文_賈小煜

公益訴訟從建立督促起訴制度、完善檢察建議工作機制等入手，督促糾正行政執(zhí)法機關(guān)違法行使職權(quán)的亂作為和不行使職權(quán)的不作為行為，扭轉(zhuǎn)行政亂象，防止違法行為演變?yōu)榉缸镄袨?，從而有力地推動法治政府建設，雖是“小切口”卻是推進依法治國戰(zhàn)略實施的“大手筆”。自2017年檢察機關(guān)提起公益訴訟制度建立以來，取得了巨大成效，行政機關(guān)不作為、亂作為的現(xiàn)象得到一定程度遏制，大量損害公益的行為被制止，一批久拖不決的問題得到解決，全社會的公益意識不斷增強，保護公益的社會氛圍愈來愈濃。但同時也要看到，公益訴訟制度運行實踐中還有許多問題，解決這些問題才能更好地發(fā)揮公益訴訟的作用，提升公益訴訟成效，推進行政機關(guān)依法行政，進一步完善中國特色社會主義法治體系，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、在黨的領(lǐng)導下統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科學謀劃、整體推進公益訴訟工作

黨統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方是做好各項工作的政治領(lǐng)導力量，是我們必須堅持和發(fā)揚的顯著優(yōu)勢。做好公益訴訟工作，需要司法機關(guān)、政府有關(guān)部門、相關(guān)社會組織和單位的協(xié)調(diào)配合，才能形成合力。實踐中，實現(xiàn)公益訴訟的目的并不是檢察機關(guān)或相關(guān)社會組織起訴就能達成的，不論檢察機關(guān)提起公益訴訟還是法律規(guī)定的社會組織提起公益訴訟，都需要政府有關(guān)部門、相關(guān)單位和群眾的配合支持，才能完成證據(jù)收集、損害鑒定、專業(yè)咨詢等工作，從而達到訴訟的目的。再者，起訴只是公益受損時事后的保護手段之一，要實現(xiàn)全面保護公益的目的，事前防止破壞的保護工作、事中制止破壞的執(zhí)法工作、日常保護公益的宣傳工作等都十分重要。做好這些工作涉及防護機制的建立、職能責任的落實、保護氛圍的形成等，需要動員全社會的力量，調(diào)動一切積極因素，形成保護公益的合力，整體推進相關(guān)工作，才能實現(xiàn)保護公益的最大效益，沒有黨的統(tǒng)一領(lǐng)導就不可能達成目的。

二、健全公益訴訟制度體系

目前，公益訴訟的法律制度還不完善。公益訴訟的特殊性決定了法律制度的特別性，適用民事訴訟和行政訴訟的法律制度，不能很好地實現(xiàn)保護公益的目的。由于訴訟本身的特殊性，公益訴訟在主體、要求、程序和結(jié)果等方面與民事訴訟和行政訴訟都有不同，如起訴主體是檢察機關(guān)或法律規(guī)定的組織，而民事訴訟和行政訴訟則是公民、法人或其他組織；起訴目的是保護公共利益，而民事訴訟和行政訴訟則是維護私權(quán)利；程序上也有不同，民事訴訟和行政訴訟通過起訴要求人民法院解決問題，而公益訴訟特別是檢察機關(guān)提起時，訴前督促程序也是解決問題的程序；結(jié)果也有不同，民事公益訴訟最終可能不只是要賠償損失而且還可能要求當事人對受損害的公益進行修復治理等，行政公益訴訟的結(jié)果也和單純的行政訴訟結(jié)果不同。這里面檢察機關(guān)的工作性質(zhì)和法律地位及行為效力等需要法律進一步明確加以規(guī)定，訴訟程序需要進一步細化，訴訟結(jié)果和檢察機關(guān)訴前的工作也需要明確。這在民事訴訟法和行政訴訟法里是無法做到的，因此有必要專門就公益訴訟進行立法。

實踐中，檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件的調(diào)查取證權(quán)力有待明確，相關(guān)工作程序還有待完善；檢察機關(guān)與人民法院、行政機關(guān)、有關(guān)社會組織之間在信息共享、工作協(xié)調(diào)等工作上還缺乏有效的制度機制；公益訴訟中涉及的損害賠償標準還有待健全，損害鑒定制度機制也有待完善等。另外，各省區(qū)檢察機關(guān)在履行公益訴訟職責過程中，形成了各省區(qū)獨特的公益訴訟模式，這些模式還沒有以制度的形式確立起來，作用不能充分發(fā)揮。所以，公益訴訟的配套制度也亟待建立。

三、擴大公益訴訟監(jiān)督范圍

2017年6月修改的《行政訴訟法》第二十五條第三款規(guī)定，人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)違法行使職責或不作為，致使國家利益或社會利益受到侵害的，應當向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關(guān)不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。同時修改的《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定，對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關(guān)或組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴?！皟煞ā钡囊?guī)定應該說比較清楚地回答了誰來監(jiān)督和監(jiān)督什么的問題，但實踐中，又出現(xiàn)新的問題，一是檢察院作為監(jiān)督主體的職能規(guī)定的太狹窄，不能保證檢察機關(guān)充分履行職責。二是“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”在相關(guān)法律中規(guī)定并不明確，不能調(diào)動社會積極因素參與公益訴訟。三是監(jiān)督的范圍規(guī)定得太窄，不適應社會發(fā)展的需求。

從主體上來說，“兩法”規(guī)定的人民檢察院的監(jiān)督，主要是監(jiān)督行政機關(guān)的不作為和亂作為。行政機關(guān)不作為和亂作為的判斷依據(jù)是法律的規(guī)定，對行政機關(guān)來說，法無授權(quán)不可為、法定責任必須為。由于立法的相對滯后，對行政機關(guān)的法律授權(quán)可能落后于社會管理的需要，如在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域出現(xiàn)的一些新情況新問題，國家立法還無法及時規(guī)范，但公共利益不能因立法滯后就得不到保護，因此，對人民檢察院公益訴訟的主體責任應按保護公益的目的進行定位。再者，“兩法”規(guī)定，人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)損害公益的行為提起訴訟。“履行職責中”這個前提限制了人民檢察院履行公益訴訟的職責，怎么理解這一規(guī)定？還有不在“履行職責中”的發(fā)現(xiàn)損害公益行為嗎？或者“履行職責”之外發(fā)現(xiàn)損害公益的行為就可以不起訴嗎？實踐中，公益訴訟案件線索在很大程度上是人民檢察院主動作為找出來的，而不是在“履行職責中”發(fā)現(xiàn)的，所以，對人民檢察院的主體責任應當作更明確的定位。

“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”在相關(guān)的法律中規(guī)定不明確或沒有規(guī)定。公益訴訟的概念在法律中也只是在“兩法”中出現(xiàn)，其他法律中還沒有規(guī)定，接近公益訴訟概念的規(guī)定中，法律對有關(guān)組織的規(guī)定限制在很小范圍內(nèi)，如消費者權(quán)益保護法第四十七條規(guī)定，對侵害眾多消費者合法權(quán)益的行為，中國消費者協(xié)會及省、自治區(qū)、直轄市設立的消費者協(xié)會，可以向人民法院提起訴訟。這雖然可以看作是公益訴訟，但其將訴訟主體限制在中央和省一級的組織，并不有利于保護公益。而其他相關(guān)法律中，還都缺少類似規(guī)定，究竟是誰可以起訴并不明確。

從公益訴訟的監(jiān)督范圍上看，法律明確規(guī)定主要是生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域以及污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為和人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為。這些都是涉及國家利益和人民群眾切身利益、社會關(guān)注度高的熱點問題，應當納入公益訴訟范圍。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，人們對生活質(zhì)量和水平的要求越來越高，公益的范圍也會越來越大。沒有法律的明確規(guī)定，公益訴訟就會遇到阻礙，公共利益就得不到有力保護，我們應盡早謀劃，主動作為。

四、提高檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件的能力

按現(xiàn)行法律規(guī)定和公益訴訟實踐，公益訴訟中檢察機關(guān)是主導和保障，法定的其他機關(guān)和社會組織也是訴訟的主體但不是必需的主體，相關(guān)行政機關(guān)和有關(guān)的社會組織是參與者和配合者，人民法院是裁判者。所以，公益訴訟中，檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件的能力關(guān)系公益訴訟案件的質(zhì)量，關(guān)系公共利益是否受到法律的全面保護。公益訴訟對檢察機關(guān)來說是一項新的業(yè)務工作，從案件線索的發(fā)現(xiàn)和立案調(diào)查到訴前協(xié)調(diào)、建議、提起訴訟到判決執(zhí)行的監(jiān)督落實等，不僅工作量大，而且在不同階段工作要求也有不同，是一項復雜的綜合性工作，對辦案人員的業(yè)務素質(zhì)和辦案能力要求很高。

2017年7月公益訴訟全面推開以后，檢察機關(guān)的業(yè)務工作量倍增，短短兩年時間，有些地方的辦案量已占到辦案總量的60%以上。與傳統(tǒng)業(yè)務不同的是，公益訴訟案件需要檢察機關(guān)自己發(fā)現(xiàn)線索、自己調(diào)查取證、自己督促協(xié)調(diào)行政機關(guān)履行監(jiān)管職責等，而傳統(tǒng)公訴業(yè)務中不包括調(diào)查取證等由公安機關(guān)完成的工作，也不包括督促協(xié)調(diào)行政機關(guān)履行職責等工作，不僅工作量增加，而且工作的繁雜程度也大大提高。但由于多種原因，目前檢察機關(guān)在公益訴訟方面的工作力量與傳統(tǒng)公訴業(yè)務方面的力量相比還相對較弱，不能完全適應工作的需要。所以，提高檢察機關(guān)公益訴訟能力，加強隊伍建設、提高人員素質(zhì)是當務之急。現(xiàn)實中，一些檢察機關(guān)雙管齊下，采取了辦案機制改革和人員素質(zhì)提升的雙重措施，一方面建立了多級聯(lián)動的辦案模式，另一方面開展了集中培訓和案例評議等業(yè)務提升措施，打造專門的辦案團隊，取得了明顯成效。另外，一些地方打破檢察機關(guān)孤立辦案現(xiàn)象，協(xié)調(diào)行政機關(guān)、學校和科研單位組建專家委員會，為公益訴訟工作提供咨詢等服務。還有些地方推進公益訴訟信息平臺建設，大大提高了檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)案件線索、調(diào)查取證、協(xié)調(diào)督促、提起訴訟、監(jiān)督落實、公益宣傳等方面的能力。所有這些經(jīng)驗都需要總結(jié)推廣，要建立起一套調(diào)動社會各方面積極性、普遍適用的中國式辦案模式，全面提高檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件的能力。