□ 王艷梅，徐明祥

《國家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》在“建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度”部分中提出，“適應(yīng)中國國情和時(shí)代要求，建設(shè)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與的現(xiàn)代學(xué)校制度，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間新型關(guān)系”，“落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”。[1]《教育部關(guān)于辦好開放大學(xué)的意見》(教職成〔2016〕2號(hào))在“主要任務(wù)”中的第十二條指出：“實(shí)行依法治校，逐步完善學(xué)校自主辦學(xué)、自主發(fā)展、自我管理、自我約束的制度框架?！盵2]《國家開放大學(xué)綜合改革方案》(教職成〔2020〕6號(hào))第十二條提出：“探索國家開放大學(xué)‘集團(tuán)化’辦學(xué)模式……健全體系內(nèi)各地方開放大學(xué)共建共享共發(fā)展的新機(jī)制，形成全國開放教育事業(yè)發(fā)展共同體。”[3]顯然，國家教育發(fā)展規(guī)劃與開放大學(xué)發(fā)展政策均支持開放大學(xué)獲得辦學(xué)自主權(quán)，鼓勵(lì)探索開放大學(xué)系統(tǒng)“共建共享共發(fā)展的新機(jī)制”。

我國開放大學(xué)系統(tǒng)是一個(gè)由國家開放大學(xué)(原為中央電大)、省市區(qū)級(jí)開放大學(xué)、州市級(jí)開放大學(xué)、縣級(jí)教學(xué)點(diǎn)或?qū)W習(xí)中心共同組成的，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、分級(jí)辦學(xué)、分層節(jié)制”運(yùn)行的開放教育系統(tǒng)。省市區(qū)級(jí)開放大學(xué)(以下簡(jiǎn)稱省級(jí)開放大學(xué))是國家開放大學(xué)(以下簡(jiǎn)稱國家開放大學(xué))平行的獨(dú)立實(shí)體與承上啟下的關(guān)鍵性組織，如何構(gòu)建國家開放大學(xué)與省級(jí)開放大學(xué)之間的新關(guān)系呢？若過于強(qiáng)調(diào)省級(jí)開放大學(xué)獨(dú)立則廢棄系統(tǒng)辦學(xué)優(yōu)良傳統(tǒng)，進(jìn)而影響整體效益的發(fā)揮；若過于強(qiáng)調(diào)省級(jí)開放大學(xué)的依附性或從屬地位則必然限制省級(jí)開放大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)，難以調(diào)動(dòng)其辦學(xué)的主動(dòng)性與創(chuàng)造性，進(jìn)而導(dǎo)致開放大學(xué)系統(tǒng)乃至高等教育系統(tǒng)辦學(xué)類型與層次結(jié)構(gòu)的同質(zhì)化。這一重大問題既是構(gòu)建開放大學(xué)現(xiàn)代大學(xué)制度的理論問題，又是開放大學(xué)系統(tǒng)管理與開放大學(xué)自主發(fā)展的實(shí)踐問題。

值得注意的是，在最新發(fā)布的《國家開放大學(xué)綜合改革方案》(教職成〔2020〕6號(hào))中，教育部對(duì)國家開放大學(xué)與省級(jí)開放大學(xué)之間的關(guān)系采取“分類”策略，即39所省級(jí)廣播電視大學(xué)更名后發(fā)展為國家開放大學(xué)的“區(qū)域中心(分校或分部)”；國家開放大學(xué)與5所試點(diǎn)獨(dú)立辦學(xué)的開放大學(xué)健全“新型指導(dǎo)、合作關(guān)系”。這種“分類”策略必將成為構(gòu)建國家開放大學(xué)與省級(jí)開放大學(xué)二者之間關(guān)系的新指針，必定為探索“共建共享共發(fā)展的新機(jī)制”提供鮮活的思想源泉。為此，本研究借鑒聯(lián)邦制大學(xué)理論，探索國家開放大學(xué)與省級(jí)開放大學(xué)之間的關(guān)系，為開放大學(xué)現(xiàn)代大學(xué)制度的研究、開放大學(xué)系統(tǒng)管理與開放大學(xué)自主發(fā)展的實(shí)踐，略獻(xiàn)芻蕘。

一、聯(lián)邦制大學(xué)對(duì)于國家開放大學(xué)與省級(jí)開放大學(xué)構(gòu)建新關(guān)系的適切性

聯(lián)邦制大學(xué)(Collegiate University or Federal University)是指一種以聯(lián)邦制的關(guān)系將眾多獨(dú)立學(xué)院融合在一起的聯(lián)合體，其由中央大學(xué)或系統(tǒng)總部和獨(dú)立學(xué)院組成，前者主要負(fù)責(zé)政府關(guān)系協(xié)調(diào)、戰(zhàn)略規(guī)劃、共用資源建設(shè)、跨學(xué)院協(xié)調(diào)等系統(tǒng)共同事務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)整體辦學(xué)收益大于學(xué)院局部相加之和；后者則在系統(tǒng)總部的協(xié)助下，根據(jù)學(xué)院使命或愿景，自主開設(shè)專業(yè)、確立教育教學(xué)模式、聘任師資、設(shè)立研發(fā)或社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)等，實(shí)現(xiàn)學(xué)院的自主性與特色化辦學(xué)。從地理空間分布看，聯(lián)邦制大學(xué)實(shí)質(zhì)上就是多校區(qū)大學(xué)系統(tǒng)(Multicampus System)。①紐約州立大學(xué)系統(tǒng)前校長(zhǎng)D.B.約翰斯通(D.Bruce Johnstone)將公立多校區(qū)大學(xué)系統(tǒng)定義為：“公立多校區(qū)大學(xué)系統(tǒng)就是公立大學(xué)的組群，各分校各自具有自己的使命、學(xué)術(shù)性或其他項(xiàng)目、內(nèi)部管理制度和程序及主要執(zhí)行官，但是各分校都受一個(gè)董事會(huì)和一個(gè)系統(tǒng)主要執(zhí)行官的管理?！盵4]聯(lián)邦制大學(xué)的歷史源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，遠(yuǎn)可追溯至古老的牛津大學(xué)、倫敦大學(xué)，近則是美國、加拿大、印度、中國香港(如香港中文大學(xué))等國家和地區(qū)高等院校的主要組織形式。在美國，聯(lián)邦制大學(xué)四年制本科生總數(shù)占全國本科生總數(shù)的70%以上，并產(chǎn)生了克萊蒙特大學(xué)聯(lián)盟、加州大學(xué)伯克利分校、威斯康星大學(xué)麥迪遜分校等杰出代表。

當(dāng)前，開放大學(xué)的組織制度存在兩種不同的類型：一體化制、聯(lián)邦制，前者以英國、中國等的垂直管理模式為代表，后者則以印度等的自主辦學(xué)模式為代表。王正東[5]研究認(rèn)為：中國開放大學(xué)系統(tǒng)創(chuàng)建與運(yùn)行本質(zhì)上是建筑學(xué)模式，以固化、穩(wěn)定、外塑為核心，以約束為手段，國家開放大學(xué)集中了所有主要辦學(xué)權(quán)限，省級(jí)開放大學(xué)必須嚴(yán)格執(zhí)行國家開放大學(xué)的要求，其比較適合外部環(huán)境比較穩(wěn)定的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，而在環(huán)境激烈變化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，此種模式已導(dǎo)致上下關(guān)系僵化，系統(tǒng)運(yùn)行效率低下，系統(tǒng)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求反應(yīng)遲鈍，省級(jí)開放大學(xué)自主成長(zhǎng)空間非常有限，省級(jí)開放大學(xué)學(xué)科建設(shè)、師資隊(duì)伍、產(chǎn)學(xué)合作等羸弱。同時(shí)，2003年以來，越來越多的省級(jí)開放大學(xué)通過創(chuàng)建高職院校(據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)達(dá)25所)，另謀發(fā)展空間，現(xiàn)已見成效。[6]然而，創(chuàng)建高職院校已重創(chuàng)國家開放大學(xué)的權(quán)威性、開放大學(xué)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性及凝聚力。顯然，在省級(jí)開放大學(xué)獨(dú)立辦學(xué)的大趨勢(shì)下，國家開放大學(xué)與省級(jí)開放大學(xué)之間垂直管理模式或建筑學(xué)模式已處于半失靈狀態(tài)。

根據(jù)結(jié)構(gòu)能力主義理論，開放大學(xué)系統(tǒng)作為一個(gè)有機(jī)整體，國家開放大學(xué)、省級(jí)開放大學(xué)在系統(tǒng)內(nèi)互依共生且能有效滿足社會(huì)的功能需求，方能實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)本身及整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定、和諧發(fā)展。依據(jù)結(jié)構(gòu)功能主義的代表人物——塔爾科特·帕森斯(Talcott Parsons)的AGIL模型，國家開放大學(xué)與省級(jí)開放大學(xué)之間關(guān)系的變革邏輯必須以組織結(jié)構(gòu)重構(gòu)為核心，以滿足省級(jí)開放大學(xué)、學(xué)習(xí)者、政府、用人部門等社會(huì)實(shí)體的功能需求為目的。按照AGIL模型，具體變革過程闡述如下：

(1)適應(yīng)(Adaption)。開放大學(xué)系統(tǒng)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的建筑學(xué)模式或垂直管理組織制度已不能適應(yīng)內(nèi)外環(huán)境中諸多利益相關(guān)者的強(qiáng)烈訴求。為此，開放大學(xué)系統(tǒng)必須由集權(quán)型向分權(quán)型轉(zhuǎn)變或一體化制向聯(lián)邦制轉(zhuǎn)變。

(2)目標(biāo)(Goal)。開放大學(xué)系統(tǒng)在適應(yīng)過程中需要再建或聚焦目標(biāo)，以使開放大學(xué)系統(tǒng)與環(huán)境的關(guān)系達(dá)到可接受的期望水平。徐皓認(rèn)為：“開放教育一味瞄準(zhǔn)正規(guī)學(xué)歷教育，表面上迎合了學(xué)員的需求，卻成了正規(guī)教育的附庸，背叛了自己的歷史使命?！盵7]“開放教育的歷史使命”是以“把受教育的機(jī)會(huì)普及到尚不能達(dá)到的地區(qū)與人群(換言之，農(nóng)民、傷殘者、貧困人士等弱勢(shì)群體)”為目標(biāo)，以聯(lián)合國教育2030目標(biāo)“確保全納、公平、有質(zhì)量的教育，增進(jìn)全民終身學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)”[8]為發(fā)展導(dǎo)向，基于現(xiàn)代信息技術(shù)助力建設(shè)“人人皆學(xué)、處處能學(xué)、時(shí)時(shí)可學(xué)”的學(xué)習(xí)型社會(huì)。顯然，開放大學(xué)系統(tǒng)在向分權(quán)型組織轉(zhuǎn)型的過程中，必然再次聚焦服務(wù)目標(biāo)，重歸全納教育、開放教育、優(yōu)質(zhì)教育、終身教育。

(3)整合(Integration)。在向分權(quán)型組織轉(zhuǎn)型、以弱勢(shì)群體為服務(wù)目標(biāo)的引導(dǎo)下，必須以重構(gòu)組織結(jié)構(gòu)為核心方能整合內(nèi)外資源，進(jìn)而推進(jìn)開放大學(xué)系統(tǒng)、國家開放大學(xué)、省級(jí)開放大學(xué)的良性發(fā)展。簡(jiǎn)言之，重構(gòu)組織結(jié)構(gòu)必須從兩個(gè)方面著手，一是改變開放大學(xué)行政依附與依靠政策的慣習(xí)，規(guī)范政府與開放大學(xué)系統(tǒng)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)管評(píng)辦科學(xué)分離，確保開放大學(xué)系統(tǒng)的自治空間；二是改變國家開放大學(xué)對(duì)省級(jí)開放大學(xué)的剛性控制，按照“自愿平等、權(quán)責(zé)明確”原則將開放大學(xué)系統(tǒng)建成分權(quán)型組織體系。

(4)維持(Latence)。高等教育學(xué)家埃里克·阿什比(Eric Ashby)認(rèn)為：“大學(xué)的進(jìn)化很像有機(jī)體的進(jìn)化，是通過繼續(xù)不斷的小改革來完成。大規(guī)模的突變往往會(huì)導(dǎo)致毀滅。大學(xué)的變革必須以固有的傳統(tǒng)為基礎(chǔ)?！盵9]顯然，國家開放大學(xué)、省級(jí)開放大學(xué)完全獨(dú)立是“大規(guī)模的突變”，斷不可行；而兼顧開放大學(xué)系統(tǒng)優(yōu)良辦學(xué)傳統(tǒng)，且賦予開放大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)，這種以“固有的傳統(tǒng)”為基礎(chǔ)、漸進(jìn)式的“小變革”可以實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)維持與創(chuàng)新變革的有效整合。以美國為代表的聯(lián)邦制大學(xué)是為便利二戰(zhàn)后退伍軍人等的就近入學(xué)、滿足州的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，大學(xué)彰顯“以地方為中心”的核心精神，不斷在不同的地理空間上創(chuàng)辦分?；蛭{獨(dú)立學(xué)院，逐漸形成了系統(tǒng)總部與相對(duì)獨(dú)立分校之間的分權(quán)型組織體系。這與開放大學(xué)系統(tǒng)以組織結(jié)構(gòu)重構(gòu)為核心的變革過程具有內(nèi)在一致性，對(duì)于構(gòu)建國家開放大學(xué)與省級(jí)開放大學(xué)的新型關(guān)系，聯(lián)邦制大學(xué)的形成過程具有可借鑒性。

二、聯(lián)邦制大學(xué)對(duì)于國家開放大學(xué)與省級(jí)開放大學(xué)構(gòu)建新關(guān)系的現(xiàn)實(shí)意義

借鑒聯(lián)邦制大學(xué)構(gòu)建的國家開放大學(xué)與省級(jí)開放大學(xué)新關(guān)系，可以將二者之間的關(guān)系從過去的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的從屬關(guān)系轉(zhuǎn)型為全新的合作伙伴關(guān)系，這種關(guān)系將在提高開放大學(xué)系統(tǒng)整體辦學(xué)收益、增強(qiáng)省級(jí)開放大學(xué)的辦學(xué)自主性、實(shí)現(xiàn)開放大學(xué)內(nèi)涵發(fā)展等方面發(fā)揮有益作用。

1.合作伙伴關(guān)系將從內(nèi)外層面提高開放大學(xué)系統(tǒng)整體辦學(xué)收益

第一，合作伙伴關(guān)系將提高開放大學(xué)系統(tǒng)自治權(quán)與系統(tǒng)內(nèi)部自主辦學(xué)權(quán)力。鑒于大學(xué)與政府的同構(gòu)性，國家開放大學(xué)與省級(jí)開放大學(xué)之間關(guān)系的重構(gòu)須以變革開放大學(xué)系統(tǒng)與政府之間關(guān)系為基礎(chǔ)，以此為國家開放大學(xué)與省級(jí)開放大學(xué)之間關(guān)系重構(gòu)營(yíng)造良好的外部環(huán)境。童峰認(rèn)為，現(xiàn)代我國高等教育機(jī)構(gòu)與政府之間是一種依附關(guān)系，主要表現(xiàn)在：主體意識(shí)上對(duì)國家意志的精神依附，主體性格上對(duì)國家權(quán)力主體的心理依附，主體能力上對(duì)政府職權(quán)的行為依附。[10]開放大學(xué)系統(tǒng)與政府之間的關(guān)系關(guān)鍵在于如何在大學(xué)自治與政府控制之間保持平衡。借鑒美國聯(lián)邦制大學(xué)與州高等教育委員會(huì)之間關(guān)系，可將優(yōu)化后的開放大學(xué)系統(tǒng)作為國家開放大學(xué)與省級(jí)開放大學(xué)的代表，其負(fù)責(zé)與省級(jí)政府乃至教育部就教育政策、資源配置、教師聘任、質(zhì)量監(jiān)管等層面進(jìn)行溝通與協(xié)調(diào)，這種全新合作伙伴關(guān)系不但能提高開放大學(xué)系統(tǒng)自治權(quán)與系統(tǒng)內(nèi)部自主辦學(xué)權(quán)力，還能有效避免開放大學(xué)系統(tǒng)、開放大學(xué)群體成為政府的附屬機(jī)構(gòu)，最終實(shí)現(xiàn)自治與控制之間的巧妙平衡。

第二，合作伙伴關(guān)系將提高開放大學(xué)系統(tǒng)整體辦學(xué)收益。兼顧以弱勢(shì)群體為服務(wù)對(duì)象的開放教育產(chǎn)品必須具有標(biāo)準(zhǔn)化優(yōu)質(zhì)課程、基于成本的服務(wù)策略、便利的學(xué)習(xí)方式三個(gè)關(guān)鍵特征。“大學(xué)+平臺(tái)+系統(tǒng)”的基本框架設(shè)計(jì)為實(shí)現(xiàn)上述三個(gè)關(guān)鍵特征提供了可能性，即在國家開放大學(xué)的規(guī)劃下，各個(gè)省級(jí)開放大學(xué)根據(jù)自身的師資、資源等打造標(biāo)準(zhǔn)化優(yōu)質(zhì)課程(或者共享普通高校的優(yōu)質(zhì)課程)；基于奧鵬教育、知金教育、弘成教育三大現(xiàn)代化遠(yuǎn)程教育公共服務(wù)體系運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行遠(yuǎn)程學(xué)習(xí)。顯然，這種基于現(xiàn)代信息技術(shù)的優(yōu)質(zhì)課程大規(guī)模使用，必然以接近零的邊際成本將高等教育送到線下大學(xué)達(dá)不到的地區(qū)或人群。李明華調(diào)查分析顯示：課堂講授為主模式、完全網(wǎng)絡(luò)授課模式、網(wǎng)絡(luò)課程+學(xué)生自助式面對(duì)面互動(dòng)模式、網(wǎng)絡(luò)課程+本地大學(xué)教師面對(duì)面深度參與教學(xué)模式在學(xué)生中受歡迎比例分別為16.0%、11.8%、18.4%、26.1%，其說明前兩種教學(xué)模式歡迎程度降低，而實(shí)現(xiàn)線上與線下相融合、促進(jìn)同伴學(xué)習(xí)與應(yīng)用型專業(yè)能力培育的后兩種教學(xué)模式發(fā)展?jié)摿薮蟆11]根據(jù)以上論斷，借鑒聯(lián)邦制大學(xué)重構(gòu)開放大學(xué)系統(tǒng)內(nèi)部組織關(guān)系，即國家開放大學(xué)將對(duì)省級(jí)開放大學(xué)的資源進(jìn)行整合與共享，鼓勵(lì)省級(jí)開放大學(xué)之間緊密合作，而省級(jí)開放大學(xué)一方面開發(fā)與共享自身的優(yōu)質(zhì)、特色資源；另一方面則鼓勵(lì)教師在充分利用系統(tǒng)優(yōu)質(zhì)資源的基礎(chǔ)上加大線下輔導(dǎo)、實(shí)踐及應(yīng)用型研究等的力度。這可以從根本上推動(dòng)省級(jí)開放大學(xué)的應(yīng)用型發(fā)展與特色發(fā)展，最終必然提高開放大學(xué)系統(tǒng)辦學(xué)的整體收益。

2.合作伙伴關(guān)系將增強(qiáng)開放大學(xué)的辦學(xué)自主性

當(dāng)前，理論研究者與實(shí)踐者(如云南開放大學(xué)原黨委書記陳魯雁[12]、山西電大原黨委書記李全貴[13]等)皆認(rèn)為省級(jí)開放大學(xué)缺乏辦學(xué)自主權(quán)，難以調(diào)動(dòng)內(nèi)部?jī)?nèi)涵發(fā)展的主動(dòng)性，從而導(dǎo)致其尚未形成核心競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)而導(dǎo)致在高等教育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)地位。在聯(lián)邦制大學(xué)的合作伙伴關(guān)系下，國家開放大學(xué)、省級(jí)開放大學(xué)均是相對(duì)獨(dú)立的辦學(xué)實(shí)體，將會(huì)增強(qiáng)開放大學(xué)辦學(xué)的自主性，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)層面。其一是省級(jí)開放大學(xué)層面，即在開放大學(xué)系統(tǒng)的統(tǒng)籌下，省級(jí)開放大學(xué)一方面可以避免政府過度的控制或干預(yù)，保持學(xué)校自治與學(xué)術(shù)自由；另一方面根據(jù)省級(jí)開放大學(xué)的使命及地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求與地方特色開設(shè)專業(yè)，從而從根本上推動(dòng)應(yīng)用型發(fā)展與特色發(fā)展。其二是開放大學(xué)系統(tǒng)層面，即在聯(lián)邦制大學(xué)的支撐下，可探索“自愿加入、依規(guī)退出”機(jī)制，既可以循序漸進(jìn)地設(shè)立或吸納合適的產(chǎn)業(yè)學(xué)院、企業(yè)學(xué)院、實(shí)驗(yàn)學(xué)院，又可以依規(guī)讓想獨(dú)立的學(xué)院或開放大學(xué)脫離開放大學(xué)系統(tǒng)，這可以從根本上動(dòng)態(tài)優(yōu)化開放大學(xué)系統(tǒng)的辦學(xué)規(guī)模，擴(kuò)大開放大學(xué)系統(tǒng)優(yōu)質(zhì)共享資源。

3.合作伙伴關(guān)系可助力開放大學(xué)內(nèi)涵式發(fā)展

張曉、謝靜統(tǒng)計(jì)分析顯示：截至2017年5月，“1+5”試點(diǎn)開放大學(xué)開設(shè)本科專業(yè)38個(gè)，涵蓋10個(gè)學(xué)科門類，占本科專業(yè)目錄門類比為83.35%，但學(xué)科門類下專業(yè)數(shù)量差距較大，均開設(shè)與市場(chǎng)密切相關(guān)、專業(yè)門檻低、投資較少的應(yīng)用軟學(xué)科如管理學(xué)、文學(xué)等，鮮見理學(xué)、醫(yī)學(xué)等應(yīng)用硬學(xué)科；在?？茖I(yè)方面，開設(shè)103個(gè)專業(yè)，占?？颇夸泴I(yè)比為13.8%，且50%以上樣本大學(xué)開設(shè)電子商務(wù)、市場(chǎng)營(yíng)銷、會(huì)計(jì)等經(jīng)管類專業(yè)，以及物業(yè)管理、建筑工程管理等土木工程類專業(yè)。[14]顯然，試點(diǎn)開放大學(xué)作為開放教育的先行者與代表者在專業(yè)結(jié)構(gòu)方面是失衡、同質(zhì)化的。同時(shí)，趙紅以牛津大學(xué)為例，研究指出：“正是聯(lián)邦制學(xué)院的完整性、綜合性和獨(dú)立性，使得每個(gè)學(xué)院都得到了良好的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了特色個(gè)性化辦學(xué)，與此同時(shí)，也鑄就了聯(lián)邦制大學(xué)自身的輝煌?！盵15]由此可見，為實(shí)現(xiàn)開放大學(xué)發(fā)展的多樣化、內(nèi)涵式發(fā)展，基于聯(lián)邦制大學(xué)的合作關(guān)系，開放大學(xué)系統(tǒng)不僅在整體上可以實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源的共享，而且可以遏制開放大學(xué)系統(tǒng)辦學(xué)的同質(zhì)化，促進(jìn)各個(gè)開放大學(xué)內(nèi)涵式發(fā)展、特色化發(fā)展。

三、國家開放大學(xué)與省級(jí)開放大學(xué)構(gòu)建新關(guān)系的策略

聯(lián)邦制大學(xué)對(duì)于國家開放大學(xué)與省級(jí)開放大學(xué)構(gòu)建新關(guān)系的適切性與現(xiàn)實(shí)意義，意味著國家開放大學(xué)與省級(jí)開放大學(xué)之間新關(guān)系的構(gòu)建具有較強(qiáng)的操作性，那么，其新關(guān)系構(gòu)建的具體策略是什么呢？從理論上看，流派紛雜的新制度主義學(xué)者共同認(rèn)為激勵(lì)行動(dòng)者的邏輯關(guān)鍵在于：眾多的行動(dòng)者是否達(dá)成信念共識(shí)，并受到可感知的利益驅(qū)動(dòng)。同時(shí)，從牛津大學(xué)、加州大學(xué)系統(tǒng)等的實(shí)踐看，聯(lián)邦制大學(xué)系統(tǒng)內(nèi)或總部與分校之間是建立在信念共識(shí)、平等互利、混合式契約管理等基礎(chǔ)上的合作伙伴關(guān)系。

1.達(dá)成信念共識(shí)是構(gòu)建合作伙伴關(guān)系的前提

從廣義上看，制度是“信念”“組織構(gòu)成”“規(guī)則”的有機(jī)集合體?！白鳛樾拍畹闹贫取崩碚摰男轮贫戎髁x代表青木昌彥(AOKI Masahiko)強(qiáng)調(diào)，信念的堅(jiān)定與否決定了制度的穩(wěn)定或變遷，而共有信念或信念共識(shí)產(chǎn)生的關(guān)鍵是看“均衡的概要特征”是否被博弈參與者各方所認(rèn)同。也就是說，聯(lián)邦制大學(xué)制度下開放大學(xué)系統(tǒng)的參與者或利益相關(guān)者必須在“概要特征”上達(dá)成最大程度的信念共識(shí)。

當(dāng)前，開放大學(xué)系統(tǒng)作為政府、國家開放大學(xué)、省級(jí)開放大學(xué)、學(xué)習(xí)者、教師、用人部門等眾多利益相關(guān)者的集合，各個(gè)利益相關(guān)者的關(guān)注點(diǎn)與利益存在顯著分歧，乃至沖突。同時(shí)，政府與開放大學(xué)系統(tǒng)、國家開放大學(xué)與省級(jí)開放大學(xué)之間的合作是一種權(quán)力或資源不對(duì)稱的合作，這必然導(dǎo)致諸多方面的矛盾。具體而言，開放大學(xué)是辦學(xué)機(jī)構(gòu)還是實(shí)體大學(xué)？開放大學(xué)是“新型高等學(xué)?！保靶隆笔鞘裁?，是應(yīng)用型高校、學(xué)術(shù)型高校中的一種，還是與應(yīng)用型高校、學(xué)術(shù)型高校都不一樣？開放大學(xué)系統(tǒng)是多校園大學(xué)系統(tǒng)還是多校區(qū)大學(xué)？開放大學(xué)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵是什么？等等。上述問題答案眾說紛紜，難以達(dá)成共識(shí)。同時(shí)，長(zhǎng)期以來政府與開放大學(xué)系統(tǒng)、國家開放大學(xué)與省級(jí)開放大學(xué)之間形成了一種內(nèi)部行政關(guān)系，政府將開放大學(xué)系統(tǒng)視為附屬機(jī)構(gòu)與辦學(xué)機(jī)構(gòu)，國家開放大學(xué)將省級(jí)開放大學(xué)視為執(zhí)行機(jī)構(gòu)與招生服務(wù)終端。這種過度干預(yù)的關(guān)系，非常不符合高等教育普及化時(shí)代多元主體參與治理的特征。為此，必須在政府與開放大學(xué)系統(tǒng)、國家開放大學(xué)與省級(jí)開放大學(xué)之間達(dá)成最大程度的信念共識(shí)。

這些信念共識(shí)應(yīng)包括：第一，國家開放大學(xué)、省級(jí)開放大學(xué)必須成為獨(dú)立辦學(xué)實(shí)體，同時(shí)以聯(lián)邦制大學(xué)的模式保持開放大學(xué)系統(tǒng)的完整性與實(shí)現(xiàn)開放大學(xué)系統(tǒng)的自治性。第二，以全納、開放的核心理念為指導(dǎo)，以弱勢(shì)群體為開放大學(xué)服務(wù)核心群體。第三，質(zhì)量是開放大學(xué)群體發(fā)展的根本，即全納教育是高質(zhì)量的教育公平，優(yōu)質(zhì)教育是多數(shù)人的優(yōu)質(zhì)教育，高質(zhì)量教育是利益相關(guān)者互動(dòng)的成果。第四，內(nèi)涵發(fā)展或特色發(fā)展是實(shí)現(xiàn)高等教育系統(tǒng)多元化發(fā)展的關(guān)鍵路徑，在統(tǒng)籌規(guī)劃、差異發(fā)展、共享互惠等原則的引導(dǎo)下，開放大學(xué)群體具有實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵發(fā)展與特色發(fā)展的系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)與自主空間。這些信念共識(shí)是成為合作伙伴關(guān)系的前提，是成為新選擇下集體行動(dòng)的先決條件，為復(fù)雜的多校區(qū)開放大學(xué)系統(tǒng)管理奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.平等互利是構(gòu)建合作伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)

“作為信念的制度”理論發(fā)端于利益政治斗爭(zhēng)。簡(jiǎn)言之，制度是調(diào)節(jié)利益相關(guān)者之間“利益政治斗爭(zhēng)”的一種互動(dòng)關(guān)系。這種“互動(dòng)關(guān)系”關(guān)鍵在于構(gòu)建基于利益聯(lián)結(jié)的“平等”關(guān)系。

事實(shí)上，政府與開放大學(xué)系統(tǒng)、國家開放大學(xué)與省級(jí)開放大學(xué)之間在權(quán)力等級(jí)、資源分配、發(fā)展動(dòng)機(jī)等方面是一種不平等的客觀存在，然而互依互存或共生共榮的共同體關(guān)系決定了其必須合作。為此，雙方必須全力構(gòu)筑平等互利的關(guān)系。

第一，開放大學(xué)系統(tǒng)、政府在自治與控制之間找到平衡，即明確雙方角色，政府在確立開放教育使命、發(fā)展政策規(guī)劃、資源配置、資助基于社區(qū)參與的學(xué)術(shù)項(xiàng)目等方面扮演掌舵者、服務(wù)者等角色；國家開放大學(xué)作為開放大學(xué)系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)者主要扮演政府與開放大學(xué)系統(tǒng)之間的緩沖器、政策協(xié)調(diào)者、公共事務(wù)供給者等角色，以此實(shí)現(xiàn)開放大學(xué)系統(tǒng)的完整、自治。

第二，國家開放大學(xué)與省級(jí)開放大學(xué)之間在集權(quán)與分權(quán)之間找到平衡。國家開放大學(xué)在放權(quán)、賦權(quán)的前提下，充分利用董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、治理委員會(huì)、事務(wù)委員會(huì)等決策、監(jiān)督、執(zhí)行機(jī)構(gòu)，積極調(diào)動(dòng)省級(jí)開放大學(xué)、學(xué)習(xí)者、育人合作部門等的主動(dòng)性與創(chuàng)造性；省級(jí)開放大學(xué)則在“自愿平等、資源共享、相對(duì)自主”的原則下，盡力擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)，全力培育特色教育項(xiàng)目、特色師資團(tuán)隊(duì)、特色產(chǎn)學(xué)合作聯(lián)盟等，不斷提升自身核心競(jìng)爭(zhēng)力與比較優(yōu)勢(shì)，最終實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵發(fā)展與特色發(fā)展。與此同時(shí)，省級(jí)開放大學(xué)還必須根據(jù)自身使命、發(fā)展愿景、地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求等，構(gòu)建鏈接開放大學(xué)系統(tǒng)資源的機(jī)制，充分利用各個(gè)省級(jí)電大、國家開放大學(xué)的優(yōu)質(zhì)資源，實(shí)現(xiàn)區(qū)域開放教育的全面發(fā)展、均衡發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展。

第三，構(gòu)建扶持與激勵(lì)機(jī)制。扶持與激勵(lì)機(jī)制可調(diào)動(dòng)發(fā)展的核心——教師的主動(dòng)性與創(chuàng)造性。即：“教師、學(xué)習(xí)者等可以根據(jù)個(gè)人偏好、地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化需求開發(fā)地方性課程，并借鑒中國移動(dòng)‘開發(fā)者百萬重獎(jiǎng)計(jì)劃’、App收益分享模式(內(nèi)容提供者與運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)收益分享比例為7 ∶3)構(gòu)建內(nèi)容提供者的扶持與激勵(lì)機(jī)制。”[16]通過構(gòu)建上述的平等互利的合作伙伴關(guān)系，聯(lián)邦制大學(xué)下的參與者或利益相關(guān)者之間必然形成平等的命運(yùn)共同體、互利的價(jià)值共同體、可持續(xù)的發(fā)展聯(lián)合體。

3.混合式契約管理是合作伙伴關(guān)系的路徑

“作為信念的制度”理論不但認(rèn)為制度是行動(dòng)者與結(jié)構(gòu)之間(具體為開放大學(xué)系統(tǒng)與政府之間)、行動(dòng)者之間(具體為國家開放大學(xué)與省級(jí)開放大學(xué)、省級(jí)開放大學(xué)之間)的互動(dòng)關(guān)系，而且是“規(guī)則”下的“契約關(guān)系(諾思)”。依據(jù)不完全契約理論，鑒于人的有限理性、信息的不完全性、合作事項(xiàng)的不確定性等，界定明晰產(chǎn)權(quán)的成本偏高，故擬定、簽訂、執(zhí)行完全契約是不可能的，不完全契約的存在是客觀與必然的。契約管理是平等互利的合作伙伴關(guān)系具體的實(shí)現(xiàn)形式，是構(gòu)建政府與開放大學(xué)系統(tǒng)、國家開放大學(xué)與省級(jí)開放大學(xué)之間合作伙伴關(guān)系的關(guān)鍵途徑。為此，實(shí)施混合式契約管理是構(gòu)建政府與開放大學(xué)系統(tǒng)、國家開放大學(xué)與省級(jí)開放大學(xué)之間合作伙伴關(guān)系的有效路徑，即：一方面構(gòu)建基于開放大學(xué)系統(tǒng)章程的顯性契約管理機(jī)制；另一方構(gòu)建基于信任與承諾的隱性契約管理機(jī)制。

在顯性契約方面，政府可在國家開放大學(xué)、省級(jí)開放大學(xué)探索公共事業(yè)法人機(jī)制，亦可在二級(jí)學(xué)院層面探索公益性社會(huì)財(cái)團(tuán)法人機(jī)制。前者作為調(diào)節(jié)政府與開放大學(xué)系統(tǒng)之間的緩沖器，避免外界對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)的過度干預(yù)，以保障具有純公共品或準(zhǔn)公共品特性的開放教育項(xiàng)目的有效供給；后者則鼓勵(lì)個(gè)人資本、社會(huì)資本與開放大學(xué)系統(tǒng)的合作，有效激勵(lì)私人收益大于公共收益的開放教育項(xiàng)目的有效供給。具體而言，借鑒聯(lián)邦制大學(xué)的章程契約(如《倫敦大學(xué)法》《克萊蒙特聯(lián)盟章程》等)，明確國家開放大學(xué)與省級(jí)開放大學(xué)之間的權(quán)力、責(zé)任與義務(wù)，以及開放大學(xué)與教師、學(xué)習(xí)者、育人合作部門等之間的權(quán)力、義務(wù)關(guān)系，以此明晰契約清晰部分的關(guān)系。

在隱性契約方面，鑒于契約的多主體分割、合作事項(xiàng)產(chǎn)權(quán)的成長(zhǎng)性、內(nèi)外環(huán)境的變動(dòng)性等導(dǎo)致契約的不完全或模糊性，政府與開放大學(xué)系統(tǒng)、國家開放大學(xué)與省級(jí)開放大學(xué)之間只能基于信任與承諾不斷培養(yǎng)合作伙伴關(guān)系，進(jìn)而審時(shí)度勢(shì)界定權(quán)責(zé)。同時(shí)，為有效遏制利益相關(guān)者的“搭便車”“逆向授權(quán)”“消極作為”等問題，開放大學(xué)內(nèi)部可以通過組織使命、核心價(jià)值觀、分權(quán)決策、基于績(jī)效的團(tuán)隊(duì)管理等培育良好的合作伙伴生態(tài)系統(tǒng)。

注 釋：

① 多校區(qū)大學(xué)是指將多所原來具有獨(dú)立法人資格的大學(xué)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性合并而成，存在多個(gè)校區(qū)的、具有單一法人資格的大學(xué)，或者少數(shù)大學(xué)在異地建立教學(xué)點(diǎn)或分校而形成的多校區(qū)大學(xué)。在多校區(qū)大學(xué)中，大學(xué)與分校之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，或者分校是大學(xué)的“主權(quán)”的延伸；而多校園大學(xué)系統(tǒng)中大學(xué)與分校均是獨(dú)立的實(shí)體，二者之間是協(xié)調(diào)者、合作者的關(guān)系。