陳科霖

(深圳大學(xué) 城市治理研究院，廣東 深圳 518060)

一、現(xiàn)象與問題：應(yīng)急管理緣何“碎片化”

2020年初，新型冠狀病毒肺炎的暴發(fā)對(duì)我國國家治理體系和治理能力進(jìn)行了一次“大考”。在這場“大考”中，各級(jí)政府在以習(xí)近平總書記為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，通過聲勢(shì)浩大的“人民戰(zhàn)爭、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)”取得了抗擊疫情的全面勝利。這一勝利體現(xiàn)出了我國國家制度和國家治理體系所具有的“堅(jiān)持全國一盤棋，調(diào)動(dòng)各方面積極性，集中力量辦大事的顯著優(yōu)勢(shì)”[1]。但在這種制度優(yōu)勢(shì)的背后，個(gè)別地方政府在疫情應(yīng)急初期出現(xiàn)的一系列“碎片化”現(xiàn)象同樣值得關(guān)注：

一是應(yīng)急管理主體的碎片化。新冠疫情暴發(fā)初期，作為在職責(zé)定位層面負(fù)責(zé)對(duì)各類突發(fā)事件開展綜合協(xié)調(diào)的應(yīng)急管理部門，在實(shí)踐中暴露出了協(xié)調(diào)困難、部門聯(lián)動(dòng)響應(yīng)不及時(shí)等諸多問題[2]。尤其是在應(yīng)急管理部門對(duì)衛(wèi)生健康部門和物資儲(chǔ)備部門的協(xié)調(diào)方面，缺乏必要的權(quán)威且機(jī)制未能理順，致使疫情抗擊初期的治理主體不明確，隨著中央組建指導(dǎo)組并進(jìn)駐武漢開展現(xiàn)場協(xié)調(diào)，這一問題得以順利解決；二是應(yīng)急數(shù)據(jù)信息的碎片化，例如湖北黃梅與江西九江之間曾出現(xiàn)因“湖北健康碼”與“贛通碼”無法互通互認(rèn)而導(dǎo)致人員往來受限的案例[3]。隨著國家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)推出全國一體化的“防疫健康信息碼”，絕大多數(shù)省市的健康碼互認(rèn)互通問題得以順利解決；三是應(yīng)急資源分配的碎片化，例如大理市曾出現(xiàn)暫扣并緊急征用重慶、黃石防疫物資的事件[4]。在應(yīng)急資源管理方面，此次新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)過程中暴露出了公共衛(wèi)生應(yīng)急物資在快速反應(yīng)、統(tǒng)一調(diào)配、宏觀管理方面還存在諸多不足。應(yīng)急管理部門、衛(wèi)生健康部門、發(fā)展改革部門、糧食和物資儲(chǔ)備部門、解放軍后勤保障部門之間存在多頭管理現(xiàn)象，使得重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件暴發(fā)時(shí)，在應(yīng)急物資的籌措、協(xié)調(diào)、分配等環(huán)節(jié)，將不可避免地遇到部門間的權(quán)限交錯(cuò)以及審批層級(jí)復(fù)雜所帶來的效率不足。隨著突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急物資儲(chǔ)備制度的建立和完善，這一問題有待在中央的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下加以解決；四是應(yīng)急行政協(xié)同的碎片化，例如個(gè)別地區(qū)曾出現(xiàn)洗手間“湖北籍廁位”等對(duì)重點(diǎn)疫區(qū)群眾“一刀切”的管理方式[5]，再如復(fù)工復(fù)產(chǎn)過程中出現(xiàn)部分“一刀切”式的形式主義現(xiàn)象等。隨著習(xí)近平總書記提出科學(xué)防治、精準(zhǔn)施策的要求后，類似現(xiàn)象逐步得到扭轉(zhuǎn)；五是應(yīng)急責(zé)任分配的碎片化，例如在防疫責(zé)任層面，部分地方政府及部門往往呈現(xiàn)出“嚴(yán)格把控自身的責(zé)任邊界，對(duì)多余或模糊的責(zé)任則予以推諉”[6]的“分鍋避責(zé)”現(xiàn)象。隨著防疫工作的進(jìn)一步規(guī)范化、法治化，特別是相關(guān)問責(zé)機(jī)制的實(shí)施，地方官員在防疫過程中的擔(dān)當(dāng)作為意識(shí)進(jìn)一步得到增強(qiáng)。

綜合上述現(xiàn)象，不難看出，應(yīng)急管理碎片化現(xiàn)象一般呈現(xiàn)出“地方政府間在主體、信息、資源、行政以及責(zé)任等方面的分割進(jìn)而導(dǎo)致整體性協(xié)同應(yīng)急管理失效”的特征。而隨著中央層面出臺(tái)一系列整體性防疫措施后，上述“集中力量難辦事”的碎片化應(yīng)急困境則逐步消解。為何在危機(jī)應(yīng)對(duì)初期，地方政府間的應(yīng)急協(xié)作呈現(xiàn)出“應(yīng)急管理碎片化”的現(xiàn)象，而當(dāng)中央以“舉國體制”的方式介入應(yīng)急管理時(shí)，“應(yīng)急管理碎片化”的現(xiàn)象卻能夠得以較為迅速的消解，從而彰顯出“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢(shì)？

由此，本文擬對(duì)這一問題深入解析，并借此進(jìn)一步回答以下問題：這種“舉國體制”下的“應(yīng)急管理碎片化”現(xiàn)象所反映出的深層次矛盾是如何生成的？其制度機(jī)理又表現(xiàn)在何種方面？為何中央的介入可以使“應(yīng)急管理碎片化”迅速消解，并轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹辛α哭k大事”的制度優(yōu)勢(shì)？

二、文獻(xiàn)回顧

考察中國國家治理中的“應(yīng)急管理碎片化”現(xiàn)象，首先需要回顧“碎片化治理”以及“整體性治理”這一對(duì)學(xué)術(shù)概念，在此基礎(chǔ)上結(jié)合中國國家治理的視角，系統(tǒng)回顧應(yīng)急管理領(lǐng)域的碎片化問題研究，可以深化對(duì)這一現(xiàn)象在治理實(shí)踐中的相關(guān)認(rèn)識(shí)。

碎片化(fragmentation)這一概念最早應(yīng)用于傳播學(xué)，其含義大體與字面意思相當(dāng)，即完整的東西被破碎成諸多零碎的小塊。隨后，碎片化的概念被引入公共管理領(lǐng)域，“碎片化政府”“碎片化治理”“政策碎片化”等分析概念常常被用以形容政府治理過程中的類似現(xiàn)象。針對(duì)中國國家治理的碎片化現(xiàn)象，已知較早的研究出自海外學(xué)者李侃如(Lieberthal)與蘭普頓(Lampton)，他們對(duì)中國改革開放以來出現(xiàn)的府際間公共政策制定中的各種“討價(jià)還價(jià)”行為概括為“碎片化決策體制”[7]。20世紀(jì)中葉以來，隨著以管理主義為核心的新公共管理運(yùn)動(dòng)興起，由之所引發(fā)的嚴(yán)重協(xié)調(diào)與合作問題開始導(dǎo)致公共組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)以及公共服務(wù)出現(xiàn)碎片化的傾向[8]。而這種碎片化的管理模式，也在公共管理的實(shí)踐中產(chǎn)生了諸如流程破碎、組織僵化，本位主義、整體效率低下，員工技能單一、適應(yīng)性差，對(duì)公眾的服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)、服務(wù)效能不高等現(xiàn)實(shí)問題。[9]針對(duì)“碎片化治理”的成因，有研究認(rèn)為官僚體制、部門利益之爭以及新公共管理改革是最主要的三大因素[10]。20世紀(jì)90年代以來，與之相對(duì)的“整體性治理”(holistic governance)開始流行，其倡導(dǎo)者佩里·?？怂拐J(rèn)為，整體性治理是解決碎片化問題的根本之道，通過“協(xié)調(diào)”“整合”以及“緊密參與”三個(gè)相互銜接的階段，可以有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的整體性治理[11]。不難看出，政府治理的碎片化現(xiàn)象在西方公共管理學(xué)的研究視角下更多地體現(xiàn)為一種管理主義所帶來的必然后果；而李侃如、蘭普頓等對(duì)中國現(xiàn)象的研究，則揭示出了另一種“博弈”與“互動(dòng)”式的邏輯進(jìn)路。由此可見，地方政府在應(yīng)急管理中的碎片化現(xiàn)象，可能隱含著與新公共管理進(jìn)路彼此迥異的內(nèi)在邏輯。

與此同時(shí)，國內(nèi)部分學(xué)者研究了我國公共危機(jī)以及跨域治理中的碎片化現(xiàn)象。危機(jī)管理的特性決定了應(yīng)對(duì)危機(jī)應(yīng)當(dāng)是一項(xiàng)公共部門、私人部門以及第三部門協(xié)同參與的活動(dòng)，但受制于我國傳統(tǒng)的政治動(dòng)員型體制，特別是責(zé)、權(quán)、利不清以及綜合性協(xié)調(diào)能力的不足[12]，從而使公共危機(jī)的治理呈現(xiàn)出碎片化的特征。既有文獻(xiàn)從表現(xiàn)形式、產(chǎn)生原因、改進(jìn)對(duì)策等層面對(duì)公共危機(jī)與跨域治理碎片化問題進(jìn)行了深入的探討：

在表現(xiàn)形式層面，學(xué)者多從政策流程的角度加以劃分，但不同學(xué)者之間的概括則有所差異。劉超認(rèn)為，公共危機(jī)治理的碎片化體現(xiàn)在治理認(rèn)知碎片化、智力資源與權(quán)力分布的碎片化以及政策制定與執(zhí)行的碎片化三個(gè)方面，特別是信息的封閉與“私有化”現(xiàn)象進(jìn)一步加劇了這一傾向[13]；李勝、盧俊則將跨域性突發(fā)事件治理的困境概括為治理流程“碎片化”、治理責(zé)任“碎片化”以及治理知識(shí)和信息“碎片化”三種類型[14]；馬紅將公共安全應(yīng)急中的碎片化現(xiàn)象總結(jié)為應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施以及資源的“碎片化”、應(yīng)急管理部門設(shè)置及其權(quán)責(zé)的“碎片化”、救援力量及反應(yīng)能力的“碎片化”，以及應(yīng)急政策、標(biāo)準(zhǔn)的制定與執(zhí)行的“碎片化”四種類型[15]。

在產(chǎn)生原因?qū)用?，學(xué)者針對(duì)碎片化現(xiàn)象的成因，給出了職能部門眾多、救援力量分散、基礎(chǔ)設(shè)施碎片化、官僚體制、府際博弈，以及行政區(qū)劃等多方面的解釋。如周偉指出，從府際關(guān)系的視角出發(fā)，碎片化現(xiàn)象既是地方政府間關(guān)系長期處于相互隔離與相互競爭的狀態(tài)的成因[16]，更是這一狀態(tài)進(jìn)一步所導(dǎo)致的結(jié)果；徐元善、金華則認(rèn)為碎片化的原因歸結(jié)為行政區(qū)劃的設(shè)置，并以豫魯蘇皖交界地區(qū)為例分析這一原因[17]，也有學(xué)者以流域公共治理為例進(jìn)行了探討[18]；王薇則進(jìn)一步從深層次考察了跨域突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)“碎片化”的組織成因，即建立在韋伯官僚理論基礎(chǔ)上的“行政區(qū)行政”模式與大量的跨行政邊界傳播的突發(fā)事件之間的不兼容，由此導(dǎo)致了跨域突發(fā)事件跨行政區(qū)分布、管轄權(quán)難以確定、超出應(yīng)急預(yù)案、存在溢出效應(yīng)和漣漪效應(yīng)[19]，由此使得既有的官僚體制不適應(yīng)于跨域性突發(fā)事件的處理。

在改進(jìn)對(duì)策層面，學(xué)者多圍繞將碎片化治理推進(jìn)整體性治理的視角加以考察。張玉磊認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)治理理念、治理主體、治理結(jié)構(gòu)、治理環(huán)節(jié)以及治理手段等五個(gè)方面的系統(tǒng)性轉(zhuǎn)變[20]；曾凡軍則提出了建構(gòu)一套容忍性制度、分立及權(quán)變、互換和互賴、妥協(xié)或混合[21]的制度或協(xié)作體系的轉(zhuǎn)變思路；李堯遠(yuǎn)等認(rèn)為，應(yīng)側(cè)重于從應(yīng)急管理預(yù)案、應(yīng)急管理的體制、機(jī)制和法制的“一案三制”能力建設(shè)方面提升應(yīng)急管理現(xiàn)代化能力[22]，進(jìn)而規(guī)避應(yīng)急管理的“碎片化”現(xiàn)象。

綜合既有研究可以看出，相關(guān)學(xué)者就應(yīng)急管理與跨域公共事務(wù)“治理碎片化”問題展開多角度的探討。但既有研究的分析還存在著兩個(gè)方面的不足：一是對(duì)碎片化現(xiàn)象的生成機(jī)理探討不足。應(yīng)急管理碎片化現(xiàn)象因何而生？既有分析在組織學(xué)視角下的觀察還存在著一定欠缺；二是對(duì)應(yīng)急管理碎片化現(xiàn)象的內(nèi)在邏輯解剖缺乏進(jìn)一步的深入性。應(yīng)急管理碎片化現(xiàn)象為何會(huì)產(chǎn)生？既有的分析缺乏政治學(xué)與組織學(xué)視角下基于中國國家治理的分析。此外，應(yīng)急管理碎片化現(xiàn)象廣泛地存在于中國國家治理之中，但日常的行政事務(wù)管理并未引發(fā)更為深刻的矛盾，而是在一種博弈與互動(dòng)中維持著巧妙的平衡。相反地，應(yīng)急管理則提供了打破這一平衡的情境，從而將應(yīng)急管理碎片化現(xiàn)象的內(nèi)在矛盾充分激化。因此，在政治學(xué)與組織學(xué)關(guān)于中國國家治理的相關(guān)研究基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將“應(yīng)急管理碎片化”現(xiàn)象置于中國國家治理的核心邏輯與真實(shí)情境中加以考察，并在此基礎(chǔ)上解構(gòu)“應(yīng)急管理碎片化”現(xiàn)象的生成機(jī)理與內(nèi)在邏輯，對(duì)于深刻地認(rèn)識(shí)這一治理現(xiàn)象，并進(jìn)一步豐富中國國家治理的相關(guān)研究具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

三、分析框架：中國國家治理“常規(guī)-應(yīng)急”機(jī)制的邏輯錯(cuò)位

中國國家治理有著特殊的復(fù)雜性，這是由于中國是一個(gè)“領(lǐng)土廣袤、人口眾多、區(qū)域差異巨大、政府層級(jí)龐雜的單一制大國”[23]。因此，只有在一個(gè)具有強(qiáng)有力治理能力的中央政府領(lǐng)導(dǎo)下，同時(shí)發(fā)揮地方的積極性，才能夠在實(shí)現(xiàn)“一統(tǒng)體制與地方分治”[24]的內(nèi)在辯證統(tǒng)一基礎(chǔ)上，達(dá)到國家治理在“效率”與“穩(wěn)定”雙重面向的平衡[25-26]。

為了應(yīng)對(duì)如此復(fù)雜的治理格局，中國國家治理建立了一整套完善的官僚體系，但官僚體系所內(nèi)生的墨守成規(guī)、刻板僵化的弊病將可能導(dǎo)致國家治理的失敗。為此，周雪光認(rèn)為，中國國家治理中需要不斷利用運(yùn)動(dòng)式治理機(jī)制來變換國家治理的形態(tài)，以達(dá)到糾偏、規(guī)范邊界的意圖[27]，進(jìn)而提升國家治理的效率，由此形塑了中國國家治理中“正式與非正式”“名與實(shí)”的張力。而在具體的治理機(jī)制層面，這種張力則呈現(xiàn)為傳統(tǒng)科層制下“常規(guī)機(jī)制”與動(dòng)員型體制下“應(yīng)急機(jī)制”之間的張力。

“常規(guī)機(jī)制”與“應(yīng)急機(jī)制”之間有著巨大的差別，其分析框架如表1所示：

表1 常規(guī)治理與應(yīng)急治理的分析框架

應(yīng)急管理的突發(fā)性使得官僚體制在瞬時(shí)無法實(shí)現(xiàn)治理機(jī)制的有效轉(zhuǎn)換。因此在集權(quán)體制之下，應(yīng)急管理工作的啟動(dòng)環(huán)節(jié)常常由官僚體制的常規(guī)治理機(jī)制加以應(yīng)對(duì)。而受制于常規(guī)治理機(jī)制與應(yīng)急管理在兩個(gè)方面的邏輯錯(cuò)位，使得常規(guī)治理機(jī)制的使用進(jìn)一步加劇了其應(yīng)急的困難，以下結(jié)合表1分析框架中所列出的維度加以說明：

常規(guī)治理以科層制作為其運(yùn)作載體，其組織結(jié)構(gòu)的官僚化既帶來了理性、可靠與穩(wěn)定的積極面向，同時(shí)也帶來了僵化、刻板與專制的消極面向，而對(duì)于應(yīng)急管理而言，其以動(dòng)員型體制作為運(yùn)作載體，相比于科層制，動(dòng)員型體制具有靈活性的優(yōu)勢(shì)，而當(dāng)科層體制介入應(yīng)急管理之時(shí)，其僵化、刻板與專制的消極面向則會(huì)在應(yīng)急管理中延誤時(shí)機(jī)，從而在不斷請(qǐng)示、報(bào)告與等待上級(jí)命令的過程中，最終使突發(fā)事件的影響擴(kuò)大化，進(jìn)而使之演化為跨域性公共危機(jī)的可能性大大增強(qiáng)；在注意力分配層面，常規(guī)治理在晉升錦標(biāo)賽體制的指揮棒之下，其注意力主要分配于行政任務(wù)的中心工作，而應(yīng)急管理則需要將官員的注意力集中于危機(jī)事件，特別是“領(lǐng)導(dǎo)高度重視”[28]對(duì)于危機(jī)的盡早化解具有重要的意義。顯然，常規(guī)治理下對(duì)危機(jī)事件的注意力不足也會(huì)增加危機(jī)擴(kuò)大化的風(fēng)險(xiǎn)；在決策體制層面，集權(quán)的官僚體制雖然強(qiáng)調(diào)權(quán)力的集中，但受制于國家治理的規(guī)模，事實(shí)上中國的權(quán)力體制形成了“過度集權(quán)”與“過度分權(quán)”的“制度悖論”[29]。實(shí)踐中地方性事務(wù)的決策權(quán)被高度分散在屬地政府，而常規(guī)機(jī)制下上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下級(jí)屬地政府的統(tǒng)合能力在事實(shí)上是有限的，但對(duì)于應(yīng)急管理而言，特別是跨域性行政事務(wù)，屬地管理權(quán)的分散化恰恰成為了應(yīng)急管理所需要的集權(quán)的障礙；在協(xié)同機(jī)制層面，如前所述，屬地管理權(quán)的高度分散化同樣不利于危機(jī)應(yīng)對(duì)所需的多元協(xié)同，從而不利于危機(jī)的快速化解；在治理能力層面，由于注意力分配的有限性所導(dǎo)致日常投入不足，價(jià)值自上而下的集權(quán)體制使得治理資源不斷地向上集中，突發(fā)事件屬地基層政府的治理資源往往相對(duì)匱乏，從而使得常規(guī)機(jī)制之下應(yīng)急所必需的治理資源處于常態(tài)化的缺乏狀態(tài)；在信息機(jī)制層面，常規(guī)機(jī)制下央地信息不對(duì)稱的格局，使得地方官員習(xí)慣于以數(shù)據(jù)造假、信息隱瞞等方式選擇性地披露或上報(bào)信息，而應(yīng)急決策科學(xué)有效的前提便在于信息的真實(shí)、準(zhǔn)確與及時(shí)，常規(guī)機(jī)制與應(yīng)急管理的信息邏輯不匹配進(jìn)一步削弱了危機(jī)事件早期應(yīng)對(duì)的治理績效；在責(zé)任機(jī)制層面，“向直接上級(jí)負(fù)責(zé)”常常會(huì)誘發(fā)地方與基層間的“合作共謀”現(xiàn)象，使更高層的決策者難以掌握危機(jī)的真實(shí)情況，從而錯(cuò)失應(yīng)對(duì)危機(jī)的最佳時(shí)間。

綜上所述，常規(guī)治理與運(yùn)動(dòng)式治理之間的邏輯錯(cuò)位，使得地方官員在采取常規(guī)治理邏輯開展應(yīng)急管理的過程中陷于低注意力分配、決策分散、協(xié)同無序、能力匱乏、信息失真，以及責(zé)任機(jī)制錯(cuò)位的困境，這一困境的外在表現(xiàn)形式即體現(xiàn)為“地方政府間在主體、信息、資源、行政以及責(zé)任等方面的分割所導(dǎo)致的整體性協(xié)同應(yīng)急管理失效”的“應(yīng)急管理碎片化”現(xiàn)象。

四、組織基礎(chǔ)：常規(guī)管理機(jī)制與應(yīng)急管理機(jī)制的張力

(一)集權(quán)體制下官僚體制的常規(guī)治理機(jī)制及其內(nèi)在邏輯

理解中國國家治理中的“應(yīng)急管理碎片化”現(xiàn)象，首先需要認(rèn)識(shí)到中國國家治理集權(quán)體制下官僚體制的常規(guī)治理機(jī)制。而深刻地認(rèn)識(shí)這一機(jī)制，需要理解其中的三個(gè)核心要素，即“屬地管理體制”“對(duì)上負(fù)責(zé)機(jī)制”以及“差序政治責(zé)任”。

首先是“屬地管理體制”?！皩俚毓芾怼笔切姓^(qū)劃的產(chǎn)物，它要求行政事務(wù)根據(jù)其所在的具體行政區(qū)域，由轄區(qū)的黨委政府及相關(guān)部門管理這一事務(wù)。與屬地管理相對(duì)的管理方式即為“垂直管理”。這兩種管理體制之間的選擇與搭配，其核心考量指標(biāo)在于央地關(guān)系的平衡，即既要防止中央過度集權(quán)，又要防止地方權(quán)力過度膨脹[30]。基于此，長期以來，我國逐步形成了“條塊結(jié)合，以塊為主”的管理體制，將地方性事務(wù)的管理權(quán)下放到地方政府予以屬地管理。屬地管理意味著屬地政府對(duì)屬地事務(wù)的責(zé)任制，這使得屬地政府的權(quán)限和職能被限定在屬地范圍內(nèi)，如果屬地政府就本地區(qū)的行政任務(wù)“缺位”，其后果必然由屬地黨政負(fù)責(zé)人承擔(dān)；而另一方面，受制于錦標(biāo)賽體制對(duì)地方官員的考核以及同僚間的相互競爭，屬地政府同樣沒有行政任務(wù)“越位”的激勵(lì)。因此，“屬地管理體制”為集權(quán)體制下中央對(duì)地方的有序管理，降低中央對(duì)地方事務(wù)的注意力分配和治理成本提供了便利，同時(shí)也通過制造地方政府間的橫向競爭，為提升治理績效創(chuàng)造了可能。

其次是“對(duì)上負(fù)責(zé)機(jī)制”。中國國家治理中的干部人事體制不同于一般意義上西方的“公務(wù)員制度”，雖然部分政府官員的產(chǎn)生機(jī)制是由人民代表大會(huì)及其制定的法律程序所約束的，但早在解放初期，中國共產(chǎn)黨第一次全國組織工作會(huì)議即將“黨管干部”原則明確下來，隨后中共中央于1955年頒發(fā)了《中共中央管理的干部職務(wù)名稱表》，這一文件于1980年由中共中央組織部重新頒發(fā)，并于1984年作了修訂。1989年8月通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)的通知》則以文件的方式進(jìn)一步明確了堅(jiān)持黨管干部原則的大方向。因此，隨著“下管一級(jí)”人事體制的確立，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的性質(zhì)從本質(zhì)上便成為列入上級(jí)黨委及組織部管理范疇的下級(jí)干部。雖然對(duì)于部分行政部門人員而言，它的法定產(chǎn)生機(jī)制是由人民代表大會(huì)作為載體，但其實(shí)質(zhì)上的權(quán)力運(yùn)行流程卻是一種“黨委決定，人大確認(rèn)”的“確認(rèn)性選舉”[31]。故而，地方官僚的權(quán)力邏輯也形成了如周雪光所描述的“名與實(shí)”[32]狀態(tài)：一方面，地方官員的權(quán)力從本質(zhì)上來源于人民的讓渡以及選舉；另一方面，地方官員又受上級(jí)黨委及組織部的管理與考核，而前者與后者之間的關(guān)系，恰恰可以用“名與實(shí)”加以概括。因此，地方官員同樣會(huì)形塑“名與實(shí)”的責(zé)任邏輯——即形式上向民眾負(fù)責(zé)，但實(shí)質(zhì)上卻向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。這種“對(duì)上負(fù)責(zé)體制”，使得地方官員的行政決策更傾向于上級(jí)的偏好，而非民眾的訴求。

再次是“差序政治責(zé)任”。費(fèi)孝通先生曾用“差序格局”一詞形容以自身為圓心，如水波一樣推及開來，愈向外推愈遠(yuǎn)愈薄的社會(huì)關(guān)系格局，隨后“差序”一詞便用來形容中國國家治理中的一些現(xiàn)象，例如“差序信任”[33]等等。實(shí)際上，在集權(quán)的分層治理的政治體制下，下級(jí)官員對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)官員對(duì)中央的政治忠誠、政治責(zé)任在實(shí)質(zhì)上呈現(xiàn)出了差異性，這里借鑒費(fèi)孝通先生的概念，可以將這種差異性概括為“差序政治責(zé)任”。差序政治責(zé)任意味著：一是各級(jí)官員對(duì)其“受管理的直接上級(jí)”的政治責(zé)任與忠誠度都是最強(qiáng)的，因?yàn)橹苯由霞?jí)對(duì)下級(jí)官員的任免有直接的決定權(quán)；二是各級(jí)官員對(duì)其“上級(jí)的上級(jí)”，乃至更高級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)的政治責(zé)任與忠誠度是隨著級(jí)差的擴(kuò)大而逐步遞減的，因此政治責(zé)任在官僚體系內(nèi)并非“鐵板一塊”，而是同樣呈現(xiàn)出由中央向地方再到基層，官員對(duì)中央的政治責(zé)任“如水波一樣推及開來，愈向外推愈遠(yuǎn)愈薄”的格局?！疤旄呋实圻h(yuǎn)”“縣官不如現(xiàn)管”等俗語也佐證了這一現(xiàn)象。差序政治責(zé)任使得地方官員的“對(duì)上負(fù)責(zé)”演變?yōu)椤皩?duì)直接上級(jí)負(fù)責(zé)”，從而進(jìn)一步降低了官僚體制的靈活性。

不難看出，在“屬地管理體制”“對(duì)上負(fù)責(zé)機(jī)制”以及“差序政治責(zé)任”的影響下，中國國家治理中的常規(guī)機(jī)制形塑了一種嚴(yán)格按照科層體系對(duì)上負(fù)責(zé)、地方府際間橫向競爭、地方與基層間“合作共謀”[34]的治理格局，這種治理格局會(huì)隨著官僚體制的不斷自我強(qiáng)化而逐步僵化，而應(yīng)急管理則呈現(xiàn)出另一幅治理邏輯的圖景，從而在兩種邏輯的張力之下，為“應(yīng)急管理碎片化”現(xiàn)象的產(chǎn)生埋下了伏筆。

(二)集權(quán)體制下的應(yīng)急管理動(dòng)員型機(jī)制及其應(yīng)對(duì)邏輯

應(yīng)急管理具有行政任務(wù)的突發(fā)性、不確定性、復(fù)雜性、系統(tǒng)性、決策的緊迫性和影響的廣泛性等特點(diǎn)，而傳統(tǒng)的因循守舊的官僚機(jī)制常常無法滿足應(yīng)急管理的需要。因此，集權(quán)體制下的應(yīng)急管理必然地要求領(lǐng)導(dǎo)人特別是決策者超越“穩(wěn)定重復(fù)的官僚體制過程以及依常規(guī)程序進(jìn)行的各種例行活動(dòng)”[35]，通過突破既有的組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力機(jī)制和責(zé)任格局實(shí)現(xiàn)注意力與資源的再分配，從而更加有效地應(yīng)對(duì)危機(jī)：

首先是組織重構(gòu)。常規(guī)治理機(jī)制下的官僚組織體系在信息傳遞的準(zhǔn)確性、及時(shí)性以及真實(shí)度方面都存在著體制性的障礙。而集權(quán)體制下的應(yīng)急管理必然需要決策者在第一時(shí)間掌握真實(shí)準(zhǔn)確的信息，從而出臺(tái)具有針對(duì)性的應(yīng)對(duì)政策與執(zhí)行方案，這就要求官僚體制在組織層面實(shí)現(xiàn)重構(gòu)。通常而言，集權(quán)體制自發(fā)的集權(quán)沖動(dòng)會(huì)進(jìn)一步壓縮治理結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，從而重構(gòu)一套簡約的“應(yīng)急組織體系”。為此，“領(lǐng)導(dǎo)小組”與“指揮部”的應(yīng)用成為了集權(quán)體制在組織重構(gòu)層面的選擇方案。領(lǐng)導(dǎo)小組的組織形式有利于平衡組織的制度化與治理的有效性[36]，從而在不根本改變官僚體制的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)對(duì)官僚體制在動(dòng)員型行政任務(wù)層面的組織重構(gòu)；指揮部的組織形式同樣適用于應(yīng)對(duì)時(shí)間緊迫特別是跨部門的行政任務(wù)[37]，因此通過建立凌駕于既有官僚體制之上的臨時(shí)性領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，以“運(yùn)動(dòng)其外、常規(guī)其內(nèi)”[38]的機(jī)制保障應(yīng)急管理中官僚體制的組織靈活性。

其次是權(quán)力重構(gòu)。在集權(quán)體制之下，應(yīng)急管理的動(dòng)員式機(jī)制進(jìn)一步促使調(diào)動(dòng)資源的權(quán)力向?qū)俚氐闹饕I(lǐng)導(dǎo)特別是向各級(jí)黨政機(jī)關(guān)的“一把手”集中。因此在組織重構(gòu)的同時(shí)，應(yīng)急管理的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)也必將隨之重構(gòu)。隨著權(quán)力的進(jìn)一步集中，特別是“直接上級(jí)負(fù)責(zé)制”在集權(quán)化動(dòng)員式機(jī)制中的進(jìn)一步強(qiáng)化，下級(jí)官員對(duì)上級(jí)政策的執(zhí)行會(huì)進(jìn)一步官僚化與形式化。與此同時(shí)，“錦標(biāo)賽體制”與“壓力型體制”在政策執(zhí)行過程中的協(xié)同放大效應(yīng)也使得新的晉升競賽在應(yīng)急管理過程中得以產(chǎn)生，而這種非常規(guī)的晉升競賽進(jìn)一步考驗(yàn)著基層工作人員的注意力分配極限，當(dāng)基層工作人員無法在有限時(shí)間完成規(guī)定的應(yīng)急管理任務(wù)時(shí)，形式主義特別是“口號(hào)喊得震天響，擼起袖子不干活”式的“懶政”現(xiàn)象的產(chǎn)生就成為必然。

再次是責(zé)任重構(gòu)。常規(guī)機(jī)制下的“差序政治責(zé)任”塑造了省以下的地方官員，特別是基層官員對(duì)中央相對(duì)弱化的責(zé)任機(jī)制，這種遞遠(yuǎn)遞減的責(zé)任機(jī)制使得應(yīng)急管理往往容易陷于“政令不出中南海”式的執(zhí)行失效。而組織重構(gòu)與權(quán)力重構(gòu)則為應(yīng)急管理創(chuàng)造了扁平化的責(zé)任機(jī)制，通過督導(dǎo)組、領(lǐng)導(dǎo)小組、指揮部等一系列非常規(guī)的組織與權(quán)力機(jī)制，為上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)乃至中央領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)對(duì)應(yīng)急工作的“事無巨細(xì)”式管理提供了可能。因此，責(zé)任重構(gòu)使得官僚體系重塑責(zé)任格局，將“差序政治責(zé)任”予以“等序化”，甚至以“矯枉過正”的方式實(shí)現(xiàn)政治責(zé)任的“逆差序化”，進(jìn)而保障動(dòng)員式機(jī)制的有效落實(shí)。此外，責(zé)任重構(gòu)還體現(xiàn)在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)“擔(dān)當(dāng)作為”的要求之上?！皳?dān)當(dāng)作為”的實(shí)質(zhì)是對(duì)全體官員的執(zhí)政初心和使命這一核心政治要求的外化體現(xiàn)，因此，責(zé)任重構(gòu)必然要求地方官員回歸初心與使命，從而使地方官員以高度的責(zé)任感向中央及民眾負(fù)責(zé)。

可以看出，在中國國家治理中，常規(guī)治理與應(yīng)急治理兩種機(jī)制的內(nèi)在邏輯存在著較大的差異。地方官員在應(yīng)急管理中通過動(dòng)員型機(jī)制推動(dòng)組織、權(quán)力與責(zé)任的重構(gòu)，可以對(duì)應(yīng)急突發(fā)現(xiàn)象給予有效及時(shí)的應(yīng)對(duì)，這體現(xiàn)出了中國國家治理在危機(jī)應(yīng)對(duì)中的積極面向；但與此同時(shí)，地方官員在行政任務(wù)應(yīng)對(duì)過程中的注意力客觀約束，也將進(jìn)一步引發(fā)資源分配的錯(cuò)位，并最終導(dǎo)致應(yīng)急管理的“碎片化”。

五、內(nèi)在邏輯：“應(yīng)急管理碎片化”的生成及其消解

(一)有限注意力、行政任務(wù)應(yīng)對(duì)與資源分配錯(cuò)位

首先是有限注意力分配下的縱向分權(quán)與行政任務(wù)分級(jí)治理。管理就是決策——管理學(xué)家赫伯特·西蒙的這句名言同樣適用于國家治理領(lǐng)域。國家治理同樣也是國家的最高領(lǐng)導(dǎo)人以及各級(jí)管理者在應(yīng)對(duì)日常行政事務(wù)過程中不斷決策并執(zhí)行決策的過程。無論是理性決策、有限理性決策，抑或非理性決策，都包括了發(fā)現(xiàn)問題、搜集信息、比較方案以及得出結(jié)論的基本環(huán)節(jié)。而做出決策的過程必然伴隨著管理者對(duì)行政事務(wù)的“注意力分配”(attention allocation)。長期以來，注意力分配始終是從屬于社會(huì)學(xué)領(lǐng)域所主要討論的議題[39]，相關(guān)學(xué)者針對(duì)注意力分配與組織中的社會(huì)關(guān)系開展了一系列研究，并進(jìn)一步形成了時(shí)間社會(huì)學(xué)這一新興領(lǐng)域。管理學(xué)領(lǐng)域?qū)ψ⒁饬Ψ峙鋯栴}也開展了相關(guān)研究。在這一研究視角下，注意力分配則是一種“規(guī)劃統(tǒng)籌過程”，通過規(guī)劃的方式可以解決組織無序的問題，并進(jìn)一步優(yōu)化組織的管理[40]?？梢?，注意力分配在管理中的核心作用在于通過科學(xué)的規(guī)劃統(tǒng)籌以實(shí)現(xiàn)組織管理效率的提高。因此，國家治理中各級(jí)管理者的注意力分配水平，以及由此所引致的管理決策或公共政策，直接決定了國家治理(或地方治理)的績效或治理結(jié)果。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角理解“注意力分配”中的“分配”一詞，可以深刻地看出，管理者注意力的有限性與行政事務(wù)的復(fù)雜性之間的張力，使得管理者常常處于注意力分配的緊張狀態(tài)。特別是“行政國家”興起以后，國家治理的行政任務(wù)日趨復(fù)雜，使得治理者的注意力分配日益成為影響國家治理的重要變量。因此，當(dāng)組織規(guī)模超出治理者注意力水平的上限時(shí)，治理者必然采取三種應(yīng)對(duì)措施之一，即向外分權(quán)、忽略部分或縮小規(guī)模。顯然，第三種方案是治理者所不愿看到的，第二種方案將在下一部分加以討論，而第一種應(yīng)對(duì)措施則長期以來為國家治理所使用。

分權(quán)的本質(zhì)是權(quán)力的“委托-代理”式轉(zhuǎn)移。中國國家治理相對(duì)集權(quán)的治理體制，使得縱向分權(quán)的重要性以及應(yīng)用程度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過橫向分權(quán)。作為國家便于分級(jí)管理而實(shí)施的地理區(qū)域劃分——行政區(qū)劃的設(shè)置反映出了國家治理在縱向分權(quán)層面的格局與深度。經(jīng)過兩千余年的行政區(qū)劃歷史變遷，我國在操作層面基本形成了“中央-省-市-縣-鄉(xiāng)”的五級(jí)管理體制。因此，中國國家治理也存在著一條多級(jí)“委托-代理”的權(quán)力鏈條。這種縱向?qū)用嬷鸺?jí)授權(quán)逐級(jí)分權(quán)的“分級(jí)治理”體制，形塑了中國國家治理的基本格局。

其次是績效考核、晉升競爭與行政任務(wù)“折疊型治理”。受制于委托人與代理人之間的信息不對(duì)稱，“委托-代理”理論的一個(gè)重要議題就是代理人對(duì)委托人的“道德風(fēng)險(xiǎn)”(moral hazard)。而化解道德風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要手段即為對(duì)代理人的監(jiān)督。早在兩百多年前，法國思想家盧梭在其《社會(huì)契約論》中就曾指出政府的權(quán)力來自人民的讓渡的“人民主權(quán)”思想，這一思想即暗含著公權(quán)力來自人民、受人民監(jiān)督。因此，“監(jiān)督”作為一種有效的委托人對(duì)代理人的約束機(jī)制，監(jiān)督者通過對(duì)被監(jiān)督者進(jìn)行單方的監(jiān)察、督促[41]，可以有效地遏制“道德風(fēng)險(xiǎn)”現(xiàn)象的發(fā)生。隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，績效管理日漸成為公共部門落實(shí)行政責(zé)任的一項(xiàng)重要手段。行政體系內(nèi)自上而下的績效考核為上級(jí)委托人對(duì)下級(jí)代理人的監(jiān)督實(shí)現(xiàn)了手段上的可能性?？冃Ч芾淼暮诵墓ぷ魇俏腥藢?duì)代理人的績效考核。行政體系所構(gòu)成的“相對(duì)封閉人力市場”以及行政官員體系規(guī)模自上而下的“金字塔”結(jié)構(gòu)使得官員之間的晉升競爭成為常態(tài)。而績效考核作為評(píng)判官員晉升的重要依據(jù)，使得上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)可以依據(jù)下級(jí)官員的行政業(yè)績進(jìn)行考核或拔擢，這種以參賽名次作為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)制被早期的研究者稱為“錦標(biāo)賽機(jī)制”[42-43]。在地方官員之間的晉升競賽格局中，受制于地方官員注意力分配的有限性，以及上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)特別是中央所提出的“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的任務(wù)要求，使得地方官員呈現(xiàn)出一種“為增長而競爭”的行為格局[44]。因此，地方官員的注意力會(huì)被考核指揮棒吸引到?jīng)Q定其晉升的若干核心指標(biāo)中去，通過反復(fù)的同僚競爭與晉升拔擢，這一機(jī)制會(huì)在實(shí)踐中得到進(jìn)一步的強(qiáng)化。在這樣的競爭格局下，地方官員有限的注意力向部分行政任務(wù)的集中，就造成了一種被稱為“折疊型治理”的現(xiàn)象。折疊型治理這一概念源于德勒茲所創(chuàng)造的“褶子”概念，它用以概括政府在治理能力不足時(shí)所采取的“將復(fù)雜性的治理難題折疊包裹起來，建構(gòu)簡約方便有效的治理工具”的策略性手段[45]。這種對(duì)特定考核任務(wù)的高度重視及其大量的注意力分配以及對(duì)其他非中心工作的有意忽視或“折疊”，共同構(gòu)成了地方官員在日常管理機(jī)制中的行為策略。

再次是邊緣行政任務(wù)的“折疊”與治理資源的分配錯(cuò)位。晉升錦標(biāo)賽體制得以成立的前提之一即為績效的可衡量性和可比性，以及地方官員之間的高度競爭而非相互合謀[46]，而地方官員的“屬地負(fù)責(zé)制”雖為晉升錦標(biāo)賽的實(shí)施創(chuàng)造了便利，但卻進(jìn)一步強(qiáng)化了地方政府之間的利益藩籬與政策壁壘，特別是信息的不對(duì)稱。此外，地方官員處在中心任務(wù)考核所驅(qū)使的晉升錦標(biāo)賽體制之下，使得地方官員對(duì)行政任務(wù)的注意力分配呈現(xiàn)出差異化。有研究將官員晉升競賽中的行為邏輯概括為四種模式，即直通賽、錦標(biāo)賽、資格賽與淘汰賽[47]。其中，直通賽與淘汰賽因?yàn)榫哂休^強(qiáng)的激勵(lì)屬性，因此地方官員傾向于將注意力與治理資源運(yùn)動(dòng)式地集中分配到“直通賽”環(huán)節(jié)，以及將注意力與治理資源常態(tài)化地分配到“淘汰賽”環(huán)節(jié)。而相比于激勵(lì)屬性更強(qiáng)的“錦標(biāo)賽”，通過間接機(jī)制發(fā)揮晉升效用的“資格賽”則很難如前者一般獲得更多的注意力分配及與其行政任務(wù)所匹配的治理資源。因此，隨著晉升錦標(biāo)賽體制對(duì)官員注意力分配的不斷強(qiáng)化，一些處于晉升錦標(biāo)賽考核“邊緣”的行政任務(wù)，其所分配的治理資源也不斷下降，從而使治理資源在不同領(lǐng)域的分配呈現(xiàn)出錯(cuò)位的發(fā)展趨勢(shì)。

以新冠疫情暴發(fā)點(diǎn)武漢市近年來的財(cái)政支出為例進(jìn)行分析，通過選取“財(cái)政總支出”“科學(xué)技術(shù)支出”與“醫(yī)療衛(wèi)生支出”三項(xiàng)數(shù)據(jù)作比較，如表2所示：2017-2019年連續(xù)三年武漢市財(cái)政總支出、科學(xué)技術(shù)支出以及醫(yī)療衛(wèi)生支出的年均增長率分別為13.63%、26.86%以及0.17%，戶籍人口及常住人口的年均增長率則分別為2.82%、3.49%。不難看出，“醫(yī)療衛(wèi)生支出”的增長率顯著低于財(cái)政總支出的增長率，特別是科學(xué)技術(shù)支出的增長率，與此同時(shí)醫(yī)療衛(wèi)生支出的增長率亦低于武漢市近年來的人口增長率，特別是2018年以來，武漢市人均醫(yī)療衛(wèi)生支出連續(xù)兩年呈現(xiàn)出負(fù)增長。對(duì)“醫(yī)療衛(wèi)生”工作的“折疊”，使得武漢市的醫(yī)療資源在近兩年來實(shí)質(zhì)上處于緊張的狀態(tài)，這種治理資源的“分配錯(cuò)位”成為新冠疫情暴發(fā)后出現(xiàn)醫(yī)療資源嚴(yán)重短缺現(xiàn)象的眾多深層次誘因之一。

表2 2016—2019年武漢市財(cái)政總支出與科學(xué)技術(shù)、醫(yī)療衛(wèi)生分項(xiàng)支出結(jié)構(gòu)比較

此外，公共決策中的“政治因素”考量同樣也影響到了注意力與治理資源的分配。武漢市政府負(fù)責(zé)人在接受中央電視臺(tái)專訪時(shí)曾表示，“百步亭是中國群眾自治非常好的一個(gè)樣本……今年之所以繼續(xù)舉辦這個(gè)活動(dòng)，是基于之前我們對(duì)這一次疫情傳播是對(duì)人與人之間有限性傳播的這個(gè)判斷，所以對(duì)這件事預(yù)警不夠”[48]。由于百步亭社區(qū)的特殊性，使其近年來成為省市乃至中央所肯定的基層治理經(jīng)驗(yàn)樣板[49]，因此已成功舉辦19屆的“萬家宴”活動(dòng)便具有了更深層次的政治含義，在這樣的“政治因素”下，相關(guān)決策者的注意力同樣出現(xiàn)了分配偏移，從而導(dǎo)致相關(guān)社區(qū)工作者事先“建議取消”的訴求未能成功引起領(lǐng)導(dǎo)的高度重視[50]。這種領(lǐng)導(dǎo)注意力的“分配錯(cuò)位”同樣成為此次新冠疫情暴發(fā)的誘因之一。

(二)中國國家治理視域下“應(yīng)急管理碎片化”的生成邏輯及其消解

首先，中國國家治理的內(nèi)在邏輯決定了地方官員在跨域突發(fā)行政任務(wù)應(yīng)對(duì)方面的能力不足。官僚體制自身的弊病在于循規(guī)蹈矩，因此在常規(guī)治理機(jī)制中，地方官員在“屬地管理”“對(duì)上負(fù)責(zé)”以及“差序責(zé)任”的共同作用下，使得地方政府間往往難于自發(fā)形成有序的府際協(xié)作，特別是府際間的晉升競賽還會(huì)進(jìn)一步弱化府際間協(xié)作的動(dòng)力。因此，只有更高層次的權(quán)威才可以調(diào)動(dòng)地方政府參與應(yīng)急協(xié)同治理的積極性。因此，應(yīng)對(duì)跨域性的行政任務(wù)，需要進(jìn)一步依托上級(jí)乃至中央的政治權(quán)威，對(duì)常規(guī)治理機(jī)制進(jìn)行組織、權(quán)力與責(zé)任的重構(gòu)，從而打破行政任務(wù)分級(jí)治理所帶來的有限注意力分配及治理資源的“折疊”。

其次，集權(quán)體制下的晉升競爭成為“應(yīng)急管理碎片化”的重要誘因。集權(quán)體制的特性決定了其財(cái)政等治理資源往往隨著權(quán)力的上移而集中于上級(jí)政府，乃至于中央政府。而地方自上而下直至基層的治理能力則隨著所掌握的行政資源的不斷減少而逐步降低。集權(quán)體制所導(dǎo)致的央地間財(cái)權(quán)與事權(quán)的倒掛所造成的緊張關(guān)系則進(jìn)一步加劇了地方應(yīng)急能力的不足。因此，地方官員在地方保護(hù)主義的傾向下，往往難于以“全國一盤棋”的思維方式，而是以本地利益最大化的思維方式?jīng)Q策，從而使應(yīng)急管理呈現(xiàn)出區(qū)域之間的碎片化現(xiàn)象。而中央政府通過動(dòng)員型機(jī)制的介入，為地方的應(yīng)急管理注入來自中央的治理資源，可以切實(shí)化解地方應(yīng)急資源不足的困境。此次應(yīng)對(duì)新冠疫情過程中，中央軍委批準(zhǔn)解放軍參與支援抗擊疫情[51-52]，切實(shí)解決了疫情防控重點(diǎn)地區(qū)相關(guān)醫(yī)護(hù)力量的嚴(yán)重短缺問題，從而體現(xiàn)出中央治理資源的介入在化解“應(yīng)急管理碎片化”中的重要性。

再次，中央政府對(duì)地方政府的動(dòng)員有利于樹立地方政府集體行動(dòng)的合法性和積極性。對(duì)于地方官員的晉升競賽而言，應(yīng)急管理所涉及的工作往往并非官僚體制的日常中心工作。當(dāng)缺乏中央政府自上而下的動(dòng)員時(shí)，在嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制和晉升競爭之下，地方官員的理性選擇往往是通過隱瞞、自行處理，以及“大事化小”的策略[53]加以應(yīng)對(duì)。而中央的動(dòng)員則為地方官員的應(yīng)對(duì)提供了政治合法性——即中央將應(yīng)急工作列入臨時(shí)性的中心工作，從而為地方官員將應(yīng)急工作由邊緣轉(zhuǎn)向“中心化”提供了合法性基礎(chǔ)。與此同時(shí)，應(yīng)急管理作為中心工作也進(jìn)一步調(diào)整了問責(zé)機(jī)制的作用對(duì)象，從而在問責(zé)壓力下進(jìn)一步推動(dòng)了地方官員的“大局意識(shí)”，為構(gòu)建整體性的協(xié)同治理提供了可能。

由此，集權(quán)體制下的應(yīng)急管理必然地形成了一種悖論，即集權(quán)體制自上而下的集權(quán)沖動(dòng)與晉升競賽機(jī)制既是造成地方治理資源以及注意力分配不足，進(jìn)而造成地方“應(yīng)急管理碎片化”的根源，同時(shí)也是消解“應(yīng)急管理碎片化”的重要合法性來源、治理資源來源以及行動(dòng)手段。從這個(gè)意義上而言，中國國家治理中的“應(yīng)急管理碎片化”并非西方公共管理理論所討論的“碎片化治理”，而是集權(quán)體制自身所內(nèi)生的府際間的互動(dòng)現(xiàn)象。西方公共管理學(xué)界針對(duì)“整體性治理”的內(nèi)在邏輯是否能夠適用于中國情境，同樣需要在結(jié)合中國國家治理情境的基礎(chǔ)上進(jìn)行改造，并加以適度的修正與完善。

六、結(jié)語

世界衛(wèi)生組織總干事譚德塞在評(píng)價(jià)中國此次應(yīng)對(duì)新冠疫情的措施時(shí)說道：“我一生中從未見過這樣的動(dòng)員?！盵54]可見，舉國體制下的動(dòng)員式機(jī)制為贏得抗疫斗爭的勝利起到了關(guān)鍵性的作用?！芭e國體制”通過傾斜性的“非均衡”治理實(shí)現(xiàn)政策、資源與精神的高度集中，通過將社會(huì)政治功能推高到經(jīng)濟(jì)績效之上[55]，最終實(shí)現(xiàn)“超大型行政任務(wù)”的有效應(yīng)對(duì)及解決。因此，從這個(gè)意義上來說，“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢(shì)實(shí)質(zhì)上就是集權(quán)的中國國家治理所具有的完成“超大型行政任務(wù)”的治理能力。

無論是長江洪水、南方雪災(zāi)、汶川地震，還是近來暴發(fā)的新冠肺炎疫情，“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢(shì)都為大型突發(fā)事件或公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)起到了極大的促進(jìn)作用。對(duì)此，毛澤東同志早在《論十大關(guān)系》一文中論述了“中央與地方的關(guān)系”，他在論述這一矛盾時(shí)指出：“我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜，有中央和地方兩個(gè)積極性，比只有一個(gè)積極性好得多?！边@一論述便深刻地道出了中國國家治理所隱含著“一統(tǒng)體制下的靈活治理”的內(nèi)在優(yōu)勢(shì)。正是由于這一中國國家治理的獨(dú)特制度優(yōu)勢(shì)，使得中國依靠這一“制度密碼”在全球范圍內(nèi)率先取得抗擊疫情總體戰(zhàn)的決定性勝利。相比于西方的政治體制，中國的央地分權(quán)模式更容易創(chuàng)造各地方結(jié)合自身實(shí)際因地制宜謀發(fā)展，通過良性的地方政府間競爭以實(shí)現(xiàn)國家治理績效快速提升的“中國奇跡”。

但與此同時(shí)，此次疫情防控過程中暴露出的“應(yīng)急管理碎片化”現(xiàn)象則展現(xiàn)出我國“舉國體制”制度優(yōu)勢(shì)的另一面。如何破解“地方應(yīng)急碎片化—中央介入消解碎片化”的怪圈，有賴于進(jìn)一步從制度層面明確地方政府在應(yīng)急管理過程中的確定性因素。中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會(huì)提出的“法治中國”的重要目標(biāo)以及十九屆四中全會(huì)提出“堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度”的理念，其核心都指向了“制度之治”。而實(shí)現(xiàn)上述兩個(gè)重要目標(biāo)的關(guān)鍵則在于縱向府際關(guān)系的法治化。

為此，通過對(duì)中央與地方的基本關(guān)系以及府際間的層級(jí)、事權(quán)、財(cái)權(quán)、合作、監(jiān)督等問題以法治化的方式加以確定[56]，進(jìn)而平衡央地之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系，在此基礎(chǔ)上明確地方黨委政府應(yīng)急管理過程中設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組、指揮部等臨時(shí)性管理機(jī)構(gòu)的條件、權(quán)限及其組成機(jī)構(gòu)和人員，從而以法治的“剛性原則”規(guī)定賦予地方以必要的應(yīng)急管理政治資源，與此同時(shí)保留地方因地制宜的應(yīng)急手段與可為空間。在借助縱向府際關(guān)系法治化的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步重構(gòu)縱向府際間的權(quán)力關(guān)系，實(shí)現(xiàn)在宏觀常規(guī)治理“一統(tǒng)體制”與微觀應(yīng)急管理“視情分治”的有機(jī)平衡，有助于從根本上解決依靠中央事后介入消解“應(yīng)急管理碎片化”的現(xiàn)象，從而實(shí)現(xiàn)寓“應(yīng)急靈活性”于“常規(guī)一統(tǒng)性”之中的中國國家治理“兩個(gè)積極性”的制度優(yōu)勢(shì)。