010年第9期。

②楊代福：《西方政策變遷研究：三十年回顧》，北京：《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2007年第4期。

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⑤朱亞鵬：《公共政策過(guò)程研究：理論與實(shí)踐》，北京：中央編譯出版社，2013年。

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