付浩

摘要：2019年修正版土地管理法確定區(qū)片綜合地價(jià)為征地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。文章運(yùn)用實(shí)證研究方法分析了區(qū)片綜合地價(jià)在調(diào)整方面的問(wèn)題有：調(diào)整幅度小、調(diào)整周期長(zhǎng)和區(qū)域間的地價(jià)差異大。土地征收區(qū)片綜合地價(jià)制度性缺陷的原因在于區(qū)片綜合地價(jià)法條立法曲折;地方政府享有區(qū)片綜合地價(jià)制定與調(diào)整權(quán)，同時(shí)面臨財(cái)政壓力;集體土地財(cái)產(chǎn)性權(quán)利管制嚴(yán)格限制土地市場(chǎng);公共利益與被征收人利益之間存在沖突。為改善制度缺陷，建議短期內(nèi)縮短區(qū)片綜合價(jià)格制定周期，提高土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格因素在區(qū)片綜合地價(jià)中的權(quán)重，合理分配征地財(cái)政收益;長(zhǎng)期目標(biāo)是確定市場(chǎng)價(jià)格為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)還應(yīng)限制政府的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)利、放松宅基地交易管制，以達(dá)到維護(hù)農(nóng)民土地征收補(bǔ)償收益的目的。

關(guān) 鍵 詞：集體土地;區(qū)片綜合地價(jià);征收;征地補(bǔ)償

土地征收中征收人與被征收人之間矛盾頻發(fā)，根本上是土地財(cái)產(chǎn)利益分配失衡導(dǎo)致的。按照土地管理法規(guī)定，土地征收補(bǔ)償主要由三部分組成：征地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償以及社會(huì)保障安置費(fèi)用，其中征地補(bǔ)償費(fèi)是土地征收補(bǔ)償最重要的組成部分。我國(guó)目前采用區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)計(jì)算集體土地征地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。地上附著物和青苗補(bǔ)償方法由各省單獨(dú)制定，在實(shí)踐中往往由評(píng)估公司進(jìn)行評(píng)估計(jì)算，其評(píng)估價(jià)格與當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格掛鉤。但是制定區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，土地的市場(chǎng)價(jià)格僅僅是眾多加權(quán)因素中的一個(gè)影響因子。區(qū)片綜合地價(jià)由省、自治區(qū)、直轄市政府綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值、土地區(qū)位、土地供求關(guān)系、人口和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等因素來(lái)制定的。這種定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)雖高于土地用途標(biāo)準(zhǔn)，但并非依照市場(chǎng)價(jià)格來(lái)定價(jià)，更類似一種以土地原用途為基礎(chǔ)的綜合平衡方案。[1]顯然，土地原用途和土地產(chǎn)值仍然可以影響土地征收補(bǔ)償定價(jià)，這種定價(jià)方法一定程度上繼承自舊《土地管理法》土地產(chǎn)值定價(jià)，是一種保守而不符合市場(chǎng)規(guī)律的定價(jià)方法。

區(qū)片綜合地價(jià)作為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否合理，依據(jù)區(qū)片綜合地價(jià)給予補(bǔ)償是否能充分彌補(bǔ)農(nóng)民的利益損失？土地是農(nóng)民賴以謀生的工具，農(nóng)民失去土地就失去了生活來(lái)源。在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市這一背景下，集體土地征收采取區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)確定征地價(jià)格與集體建設(shè)用地的市場(chǎng)自由買賣價(jià)格如果存在較大差距，征收作為強(qiáng)制性單方法律行為極易引發(fā)新的社會(huì)矛盾甚至引起群體性沖突。針對(duì)區(qū)片綜合地價(jià)的研究具有實(shí)踐意義。

梳理區(qū)片綜合地價(jià)相關(guān)文獻(xiàn)，可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的研究近年來(lái)較多但在從立法角度專門針對(duì)區(qū)片綜合地價(jià)進(jìn)行的研究較少?，F(xiàn)有研究多在區(qū)片綜合地價(jià)寫入土地管理法前做出。一些研究者認(rèn)為區(qū)片綜合定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與土地轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)價(jià)格之間存在較大差異，并建議按照市場(chǎng)公平價(jià)值的方式確定土地征收價(jià)格。[2， 3]有的研究者認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)階段并未建立起公正補(bǔ)償?shù)漠a(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，現(xiàn)階段無(wú)法以市場(chǎng)價(jià)值公平補(bǔ)償。[4， 5]但這些觀點(diǎn)之間的對(duì)撞和交鋒表明在集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定方面學(xué)界并沒(méi)有統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，本文總結(jié)多年來(lái)土地征收區(qū)片地價(jià)實(shí)施中存在的問(wèn)題，深入分析制度缺陷的原因，并提出改善建議。希望可以為此話題引入新視角，推動(dòng)探索更優(yōu)路徑。

一、集體土地征收區(qū)片綜合地價(jià)制度缺陷的實(shí)證分析

作為土地征收補(bǔ)償主要組成部分，一些地方的區(qū)片綜合地價(jià)與土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格存在巨大差距。在新土地管理法正式確定區(qū)片綜合定價(jià)的土地補(bǔ)償定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)前，該補(bǔ)償方式已經(jīng)在很多省份實(shí)行多年了。山東省在新土地管理法頒布前，就已經(jīng)實(shí)行區(qū)片綜合地價(jià)的征收補(bǔ)償方式了。[6]從實(shí)施效果來(lái)看，區(qū)片綜合地價(jià)的定價(jià)方式未能反映土地價(jià)值，也不能重復(fù)彌補(bǔ)農(nóng)民受損財(cái)產(chǎn)權(quán)益。其主要缺陷有三點(diǎn)，一是區(qū)片綜合地價(jià)的調(diào)整幅度上較為保守;二是區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施周期最長(zhǎng)為三年，在中國(guó)土地價(jià)格高速增長(zhǎng)的背景下，時(shí)間過(guò)長(zhǎng);三是不同地區(qū)間區(qū)片綜合地價(jià)的差異會(huì)造成區(qū)域間被征收人補(bǔ)償?shù)牟痪?，損害低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)利益。

（一）區(qū)片綜合地價(jià)調(diào)整幅度小

區(qū)片綜合地價(jià)在制定與調(diào)整過(guò)程中，會(huì)考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素在區(qū)片綜合地價(jià)的制定過(guò)程中僅僅是重要影響因素，而不是決定性因素，這會(huì)導(dǎo)致區(qū)片綜合地價(jià)落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。比如山東省自然資源廳2020年1月份發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展征地區(qū)片綜合地價(jià)調(diào)整工作的通知》，要求調(diào)整山東省區(qū)片綜合地價(jià)。[7]而從該通知可以看出，區(qū)片綜合地價(jià)調(diào)整工作考慮的因素有現(xiàn)行區(qū)片綜合地價(jià)、周邊省份區(qū)片綜合地價(jià)調(diào)整幅度、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展增長(zhǎng)水平、農(nóng)業(yè)收入變化水平、歷次區(qū)片綜合地價(jià)調(diào)整幅度等。其不合理性表現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：

一是《通知》明確規(guī)定區(qū)片綜合地價(jià)的上漲幅度原則上控制在20%-50%之間，即一般不得高于現(xiàn)行區(qū)片綜合地價(jià)的50%?？紤]到上一次山東省區(qū)片綜合地價(jià)的調(diào)整時(shí)間是2015年12月，距離本次調(diào)整已經(jīng)過(guò)去了四年多，土地使用權(quán)出讓價(jià)格也大幅上升，50%的上漲幅度限制是否合理，值得深思。

二是按照《通知》要求，本次區(qū)片綜合地價(jià)的調(diào)整原則之一是統(tǒng)籌銜接原則，要求調(diào)整要“兼顧歷史價(jià)格的延續(xù)性”，從全文可以了解，不僅要求此次調(diào)價(jià)基礎(chǔ)為現(xiàn)行區(qū)片定價(jià)，限制上漲幅度在20%-50%之間，并要將歷史漲幅納入考量，以體現(xiàn)歷史延續(xù)性。這種保守的價(jià)格調(diào)整方式顯然繼承了過(guò)去限制農(nóng)民土地收益的做法，背離了集體土地征收中保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的改革趨向。

（二）區(qū)片綜合地價(jià)的實(shí)施周期長(zhǎng)

按照新土地管理法規(guī)定，區(qū)片綜合地價(jià)定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施周期最長(zhǎng)為三年，三年的時(shí)間土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格可能會(huì)產(chǎn)生很大變化，而土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)卻始終如一。本身就是多種因素綜合形成的區(qū)片綜合地價(jià)在制定時(shí)就低于當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格（國(guó)有土地出讓價(jià)格），而土地出讓的市場(chǎng)價(jià)格并不是恒定的，在地價(jià)增長(zhǎng)快速時(shí)期，相當(dāng)長(zhǎng)的一段周期內(nèi)，固定不變的區(qū)片綜合定價(jià)會(huì)導(dǎo)致征收補(bǔ)償價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格脫軌。這一規(guī)定限制了土地征收補(bǔ)償價(jià)格的靈活性，定價(jià)制度的剛性最終會(huì)傷害農(nóng)民征收補(bǔ)償利益。

過(guò)去一段時(shí)間是中國(guó)城市化進(jìn)程加速和經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期，在這一階段土地價(jià)格和房地產(chǎn)價(jià)格的增長(zhǎng)速度前所未有，三年一換的區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)很難真實(shí)反映市場(chǎng)價(jià)格。

1.山東省青州市區(qū)片綜合地價(jià)調(diào)整幅度大

山東省青州市在2015年12月制定了區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)后，時(shí)隔兩年半于2018年5月重新修訂了區(qū)片綜合地價(jià)。青州市2015年12月制定的區(qū)片綜合地價(jià)區(qū)間在5萬(wàn)到6.6萬(wàn)元/畝，[8] 2018年5月更新了區(qū)片綜合地價(jià)，價(jià)格區(qū)間調(diào)整為6.6萬(wàn)到12.028萬(wàn)元/畝。[9] 2015年12月到2018年5月兩年半的時(shí)間內(nèi)，青州市土地征收區(qū)片綜合地價(jià)上升明顯，有些地塊的價(jià)格甚至翻番了。那么在價(jià)格固定的兩年半后半段，土地市場(chǎng)價(jià)格大幅上漲但區(qū)片綜合地價(jià)仍保持不變，被征收人的土地補(bǔ)償收益受到嚴(yán)重?cái)D壓。所以土地管理法將區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的更新周期上線設(shè)為三年是極不合理的，體現(xiàn)的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的僵硬思維，與當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制格格不入。

2.臨沂市標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整不及時(shí)增大價(jià)格差距

區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的時(shí)間越長(zhǎng)，區(qū)片綜合地價(jià)與土地市場(chǎng)價(jià)格的差距就越大。山東省于2015年12月統(tǒng)一調(diào)整了區(qū)片綜合地價(jià)，三年八個(gè)月后的2019年8月份，臨沂市蒙陰縣仍然沿用了這一定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。2019年8月蒙陰縣征收了蒙陰經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)太保社區(qū)該地塊總面積1.3300公頃，為農(nóng)用地。[10]根據(jù)該安置方案可以了解到，該地塊土地征收補(bǔ)償?shù)陌仓梅譃槿糠?，分別為征地補(bǔ)償安置費(fèi)111.72萬(wàn)元，地上附著物補(bǔ)償費(fèi)28.72萬(wàn)元和社會(huì)保障安置費(fèi)用29.925萬(wàn)元。經(jīng)計(jì)算得出，該地塊每畝補(bǔ)償了8.531萬(wàn)元。太保社區(qū)同一時(shí)期，掛牌出售的兩地塊平均每畝單價(jià)為22.6萬(wàn)元，[11]與征收補(bǔ)償每畝單價(jià)8.531萬(wàn)元相比，有14余萬(wàn)的差額。（見(jiàn)表1）

再舉一個(gè)例子：2019年7月蒙陰縣人民政府征收位于垛莊鎮(zhèn)一塊林地時(shí)，征收補(bǔ)償款土地征收補(bǔ)償安置費(fèi)為5.3萬(wàn)元/畝，[12] 2019年類似地理位置的土地的拍賣均價(jià)為15萬(wàn)元/畝，[13]接近征地補(bǔ)償?shù)娜丁＃ㄒ?jiàn)表2）

（二）地區(qū)之間價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)差異大

區(qū)片綜合地價(jià)由縣級(jí)政府自行擬定后報(bào)到市一級(jí)政府統(tǒng)一調(diào)整后，再上報(bào)省、自治區(qū)、直轄市批準(zhǔn)，這種定價(jià)方式極易造成不同省份區(qū)片綜合地價(jià)的差異，最終傷害的還是低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)農(nóng)民的征收利益。

地方政府自行制定征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也導(dǎo)致在不同的地方對(duì)農(nóng)民權(quán)益的維護(hù)存在差異，有的地方能夠充分保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，給予農(nóng)民較為公平的補(bǔ)償，有的地方在利益的權(quán)衡中更傾向于實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低?？傊胤秸贫ǖ膮^(qū)片綜合地價(jià)定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不一致，影響因子權(quán)重存在差異，不利于農(nóng)民征收權(quán)益的保護(hù)，仍舊需要制定位階較高的法律法規(guī)對(duì)集體土地征收定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)制。又或者各個(gè)地區(qū)調(diào)整區(qū)片綜合地價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)間間隔存在差異，也會(huì)導(dǎo)致地區(qū)間的土地征收補(bǔ)償價(jià)格差距。比如說(shuō)自2018年5月至今，山東省青州市（縣級(jí)市）的土地征收補(bǔ)償價(jià)格區(qū)間為6.6萬(wàn)元至12.028萬(wàn)元，其價(jià)格中位數(shù)為9.8萬(wàn)元每畝。[14]而同一時(shí)期山東省臨沂市（地級(jí)市）沿用2016年的區(qū)片綜合地價(jià)，其價(jià)格區(qū)間為5萬(wàn)元至9.8萬(wàn)元，除少數(shù)地區(qū)土地價(jià)格超過(guò)6萬(wàn)元，大部分地區(qū)的土地征收價(jià)格在5萬(wàn)元到6萬(wàn)元之間，價(jià)格中位數(shù)為5.3萬(wàn)元。[15]同一時(shí)期，臨沂市征收每畝土地區(qū)片綜合地價(jià)的中位數(shù)5.3萬(wàn)元與青州市價(jià)格中位數(shù)9.8萬(wàn)元相比，差額為4.5萬(wàn)元。

表3中，臨沂市蒙陰縣的土地出讓價(jià)格每畝比青州市高2萬(wàn)元，但是區(qū)片綜合地價(jià)卻僅僅是青州市的一半。根據(jù)2019年9月青州市一宗工業(yè)用地拍賣計(jì)算其土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格約為16.67萬(wàn)元/畝，[16]同一時(shí)期，臨沂市蒙陰縣的兩宗土地出讓價(jià)格分別為14.92萬(wàn)元/畝、22.6萬(wàn)元/畝，其價(jià)格均值為18.76萬(wàn)元/畝。以上數(shù)據(jù)證明在同一省內(nèi)，相同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下的區(qū)片綜合地價(jià)存在很大差異，那么在不同的省之間，這種差異可能進(jìn)一步增大。對(duì)于區(qū)片綜合地價(jià)與市場(chǎng)價(jià)格差距較大地區(qū)的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，他們的土地征收財(cái)產(chǎn)利益受到嚴(yán)重侵害。

二、土地征收區(qū)片綜合地價(jià)制度性缺陷的原因分析

（一）起點(diǎn)低限制補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)立法進(jìn)步空間

新土地管理法相較舊土地法進(jìn)行了革新，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)通過(guò)制定區(qū)片綜合地價(jià)來(lái)確定，將社保費(fèi)用加入了補(bǔ)償，并希望可以做到農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。整體來(lái)看這將大幅提高征地價(jià)格，改變過(guò)去不合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，與舊法相比，在維護(hù)農(nóng)民利益方面有所進(jìn)步。但是，其進(jìn)步是有限的，除了需要加權(quán)計(jì)算多種影響因素外，區(qū)片綜合地價(jià)的三年最長(zhǎng)適用期間是造成與市場(chǎng)價(jià)格脫軌的重要原因。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、制度的完善、觀念的進(jìn)步，這種“保守”是在改革過(guò)程中的不足，需要通過(guò)進(jìn)一步檢視問(wèn)題、填補(bǔ)漏洞、提高法律公正程度，以此來(lái)提高農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)性收益，帶動(dòng)土地征收補(bǔ)償水平的提升。

1.舊土地管理法補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)起點(diǎn)低

現(xiàn)階段以區(qū)片綜合地價(jià)定價(jià)為主的集體土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)盡管存在缺陷，但是這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與舊《土地管理法》原用途補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相比，是一大進(jìn)步。建國(guó)初期，土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按土地產(chǎn)能計(jì)算，1987年舊土地管理法確立了土地原用途的補(bǔ)償方式，該方式盡管一直受到學(xué)界批判，但其影響力延續(xù)至今。與美國(guó)的“最高最優(yōu)使用規(guī)則”補(bǔ)償方式相比，用該辦法計(jì)算的集體土地所有權(quán)的出讓金額是十分有限的，因?yàn)榈谝划a(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的產(chǎn)出價(jià)值是三種產(chǎn)業(yè)最低的，并且具有極大的偶然性，一塊貧瘠的土地農(nóng)業(yè)產(chǎn)出少并不代表該地塊用于其他用途時(shí)價(jià)值低，這是最高最優(yōu)使用規(guī)則的邏輯所在。在舊土地法時(shí)期，以三年總產(chǎn)出的平均值為補(bǔ)償價(jià)格計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)讓農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)利益受到嚴(yán)重?cái)D壓，反映了當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式——將征收獲得的農(nóng)村利益向城市輸出以提高社會(huì)整體效益。

2. 新土地管理法補(bǔ)償制度立法曲折

舊土地法以土地原用途和生產(chǎn)能力為標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算征收補(bǔ)償?shù)霓k法顯然不合理，是集全國(guó)之力發(fā)展城市的政策傾向在征收領(lǐng)域的具體表現(xiàn)。在農(nóng)村與城市經(jīng)濟(jì)收入差距不斷增大的當(dāng)前，這種抽取農(nóng)地的財(cái)富價(jià)值投入城市的做法顯然有違公平正義，也不符合精準(zhǔn)扶貧、反哺農(nóng)村的新政策。所以，在新土地管理法修訂過(guò)程中，土地征收補(bǔ)償制度的改革勢(shì)在必行。

集體土地征收忽視農(nóng)民利益問(wèn)題由來(lái)已久，法律保護(hù)農(nóng)民利益的起點(diǎn)低，制度的變化與利益分配的調(diào)整沒(méi)有一步到位。對(duì)農(nóng)民土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定上，立法者采取了一種相對(duì)保守的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定方式，這是當(dāng)前區(qū)片綜合地價(jià)的定價(jià)方式與土地市場(chǎng)價(jià)值脫軌的原因。由此次區(qū)片地價(jià)制度在土地管理法修訂中的發(fā)展變化可以一窺土地征收補(bǔ)償制度立法中的曲折和不徹底。

（1）制定參考因素的發(fā)展變化。在新土地管理法征求意見(jiàn)稿中，刪除了原本以土地原用途為基礎(chǔ)的補(bǔ)償方式，并增加了一條，專門規(guī)定應(yīng)當(dāng)制定區(qū)片綜合地價(jià)作為土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。[17]并將“土地產(chǎn)值、區(qū)位、供求關(guān)系，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平”作為區(qū)片綜合地價(jià)制定時(shí)的決定因素。在列舉的四個(gè)影響區(qū)片綜合地價(jià)制定的四個(gè)因素中的三個(gè)——區(qū)位、供求關(guān)系和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平——與市場(chǎng)價(jià)格密切相關(guān)。后來(lái)的土地管理法草案中修改了這一條款，將“土地原用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值、安置人口、區(qū)位、供求關(guān)系以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平”作為定價(jià)影響因素，這些因素與土地管理法終稿基本一致，但是此次修改后加入了土地原用途和土地資源條件，顯然繼承自舊土地法以土地原用途為基礎(chǔ)的立法理念。[18]修改后的土地管理法保守有余而進(jìn)步不大，更重視土地原用途而限制了土地市場(chǎng)價(jià)格對(duì)區(qū)片綜合地價(jià)的影響力。

（2）使用時(shí)限的發(fā)展變化。新土地管理法征求意見(jiàn)稿未規(guī)定區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整頻率，如果不加修改就此通過(guò)顯然會(huì)為后續(xù)實(shí)施留下極大隱患。一些地區(qū)長(zhǎng)時(shí)間不調(diào)整區(qū)片綜合地價(jià)后，土地征收補(bǔ)償與市場(chǎng)價(jià)值拉開(kāi)差距，區(qū)片綜合地價(jià)會(huì)嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。其實(shí)施效果甚至弱于土地原用途計(jì)算法，因?yàn)橥恋卦猛居?jì)算依據(jù)是征收前三年的產(chǎn)出，而按該征求意見(jiàn)稿關(guān)于區(qū)片綜合地價(jià)的規(guī)定，其標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算基礎(chǔ)卻可以向前推五年、七年、十年甚至更久。

后來(lái)土地管理法草案彌補(bǔ)了這項(xiàng)不足，為區(qū)片綜合地價(jià)的實(shí)施時(shí)間設(shè)定上限，規(guī)定該補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)至少五年調(diào)整一次。五年的時(shí)限過(guò)長(zhǎng)，臨沂市蒙陰縣三年八個(gè)月未調(diào)整區(qū)片綜合地價(jià)，土地征收補(bǔ)償僅占土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格的三分之一左右，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平嚴(yán)重脫節(jié)。

2019年8月22日召開(kāi)的一次全國(guó)人大常委會(huì)上，有委員認(rèn)為區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以五年為時(shí)限進(jìn)行調(diào)整不合適，提出區(qū)片綜合地價(jià)應(yīng)當(dāng)依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展及時(shí)調(diào)整。2019年8月25日，全國(guó)人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)對(duì)委員的這項(xiàng)建議進(jìn)行了研究，將五年的最長(zhǎng)時(shí)限調(diào)整為三年。[19]與至少五年調(diào)整一次相比，三年的區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)最長(zhǎng)使用時(shí)限是很大進(jìn)步，但是考慮到我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展速度，三年仍然較長(zhǎng)，不是“及時(shí)”，不符合委員建議的“區(qū)片綜合地價(jià)應(yīng)當(dāng)依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展及時(shí)調(diào)整”。縮短定價(jià)周期，使區(qū)片綜合地價(jià)能夠及時(shí)反映市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化無(wú)疑是科學(xué)定價(jià)的有效措施。

（二）地方政府的權(quán)利與利益

地方政府很容易利用自身的特殊壟斷地位取得集體土地后賣出，再加上其在區(qū)片價(jià)格制定過(guò)程中的重要作用，往往成為集體土地征收的最大受益方。臨沂市蒙陰縣的兩宗土地征收中，土地征收補(bǔ)償價(jià)格遠(yuǎn)低于同一時(shí)期的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格，即使記入土地轉(zhuǎn)讓成本、耕地復(fù)墾成本，地方政府從土地征收與轉(zhuǎn)讓中獲得的收益仍是土地征收補(bǔ)償?shù)囊槐抖?。地方政府壟斷了土地市?chǎng)的買與賣，成為集體土地買入時(shí)的唯一購(gòu)買者和新增國(guó)有土地出讓時(shí)的唯一出讓方。按照區(qū)片定價(jià)的方法來(lái)征收土地，造成的后果是被征地農(nóng)民無(wú)法享受城市化帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益，出售土地使用權(quán)的收益大部分流入了地方政府的財(cái)政成為賬外收入，一部分歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，而農(nóng)民獲得的收益只是其中很少的一部分。[20]

1.地方政府有定價(jià)權(quán)利

區(qū)片定價(jià)是由區(qū)縣自行測(cè)算，再由市一級(jí)政府平衡后報(bào)省級(jí)批準(zhǔn)。雖然市級(jí)和省級(jí)政府會(huì)對(duì)地方征收價(jià)格進(jìn)行統(tǒng)一的調(diào)整和平衡，但是區(qū)縣政府在價(jià)格制定過(guò)程中具有重要作用，負(fù)責(zé)區(qū)片綜合地價(jià)的測(cè)算和初步制定，即調(diào)整與平衡的基礎(chǔ)來(lái)自于區(qū)縣政府的區(qū)片綜合地價(jià)定價(jià)草案?？傮w上來(lái)看，地方各級(jí)政府形成了對(duì)區(qū)片綜合地價(jià)的價(jià)格壟斷。[21]但是，區(qū)縣級(jí)政府還同時(shí)是集體土地征收主體和土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓主體，區(qū)片綜合地價(jià)的高低決定了國(guó)有土地轉(zhuǎn)讓成本的多寡，其征收土地后出讓土地收益的多少與區(qū)片綜合地價(jià)的高低成反比。地方政府自身利益與農(nóng)民利益存在沖突，在進(jìn)行價(jià)格測(cè)算與平衡時(shí)，能否將自身利益撇開(kāi)、做到公平公正？

缺少系統(tǒng)性立法，造成集體土地征收立法中補(bǔ)償性規(guī)定不夠細(xì)致。在立法上，國(guó)有土地上房屋征收的專門性法律《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》早在2011年就頒布實(shí)施，但我國(guó)沒(méi)有頒布《集體土地征收與補(bǔ)償條例》，而是通過(guò)《土地管理法》對(duì)集體土地征收進(jìn)行調(diào)節(jié)。地方政府作為征收權(quán)利主體可以自行制定集體土地征收的立法規(guī)范，在立法上給予地方政府較大裁量權(quán)，這是對(duì)征收主體的“偏向”。在區(qū)片綜合地價(jià)的制定上，土地管理法賦予地方政府很大的裁量空間。

2.地方政府有利益關(guān)系

《土地管理法》第五十五條規(guī)定，國(guó)有土地的取得需要繳納土地有償使用金，新增建設(shè)用地的土地有償使用金30%交給中央財(cái)政，70%留給地方人民政府財(cái)政。在某種程度上，農(nóng)民的利益與政府的利益是相背離的：農(nóng)民希望集體土地征收的補(bǔ)償價(jià)格高，可以用獲得的補(bǔ)償提高生活質(zhì)量、消費(fèi)水平，或者取得經(jīng)營(yíng)資本;地方政府希望土地征收的補(bǔ)償價(jià)格低，這樣就可以降低土地拍賣的出讓成本，增加財(cái)政收入。將土地出讓收入更多分配給征地農(nóng)民與集體經(jīng)濟(jì)組織，會(huì)造成政府收入減少，財(cái)政負(fù)擔(dān)加重。在當(dāng)前集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的情況下，地方政府對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的出讓，仍收取一定比例的調(diào)節(jié)金，有些地區(qū)的調(diào)節(jié)金甚至高達(dá)50%，可見(jiàn)地方政府對(duì)土地收益依賴性極強(qiáng)。

（1）地方政府面臨地方債危機(jī)。2008年次貸危機(jī)爆發(fā)，為了提升經(jīng)濟(jì)活力，免除金融危機(jī)對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響，政府提出對(duì)市場(chǎng)投放4萬(wàn)億人民幣修建基礎(chǔ)設(shè)施等大型項(xiàng)目。地方政府由于資金不足，通過(guò)各種渠道籌措資金造成地方政府欠下了巨額的顯性債務(wù)與隱性債務(wù)。在地方債務(wù)壓迫下，一些地方政府拖欠行政人員與教職工工資、建設(shè)工程欠款、出口退稅欠款，還動(dòng)用社保資金緩解欠債壓力。[22]但是拖欠賬款不是長(zhǎng)久之計(jì)，歸還債務(wù)必須開(kāi)源，在稅收數(shù)額較穩(wěn)定的情況下，征收集體土地、壓低征收成本獲取土地紅利成為了地方財(cái)政緩解地方債危機(jī)的重要方式之一。

（2）地方財(cái)政支出多、收入少。由于支出多、收入少，地方財(cái)政有時(shí)會(huì)面臨入不敷出的窘境。以蒙陰縣為例，地方財(cái)政十分緊張，一方面有價(jià)值的、為地方財(cái)政賦稅創(chuàng)收的企業(yè)不多;另一方面財(cái)政支出多，基層設(shè)施、學(xué)校、醫(yī)院等建設(shè)支出依靠財(cái)政投入資金，事業(yè)單位、行政單位、學(xué)校依靠財(cái)政發(fā)工資。特別是近年來(lái)工資增長(zhǎng)速度加快，人員總數(shù)增加，對(duì)地方財(cái)政形成了極大壓力。在2016年至2017年，臨沂市蒙陰縣一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政曾一度拖欠教師及行政工作人員的工資數(shù)月，縣財(cái)政在2016年底也面臨財(cái)政困難，出現(xiàn)了行政人員與教職工工資遲發(fā)的現(xiàn)象。面臨巨大的財(cái)政資金短缺壓力，征收土地后轉(zhuǎn)讓是地方政府重要的財(cái)政創(chuàng)收方式之一。有土地資源管理部門工作人員這樣感嘆：“某某村征收的地塊又賣出去了，咱們這個(gè)月的工資有著落了?！睋Q一個(gè)角度來(lái)看，土地是農(nóng)民最重要資產(chǎn)之一，對(duì)被征收人來(lái)說(shuō)，在土地上耕種是他們的“工作”和“飯碗”，以低廉價(jià)格征收會(huì)對(duì)農(nóng)民的生產(chǎn)生活造成負(fù)面影響。政府為自身利益去與農(nóng)民爭(zhēng)利違背了執(zhí)法為民的執(zhí)政理念。

（三）集體土地管制嚴(yán)阻礙土地市場(chǎng)形成

自城市土地國(guó)家所有、集體土地集體所有至今，農(nóng)民的集體土地使用權(quán)受到比國(guó)有土地使用權(quán)更為嚴(yán)格的管制。雖然，新《土地管理法》允許集體經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)流通，但是考慮到集體土地社會(huì)保障的功能與土地的特殊資源地位，對(duì)集體土地的管制仍較嚴(yán)格。首先，實(shí)踐中存在針對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收取土地增值收益調(diào)節(jié)金的現(xiàn)象，拉低了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的價(jià)格;其次宅基地僅限于在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)進(jìn)行交易，無(wú)法進(jìn)入更大市場(chǎng);再次，農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押受到嚴(yán)格限制，這部分非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入土地市場(chǎng)，必須經(jīng)由地方政府將土地征收轉(zhuǎn)為國(guó)有性質(zhì)后掛牌出售。這些因素阻礙土地自由交易市場(chǎng)的形成，造成市場(chǎng)公平交易價(jià)格的缺位，促使制定區(qū)片綜合地價(jià)以替代市場(chǎng)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。

1.土地轉(zhuǎn)讓增值調(diào)節(jié)金比例高

目前來(lái)看，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)后，地方政府會(huì)收取土地增值收益調(diào)節(jié)金，并且各地收取的土地調(diào)節(jié)金比例不一致，有的地方政府收取調(diào)節(jié)基金的比例高達(dá)50%以上。[23]這是地方政府變相的分走一部分本屬于農(nóng)民的土地交易收入，而調(diào)節(jié)基金的比例如此之高，體現(xiàn)出地方政府仍希望通過(guò)土地交易增加財(cái)政收入。在這種土地買賣制度之下，農(nóng)民的征收補(bǔ)償收益很難與市場(chǎng)價(jià)值掛鉤。

2.集體土地宅基地限制流通

新修訂的《土地管理法》并沒(méi)有賦予宅基地市場(chǎng)自由流通地位，宅基地的買賣仍限制在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行交易。集體經(jīng)濟(jì)組織外的人無(wú)權(quán)購(gòu)買宅基地，其背后的原因是考慮到農(nóng)村宅基地具有社會(huì)保障功能，但是其負(fù)面影響是限制了農(nóng)村住宅的市場(chǎng)價(jià)值，造成大量閑置住宅拋荒?，F(xiàn)存的農(nóng)村住宅（即所謂“小產(chǎn)權(quán)房”）的市場(chǎng)交易大多私下進(jìn)行，這種交易的“違法”本質(zhì)決定了交易價(jià)格低，而且交易安全無(wú)法保障。市場(chǎng)價(jià)格是區(qū)片綜合地價(jià)制定的定價(jià)因素之一，在確定區(qū)片綜合地價(jià)時(shí)，低價(jià)值的宅基地自然拉低了農(nóng)村住宅的征收補(bǔ)償價(jià)格。

3.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)管制嚴(yán)格

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與普通的用益物權(quán)不同，2007年制定的現(xiàn)行《物權(quán)法》規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是用益物權(quán)，但又規(guī)定農(nóng)民對(duì)承包土地有占有、使用的權(quán)能，未納入收益這一重要權(quán)能。而且為了保障耕地面積不破紅線，國(guó)家嚴(yán)格限制農(nóng)業(yè)用地的用途轉(zhuǎn)變，其立法目的在于保障國(guó)家糧食安全。除此之外，物權(quán)法第一百八十四條規(guī)定了耕地、宅基地、自留地、自留山等集體土地使用權(quán)不得抵押，將大多集體土地使用權(quán)通過(guò)抵押的方式進(jìn)入市場(chǎng)的方式也堵住了。這些管制嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的土地使用權(quán)利和農(nóng)村的發(fā)展權(quán)利。這樣與國(guó)有土地相比，集體土地使用價(jià)值降低了、流通范圍限縮于村集體內(nèi)?？梢?jiàn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)、使用權(quán)受到法律的嚴(yán)格限制，是十分有限的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

受地方政府收取集體土地增值收益調(diào)節(jié)金和宅基地使用權(quán)的限制轉(zhuǎn)讓影響，即便現(xiàn)在集體土地一部分——集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以進(jìn)入市場(chǎng)自由流通，但是大部分農(nóng)用地受到嚴(yán)格管制，阻礙了土地市場(chǎng)形成，嚴(yán)重影響集體土地的交易價(jià)值，最終導(dǎo)致集體土地征收中區(qū)片綜合地價(jià)遠(yuǎn)低于國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格。

（四）公共利益和被征收人利益的對(duì)抗

土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低的另外一個(gè)重要原因是國(guó)家通過(guò)征收土地獲得發(fā)展經(jīng)濟(jì)社會(huì)的土地紅利，實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的最大化。在實(shí)現(xiàn)更大發(fā)展目標(biāo)的公共利益和被征收人的個(gè)人利益比較中，個(gè)人利益的犧牲似乎具有合理性。

地方政府在過(guò)去幾十年的高速工業(yè)化和城市化過(guò)程中，通過(guò)征收集體土地的方式，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展投入巨額土地資本，作為城市建設(shè)的基礎(chǔ)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。[24]征收集體土地帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展在實(shí)踐中得到了證實(shí)，中國(guó)近年來(lái)城市化的過(guò)程也得益于土地征收。農(nóng)民和農(nóng)村以較低的土地征收補(bǔ)償金額為社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了強(qiáng)大的資源助力。

現(xiàn)階段雖然城市反哺農(nóng)村成為主流，但是否提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)學(xué)者們?nèi)杂幸蓱]。有學(xué)者認(rèn)為，在土地征收中，將集體土地與國(guó)有土地的價(jià)值等同，按照國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格對(duì)一小部分被征收農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償是錯(cuò)誤的，絕大部分未被征地農(nóng)民失去獲得土地紅利的機(jī)會(huì)，違背了社會(huì)主義的公平正義，改善農(nóng)民的財(cái)富收入情況應(yīng)當(dāng)在宏觀分配地租時(shí)對(duì)農(nóng)民與農(nóng)村進(jìn)行傾斜。[25]農(nóng)民作為弱勢(shì)收入群體是一個(gè)整體，個(gè)別人通過(guò)征地補(bǔ)償收入大幅增加，對(duì)于農(nóng)民整體收入水平的提升沒(méi)有多大益處。政府可以通過(guò)征收土地獲得社會(huì)收益后反哺農(nóng)村，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提振農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力。在這一思想指引下，區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整幅度若要獲得較大提升較有難度。

雖然其目的是為了農(nóng)村更好地發(fā)展，而且這樣做可以發(fā)揮我國(guó)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，通過(guò)政府管理提高社會(huì)整體收益，但這一政策有損農(nóng)民重要財(cái)產(chǎn)權(quán)利，需要用比例原則衡量。以比例原則衡量土地征收價(jià)格的制定，除了要求目的合法、適合性原則，還要考慮必要性原則和均衡性原則。必要性原則即為了達(dá)成社會(huì)整體利益的目標(biāo)，對(duì)被征收人造成的損害是否最小;均衡性原則的含義則是造成損害與獲得利益是否成比例?？紤]必要性原則，征收農(nóng)民土地要盡量降低被征收人損害，那么提升區(qū)片綜合地價(jià)就成為當(dāng)前土地資源短缺，缺乏閑置土地置換給被征收人的一個(gè)較優(yōu)選擇。被征收人在失地后，運(yùn)用補(bǔ)償款作為開(kāi)展下階段生產(chǎn)生活的啟動(dòng)資金是必不可少的，同時(shí)也符合公平正義。如果區(qū)片綜合地價(jià)過(guò)低，對(duì)失地農(nóng)民造成的損失得不到應(yīng)有補(bǔ)償，則顯然違反了必要性原則。針對(duì)均衡性原則，如果對(duì)被征收人的補(bǔ)償過(guò)低，在純粹利益的得失衡量方面顯然違反了狹義的比例原則。充分彌補(bǔ)被征收人損害后，再考慮征地利益再分配如何更公平，是分配征地利益的正確邏輯。

三、改進(jìn)征地補(bǔ)償區(qū)片綜合地價(jià)制度的路徑選擇

在精準(zhǔn)扶貧步入尾聲、需要激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力的現(xiàn)階段，現(xiàn)行土地買賣方式將本屬于農(nóng)民和村集體的財(cái)富轉(zhuǎn)移到政府財(cái)政，用于支持城市建設(shè)，不利于社會(huì)穩(wěn)定。一些地區(qū)在實(shí)行區(qū)片綜合地價(jià)時(shí)壓低價(jià)格，侵犯了農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與集體的土地所有權(quán)，同時(shí)壓縮農(nóng)民與集體獲利的空間，給予他們相當(dāng)于市場(chǎng)價(jià)值三分之一的補(bǔ)償金額，這種歧視性政策將不利于農(nóng)民和農(nóng)村的發(fā)展。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日漸發(fā)達(dá)的今天，農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)已經(jīng)覺(jué)醒，以低價(jià)強(qiáng)征農(nóng)民私產(chǎn)造成農(nóng)民生活水平降低將引起農(nóng)民情緒化反彈，進(jìn)而引發(fā)社會(huì)沖突。對(duì)政府來(lái)說(shuō)，增加維穩(wěn)與接訪成本，減少社會(huì)總體效益。這種情況下，我們亟需采取改進(jìn)措施，完善區(qū)片綜合地價(jià)制度的缺陷。

（一）提高征收補(bǔ)償制定標(biāo)準(zhǔn)

壓縮農(nóng)民土地征收補(bǔ)償收入帶來(lái)的上訪沖突、社會(huì)摩擦和對(duì)政府形象的沖擊要求我們認(rèn)真對(duì)待土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定，在土地自由流通市場(chǎng)缺位的情況下，需要結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，合理制定區(qū)片綜合地價(jià)。

1.短期措施

目前我國(guó)采取區(qū)片定價(jià)的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，首先提高土地轉(zhuǎn)讓價(jià)值在區(qū)片綜合地價(jià)制定時(shí)的權(quán)重，將土地原用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值等因素的權(quán)重降低，提高區(qū)片綜合地價(jià)。其次，短期內(nèi)建議在制定區(qū)片地價(jià)時(shí)，縮短區(qū)片土地價(jià)格制定周期，區(qū)片定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)一年一更新，以便能夠及時(shí)反映市場(chǎng)土地價(jià)格變化。充分保證對(duì)失地農(nóng)民的合理補(bǔ)償，將失地農(nóng)民的損失降至最低。

土地出讓金扣除對(duì)被征收人的補(bǔ)償和各項(xiàng)成本后，留存在地方的部分收益應(yīng)當(dāng)反哺給當(dāng)?shù)乜h區(qū)的農(nóng)村地區(qū)，刺激當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展或者為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民繳納社保。上繳中央的部分收益也要專款專用，以促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展、提升農(nóng)民收入。

2.長(zhǎng)期措施

農(nóng)村得到充分的發(fā)展，農(nóng)民收入水平接近或超過(guò)城鎮(zhèn)水平后，征地利益的再分配喪失了存在必要，征收集體土地應(yīng)以相同區(qū)位土地的市場(chǎng)價(jià)格定價(jià)或者以土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格定價(jià)，讓農(nóng)民真正享有自身財(cái)產(chǎn)權(quán)益的貨幣收益。實(shí)際上一年一更新的綜合地價(jià)制定方式仍然不能真實(shí)的反應(yīng)市場(chǎng)價(jià)格的變化，特別是在土地市場(chǎng)價(jià)格飛漲時(shí)期，以年為周期制定的土地補(bǔ)償價(jià)格與市場(chǎng)真實(shí)價(jià)格差距較大，按照這種定價(jià)方式征收土地有違公平正義。[26]所以長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)當(dāng)廢除區(qū)片綜合定價(jià)的定價(jià)方式，而以相同區(qū)位土地同一時(shí)期的市場(chǎng)平均價(jià)格來(lái)計(jì)算土地征收補(bǔ)償價(jià)格。

（二）限制政府的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)利

1.統(tǒng)一立法縮小區(qū)域差異

頒布專門的《集體土地征收與補(bǔ)償條例》，形成集體土地征收全國(guó)性的系統(tǒng)的規(guī)范性文件，針對(duì)當(dāng)前土地管理法對(duì)集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的概括性規(guī)定，通過(guò)形成系統(tǒng)性法律規(guī)范——《集體土地征收與補(bǔ)償條例》——將集體土地征收補(bǔ)償規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化。相對(duì)于各地分別制定不同的集體土地征收補(bǔ)償辦法，在全國(guó)范圍內(nèi)形成統(tǒng)一的征收補(bǔ)償條例，可以將各地土地征收補(bǔ)償中不一致的做法、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一起來(lái)，避免有些地區(qū)農(nóng)民土地征收補(bǔ)償利益受到嚴(yán)重侵害。

2.加強(qiáng)對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定的監(jiān)督

我國(guó)集體土地征收的發(fā)起、執(zhí)行、決定甚至部分監(jiān)督職能都掌握在政府手中，在土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定領(lǐng)域，法律賦予了政府極大的權(quán)利。這種權(quán)力的高度集中如果缺乏監(jiān)督，后果十分嚴(yán)重。建設(shè)法治國(guó)家、法治政府，需要在立法方面把憲法賦予政府的征收權(quán)通過(guò)嚴(yán)格程序?qū)⒄畽?quán)利限定在法律的框架內(nèi)，在征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定方面，應(yīng)當(dāng)限制政府權(quán)利，加強(qiáng)監(jiān)督。

（1）加強(qiáng)被征收人標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程中的監(jiān)督。在調(diào)整制定區(qū)片綜合地價(jià)時(shí)，擴(kuò)大被征收人對(duì)價(jià)格制定的話語(yǔ)權(quán)，及時(shí)公布標(biāo)準(zhǔn)制定草案，并召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)征求被征收人意見(jiàn)，監(jiān)督區(qū)片綜合地價(jià)的制定調(diào)整。

（2）加強(qiáng)對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的司法監(jiān)督。將征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)納入司法審查，在原告對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提出質(zhì)疑后，法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審查區(qū)片綜合地價(jià)的合法性與合理性，對(duì)區(qū)片綜合地價(jià)不合法、不合理部分依法審理并判決。[27]發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟為手段的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的發(fā)起主體，要發(fā)揮好檢查監(jiān)督作用，對(duì)超過(guò)期限未調(diào)制區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的地方政府提起公益訴訟，有利于維護(hù)被征收人的土地財(cái)產(chǎn)利益。

（三）放松集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利管制

1.減少轉(zhuǎn)讓費(fèi)用

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在新土地法施行后可以進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易，在集體土地出讓過(guò)程中一些地方政府收取高額的土地增值收益調(diào)節(jié)金。為了規(guī)范土地市場(chǎng)，建議減少土地增值收益調(diào)節(jié)金比例或者取消土地增值收益調(diào)節(jié)金的征收，通過(guò)征收賦稅與審批方式對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行調(diào)節(jié)。隨意增加“費(fèi)”的收取在當(dāng)前倡導(dǎo)簡(jiǎn)政放權(quán)的背景下不合時(shí)宜。

2.放開(kāi)宅基地交易限制

《土地管理法》第六十二條規(guī)定，國(guó)家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)民自愿有償退出宅基地，即放開(kāi)了農(nóng)民與村集體的宅基地交易，但《土地管理法》并沒(méi)有在更大的市場(chǎng)范圍內(nèi)放開(kāi)宅基地使用權(quán)與集體土地上房屋的交易限制。在當(dāng)前農(nóng)村人口迅速城市化的情況下，這樣的處理顯然對(duì)提高農(nóng)村宅基地的利用效率、增強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力并沒(méi)有好處。放開(kāi)宅基地的交易管制，讓資源可以充分流動(dòng)有利于通過(guò)市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用確定宅基地的市場(chǎng)價(jià)格，有利于以此為基礎(chǔ)提升集體土地征收補(bǔ)償價(jià)格，改變房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上的城鄉(xiāng)二元制差異。

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