閆廣芬 柯婧秋

摘 要：高職擴(kuò)招政策當(dāng)前已經(jīng)超額完成百萬數(shù)量目標(biāo)，由政策初始階段和持續(xù)階段步入到政策后續(xù)階段。本文以政策科學(xué)為理論依據(jù)，遵循回溯政策旨?xì)w、觀照政策實(shí)踐、展望政策未來的邏輯，通過對高職院校一線管理人員和專家學(xué)者的調(diào)研，以動態(tài)的視角對擴(kuò)招政策進(jìn)行研究。作為政府緩解就業(yè)問題的治理工具，擴(kuò)招政策的出臺除合理、合法性之外，還具有明顯的緊迫性，對政策的落實(shí)產(chǎn)生了一定影響。對于擴(kuò)招過程中顯露出的政策自身問題、執(zhí)行偏差問題，以及引發(fā)的隱性負(fù)向功能問題，需要從政策自身和政策外部兩方面進(jìn)行調(diào)整與完善。未來應(yīng)進(jìn)一步提高政策目標(biāo)的明確性和操作性，增強(qiáng)政策執(zhí)行的保障條件，轉(zhuǎn)變高職院校的辦學(xué)觀念，并加強(qiáng)政策執(zhí)行的監(jiān)督和控制。

關(guān)鍵詞：高職擴(kuò)招;政策科學(xué);政策完善

高職擴(kuò)招政策經(jīng)歷了半年多的時間跨度，進(jìn)行了多次的報名補(bǔ)錄工作，已經(jīng)超額完成擴(kuò)招百萬的數(shù)量目標(biāo)，由政策初始階段、持續(xù)階段步入到政策后續(xù)階段。然而，與之伴隨產(chǎn)生的政策實(shí)踐困境也日漸浮出水面。學(xué)界對“高職擴(kuò)招”的已有研究主要是在政策頒布的初始階段展開的，研究內(nèi)容主要集中在兩方面：一是從宏觀角度出發(fā)，以擴(kuò)招政策為機(jī)遇，探討擴(kuò)招的背景以及對職業(yè)教育發(fā)展的戰(zhàn)略意義;二是從中觀視角出發(fā)，以擴(kuò)招政策為挑戰(zhàn)，探討其對高職院校招生、教學(xué)、管理等各方面的影響與變革路徑。尚未存在以動態(tài)的視角針對政策過程以及政策實(shí)踐中的困境開展的研究。在此背景下，研究探討如何進(jìn)一步完善與推進(jìn)高職擴(kuò)招政策就顯得尤為迫切且重要。本文試圖突破學(xué)科邊界，基于政策科學(xué)的理論視角分析政策過程與實(shí)踐中的問題，及時進(jìn)行總結(jié)、反思與調(diào)整，提出能夠進(jìn)一步完善并推進(jìn)政策的相關(guān)建議，以期能夠使擴(kuò)招政策更加科學(xué)、可行、有效。

政策科學(xué)是一個以改善政策質(zhì)量、促進(jìn)政策理解為目的，綜合運(yùn)用各種知識與方法研究政策系統(tǒng)和政策過程，探究政策實(shí)質(zhì)和結(jié)果的學(xué)科。[1]政策科學(xué)的研究包括政策問題、政策環(huán)境、政策主體、政策文本、政策過程等內(nèi)容。具體到高職擴(kuò)招政策，其內(nèi)涵與意義由政策問題的本質(zhì)與特性、擴(kuò)招的環(huán)境以及擴(kuò)招的執(zhí)行主體所決定，并對政策文本自身以及政策實(shí)踐發(fā)揮影響。政策文本自身及政策實(shí)踐又貫通影響到政策過程的各個階段。由此可見，采用政策科學(xué)的理論視角對于分析高職擴(kuò)招的政策過程與實(shí)踐中所呈現(xiàn)出的問題具有適切性。本研究在此基礎(chǔ)上建立了相應(yīng)的分析框架（如圖1所示）。

一、回溯旨?xì)w：擴(kuò)招政策內(nèi)涵與意義的再析

一項(xiàng)政策的有效執(zhí)行是受諸多因素影響的，其中起到?jīng)Q定性影響作用的便是政策問題本身的特性。為了應(yīng)對和解決擴(kuò)招過程中反映出的問題，有必要回歸到政策本質(zhì)，重新思考政策出臺的背景和政策問題的旨?xì)w，從而進(jìn)一步提升對擴(kuò)招政策的整體性認(rèn)識，精準(zhǔn)鎖定政策目標(biāo)，科學(xué)有效地執(zhí)行。

（一）擴(kuò)招政策作為一項(xiàng)政府治理工具，其出臺具有緊迫性

高職擴(kuò)招政策是在2019年的《政府工作報告》中的經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控部分下的就業(yè)板塊首次被提出的，并且將擴(kuò)招對象確定為應(yīng)屆高中（包括普高和中職）畢業(yè)生、退役軍人、下崗職工和農(nóng)民工群體。由此觀之，高職擴(kuò)招并不是為了解決教育領(lǐng)域內(nèi)部的某一實(shí)際問題而使用的教育政策工具，而是從更高的國家宏觀戰(zhàn)略層面考慮，是以穩(wěn)定與擴(kuò)大就業(yè)，解決就業(yè)民生問題為根本目的的政府治理工具。

當(dāng)今時代局勢波譎云詭，我國的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會結(jié)構(gòu)也在發(fā)生急劇變化，為中國社會的轉(zhuǎn)型帶來了諸多的挑戰(zhàn)，其中表現(xiàn)最直接、最明顯且與教育領(lǐng)域緊密相關(guān)的便是日益嚴(yán)峻的就業(yè)形勢。就業(yè)問題的嚴(yán)峻性決定了擴(kuò)招政策出臺的緊迫性。

從就業(yè)人口總數(shù)來看，2018年的中美貿(mào)易戰(zhàn)對我國企業(yè)以及勞動力市場產(chǎn)生了巨大的影響。2017年全國就業(yè)人員77640萬人[2]，2018年全國就業(yè)人員77586萬人[3]，比上一年減少54萬人。從新增就業(yè)人數(shù)來看，2018年上半年城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)752萬人[4]，2019年上半年城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)737萬人，2019年同比減少2.0%。從失業(yè)人員再就業(yè)人數(shù)來看，2018年上半年城鎮(zhèn)失業(yè)人員再就業(yè)人數(shù)290萬人，2019年上半年城鎮(zhèn)失業(yè)人員再就業(yè)人數(shù)266萬人[5]，2019年同比減少8.0%?？傮w來說，就業(yè)人口總數(shù)、新增就業(yè)以及再就業(yè)人數(shù)增速均不樂觀。與此同時，我國高校應(yīng)屆畢業(yè)生持續(xù)增加。從2017年的795萬人到2018年的820萬人，再到2019年834萬人，大學(xué)生就業(yè)問題日益突出。[6]在經(jīng)濟(jì)下行時期，就業(yè)總量減少的同時，求職人員也在增加，就業(yè)總量壓力持續(xù)不減。

就業(yè)形勢的嚴(yán)峻性還體現(xiàn)在日益突出的就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾上，部分行業(yè)、部分群體的就業(yè)壓力比較大。所謂就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾就是人力資源供給與勞動力市場崗位需求之間的不匹配，就業(yè)難與招工難的現(xiàn)象同時并存。一方面，技術(shù)技能人才短缺。從2018年第四季度部分城市公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)市場供求狀況的分析來看，勞動力市場對具有技術(shù)等級和專業(yè)技術(shù)職稱勞動者的用人需求明顯大于供給，崗位空缺與求職人數(shù)的比率均大于1.7。其中，高級技能、高級工程師、高級技師崗位空缺與求職人數(shù)的比率較大，分別為2.39、2.01、2.01。[7]另一方面，由于我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的需要，大齡低技能勞動者難以滿足勞動力市場對高素質(zhì)復(fù)合型人才的需要，從而面臨就業(yè)挑戰(zhàn)。在我國，大齡低技能勞動者主要由退役軍人、農(nóng)民工和下崗職工三類群體構(gòu)成。目前我國現(xiàn)有退役軍人5700萬人[8]，農(nóng)民工群體28836萬人[9]，每年下崗職工約1000萬人[10]。這三類群體相加共有35536萬人，大約占就業(yè)人口的46%（根據(jù)2018年就業(yè)總?cè)藬?shù)計(jì)算得出）。這三類群體正處于社會意義上的高風(fēng)險年齡，他們是否能夠?qū)崿F(xiàn)“無業(yè)者有業(yè)”與“有業(yè)者樂業(yè)”直接關(guān)系到社會的穩(wěn)定與團(tuán)結(jié)。

經(jīng)濟(jì)下行時期的就業(yè)壓力以及特定社會群體的就業(yè)難題不斷積累與沉淀，使就業(yè)問題愈發(fā)嚴(yán)峻和迫切，并已成為國家維穩(wěn)工作之首。在這樣的社會背景下，高職擴(kuò)招政策被匆忙提出。一項(xiàng)影響巨大的宏觀教育政策從問題界定、議程設(shè)置、政策決定（包括設(shè)計(jì)方案、預(yù)測結(jié)果、比較和抉擇方案），到政策合法化等一系列過程在2個月左右的時間內(nèi)完成，其緊迫性可想而知。短時期的政策決策過程使得決策主體難以全方位參與，許多配套政策也未來得及制定。

（二）擴(kuò)招政策作為一項(xiàng)政府治理工具，其出臺具有合理性

高職擴(kuò)招政策是中國社會急劇變革背景下的時代產(chǎn)物，盡管從提出到落實(shí)表現(xiàn)出強(qiáng)烈的迫切性，但這是由政策問題的特殊性和緊迫性決定的。當(dāng)前我國人口結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的急劇變化以及長期積累的特殊群體的就業(yè)問題共同塑造了高職擴(kuò)招的政策環(huán)境，迫切地需要通過教育予以緩解、轉(zhuǎn)移和優(yōu)化。因此，高職擴(kuò)招政策的出臺也具有一定的合理性。

從人口結(jié)構(gòu)來看，我國正步入快速的老齡化階段，與此同時少子化的速度也已經(jīng)超過老齡化的速度。少子化和老齡化嚴(yán)重削弱了我國人力資本的存量，高職擴(kuò)招可以優(yōu)化我國現(xiàn)有人力資本存量，將人口紅利轉(zhuǎn)變?yōu)槿瞬偶t利。如圖2所示，從近三次的人口普查的數(shù)據(jù)來看，2010年同2000年相比，0-14歲人口比重下降6.29個百分點(diǎn)，65歲及以上人口比重上升1.87個百分點(diǎn)。若是同1990年相比，0-14歲人口比重更是下降了11.1個百分點(diǎn)，超過了2010年0-14歲人口比重的一半。[11]說明我國人口發(fā)展?jié)摿φ诖蠓认陆担丝诩t利正在逐漸衰弱。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級越來越依賴創(chuàng)新驅(qū)動，由此對勞動力也提出了更高質(zhì)量的要求。而數(shù)據(jù)表明，2017年全國就業(yè)人員的受教育程度主要集中在初中及以下教育階段，占比62.6%，受教育程度在高等教育階段的僅占19.4%（其中包括高等職業(yè)教育1.2%，大學(xué)?？?.4%，大學(xué)本科8.0%，研究生0.8%）。具體按照行業(yè)來看，如圖3所示，只有第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員平均受教育程度以高等教育階段居多，占比46.8%。而第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員平均受教育程度仍然以初中及以下教育階段為主，分別占比93.2%和53.9%[12]，難以支撐我國實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級和制造強(qiáng)國的戰(zhàn)略目標(biāo)。另外，上文所述的三類群體的大齡勞動者的受教育程度普遍在初中及以下教育階段，屬于我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級過程中的低技能群體，需要通過教育實(shí)現(xiàn)素質(zhì)與技能的同步提升。

擴(kuò)招政策的合理性還體現(xiàn)在政策執(zhí)行主體的選擇上。政策執(zhí)行主體的選擇是整個過程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，政策制定者必須考慮執(zhí)行主體的能力限度，即考慮執(zhí)行主體本身及其行動方面的特質(zhì)或缺陷。高職擴(kuò)招明確指定高職院校作為政策執(zhí)行主體就是充分考慮到高職院校的特質(zhì)與張力。首先，高職擴(kuò)招能夠加快實(shí)現(xiàn)高等教育的普及化，這不僅是發(fā)達(dá)國家高等教育普及化的歷史經(jīng)驗(yàn)，更是我國高等教育發(fā)展的必然趨勢。放眼國際，實(shí)現(xiàn)各國高等教育大眾化與普及化的并不是傳統(tǒng)大學(xué)，而是這個過程中新出現(xiàn)的一批高等教育機(jī)構(gòu)。例如美國的社區(qū)學(xué)院、日本的短期大學(xué)、英國的多科技術(shù)學(xué)院。按照馬丁·特羅對高等教育普及化的論述：“今后普及高等教育不在于注冊人數(shù)，而在于參加和分享。即是與社會大部分人，幾乎包括在家里或在工作單位的全體成年人密切相關(guān)的‘繼續(xù)教育。”[13]只有高職院校的生源具有足夠的張力，可以全面覆蓋適齡學(xué)生群體和大齡社會群體，才能夠滿足高等教育普及化以及終身教育的特點(diǎn)。立足本土，我國高職院校興盛于上世紀(jì)末，歷經(jīng)20余年的發(fā)展，從示范（骨干）校建設(shè)到優(yōu)質(zhì)校建設(shè)，再到如今的“雙高計(jì)劃”，高職院校已經(jīng)邁向了內(nèi)涵式發(fā)展，有能力承擔(dān)此次擴(kuò)招任務(wù)。其次，高職院校擴(kuò)招能夠樹立并鞏固職業(yè)教育類型地位。擴(kuò)招政策不僅給高職院校指明了實(shí)際的量化目標(biāo)，更是給出了明確的擴(kuò)招對象，將會倒逼高職院校進(jìn)行長時期的、系統(tǒng)性的組織轉(zhuǎn)型，推動高職院校向現(xiàn)代職業(yè)教育類型體系轉(zhuǎn)變，從而鞏固職業(yè)教育的類型地位，肩負(fù)起時代任務(wù)，把握發(fā)展新占位。最后，高職院校技術(shù)技能人才的培養(yǎng)目標(biāo)能夠滿足勞動力市場需求，以供給端的人才培養(yǎng)彌補(bǔ)勞動力市場的結(jié)構(gòu)性供需失衡，適應(yīng)我國產(chǎn)業(yè)升級與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整對技術(shù)技能人才的迫切需求。

綜上所述，高職擴(kuò)招政策的出臺兼具合理性與合法性，由于政策問題的特殊性、迫切性和重要性使得政策的出臺和實(shí)施表現(xiàn)出一定的緊迫性，使得決策主體難以全方位參與，許多配套政策也未來得及制定，從而為后續(xù)的政策執(zhí)行招致了不利因素。但任何一項(xiàng)政策都是隨著實(shí)踐的不斷推進(jìn)而逐步完善的，面對問題如何用科學(xué)的理論去分析解決，不斷改進(jìn)政策質(zhì)量才是今后研究的重要方向。

二、觀照實(shí)踐：擴(kuò)招政策過程中的現(xiàn)實(shí)問題

對于政策的研究，決不能僅僅將其視為各種政策文件的組合而停留在靜態(tài)的分析上，反而更應(yīng)關(guān)注政策的動態(tài)特征，即政策真實(shí)的運(yùn)行過程。通過對一些高職院校的管理人員和專家學(xué)者的訪談了解到，在政策運(yùn)行過程中已經(jīng)逐漸顯露和產(chǎn)生出一些問題，亟需政策加以調(diào)整和修正。與此同時，還引發(fā)出一些政策目標(biāo)之外的，具有隱性負(fù)向功能的問題需要政策予以回應(yīng)。

（一）實(shí)踐顯露的政策文本自身問題需要及時調(diào)整

政策文本自身是否具有科學(xué)性、可行性和系統(tǒng)性是政策能否有效執(zhí)行的前提條件。政策目標(biāo)應(yīng)明確清晰，科學(xué)可行;政策保障條件應(yīng)系統(tǒng)全面，充分配套;政策內(nèi)容應(yīng)分工合理，權(quán)責(zé)明晰。在擴(kuò)招政策的落實(shí)過程中，一些高職院校面臨的難題反映出政策文本自身存在的一些問題。

首先，關(guān)于社會生源群體的身份認(rèn)定需要進(jìn)一步具體明確。盡管教育部頒布的《高職擴(kuò)招專項(xiàng)工作實(shí)施方案》指出擴(kuò)招專項(xiàng)考試主要面向普通高中畢業(yè)生、中職（含中專、技工學(xué)校、職業(yè)高中）畢業(yè)生、退役軍人、下崗失業(yè)人員、農(nóng)民工和新型職業(yè)農(nóng)民等群體。但是何謂下崗失業(yè)人員？何謂農(nóng)民工？何謂新型職業(yè)農(nóng)民？此類人群應(yīng)該具備怎樣的條件？且由于擴(kuò)招報名系統(tǒng)無法與公安或人社部門系統(tǒng)共享信息，往往導(dǎo)致社會人員的學(xué)歷證書難以審核、對失業(yè)人員等生源身份難以確認(rèn)等問題產(chǎn)生。據(jù)一線高職院校的管理人員反映：“目前擴(kuò)招上來的還是以中職畢業(yè)生為主。特別是那些沒有考上高職院校的中職生，或者因種種原因退學(xué)的學(xué)生，他們換個其他身份再重新招進(jìn)來，使努力考上來的學(xué)生有不少怨言。而且招進(jìn)來的社會生源年齡差距極大，五六十歲的也有，因?yàn)闆]有身份條件的限制，不好界定?！?/p>

其次，對于激增生源引發(fā)的教學(xué)資源缺口問題需盡快解決。擴(kuò)招之后誰來教，如何教是高職院校普遍面臨的難題。據(jù)教育部教師工作司司長任友群介紹：“目前全國高職院校共有專任教師49.8萬人。若按師生比18∶1計(jì)算，并考慮老師退休等自然減員情況，每年約需補(bǔ)充6.5萬名高職老師，才能把擴(kuò)招的任務(wù)基本應(yīng)付下來。”[14]在擴(kuò)招背景下，原本緊缺的職教師資就更為緊張，已有教師的工作量明顯加重。“現(xiàn)在我們搞‘送教進(jìn)企，設(shè)立多個異地教學(xué)中心，需要老師‘跑班。為了配合企業(yè)生產(chǎn)，集中授課一般安排在周末或晚間，老師們明顯感到時間精力跟不上。這一問題還不是簡單通過績效獎金就可以解決的?！盵15]擴(kuò)招之后，許多職業(yè)院校的生師比難以達(dá)標(biāo)，實(shí)踐教學(xué)場地、食堂、住宿等硬件資源和教學(xué)經(jīng)費(fèi)更加緊張，對原有在校生的教學(xué)質(zhì)量也產(chǎn)生一定影響。

再次，對各地區(qū)和各類院校的擴(kuò)招工作需進(jìn)一步分類引導(dǎo)。實(shí)踐中呈現(xiàn)出的省際地域差異和院校差異應(yīng)引起我們的反思：作為產(chǎn)業(yè)大省、高職大省的江蘇省沒有完成擴(kuò)招計(jì)劃，而作為勞務(wù)輸出大省的江西省和甘肅省卻超額完成任務(wù);越好的高職院校越不積極，因?yàn)楸旧砭筒怀钌础６敲褶k高職院?；蛘呖诒话愕脑盒Ｔ诜e極地?cái)U(kuò)招。政策的制定不能忽視區(qū)域之間、院校之間客觀存在的差異而 “一刀切”。高職擴(kuò)招理應(yīng)是高質(zhì)量的擴(kuò)招，實(shí)現(xiàn)數(shù)量規(guī)模只是短期目標(biāo)，促進(jìn)高職院校整體均衡發(fā)展，繁榮共生，最終能夠有效支撐我國產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展才是長遠(yuǎn)目標(biāo)。擴(kuò)招政策的制定必須在正視客觀差異和充分考慮政策、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)以及社會心理的可行性條件基礎(chǔ)之上，對不同地區(qū)，不同類型的院校加以分類引導(dǎo)。

（二）實(shí)踐出現(xiàn)的政策執(zhí)行偏差問題需要加以修正

政策執(zhí)行是連接政策目標(biāo)和政策效果的橋梁，是政策執(zhí)行主體將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的途徑。在政策執(zhí)行過程中常常會由于多種因素的作用而使行為效果偏離了政策的初衷或政策目標(biāo)，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差問題。高職擴(kuò)招政策執(zhí)行主體不僅包括具體實(shí)施教育活動的高職院校還包括教育部以及各省市教育行政管理部門，因此對國家和地方教育行政管理部門的相關(guān)文件，以及高職院校官方招生章程進(jìn)行考察可以發(fā)現(xiàn)諸多問題。

首先，政策目標(biāo)有待深入具體落實(shí)。政策執(zhí)行中的偏差問題首先表現(xiàn)為政策執(zhí)行的表面化。即政策往往是在表面形式上得到了宣傳和貫徹，但實(shí)際工作中并沒有針對政策需要解決的問題進(jìn)行改進(jìn)，政策目標(biāo)沒有具體落實(shí)。在一些高職院校的招生章程中，擴(kuò)招專業(yè)并非是政策要求的區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)急需、社會民生領(lǐng)域緊缺和就業(yè)率高的專業(yè)。例如寧波某高職院校將戲劇影視表演、播音與主持、廣播影視節(jié)目制作作為擴(kuò)招專業(yè)，計(jì)劃招收100人。這些專業(yè)與寧波市重點(diǎn)聚焦的生命健康、綠色石化、汽車制造等現(xiàn)代制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)布局并不相關(guān)，不僅不是經(jīng)濟(jì)建設(shè)急需、民生領(lǐng)域緊缺、就業(yè)有保障的專業(yè)，更與退伍軍人、農(nóng)民工、下崗職工等群體的職業(yè)技能經(jīng)歷無關(guān)，極易導(dǎo)致教育資源的浪費(fèi)，從而產(chǎn)生“過度教育”和“結(jié)構(gòu)性失業(yè)”的困境。

其次，政策內(nèi)容有待全面完整實(shí)施。政策執(zhí)行的偏差問題還體現(xiàn)在政策內(nèi)容的缺損化。即在政策執(zhí)行過程中沒有得到全面、完整的實(shí)施，從而使得一部分政策內(nèi)容沒有得到執(zhí)行，最終導(dǎo)致政策目標(biāo)也難以全面達(dá)到。《擴(kuò)招專向工作方案》指出：“要加強(qiáng)區(qū)域協(xié)作，加大東部地區(qū)高職院校向西部地區(qū)的招生計(jì)劃投放力度……高職院校要加強(qiáng)與現(xiàn)有獨(dú)立設(shè)置的特殊教育機(jī)構(gòu)合作，加大殘疾學(xué)生培養(yǎng)力度，讓更多殘疾人接受適合的高等職業(yè)教育?！钡@些政策內(nèi)容并沒有體現(xiàn)在招生簡章中，高職院校擴(kuò)招的招生對象普遍限制在持有本省戶籍或累計(jì)具有本省社保半年或一年以上的外省戶籍，且殘疾人群體被忽略，并未納入擴(kuò)招對象中。

（三）實(shí)踐引發(fā)的隱性負(fù)向功能需要政策予以回應(yīng)

在莫頓的社會功能理論中，功能是指可見的客觀后果，而不是與動機(jī)、目的、目標(biāo)相混淆的主觀意向。為了更好地將二者進(jìn)行區(qū)分，莫頓提出了顯性功能和隱性功能的概念。所謂顯性功能就是主觀目標(biāo)與客觀后果相符合的情況，隱性功能則是二者不相符合的情況，且往往是非預(yù)期的，不易察覺的后果。[16]不同于帕森斯“泛功能”的假設(shè)，莫頓在正向功能的基礎(chǔ)上提出了與之相對的負(fù)向功能，并且認(rèn)為社會系統(tǒng)的運(yùn)行普遍存在著負(fù)向功能。實(shí)際上，高職擴(kuò)招的過程中除了擴(kuò)大教育機(jī)會、提高勞動力素質(zhì)等正向功能也蘊(yùn)藏著隱性的負(fù)向功能，更加需要引起注意。

首先是擴(kuò)招引發(fā)的教育公平問題。現(xiàn)有的擴(kuò)招政策的確擴(kuò)大了社會群體接受高等教育的機(jī)會，彌補(bǔ)了這類群體沒有高學(xué)歷的遺憾，但由于前面所述的政策文本關(guān)于社會生源群體身份認(rèn)定不夠清晰明確的原因，一些沒有通過正常考試的高中畢業(yè)生或者中途被退學(xué)的學(xué)生，仍然可以以“農(nóng)民工”或者“新型職業(yè)農(nóng)民”等身份輕松地重新進(jìn)入學(xué)校，拿到與全日制在校生一樣的文憑。這對于通過自身努力進(jìn)入高職院校的應(yīng)屆畢業(yè)生，特別是那些以超過本科分?jǐn)?shù)線進(jìn)入高職院校的學(xué)生來說極為不公平。另外，也有人擔(dān)心大規(guī)模的擴(kuò)招和頒發(fā)文憑，會導(dǎo)致大專文憑變貶值，從而加劇階級的固化，削弱教育文憑的“流通功能”。[17]

其次是擴(kuò)招引發(fā)的校園安全問題。校園安全一直是國家、社會和學(xué)校高度重視的問題，相比傳統(tǒng)的應(yīng)屆畢業(yè)生生源，社會生源年齡跨度大，背景經(jīng)歷復(fù)雜，對學(xué)校的安全管理提出了巨大的挑戰(zhàn)。當(dāng)前一些高職院校會安排年齡相仿的社會生、退役軍人學(xué)生在校內(nèi)住宿[18]，對其他社會生源無論是政策上還是實(shí)踐中都是鼓勵靈活學(xué)制、工學(xué)結(jié)合，提倡集中時間進(jìn)入校園學(xué)習(xí)?？紤]到社會生源的日常工作，集中學(xué)習(xí)一般安排在晚上或周末，這就暗藏著一定的安全問題，不僅對全日制在校生有一定的安全隱患，對這類群體的安全問題也難以定責(zé)。

再次是擴(kuò)招潛藏的就業(yè)問題。擴(kuò)招政策的旨?xì)w是想在經(jīng)濟(jì)下行時期通過擴(kuò)招來緩解就業(yè)壓力，穩(wěn)定和擴(kuò)大就業(yè)?？梢孕蜗蟮卣f，高職擴(kuò)招就如同一個“水庫”大量容納未充分就業(yè)人口并緩沖社會矛盾而“防洪”，與此同時又大規(guī)模優(yōu)化勞動力素質(zhì)而“發(fā)電”。但這只是緩兵之計(jì)，而非是解決就業(yè)問題的長久之策，擴(kuò)招進(jìn)來的學(xué)生終究還是要面向就業(yè)市場。而隨著高校畢業(yè)生的逐年增加，再加上高職的持續(xù)擴(kuò)招，就業(yè)總量壓力將逐年增大。見圖4。

三、展望未來：擴(kuò)招政策完善與推進(jìn)的建議

（一）提高政策目標(biāo)明確性和操作性

教育對宏觀社會的作用應(yīng)著眼于“發(fā)展”而非“數(shù)量增長”。高職擴(kuò)招的時代意義也不在于數(shù)量的擴(kuò)招，而在于整個高等教育體系的結(jié)構(gòu)調(diào)整、人才培養(yǎng)效益的提高和制度的創(chuàng)新。在政策制定層面，必須以長遠(yuǎn)的發(fā)展眼光進(jìn)行考慮。因此，在政策決策過程中要強(qiáng)化決策者（國務(wù)院、教育部）、咨詢者（專家學(xué)者）和執(zhí)行者（各地政府及高職院校）的多元主體全方位參與，實(shí)現(xiàn)“謀”與“斷”的有效分工，制定目標(biāo)群體清晰界定，內(nèi)容系統(tǒng)全面的，能夠有效分類引導(dǎo)的科學(xué)可行的政策。另外，若想使擴(kuò)招政策得到高職院校的規(guī)范執(zhí)行，必須提高政策的科學(xué)性和可行性，具體來說就是提高政策目標(biāo)的明確性和操作性。國家層面的方案往往是宏觀層面上的廣義要求。但在實(shí)施過程中，地方高職院校以及相關(guān)社會群體對有關(guān)政策的理解各不相同，自然會產(chǎn)生各種各樣的結(jié)果，出現(xiàn)政策的執(zhí)行偏差。根據(jù)羅伯特·蒙特喬伊（Robert S.Montjoy）和小勞倫斯·奧圖爾（Laurence J OToole）提出的“政策執(zhí)行的四種情境”（如圖5所示）可知[25]：對于政策執(zhí)行組織來說，若處于C類情境，即外部政策指令比較含糊，又沒有提供新的資源時，政策執(zhí)行組織往往會受到已有慣性的束縛，將會很少產(chǎn)生自愿變革的行動，而是將新政策所規(guī)定的內(nèi)容解釋成與組織原有的行為活動類似，并且宣稱自己是執(zhí)行政策了的。這種執(zhí)行往往只是象征性、淺表性甚至是偷換性地執(zhí)行。為此，在政策執(zhí)行過程中各地政府和高職院校必須結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H的經(jīng)濟(jì)情況與院校情況靈活創(chuàng)新，建立清晰明確的政策目標(biāo)（包括目標(biāo)群體的明確界定），制定可操作性的實(shí)施方案。如果僅僅是描述性的政策目標(biāo)，沒有明確劃分具體任務(wù)、責(zé)任主體與實(shí)施階段，缺乏明確的操作方案，將難以推動政策的有效執(zhí)行，更難以形成系統(tǒng)化的擴(kuò)招成果檢測指標(biāo)。

（二）增強(qiáng)擴(kuò)招政策的資源保障條件

巧婦難為無米之炊，許多政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)偏差的重要原因也是由于配套資源不足和外界環(huán)境對教育的支持不足造成的。高職擴(kuò)招是一項(xiàng)適應(yīng)周期相對較長，涉及利益群體相對較多的教育政策，因此一定要考慮政策影響的廣泛性和深遠(yuǎn)性。長期受大眾觀念“低層次教育”的影響，高職院校本身就面臨一定的發(fā)展困境。對高職院校的擴(kuò)招與發(fā)展，必須配有一套扶持的政策措施，助其逐步轉(zhuǎn)變與發(fā)展，使之有效參與高等教育人才培養(yǎng)，發(fā)揮其功能作用。為此，需要國家以及地方政府相關(guān)部門出臺各項(xiàng)相關(guān)配套制度，增強(qiáng)必要的財(cái)政補(bǔ)貼、師資隊(duì)伍、學(xué)校設(shè)施設(shè)備以及制度等方面的資源條件。尤其針對退伍軍人、下崗職工以及農(nóng)民工這類社會生源，必須充分考慮這類生源與傳統(tǒng)適齡學(xué)生生源的根本差異，輔之以靈活有效的激勵政策，并配備多種多樣的政策工具。政策的系統(tǒng)性要求擴(kuò)招政策與各種相關(guān)配套政策之間要達(dá)到一種“耦合狀態(tài)”，使各項(xiàng)政策有機(jī)結(jié)合在一起，并從不同的角度激勵和約束不同參與主體的行為。在耦合狀態(tài)下，不同層次出現(xiàn)的各種問題都會有相關(guān)的政策去調(diào)適和規(guī)范，既不會出現(xiàn)政策的“真空地帶”，也不會出現(xiàn)各種政策作用方向不一致而產(chǎn)生的政策沖突的現(xiàn)象。

（三）轉(zhuǎn)變高職院校自身的辦學(xué)觀念

若按政策類型劃分，高職擴(kuò)招應(yīng)屬于構(gòu)成性政策，即政府部門只對政策目標(biāo)作出原則性的規(guī)定和限制，高職院?？梢宰孕袥Q定政策執(zhí)行方式以及擴(kuò)招后的教育活動形式。高職擴(kuò)招政策對高職院校的創(chuàng)新性和能動性的要求較高，需要高職院校深刻理解擴(kuò)招政策的精髓，而不是將政策簡單化，將其單純視為“政治性任務(wù)”自上而下地僅為完成擴(kuò)招數(shù)量而應(yīng)付過去。同之前的高等教育大眾化一樣，普及化更像是一個預(yù)警信號，預(yù)示著高等教育和高職院校內(nèi)部活動都將發(fā)生變化，提醒院校要對即將的變化做好準(zhǔn)備。我國高職擴(kuò)招的進(jìn)程屬于“突進(jìn)式”的，缺乏充分的準(zhǔn)備，若過于強(qiáng)調(diào)數(shù)字目標(biāo)的意義，就容易忽視擴(kuò)招的豐富內(nèi)涵。擴(kuò)招不僅在于規(guī)模的擴(kuò)張，更重要的是高職教育質(zhì)量的變化。因此，高職院校要以此次擴(kuò)招為契機(jī)，轉(zhuǎn)變辦學(xué)觀念，調(diào)整思維與行動方式。在全面落實(shí)政策任務(wù)的同時，充分發(fā)揮能動性，在院校功能定位、招生選拔、課程教學(xué)、學(xué)生管理與評價等多方面探索改革路徑，才能更好地實(shí)現(xiàn)政策預(yù)期效果，避免政策的隱性負(fù)向功能，推進(jìn)高等教育普及化時代下的高職院校的內(nèi)涵式發(fā)展。

（四）加強(qiáng)擴(kuò)招政策執(zhí)行的監(jiān)督控制

政策的形成、制定與執(zhí)行是一個循環(huán)的動態(tài)發(fā)展過程。任何政策的執(zhí)行都需要建立良好的信息反饋和監(jiān)督機(jī)制，需要及時了解政策執(zhí)行者、政策執(zhí)行過程和執(zhí)行后的效果，以便根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行及時地調(diào)整。對于長周期性的擴(kuò)招政策的制定與執(zhí)行也同樣適用。高職擴(kuò)招可以粗略分為初始階段、持續(xù)階段和后續(xù)階段。目前高職擴(kuò)招政策已經(jīng)經(jīng)歷了初始實(shí)操階段和持續(xù)階段，各地區(qū)都已經(jīng)完成了第二期的擴(kuò)招補(bǔ)報名工作，開始進(jìn)入后續(xù)階段。這一初始階段往往會存在沖突與調(diào)和的多樣情況，需要監(jiān)督與反饋。另外，在高職擴(kuò)招進(jìn)程中，數(shù)量的增長與高職院校質(zhì)的轉(zhuǎn)變具有不均衡性，會存在一個質(zhì)的局部變化先于量的總體達(dá)標(biāo)的“過渡階段”。因此，需要對擴(kuò)招政策執(zhí)行情況進(jìn)行細(xì)致總結(jié)，將優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)加以推廣，最終實(shí)現(xiàn)規(guī)模增長與結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、質(zhì)量的提高、效益的躍升的整體和諧發(fā)展。這也將是高職擴(kuò)招政策下一階段的重要工作。

總之，高職擴(kuò)招政策在今后一段時期內(nèi)仍將持續(xù)。以政策科學(xué)為研究視角對其進(jìn)行分析，可以拓寬研究視野，科學(xué)、理性地審視政策運(yùn)行過程所揭露、存在以及產(chǎn)生的問題，及時對政策進(jìn)行調(diào)整、修正和補(bǔ)充，以此不斷完善和推進(jìn)政策，從而使政策更加科學(xué)、可行、有效。以“動態(tài)”的視角看，政策的決策、形成、執(zhí)行、評價及調(diào)整是一個不斷循環(huán)上升的動態(tài)過程。鑒于高職擴(kuò)招政策還是新興政策，未來應(yīng)注重對其進(jìn)行監(jiān)督、評價與調(diào)整的動態(tài)政策科學(xué)研究，不斷完善政策決策，提高政策質(zhì)量。

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（責(zé)任編輯 鐘嘉儀）