吳進(jìn)進(jìn)

(1.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院，北京 100732；2.深圳大學(xué) 管理學(xué)院公共管理系，廣東 深圳 518061)

一、引 言

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，人民生活質(zhì)量得到極大的提高。但是，經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的同時(shí)，環(huán)境污染問(wèn)題也日益嚴(yán)重。2001 年世界銀行一份研究報(bào)告稱(chēng)，在全球污染最嚴(yán)重的20個(gè)城市中，中國(guó)占據(jù)了16個(gè)[1]。環(huán)境問(wèn)題嚴(yán)重侵蝕了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和潛力，損害了國(guó)民健康。環(huán)境污染引發(fā)的環(huán)境沖突也日趨嚴(yán)重。1993年以來(lái)，中國(guó)環(huán)境信訪總量不斷攀升。龐大的環(huán)境信訪量體現(xiàn)了當(dāng)前中國(guó)環(huán)境沖突問(wèn)題的嚴(yán)重性。近年來(lái)由于環(huán)境污染引發(fā)的群體性事件屢見(jiàn)不鮮，環(huán)境問(wèn)題成為繼征地拆遷、勞資矛盾之后群體性事件多發(fā)的領(lǐng)域之一。

環(huán)境沖突是否影響公共政策，乃至決策體制與政治制度？20世紀(jì)70年代西方國(guó)家環(huán)境社會(huì)運(yùn)動(dòng)興起，環(huán)境運(yùn)動(dòng)成為推動(dòng)西方國(guó)家強(qiáng)化環(huán)境管制的重要力量[2]110。社會(huì)運(yùn)動(dòng)的政治機(jī)會(huì)理論和政治中介理論都認(rèn)為集體行動(dòng)和社會(huì)動(dòng)員需要借助一些政治條件或中介，如精英聯(lián)盟或有利的政治意識(shí)形態(tài)，才能夠推動(dòng)政策和制度改變[3]。除了政治機(jī)會(huì)與條件外，很多研究認(rèn)為環(huán)境運(yùn)動(dòng)組織自身的組織影響力、活動(dòng)能力和行為策略也對(duì)政策結(jié)果有顯著影響[4]。然而，既有研究關(guān)于環(huán)境沖突對(duì)公共政策的影響及其條件還沒(méi)有一致的結(jié)論?；谡螜C(jī)會(huì)與政治中介理論框架，約翰遜、阿格諾尼和麥卡錫(Johnson, Agnone, McCarthy)實(shí)證檢驗(yàn)了美國(guó)環(huán)境沖突對(duì)環(huán)境政策議程設(shè)定與環(huán)境法律出臺(tái)的影響，他們發(fā)現(xiàn)，在有利的政治環(huán)境下，環(huán)境沖突能顯著推動(dòng)環(huán)境問(wèn)題以環(huán)境聽(tīng)證的方式進(jìn)入政策議程，高頻率的環(huán)境抗?fàn)幓顒?dòng)和多元化的政治游說(shuō)策略有助于推動(dòng)環(huán)境法律的出臺(tái)[5]。奧爾扎、蘇勒(Olza，Soule)的研究發(fā)現(xiàn)，相比制度外的抗議行為，制度內(nèi)的和平環(huán)境訴求(如請(qǐng)?jiān)?、游說(shuō)、法律行為、媒體活動(dòng))能夠有效推動(dòng)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)入立法議程，但是對(duì)環(huán)境法案的出臺(tái)沒(méi)有顯著影響[6]。奧爾扎、蘇勒等(Olza，Soule，et al.)的最新研究再次確認(rèn)，環(huán)境抗?fàn)帲瑹o(wú)論是暴力還是非暴力形式都對(duì)國(guó)會(huì)環(huán)境立法沒(méi)有顯著影響，但是，環(huán)境運(yùn)動(dòng)組織的數(shù)量和活動(dòng)卻可能對(duì)環(huán)境立法發(fā)揮著積極作用[7]。瓦瑟爾(Vasseur)對(duì)美國(guó)各州可再生能源政策的研究發(fā)現(xiàn)，各州環(huán)保運(yùn)動(dòng)組織密度越高，各州制定的可再生能源政策數(shù)量也越多[8]。朗霍夫、舍弗爾(Longhofer，Schofer)等的跨國(guó)研究也發(fā)現(xiàn)，國(guó)際環(huán)境組織數(shù)量很大程度上推動(dòng)了國(guó)家環(huán)境保護(hù)政策的出臺(tái)，而國(guó)內(nèi)環(huán)境組織卻沒(méi)有明顯的影響[9]。

目前對(duì)中國(guó)環(huán)境沖突影響效應(yīng)的實(shí)證研究尚不充分，僅有少數(shù)研究探討了環(huán)境信訪對(duì)環(huán)境治理與環(huán)境政策的影響。李子豪發(fā)現(xiàn)，環(huán)境信訪對(duì)環(huán)境立法和環(huán)境污染投資的影響并不顯著，但是對(duì)政府環(huán)境執(zhí)法產(chǎn)生了顯著的促進(jìn)作用[10]。吳建南等的研究發(fā)現(xiàn)，公眾參與對(duì)環(huán)境治理的作用十分明顯，環(huán)境信訪對(duì)于關(guān)乎健康、生活質(zhì)量的環(huán)境污染物(工業(yè)廢水排放、化學(xué)需氧量)的減排有積極作用，對(duì)大氣類(lèi)污染物的減排效果更為明顯[11]。曾婧婧、胡錦繡發(fā)現(xiàn)工業(yè)廢水的排放量、突發(fā)環(huán)境事件與公眾環(huán)境信訪有顯著的正相關(guān)關(guān)系，而環(huán)保法律法規(guī)數(shù)對(duì)環(huán)境來(lái)訪有顯著的負(fù)向影響，但是他們的研究并沒(méi)有分析環(huán)境信訪是否影響環(huán)境政策[12]。

國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)大多分析環(huán)境抗?fàn)帉?duì)具體環(huán)境政策與立法的影響，沒(méi)有深入探討環(huán)境抗?fàn)幣c一般性決策體制的關(guān)系，國(guó)內(nèi)研究也沒(méi)有區(qū)分環(huán)境來(lái)信與來(lái)訪兩種不同類(lèi)型環(huán)境沖突影響的差異性。環(huán)境沖突并不僅僅影響環(huán)境政策與環(huán)境管制活動(dòng)，還可能對(duì)協(xié)商民主制度產(chǎn)生積極作用。由于來(lái)信和來(lái)訪產(chǎn)生的社會(huì)沖突風(fēng)險(xiǎn)不同，以及水污染和大氣污染的嚴(yán)重性及其引發(fā)的社會(huì)關(guān)注度的差異，環(huán)境來(lái)信與來(lái)訪、大氣污染與水污染信訪的影響可能不盡相同。本文基于31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市2001—2014年環(huán)境信訪數(shù)據(jù)，以聽(tīng)證文件數(shù)等作為協(xié)商民主制度化的代理變量，實(shí)證檢驗(yàn)了公眾環(huán)境信訪對(duì)協(xié)商民主制度發(fā)展的作用(1)遺憾的是，中國(guó)環(huán)境年鑒報(bào)告的環(huán)境信訪數(shù)據(jù)只報(bào)告到2015年，而分項(xiàng)(水污染、大氣污染等)信訪數(shù)據(jù)只到2010年，因此，本文未能檢驗(yàn)最近幾年的環(huán)境信訪與協(xié)商民主制度的關(guān)系。。研究發(fā)現(xiàn)，環(huán)境來(lái)訪顯著提高了地方政府出臺(tái)的聽(tīng)證文件數(shù)，而環(huán)境來(lái)信的作用不顯著；水污染信訪對(duì)推動(dòng)地方政府出臺(tái)聽(tīng)證文件具有顯著的積極效應(yīng)，而大氣污染沒(méi)有顯著影響。

二、文獻(xiàn)回顧與理論框架

20世紀(jì)80年代我國(guó)建立村民選舉制度后，公眾決策參與制度和實(shí)踐不斷發(fā)展，協(xié)商民主制度在基層社會(huì)蓬勃發(fā)展尤為令人矚目。中國(guó)共產(chǎn)黨十八大報(bào)告首次提出“社會(huì)主義協(xié)商民主”，指出協(xié)商民主是具有中國(guó)特色的民主形式，十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步部署了社會(huì)主義協(xié)商民主實(shí)踐的七大領(lǐng)域。中國(guó)共產(chǎn)黨十九大報(bào)告再次提出要推動(dòng)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。在公共決策和政策制定前，采取聽(tīng)證、專(zhuān)家咨詢(xún)等形式的協(xié)商民主制度已經(jīng)成為中國(guó)各級(jí)政府及其部門(mén)的共識(shí)[13]。當(dāng)前，通過(guò)地方政府自主實(shí)踐，協(xié)商民主形態(tài)不斷豐富，不僅有人民政協(xié)制度，還包括地方廣泛舉行的聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)、市民評(píng)議會(huì)、民主懇談會(huì)，以及活躍于互聯(lián)網(wǎng)的公民網(wǎng)絡(luò)議政等[14]。

協(xié)商民主為何在中國(guó)興起？社會(huì)矛盾可能是中國(guó)地方協(xié)商民主制度發(fā)展的重要原因。赫伯特(Herbert)認(rèn)為，歷史上不同階層和利益主體圍繞價(jià)值觀、權(quán)力以及資源爭(zhēng)奪產(chǎn)生的社會(huì)矛盾和政治行動(dòng)，對(duì)推動(dòng)現(xiàn)存制度與政治經(jīng)濟(jì)秩序變革產(chǎn)生了重要影響[15]。根據(jù)穆澤利斯(Mouzelis)的觀點(diǎn)，溫和漸進(jìn)的制度演變和發(fā)展，有利于現(xiàn)存制度的穩(wěn)定和良性發(fā)展，因?yàn)橹贫茸兏飳?shí)際上發(fā)揮了安全閥的作用，能夠緩解社會(huì)沖突與集體行動(dòng)滋生的緊張關(guān)系，提高了體制的包容性[16]20-21。改革開(kāi)放后，隨著經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，我國(guó)各種社會(huì)問(wèn)題不斷累積，農(nóng)民問(wèn)題、下崗職工問(wèn)題都在一定時(shí)期成為社會(huì)沖突的主要來(lái)源[17]。新世紀(jì)以來(lái)，環(huán)境問(wèn)題、勞動(dòng)權(quán)利、社會(huì)保障、征地拆遷以及收入差距等問(wèn)題成為新的社會(huì)不穩(wěn)定因素[18]。一些社會(huì)矛盾在部分區(qū)域引發(fā)了一定程度的集體行動(dòng)，主要表現(xiàn)為群體性事件[19]10。集體行動(dòng)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和政治秩序構(gòu)成了嚴(yán)重威脅，維持社會(huì)穩(wěn)定決定了地方官員的政治晉升前景，地方政府有很強(qiáng)的動(dòng)機(jī)降低集體行動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)[20]。

為了應(yīng)對(duì)社會(huì)矛盾和潛在的集體行動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，提高政府社會(huì)治理能力，地方政府發(fā)展出了一套具有很強(qiáng)適應(yīng)性的多樣化應(yīng)對(duì)工具，被統(tǒng)稱(chēng)為“維穩(wěn)機(jī)制”[21]51-55 [22]，除了傳統(tǒng)的行政干預(yù)和法律工具外，還包括市場(chǎng)交易議價(jià)式的經(jīng)濟(jì)手段、對(duì)不穩(wěn)定因素的制度化吸納機(jī)制，以及體制內(nèi)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)等[23]。社會(huì)矛盾和集體行動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)還促使地方政府建立復(fù)合型社會(huì)組織，以及網(wǎng)格化管理工具等社會(huì)管理機(jī)制[24]120。盡管如此，這些“維穩(wěn)機(jī)制”仍存在邊際效用遞減的問(wèn)題，政府花了越來(lái)越多的經(jīng)費(fèi)維持社會(huì)穩(wěn)定，但是社會(huì)不穩(wěn)定因素仍然不斷增加[25]。

何包鋼和馬克·沃倫指出，中國(guó)協(xié)商民主具有鮮明的功能主義導(dǎo)向，中國(guó)各級(jí)政府主導(dǎo)的協(xié)商民主實(shí)踐的主要目的是提高政府治理能力，緩解社會(huì)矛盾，降低社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)[26]。協(xié)商民主由于強(qiáng)調(diào)公民參與的平等性和理性化，利益相關(guān)方在相互溝通、交流中達(dá)成理解和妥協(xié)，有助于在公共決策上取得共識(shí)。通過(guò)協(xié)商民主做出的決策，決策的責(zé)任容易分?jǐn)偟焦娚砩希瑴p少了因政府決策失誤而產(chǎn)生的沖突風(fēng)險(xiǎn)[27]126。協(xié)商民主消減社會(huì)沖突和集體行動(dòng)的作用得到很多實(shí)證研究的支持。何包鋼發(fā)現(xiàn)東部地區(qū)某鄉(xiāng)村因“出嫁女”集體利益分配引發(fā)了很多上訪事件，上訪壓力迫使當(dāng)?shù)卣M(jìn)協(xié)商民主制度，通過(guò)協(xié)商民主懇談會(huì)有效解決了“出嫁女”集體利益分配沖突[28]。蔡峰研究了浙江溫嶺市羊毛衫行業(yè)集體工資民主懇談會(huì)制度，發(fā)現(xiàn)民主懇談會(huì)后工人投訴和上訪事件明顯減少[29]。Truex 的實(shí)驗(yàn)研究證據(jù)表明，協(xié)商民主有助于提高公眾特別是教育程度較低的公眾的政府信任和公共服務(wù)滿(mǎn)意度[13]。何包鋼、吳進(jìn)進(jìn)基于調(diào)查數(shù)據(jù)也發(fā)現(xiàn)，當(dāng)公眾感知到城市政府決策使用了協(xié)商民主制度，則對(duì)政府部門(mén)的信任度較高，同時(shí)認(rèn)為政府官員腐敗程度較低[30]，公民政治態(tài)度的改變無(wú)疑有助于化解潛在的社會(huì)沖突。越來(lái)越多的協(xié)商民主成功案例使地方政府認(rèn)識(shí)到，與傳統(tǒng)手段相比，協(xié)商民主制度處理社會(huì)矛盾具有很大優(yōu)勢(shì)。面臨社會(huì)沖突的威脅，地方政府更有可能把協(xié)商民主作為新的應(yīng)對(duì)之策。

然而，社會(huì)矛盾推動(dòng)協(xié)商民主制度發(fā)展可能還需要特定條件。首先，如果社會(huì)矛盾引發(fā)集體行動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)越高，它對(duì)協(xié)商民主制度建設(shè)的影響可能越強(qiáng)。Chen, Pan 和Xu的田野實(shí)驗(yàn)研究發(fā)現(xiàn)，在面臨集體行動(dòng)威脅時(shí)，地方政府對(duì)公民訴求的回應(yīng)性更強(qiáng)[31]。孟天廣、李峰基于全國(guó)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政平臺(tái)數(shù)據(jù)的分析也發(fā)現(xiàn)，公眾發(fā)帖內(nèi)容越趨向于負(fù)面越易得到政府的回應(yīng)，這也意味著當(dāng)政府部門(mén)發(fā)現(xiàn)公民訴求出現(xiàn)激進(jìn)或?qū)箖A向時(shí)，政府出于降低潛在集體行動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的考慮，傾向于積極回應(yīng)公眾訴求[32]。出于同樣的邏輯，當(dāng)公民采取集體行動(dòng)(如群體性事件)或者威脅使用集體行動(dòng)時(shí)，就越可能促使政府制定協(xié)商民主制度。相反，對(duì)于公眾溫和的利益表達(dá)與信息反饋，政府使用協(xié)商民主制度的動(dòng)機(jī)相對(duì)較低。

其次，社會(huì)矛盾越嚴(yán)重，繼而引發(fā)的社會(huì)關(guān)注度也越高，政府也將面臨不斷增長(zhǎng)的社會(huì)輿論壓力，輿論壓力迫使政府在政策和制度上做出改變，以更好地回應(yīng)公眾訴求，解決社會(huì)矛盾的問(wèn)題根源。在這種情況下，政府制定協(xié)商民主制度的可能性也更大。根據(jù)政策形成與變遷的多源流理論，社會(huì)關(guān)注度是決定某項(xiàng)社會(huì)問(wèn)題能否進(jìn)入政府議程的關(guān)鍵因素。當(dāng)問(wèn)題、政策和政治三大源流發(fā)展成熟，并在“政策窗口”打開(kāi)時(shí)，某一問(wèn)題被提上政策議程的機(jī)會(huì)就會(huì)增加[33]20-22。社會(huì)矛盾的嚴(yán)重性決定了問(wèn)題被如何界定，以及問(wèn)題在多大程度上被公眾和政府部門(mén)所重視，這是政府做出制度變革的前提條件。當(dāng)矛盾不斷加劇，特別是發(fā)生突發(fā)事件和焦點(diǎn)事件如公眾集體行動(dòng)時(shí)，就會(huì)快速引發(fā)社會(huì)關(guān)注，形成廣泛的社會(huì)討論和社會(huì)情緒聚集，這時(shí)候就推動(dòng)了政治流的衍生。當(dāng)問(wèn)題無(wú)法通過(guò)既有的政策和機(jī)制解決，政策企業(yè)家就會(huì)提出新的政策方案或制度改革倡議。正如上文所言，面臨社會(huì)問(wèn)題與矛盾的累積，傳統(tǒng)的治理機(jī)制和政策手段面臨越來(lái)越大的壓力和困境，各方都認(rèn)為這一問(wèn)題必須用新的機(jī)制才能解決，這時(shí)協(xié)商民主制度就進(jìn)入政策議程。

如圖1所示，本文提出一個(gè)分析社會(huì)矛盾與協(xié)商民主關(guān)系的簡(jiǎn)單框架，社會(huì)矛盾引發(fā)的集體行動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的大小與矛盾?chē)?yán)重性引發(fā)的社會(huì)關(guān)注度的高低決定了協(xié)商民主制度化動(dòng)力的強(qiáng)弱。當(dāng)社會(huì)矛盾容易引發(fā)集體行動(dòng)，而且這一問(wèn)題引發(fā)了社會(huì)與公共輿論更大的關(guān)注，那么這一問(wèn)題就對(duì)協(xié)商民主制度化影響較強(qiáng)，反之，低集體行動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)和低社會(huì)關(guān)注度對(duì)協(xié)商民主制度化幾乎沒(méi)有影響，甚至是負(fù)向影響。介于兩者之間的社會(huì)矛盾可能對(duì)協(xié)商民主的影響中等，或者沒(méi)有顯著影響。

圖1 社會(huì)矛盾與協(xié)商民主關(guān)系矩陣

三、中國(guó)的環(huán)境沖突與協(xié)商民主制度化

改革開(kāi)放四十余年來(lái)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，然而卻因忽視環(huán)境保護(hù)導(dǎo)致嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，環(huán)境污染引發(fā)的環(huán)境沖突也愈演愈烈。用公眾環(huán)境信訪來(lái)度量環(huán)境沖突頻率[34]，可以發(fā)現(xiàn)從1993年到2010年，環(huán)境來(lái)信件數(shù)和來(lái)訪人數(shù)呈現(xiàn)快速上升的態(tài)勢(shì)，環(huán)境來(lái)信總量從1993年的5.4萬(wàn)件上升到2010年的70.1萬(wàn)件，膨脹了10倍以上，來(lái)訪總?cè)舜我矎?993年的8.5萬(wàn)人次增長(zhǎng)到2014年的10.9萬(wàn)人次，這一段時(shí)期中國(guó)環(huán)境沖突與矛盾不斷加劇。2011年后，環(huán)境來(lái)信數(shù)開(kāi)始回落，來(lái)訪人次仍處于高位(圖2)。盡管環(huán)境沖突只是社會(huì)沖突的一種類(lèi)型，但它仍然可以獨(dú)立地影響協(xié)商民主制度化，其原因在于環(huán)境沖突根源的復(fù)雜性和廣泛的社會(huì)關(guān)聯(lián)性。造成環(huán)境沖突的直接原因是環(huán)境污染及其引發(fā)的環(huán)境糾紛，但是與環(huán)境污染和糾紛相關(guān)的事件和活動(dòng)卻涉及廣泛的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)活動(dòng)，當(dāng)發(fā)生環(huán)境沖突時(shí)，很有可能是各個(gè)層面的政府決策行為出現(xiàn)問(wèn)題，政府部門(mén)需要作出一般性的決策方式變革。

圖2 全國(guó)環(huán)境信訪數(shù)(1993-2015)資料來(lái)源：《中國(guó)環(huán)境年鑒(1994-2016年)》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)，http://#cnki.net/kns55/Navi/HomePage.aspx?id=N2018070020&name=YZGHW&floor=1.

首先，幾乎所有投資、公私項(xiàng)目與工程建設(shè)都可能引發(fā)環(huán)境污染與沖突，《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》要求所有對(duì)環(huán)境有影響的規(guī)劃和項(xiàng)目，都必須經(jīng)過(guò)環(huán)評(píng)程序。盡管中央政府大力開(kāi)展行政審批制度改革，取消了一大批行政審批事項(xiàng)，但是仍然強(qiáng)調(diào)涉及生態(tài)環(huán)境以及直接關(guān)系環(huán)境、健康等特定活動(dòng)，需要按照法定條件予以審批，對(duì)環(huán)境污染企業(yè)和項(xiàng)目的審批強(qiáng)度也不斷提高。環(huán)境沖突的加劇意味著經(jīng)濟(jì)決策可能沒(méi)有經(jīng)過(guò)協(xié)商民主程序，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、投資發(fā)展與生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)之間的張力和沖突沒(méi)有得到很好的協(xié)調(diào)和解決。在21世紀(jì)最初10年發(fā)生的重大環(huán)境突發(fā)事件，如吉林化工企業(yè)污染松花江、紫金山銅礦污水池滲透、營(yíng)口造紙廠排污、廣西龍江鎘污染等都體現(xiàn)了地方政府在處理發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保護(hù)環(huán)境，以及維護(hù)公眾利益與照顧當(dāng)?shù)仄髽I(yè)關(guān)系上的失衡。20世紀(jì)90年代以來(lái)的怒江水電項(xiàng)目規(guī)劃，寄托著當(dāng)?shù)卣碗娏ζ髽I(yè)開(kāi)發(fā)水能資源、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高財(cái)政收入的諸多愿望，然而水電的開(kāi)發(fā)設(shè)想?yún)s因?qū)Ξ?dāng)?shù)卦忌鷳B(tài)環(huán)境的潛在破壞而遭到環(huán)保組織等社會(huì)各界的反對(duì)，以至于被長(zhǎng)期擱置[35]。

其次，環(huán)境問(wèn)題被中央政府和地方政府列為重大決策類(lèi)型。國(guó)務(wù)院頒布的《重大行政決策程序暫行條例》所列舉的五條重大行政決策中，就有兩條是關(guān)于環(huán)境和自然資源保護(hù)，條例還要求政府決策時(shí)需要對(duì)決策事項(xiàng)的環(huán)境損害進(jìn)行成本效益分析和預(yù)測(cè)，對(duì)可能損害生態(tài)環(huán)境的行政決策必須評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)可控性。這意味著政府部門(mén)幾乎做任何重大決策都必須考慮對(duì)環(huán)境的影響。環(huán)境沖突的發(fā)生意味著政府決策系統(tǒng)可能違背了法定的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序。一個(gè)典型的案例是，2009年北京市政府決定在阿蘇衛(wèi)垃圾填埋場(chǎng)的基礎(chǔ)上再建設(shè)垃圾焚燒廠，然而這一項(xiàng)目受到民意的強(qiáng)烈反對(duì)。這起事件中政府組織的環(huán)評(píng)程序不規(guī)范，環(huán)評(píng)過(guò)程走過(guò)場(chǎng)，公眾對(duì)項(xiàng)目公示期過(guò)短以及公告只貼在鎮(zhèn)政府辦事大廳中的做法非常不滿(mǎn)，最后阿蘇衛(wèi)垃圾焚燒項(xiàng)目被迫暫停。公眾的反對(duì)迫使政府部門(mén)在2015年4月重啟阿蘇衛(wèi)垃圾焚燒項(xiàng)目時(shí)召開(kāi)了正式的公眾聽(tīng)證會(huì)，在一定程度上減少了公眾對(duì)該項(xiàng)目的排斥[36]。

再次，隨著環(huán)境沖突事件的增多，環(huán)境執(zhí)法部門(mén)對(duì)涉污企業(yè)的處罰力度也不斷增強(qiáng)。大量的環(huán)境行政處罰行為可能加劇地方政府與企業(yè)的沖突，為保證環(huán)境執(zhí)法和處罰的公平公正，地方政府也會(huì)在行政執(zhí)法中引入聽(tīng)證等協(xié)商民主制度。2006年江蘇省泰州市首次將聽(tīng)證制引入環(huán)保信訪處理，針對(duì)當(dāng)?shù)氐暮９庑^(qū)和唐仁公司長(zhǎng)期的環(huán)境沖突和信訪問(wèn)題，通過(guò)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，做出了讓唐仁公司另行選址搬遷工廠的行政決定，同時(shí)將解決企業(yè)的污染問(wèn)題提到政府層面上，政府部門(mén)在稅收、土地收益等方面扶持企業(yè)搬遷，形成了有利于多個(gè)部門(mén)協(xié)調(diào)解決問(wèn)題的局面[37]。

總之，環(huán)境沖突問(wèn)題并不限于環(huán)境污染，它關(guān)系到廣泛的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域，包括重大行政決策、規(guī)劃與投資項(xiàng)目、行政執(zhí)法與處罰以及行政許可審批等，當(dāng)出現(xiàn)環(huán)境上訪等較為強(qiáng)烈的環(huán)境沖突事件時(shí)，政府可能在重大事項(xiàng)決策、項(xiàng)目建設(shè)、行政許可等領(lǐng)域引入?yún)f(xié)商民主制度，借此減少未來(lái)可能出現(xiàn)的環(huán)境沖突與集體行動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)圖1社會(huì)矛盾與協(xié)商民主關(guān)系的分析框架，我們?cè)O(shè)置了環(huán)境信訪與協(xié)商民主制度化的關(guān)系矩陣圖(圖3)。我們假設(shè)：環(huán)境來(lái)信和上訪兩種性質(zhì)的環(huán)境沖突，以及水污染與大氣污染信訪兩種污染源的信訪對(duì)協(xié)商民主制度化的影響有顯著的差異。來(lái)訪相比來(lái)信具有更強(qiáng)的集體行動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。在特定時(shí)期內(nèi)，水污染引發(fā)的社會(huì)關(guān)注度超過(guò)大氣污染，因而環(huán)境來(lái)訪和水污染信訪更容易推動(dòng)地方政府協(xié)商民主制度化的發(fā)展。

圖3 環(huán)境信訪與協(xié)商民主矩陣

首先，上訪比來(lái)信更容易引發(fā)集體行動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，群體性集中上訪本身就被界定為集體行動(dòng)。集體上訪、越級(jí)上訪以及進(jìn)京上訪一直被地方政府視為不穩(wěn)定因素，而通過(guò)書(shū)信或者電話(huà)等方式的信訪，則被各地信訪部門(mén)所鼓勵(lì)?！秶?guó)務(wù)院信訪條例》規(guī)定，信訪人提出信訪事項(xiàng)，一般應(yīng)當(dāng)采用書(shū)信、電子郵件、傳真等書(shū)面形式。對(duì)集體信訪則嚴(yán)格控制來(lái)訪人數(shù)，規(guī)定通過(guò)走訪形式提出共同信訪事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)推選代表，代表人數(shù)不得超過(guò)5人[38]。對(duì)于跨越本級(jí)和上一級(jí)機(jī)關(guān)的越級(jí)信訪，信訪部門(mén)不予受理[39]。因此，由于集體行動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)較高，環(huán)境來(lái)訪比環(huán)境來(lái)信更容易推動(dòng)地方政府推進(jìn)協(xié)商民主制度。

其次，目前最受關(guān)注的環(huán)境問(wèn)題當(dāng)屬水污染和大氣污染，但是兩類(lèi)環(huán)境污染在嚴(yán)重性及其引發(fā)的社會(huì)關(guān)注度上存在差異。就兩類(lèi)污染的性質(zhì)而言，由于中國(guó)大江大河眾多，水污染受眾廣且密集，公眾的生產(chǎn)生活和身體健康受到嚴(yán)重影響，也更容易出現(xiàn)大規(guī)模信訪事件。相比之下，空氣污染則較為分散，且容易受到氣象條件的影響。2000年以來(lái)發(fā)生了數(shù)起特別嚴(yán)重的水污染事件，引發(fā)公眾不滿(mǎn)，促使政府和社會(huì)各界高度重視水污染問(wèn)題。在一定時(shí)期內(nèi)，水污染問(wèn)題相對(duì)大氣污染更為嚴(yán)重。圖4展示了2001年以來(lái)兩類(lèi)污染導(dǎo)致的突發(fā)事件數(shù)。從2001年到2008年，水污染突發(fā)事件數(shù)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了大氣污染數(shù)，只有2009年后，兩者的數(shù)字才大致接近。嚴(yán)重水污染問(wèn)題引發(fā)的政府和公眾關(guān)注度也相對(duì)更強(qiáng)。公眾對(duì)水污染的關(guān)注也遠(yuǎn)早于大氣污染。盡管中國(guó)大氣污染由來(lái)已久，但是直到2011年公眾才開(kāi)始關(guān)注“霧霾”和PM2.5，到2012年2月國(guó)務(wù)院才要求各地公布PM2.5濃度值，同年新修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》增設(shè)PM2.5平均濃度限值。

圖4 突發(fā)環(huán)境事件中水污染和大氣污染事件數(shù)(2001-2010)資料來(lái)源：《中國(guó)環(huán)境年鑒(1994-2016年)》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)，http://#cnki.net/kns55/Navi/HomePage.aspx?id=N2018070020&name=YZGHW&floor=1.

基于上述分析，在本文關(guān)注的這段時(shí)間內(nèi)，空氣污染所引發(fā)的社會(huì)關(guān)注度低于水污染，水污染信訪比大氣污染信訪更容易促使政府推進(jìn)協(xié)商民主制度化?？偨Y(jié)上文，本文的基本假設(shè)是：

假設(shè)1：環(huán)境信訪與地方政府協(xié)商民主制度呈正相關(guān)關(guān)系。

假設(shè)2：環(huán)境來(lái)訪對(duì)地方政府的協(xié)商民主制度化有顯著的積極影響，而環(huán)境來(lái)信則可能沒(méi)有顯著影響。

假設(shè)3：水污染信訪對(duì)地方政府協(xié)商民主制度化有顯著的積極影響，大氣污染信訪的影響可能不顯著。

四、變量與數(shù)據(jù)

本文使用31個(gè)省(區(qū)、市)2001年至2014年的面板數(shù)據(jù)，但是對(duì)于水污染和大氣污染信訪數(shù)據(jù)，《中國(guó)環(huán)境年鑒》只報(bào)告到2010年，因此變量的樣本數(shù)并不完全一致。

(一)因變量：聽(tīng)證文件

本文的因變量為中國(guó)協(xié)商民主制度的重要形式——行政聽(tīng)證。由于協(xié)商民主內(nèi)涵豐富，實(shí)踐形態(tài)廣泛，很難獲得統(tǒng)一的協(xié)商民主制度量化指標(biāo)，本文選擇中國(guó)最早、最常見(jiàn)同時(shí)制度化程度相對(duì)較高的聽(tīng)證制度作為代理變量，將各省每年制定的聽(tīng)證文件數(shù)作為聽(tīng)證制度化指標(biāo)(2)本文的聽(tīng)證文件是指政府及其職能部門(mén)發(fā)布的含有聽(tīng)證要求與規(guī)定的所有行政法規(guī)、政府規(guī)章和部門(mén)規(guī)范性文件。。無(wú)論聽(tīng)證還是其他協(xié)商民主，政府部門(mén)發(fā)文都是制度化的象征。我們從“北大法寶-中國(guó)法律檢索系統(tǒng)”中的《中國(guó)地方法規(guī)規(guī)章庫(kù)》(3)為了避免單一數(shù)據(jù)來(lái)源可能產(chǎn)生的數(shù)據(jù)測(cè)量偏差，我們還使用了中國(guó)另一個(gè)知名的法律文件數(shù)據(jù)庫(kù)“威科先行-法律信息庫(kù)”，同樣使用“聽(tīng)證”作為主題詞搜索，用得到的2011—2014年聽(tīng)證文件數(shù)與“北大法寶-中國(guó)法律檢索系統(tǒng)”比對(duì)。我們發(fā)現(xiàn)兩個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)的聽(tīng)證文件數(shù)十分接近，威科先行-法律信息庫(kù)搜索的31個(gè)省(區(qū)、市)聽(tīng)證文件數(shù)有16 665條，而北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)搜索的文件數(shù)為16 054，平均每個(gè)省份每年僅比北大法寶的文件數(shù)多1.2條。兩個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)聽(tīng)證文件數(shù)的相關(guān)系數(shù)高達(dá)0.90以上。在這種意義上，兩個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)是可以相關(guān)替代的。中搜索出31個(gè)省(區(qū)、市)2001—2014年各級(jí)政府、人大、司法機(jī)關(guān)以及政府職能部門(mén)的年度聽(tīng)證文件數(shù)，反映了中國(guó)聽(tīng)證制度從建立到發(fā)展的全貌。(4)選擇2001年作為起始是因?yàn)槁?tīng)證制度自1996年開(kāi)始引進(jìn)，1998年建立價(jià)格聽(tīng)證制度，2000年建立立法聽(tīng)證制度，到2001年我國(guó)的聽(tīng)證制度基本建立起來(lái)，在各地廣泛推行。我們以直轄市、各省省會(huì)和五個(gè)計(jì)劃單列市共36個(gè)主要城市的聽(tīng)證文件作為各省聽(tīng)證文件的代表性樣本，手工分析2001年至2014年聽(tīng)證文件的主題分布，發(fā)現(xiàn)聽(tīng)證文件的內(nèi)容與主題可以分為8類(lèi)，其中比例最大的是行政處罰和執(zhí)法類(lèi)(32%)，其次是政府決策與重大事項(xiàng)決策類(lèi)(20%)，第三是行政許可類(lèi)(10%)。

圖5 聽(tīng)證內(nèi)容與主題分布資料來(lái)源：“北大法寶”地方法規(guī)規(guī)章數(shù)據(jù)庫(kù)。

(二)自變量：環(huán)境信訪

為了檢驗(yàn)環(huán)境污染來(lái)信、來(lái)訪對(duì)聽(tīng)證的異質(zhì)性影響，將環(huán)境信訪變量劃分為兩類(lèi)六個(gè)變量。第一類(lèi)變量是環(huán)境污染來(lái)信，包括總的人均環(huán)境來(lái)信件數(shù)、水污染和大氣污染這兩個(gè)重點(diǎn)污染領(lǐng)域的來(lái)信件數(shù)三個(gè)變量。第二類(lèi)變量是環(huán)境來(lái)訪變量，包括總的人均環(huán)境來(lái)訪次數(shù)、水污染和大氣污染來(lái)訪人次三個(gè)變量。人均環(huán)境來(lái)信件數(shù)和環(huán)境來(lái)訪人次數(shù)是所有類(lèi)型的環(huán)境污染來(lái)信/來(lái)訪的總數(shù)，具體包括水污染、大氣污染、固體廢物、噪聲、危險(xiǎn)化學(xué)品等10類(lèi)環(huán)境污染的來(lái)信來(lái)訪。以上數(shù)據(jù)均來(lái)自《中國(guó)環(huán)境年鑒》。在分析中，上述變量均使用每百萬(wàn)人口中來(lái)信來(lái)訪件數(shù)/人次來(lái)測(cè)量。

(三)控制變量

根據(jù)既有研究，我們還控制了同時(shí)影響環(huán)境信訪和聽(tīng)證制度的各類(lèi)因素(見(jiàn)表1)。第一，環(huán)境污染程度無(wú)疑影響了公眾環(huán)境信訪行為的頻率[40]，也可能同時(shí)影響了聽(tīng)證制度。在污染較嚴(yán)重的地區(qū)地方政府可能傾向于庇護(hù)污染企業(yè)[41]，由于聽(tīng)證制度有助于公眾參與環(huán)境政策、招商引資與項(xiàng)目建設(shè)決策，這些地方政府可能因此拒絕引入聽(tīng)證制度[42]。本文使用兩類(lèi)主要污染源：水污染和大氣污染，包括人均工業(yè)污水排放量和人均工業(yè)廢氣排放量。以上數(shù)據(jù)均來(lái)自《中國(guó)環(huán)境年鑒》和《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。第二，不同收入水平的居民可能采取不同的環(huán)境抗?fàn)幮袨槟Ｊ剑呤杖刖用窨赡軐?duì)環(huán)境污染反應(yīng)更為強(qiáng)烈，更傾向于信訪。在此我們控制了城鄉(xiāng)居民收入狀況，包括城市居民人均可支配收入和農(nóng)民居民人均純收入。第三，我們還控制各省居民教育程度和知識(shí)水平，用該地區(qū)高中及以上人口比重來(lái)測(cè)量。具有較高教育程度和知識(shí)水平的公民，環(huán)保意識(shí)、政治參與意愿與能力也更強(qiáng)，在面對(duì)環(huán)境污染威脅時(shí)，更可能通過(guò)信訪謀求解決[43]。第四，我們還控制地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)開(kāi)放度以及政府財(cái)政壓力。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平用地區(qū)人均GDP測(cè)量，經(jīng)濟(jì)開(kāi)放度即進(jìn)出口貿(mào)易額占GDP比重，政府財(cái)政壓力使用一般預(yù)算支出與一般預(yù)算收入之比測(cè)度。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，公眾環(huán)境權(quán)利訴求和意愿存在差異，發(fā)達(dá)地區(qū)政府使用聽(tīng)證制度回應(yīng)公眾需求的壓力也可能更大。經(jīng)濟(jì)開(kāi)放度不僅影響著地區(qū)環(huán)境污染水平，也可能改變公眾對(duì)環(huán)境問(wèn)題的態(tài)度和認(rèn)知，并進(jìn)而影響政府引進(jìn)聽(tīng)證制度的動(dòng)機(jī)。最后，政府財(cái)力壓力體現(xiàn)了對(duì)公共服務(wù)的需求以及政府提供公共服務(wù)的能力。政府可能為緩解壓力而使用協(xié)商民主制度，把公共服務(wù)與決策的壓力分?jǐn)偨o社會(huì)；財(cái)政壓力可能迫使地方政府降低企業(yè)進(jìn)入門(mén)檻，進(jìn)而增加當(dāng)?shù)匚廴驹矗l(fā)公眾環(huán)境信訪[44]。上述變量數(shù)據(jù)均來(lái)自《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

表1 變量的描述性統(tǒng)計(jì)

本文的計(jì)量統(tǒng)計(jì)模型形式如下：

yit=β1+β2letterit+β3vistorit+β4xit+αi+δt+εit

模型中，因變量yit表示在i省(區(qū)、市)在t年發(fā)布的聽(tīng)證文件數(shù)；letter和visitor是自變量，分別表示環(huán)境來(lái)信和來(lái)訪數(shù)，在數(shù)據(jù)分析中還將進(jìn)一步分為水污染來(lái)信來(lái)訪和大氣污染來(lái)信來(lái)訪；xit是一系列控制變量；αi和δt分別表示省份和時(shí)間固定效應(yīng)；εit是隨機(jī)誤差項(xiàng)。

五、研究發(fā)現(xiàn)

我們首先簡(jiǎn)單介紹各省(區(qū)、市)10余年來(lái)聽(tīng)證制度發(fā)展情況，基于我們對(duì)北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)搜索的聽(tīng)證文件的分析(圖6)，從2001到2014年間，31個(gè)省(區(qū)、市)共發(fā)布了16 054條聽(tīng)證文件，聽(tīng)證文件數(shù)總體上呈現(xiàn)不斷增長(zhǎng)趨勢(shì)，從2001年的188條增長(zhǎng)到2006年的1 284條，再進(jìn)一步增加到2010年的1 836條，此后聽(tīng)證制度建設(shè)進(jìn)入飽和狀態(tài)，緩慢降低到2014年的1 436條。對(duì)每個(gè)省級(jí)政府而言，聽(tīng)證文件數(shù)量的增速也很快，平均而言每個(gè)省份出臺(tái)的聽(tīng)證文件數(shù)從2001年的6條，增長(zhǎng)到最高時(shí)2010年的59條。我們用威科法律數(shù)據(jù)庫(kù)搜索的聽(tīng)證文件數(shù)的變化趨勢(shì)與此十分相似。10余年里聽(tīng)證制度文件的增長(zhǎng)體現(xiàn)了中國(guó)地方政府協(xié)商民主制度的蓬勃發(fā)展。

圖6 31個(gè)省(區(qū)、市)聽(tīng)證文件數(shù)(2001—2014年)資料來(lái)源：根據(jù)北大法寶-中國(guó)地方法規(guī)規(guī)章庫(kù)、威科先行-法律信息庫(kù)提供的數(shù)據(jù)計(jì)算。

我們使用固定效應(yīng)模型和隨機(jī)效應(yīng)模型檢驗(yàn)兩種不同性質(zhì)的環(huán)境沖突對(duì)聽(tīng)證文件數(shù)的影響。表2報(bào)告了統(tǒng)計(jì)分析的結(jié)果，豪斯曼檢驗(yàn)支持了固定效應(yīng)模型，在控制其他因素的條件下，每百萬(wàn)人口來(lái)訪人數(shù)顯著提高了政府制定的聽(tīng)證文件數(shù)，每百萬(wàn)人口多10個(gè)來(lái)訪人次，聽(tīng)證文件就會(huì)增加約0.4個(gè)。另一方面，與假設(shè)2一致，來(lái)信件數(shù)對(duì)聽(tīng)證文件數(shù)的影響系數(shù)很小且不顯著。我們還將報(bào)告控制變量對(duì)聽(tīng)證文件數(shù)的影響。首先，水污染密度對(duì)聽(tīng)證文件數(shù)沒(méi)有顯著影響，而大氣污染顯著降低了聽(tīng)證文件數(shù)，每人1萬(wàn)標(biāo)立方米的工業(yè)廢氣排放減少了1.4—1.5個(gè)聽(tīng)證文件。其次，城鎮(zhèn)居民人均支配收入顯著提高了聽(tīng)證文件數(shù)，農(nóng)村居民人均純收入?yún)s與聽(tīng)證文件顯著負(fù)相關(guān)，這在所有模型中都成立。隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的加快和城鎮(zhèn)居民生活水平的提高，市民對(duì)協(xié)商民主制度的需求也更加旺盛。最后，固定效應(yīng)模型的結(jié)果表明，政府財(cái)政壓力有助于政府發(fā)布聽(tīng)證制度，財(cái)政收支差距以及公共服務(wù)供給壓力迫使地方政府向社會(huì)賦權(quán)，使公民參與到公共決策和社會(huì)事務(wù)中來(lái)，降低政府治理負(fù)擔(dān)。

表2 環(huán)境來(lái)信、來(lái)訪與聽(tīng)證文件數(shù)

我們將進(jìn)一步檢驗(yàn)水污染信訪和大氣污染信訪對(duì)聽(tīng)證文件數(shù)的影響是否存在顯著的差異。首先，表3模型1的統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果表明，水污染來(lái)信顯著提高了地方政府的聽(tīng)證文件數(shù)，在其他條件不變的情況下，每百萬(wàn)人口1件來(lái)信會(huì)使地方政府制定約0.1件聽(tīng)證文件，這個(gè)影響系數(shù)是來(lái)訪影響系數(shù)的近3倍。由于水污染問(wèn)題的嚴(yán)峻性和敏感性，地方政府對(duì)因水污染而來(lái)信的重視度顯然強(qiáng)于對(duì)一般環(huán)境來(lái)信的重視度。其次，根據(jù)我們的假設(shè)，水污染來(lái)訪對(duì)協(xié)商民主制度的影響可能最強(qiáng)，因?yàn)閬?lái)訪具有更強(qiáng)的集體行動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，并且水污染的嚴(yán)峻性和社會(huì)關(guān)注度更高。表3模型2的固定效應(yīng)結(jié)果顯示，水污染來(lái)訪對(duì)聽(tīng)證文件數(shù)的影響更強(qiáng)，影響系數(shù)高達(dá)0.25，盡管其系數(shù)在模型中不顯著，但是也反映了水污染沖突對(duì)地方政府協(xié)商民主制度建設(shè)的積極影響更大。最后，模型3-4報(bào)告了大氣污染信訪對(duì)聽(tīng)證文件數(shù)的影響，模型結(jié)果表明，無(wú)論是大氣污染來(lái)信，還是大氣污染來(lái)訪，都無(wú)法對(duì)聽(tīng)證文件產(chǎn)生顯著的影響。盡管如此，我們?nèi)钥梢钥吹?，大氣污染?lái)訪的影響系數(shù)仍然遠(yuǎn)高于大氣污染來(lái)信，前者是后者的十?dāng)?shù)倍。

表3 水污染信訪、大氣污染信訪與聽(tīng)證文件數(shù)

盡管行政聽(tīng)證制度是我國(guó)當(dāng)前使用頻率較高的協(xié)商民主制度，但是協(xié)商民主制度內(nèi)涵豐富，還需要增加其他代表性的協(xié)商民主形式以進(jìn)一步論證上述結(jié)論的穩(wěn)健性。除了聽(tīng)證會(huì)外，最能代表政府協(xié)商民主制度的當(dāng)屬“座談會(huì)”和專(zhuān)家“論證會(huì)”。2017年國(guó)務(wù)院法制辦公室起草的《重大行政決策程序暫行條例(征求意見(jiàn)稿)》專(zhuān)門(mén)規(guī)定政府重大行政決策應(yīng)當(dāng)遵循的協(xié)商程序，主要包括公眾參與和專(zhuān)家論證兩類(lèi)，其中公眾參與形式以舉行聽(tīng)證會(huì)、召開(kāi)座談會(huì)為代表，實(shí)施專(zhuān)家論證則應(yīng)組織專(zhuān)家和專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)舉行論證會(huì)，論證決策的必要性、可行性和科學(xué)性。地方各級(jí)政府出臺(tái)的政府重大行政決策程序中，也大多把“座談會(huì)、專(zhuān)家論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)”的三會(huì)制度并列作為政府決策聽(tīng)取公眾意見(jiàn)的主要形式?！吨腥A人民共和國(guó)立法法》甚至把三會(huì)制度寫(xiě)入法律條文里，第三十六條規(guī)定人大常委會(huì)在立法過(guò)程中可以采取“座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)”等形式聽(tīng)取意見(jiàn)。因此，如果地方政府法規(guī)政策文件里同時(shí)寫(xiě)明要求實(shí)施“座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)”制度，代表了政府決策過(guò)程中完整而系統(tǒng)的協(xié)商民主制度化?；谶@一考慮，本文在數(shù)據(jù)庫(kù)里以“座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)”為關(guān)鍵詞搜索，將得到的2001—2014年共3 298條法律政策文件作為因變量，重新檢驗(yàn)了表2和表3的計(jì)量模型，檢驗(yàn)結(jié)果如表4所示。

表4 穩(wěn)健性檢驗(yàn)：以“聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)、論證會(huì)”文件數(shù)為因變量

表4的6個(gè)模型綜合報(bào)告了來(lái)信、來(lái)訪，以及水污染信訪和大氣污染信訪對(duì)“聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)、論證會(huì)”文件數(shù)的影響。模型主要結(jié)果與表2、表3基本一致。模型1和模型2表明，來(lái)訪數(shù)量與三會(huì)制度文件顯著正相關(guān)，來(lái)信數(shù)量則對(duì)文件的出臺(tái)沒(méi)有顯著影響。水污染來(lái)信和來(lái)訪均對(duì)政策文件有著顯著的積極影響，其中水污染來(lái)訪的影響尤為顯著，其系數(shù)是水污染來(lái)信系數(shù)的近10倍，而大氣污染來(lái)信來(lái)訪均對(duì)三會(huì)制度文件沒(méi)有明顯的影響，盡管如此，大氣污染來(lái)訪的影響系數(shù)仍然遠(yuǎn)高于大氣污染來(lái)信?？傊?的結(jié)果表明，環(huán)境沖突對(duì)地方政府協(xié)商民主制度化的影響是較為穩(wěn)健的，環(huán)境沖突不僅對(duì)聽(tīng)證制度的發(fā)展有顯著的推動(dòng)作用，而且對(duì)包括專(zhuān)家論證、公眾座談等在內(nèi)更廣泛的協(xié)商民主制度同樣有著積極影響。

六、結(jié) 論

本文利用2001—2014年省際公眾環(huán)境信訪數(shù)據(jù)，定量研究了中國(guó)環(huán)境沖突對(duì)地方政府協(xié)商民主制度化的影響。以聽(tīng)證文件作為地方政府協(xié)商制度化的代理變量，本文的研究發(fā)現(xiàn)，環(huán)境信訪有效促進(jìn)了地方政府聽(tīng)證文件數(shù)的增長(zhǎng)，環(huán)境來(lái)信和來(lái)訪對(duì)聽(tīng)證文件數(shù)的影響存在顯著差異，環(huán)境來(lái)訪對(duì)聽(tīng)證文件數(shù)有顯著的積極作用，每百萬(wàn)人口增加10個(gè)來(lái)訪人次，聽(tīng)證文件就會(huì)增加約0.4件。另一方面，來(lái)信件數(shù)對(duì)聽(tīng)證文件數(shù)的影響系數(shù)較小，且不顯著。我們對(duì)這一影響差異的解釋是，相比來(lái)信行為，來(lái)訪沖突性更強(qiáng)，產(chǎn)生的集體行動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)也更大，政府對(duì)環(huán)境來(lái)訪的回應(yīng)性更高。進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，水污染信訪對(duì)聽(tīng)證文件數(shù)的影響更顯著，而大氣污染信訪對(duì)聽(tīng)證文件數(shù)的影響不顯著，每百萬(wàn)人口增加1件水污染來(lái)信，地方政府就會(huì)多制定約0.1件聽(tīng)證文件，水污染來(lái)訪的影響系數(shù)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于大氣污染來(lái)訪。在本文研究的時(shí)間范圍內(nèi)，相比大氣污染，水污染的嚴(yán)峻性和社會(huì)關(guān)注度更強(qiáng)，當(dāng)因水污染出現(xiàn)信訪時(shí)，地方政府的重視度顯然高于其他類(lèi)型的污染信訪。

本文的研究為信訪制度發(fā)揮積極作用提供了經(jīng)驗(yàn)支持，盡管很多研究指出了現(xiàn)行信訪制度的弊端和困境，學(xué)界也存在著信訪“存”“廢”“改革”等不同聲音[45]，本文的研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前環(huán)境下，信訪對(duì)公共決策制度的發(fā)展和完善仍然具有積極作用。中國(guó)的信訪制度的基本定位是調(diào)整國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，秉承了新中國(guó)政權(quán)政治合法性重要基石的群眾路線(xiàn)。信訪制度最重要的政策功能之一是決策信息獲取和傳達(dá)，大量社會(huì)沖突與矛盾通過(guò)信訪渠道傳達(dá)到公共決策系統(tǒng)，信訪制度在吸收民意，特別是社會(huì)矛盾信息上具有很大的優(yōu)勢(shì)[46]。信訪也是一種有效的沖突風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估-預(yù)警機(jī)制，群體性事件發(fā)生前一般都出現(xiàn)公眾信訪行為，如果能夠有效評(píng)判信訪的重大社會(huì)沖突風(fēng)險(xiǎn)，就能有效避免群體性事件的發(fā)生幾率。本文關(guān)于環(huán)境信訪推動(dòng)我國(guó)協(xié)商民主制度發(fā)展的結(jié)論表明，信訪機(jī)制有助于政府決策部門(mén)通過(guò)協(xié)商民主制度改革應(yīng)對(duì)潛在的社會(huì)沖突。

本文的貢獻(xiàn)表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：首先，研究發(fā)現(xiàn)環(huán)境沖突可以顯著提高政府決策的開(kāi)放性和民主化，補(bǔ)充了國(guó)內(nèi)環(huán)境沖突的政策與制度效應(yīng)研究的不足。既有研究都是關(guān)注環(huán)境沖突對(duì)環(huán)境政策與環(huán)境議程設(shè)置的影響及其條件，本文的研究則跳出環(huán)境政策領(lǐng)域，探討環(huán)境沖突對(duì)協(xié)商民主制度的影響。其次，本文首次構(gòu)建了社會(huì)沖突的“集體行動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)-嚴(yán)重性/社會(huì)關(guān)注度”與協(xié)商民主制度關(guān)系的分析框架，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建了四個(gè)環(huán)境沖突變量，檢驗(yàn)了不同類(lèi)型環(huán)境沖突對(duì)協(xié)商民主制度化的異質(zhì)性影響，回答了環(huán)境沖突影響協(xié)商民主制度的條件問(wèn)題。最后，盡管協(xié)商民主理論認(rèn)為社會(huì)矛盾是協(xié)商民主發(fā)展的重要推動(dòng)因素，但是在實(shí)證上探討這一關(guān)系的研究較少，本文發(fā)現(xiàn)環(huán)境沖突對(duì)協(xié)商民主制度化有著積極的影響，是對(duì)國(guó)內(nèi)協(xié)商民主實(shí)證研究的補(bǔ)充和發(fā)展。

本文的研究仍然存在若干不足。首先，盡管聽(tīng)證制度是協(xié)商民主制度化的重要形式，但協(xié)商民主的實(shí)踐形式十分多樣，近年來(lái)基層出現(xiàn)了不少創(chuàng)新性的舉措和實(shí)踐。聽(tīng)證文件以及文中使用的“聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)、論證會(huì)”綜合指標(biāo)，均難以完全概括協(xié)商民主制度化的豐富內(nèi)涵。然而由于數(shù)據(jù)來(lái)源和測(cè)量指標(biāo)的局限，本文只能以聽(tīng)證會(huì)等指標(biāo)作為協(xié)商民主制度化的代理變量，因此本文的研究結(jié)論是否可推廣到其他協(xié)商民主制度仍然有待進(jìn)一步研究。其次，無(wú)論是聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)還是論證會(huì)，這些協(xié)商民主制度主要運(yùn)用于城市社會(huì)，較少見(jiàn)于農(nóng)村地區(qū)，后者的協(xié)商民主形態(tài)更為靈活多樣。未來(lái)的研究需要構(gòu)建反映農(nóng)村協(xié)商民主制度的指標(biāo)，分析環(huán)境沖突對(duì)農(nóng)村協(xié)商民主制度的影響。最后，盡管本文區(qū)分了環(huán)境來(lái)信、來(lái)訪，以及大氣污染和水污染信訪這些不同類(lèi)型的環(huán)境沖突對(duì)協(xié)商民主制度的影響，在一定程度上回答了哪一些環(huán)境沖突可以推動(dòng)協(xié)商民主制度化，而另外一些卻不能的問(wèn)題。但是本文的定量分析未能深入探討環(huán)境沖突影響協(xié)商民主制度化的過(guò)程及機(jī)制問(wèn)題，這些問(wèn)題需要未來(lái)個(gè)案或多案例的質(zhì)性研究方能更好地解答。