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訴調(diào)對接下先行調(diào)解的實踐檢視與優(yōu)化路徑

2020-12-13 14:10林麗燕
關(guān)鍵詞:調(diào)解員立案先行

林麗燕

(福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院,福建福州350002)

對于先行調(diào)解,立法界、實務(wù)界和學(xué)術(shù)界有不同的看法。全國人大常委會法制工作委員會對《中華人民共和國民事訴訟法》進行條文解讀時提出先行調(diào)解是法院立案前或立案后不久的調(diào)解[1]。最高人民法院出臺的相關(guān)文件均指出要堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面,《最高人民法院司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于印發(fā)<人民法院司法改革案例選編(六)>的通知》第115 號改革案例也肯定了甘肅省張掖市甘州區(qū)人民法院對20 余類簡單民事糾紛通過“訴前調(diào)解+司法確認(rèn)”模式及時化解矛盾糾紛,對調(diào)解不成案件依法及時立案的做法。但不禁讓人疑問先行調(diào)解在立案登記制背景下屬于何種性質(zhì)?學(xué)界對先行調(diào)解也有不同見解:一是立案前的調(diào)解,二是立案后的調(diào)解,三是既包括立案前的調(diào)解,也包括立案后的調(diào)解。田海鑫教授主張先行調(diào)解是立案前調(diào)解[2];傅郁林教授提出如果法院在受理起訴前先行調(diào)解,訴訟尚未在司法管轄之下或系屬之中,審判權(quán)和調(diào)解權(quán)源于何處[3];李浩教授認(rèn)為先行調(diào)解包括受理前的調(diào)解和受理后立案階段調(diào)解[4]。2015 年立案登記制度實施后,韓佳秀教授主張先行調(diào)解為立案后的調(diào)解,不存在立案前的調(diào)解[5]。本文通過考察F 市G區(qū)人民法院①F市G區(qū)法院是該省內(nèi)案件受理量較大的法院,研究該法院組織下的開展先行調(diào)解制度具有重要意義,若該法院先行調(diào)解制度實行好,能在很大程度上實現(xiàn)案件繁簡分流。先行調(diào)解運行實際,結(jié)合立案登記制的施行,將先行調(diào)解界定為:當(dāng)事人將民事糾紛訴至法院,法院在受理后、分配至審判業(yè)務(wù)庭前,結(jié)合當(dāng)事人的意愿,在法院主導(dǎo)下利用社會資源化解矛盾的解紛手段。

一、訴調(diào)對接下先行調(diào)解的異化現(xiàn)象

訴調(diào)對接下的先行調(diào)解有助于減輕法院案件激增的壓力,優(yōu)化司法資源利用,且以較平和的方式化解糾紛,有助于構(gòu)建和諧社會;此外,先行調(diào)解也能減少當(dāng)事人的訴訟成本。但在實踐中先行調(diào)解仍問題重重。

1.流于形式,背離當(dāng)事人調(diào)解初衷

先行調(diào)解設(shè)立目的之一即減輕當(dāng)事人訴累。當(dāng)事人選擇先行調(diào)解正是看重其較訴訟而言成本較低,且以平和方式解決糾紛可避免反目成仇。但在實踐中,部分調(diào)解員出于績效因素,對當(dāng)事人故意拖延調(diào)解的行為聽之任之,雖然《最高人民法院關(guān)于印發(fā)<最高人民法院關(guān)于民商事案件繁簡分流和調(diào)解速裁操作規(guī)程(試行)>的通知》第十一條對人民法院調(diào)解或者委托調(diào)解的時間進行限制,但實踐中只要雙方當(dāng)事人同意即可超越最長30 天的限制。先行調(diào)解的磋商環(huán)節(jié)主要由調(diào)解員負(fù)責(zé)中間傳達,這就可能出現(xiàn)一方當(dāng)事人惡意拖延時間,調(diào)解員為了提高調(diào)解率而未及時終結(jié)調(diào)解,使得調(diào)解期限不當(dāng)延長,導(dǎo)致先行調(diào)解減輕當(dāng)事人訴累目的未能實現(xiàn)。

此外,當(dāng)事人的心理預(yù)期與先行調(diào)解能否成功密切相關(guān)。當(dāng)事人的心理預(yù)期在磋商過程中會變化,調(diào)解員若能及時了解并調(diào)整調(diào)解方案,調(diào)解成功率將大大提高。但在實踐中,調(diào)解員僅是就案論案,未認(rèn)識到心理預(yù)期在先行調(diào)解中的作用,因而未充分告知調(diào)解基本情況、糾紛可能處理結(jié)果等事項,導(dǎo)致當(dāng)事人心理預(yù)期變化較小,影響先行調(diào)解效用的發(fā)揮。

2.銜接不足,違背訴調(diào)對接本意

先行調(diào)解與訴訟密不可分,要探索先行調(diào)解制度與訴訟的銜接[6],發(fā)揮先行調(diào)解減輕訴訟壓力的功用。實踐中先行調(diào)解未實現(xiàn)與訴訟的良好銜接。首先,立案批量錄入,影響調(diào)解資源利用率。調(diào)解資源利用率在一定程度上影響調(diào)解成功率,若調(diào)解資源利用不佳,先行調(diào)解率自然受影響。案件量的劇增使得案件多采取批量錄入方式,在未實現(xiàn)案卷全面電子化時,批量錄入對先行調(diào)解最大的影響在于案件流轉(zhuǎn)采取月循環(huán)方式,即調(diào)解員月底歸還調(diào)解案卷,月初調(diào)取新案卷調(diào)解,這就導(dǎo)致調(diào)解員存在空檔期,調(diào)解資源未能充分利用。其次,隨機挑選案件,未實現(xiàn)全面過濾。通過考察F 市G 區(qū)人民法院先行調(diào)解實踐,發(fā)現(xiàn)多由立案窗口的負(fù)責(zé)人員挑選適宜調(diào)解的案件委托給多元糾紛調(diào)解中心,導(dǎo)致先行調(diào)解涵蓋范圍較窄,是否納入調(diào)解幾乎完全取決于負(fù)責(zé)人員的選擇,具有濃厚的主觀色彩,使得部分可調(diào)解案件直接分配到審判業(yè)務(wù)庭,法官仍需花費大量時間組織雙方調(diào)解,不能集中精力審理復(fù)雜疑難案件。最后,訴調(diào)銜接度低,未發(fā)揮前設(shè)性功用。訴調(diào)對接下先行調(diào)解本應(yīng)發(fā)揮前設(shè)性作用,簡化訴訟階段的流程,但在實踐中,調(diào)解流程的不規(guī)范、不完善,使之未能實現(xiàn)與訴訟有效對接,訴訟階段仍需開展程序性工作,先行調(diào)解前設(shè)性功用未能有效發(fā)揮。

3.抱有遺憾,欠缺健全反饋機制

一個有效的社會治理體制應(yīng)包括決策機制、執(zhí)行機制、保障機制和反饋機制,從而形成能夠自我控制、自我調(diào)節(jié)的閉環(huán)系統(tǒng)。[7]先行調(diào)解也應(yīng)有健全的反饋機制,無論調(diào)解成功與否均應(yīng)給予當(dāng)事人發(fā)聲的權(quán)利,督促調(diào)解員合法合理調(diào)解。反饋機制的不健全影響當(dāng)事人對先行調(diào)解的感受,可能導(dǎo)致當(dāng)事人對先行調(diào)解的排斥,并在解決其他糾紛時拒絕采用。同時,反饋機制不健全也影響當(dāng)事人對司法的信任度,由于先行調(diào)解是法院立案后、分案前的調(diào)解,關(guān)乎司法權(quán)威。先行調(diào)解中就當(dāng)事人而言,對司法最直觀的感受即是調(diào)解行為,故調(diào)解行為的好壞關(guān)乎當(dāng)事人對司法體系的主觀印象,影響當(dāng)事人是否選擇相信司法權(quán)威,訴諸法律手段解決糾紛。

4.背道而行,隱含不當(dāng)調(diào)解行為

研究提升司法公信力時絕不能忽視對調(diào)解案件的考察,不僅要看到裁判不公對司法公信力的破壞,更要認(rèn)清不當(dāng)調(diào)解行為對司法公信力的侵蝕[8]。在實踐中,先行調(diào)解員法律素養(yǎng)參差不齊,部分調(diào)解員不注重調(diào)解手段和方式,以帶有公權(quán)色彩方式開展調(diào)解會影響當(dāng)事人的判斷,可能導(dǎo)致當(dāng)事人權(quán)益受損,引發(fā)不滿;部分調(diào)解員的言行不符合法律規(guī)定,其不當(dāng)引導(dǎo)將惡化當(dāng)事人關(guān)系,加劇雙方矛盾,使得后續(xù)審判難以順利進行。此外,調(diào)解績效機制是把雙刃劍,在調(diào)動調(diào)解員主觀能動性的同時也存在弊端。對于法官而言,若僅以司法績效考核工作效果,會促使其將調(diào)解率作為解決收案激增的“效率”手段,導(dǎo)致片面追求調(diào)解率的畸形組織管理[9]。績效機制對法官的影響便如此,對調(diào)解員的影響自不用說。人是經(jīng)濟人,調(diào)解員也不例外,缺乏有效監(jiān)督時逐利行為不可避免。在調(diào)解率的促使下調(diào)解員會動用一切方法調(diào)解,其中可能隱含違法違規(guī)行為。

二、先行調(diào)解陷入困境成因剖析

有果必有因,訴調(diào)對接下先行調(diào)解未發(fā)揮功用自有成因。探究其原因方能對癥下藥,找到適宜的解決方案。

1.心理預(yù)期掌握的不完備性

對潛在負(fù)面事件預(yù)先的心理準(zhǔn)備能有效提高人們對該類事件的應(yīng)對能力,以更好適應(yīng)環(huán)境的變化,這一提前的心理準(zhǔn)備過程被研究者稱為“心理預(yù)期”[10]。在解紛過程中,心理預(yù)期是指當(dāng)事人對糾紛處理結(jié)果的期待和預(yù)判,其變化情況影響當(dāng)事人對處理結(jié)果的接受度,對于解決糾紛至關(guān)重要。

從起訴到執(zhí)行完畢前,當(dāng)事人的心理預(yù)期會發(fā)生不同程度的變化。如:民間借貸案件起訴時原告主張被告償還本金并支付利息,但隨著案件開展,假設(shè)被告提出若原告免除利息便盡一切辦法立即返還本金,否則原告可能需要歷時幾個月或者幾年才能拿到所有款項,一旦被告破產(chǎn)更無希望。出于時間成本、經(jīng)濟效益等因素考量,原告心理預(yù)期可能變?yōu)橐囟嗌偈嵌嗌?,被告心理預(yù)期也發(fā)生相應(yīng)變化,若調(diào)解員抓住時機居中調(diào)解,成功幾率更高。故在調(diào)解過程中適時了解當(dāng)事人心理預(yù)期變化情況并調(diào)整調(diào)解方向,先行調(diào)解將事半功倍。但在實踐中,調(diào)解員對當(dāng)事人心理預(yù)期變化情況掌握不及時不到位,使得調(diào)解行為與當(dāng)事人心理預(yù)期不同步,最終導(dǎo)致調(diào)解失敗。

2.訴調(diào)對接理念的欠缺性

訴調(diào)對接具有不容忽視的作用,不僅使法院對人民調(diào)解委員會的工作指導(dǎo)落到實處,豐富調(diào)解員的法律理論知識和實踐經(jīng)驗,進而提高調(diào)解質(zhì)量,保證糾紛解決的公正與效率;也使人民調(diào)解組織促成的調(diào)解協(xié)議獲得法院審查成為現(xiàn)實[11]。訴調(diào)對接可實現(xiàn)案件合理分流,對適宜調(diào)解案件先行調(diào)解,其他案件直接進入審判程序,實現(xiàn)專業(yè)人做專業(yè)事。同時也對先行調(diào)解提出更多要求,應(yīng)著眼于解決整個糾紛,做好前置性工作以為后續(xù)訴訟做準(zhǔn)備,避免浪費司法資源。但在實踐中,訴調(diào)對接理念卻未得到有效貫徹。一方面,由于未對適宜調(diào)解的案件進行全面篩選,導(dǎo)致案件分流目的無法實現(xiàn);另一方面,由于調(diào)解員缺乏訴調(diào)對接理念指導(dǎo),工作事項僅限于調(diào)解事務(wù),未將先行調(diào)解與訴訟相結(jié)合,先行調(diào)解難以發(fā)揮前設(shè)性功用,訴調(diào)對接目標(biāo)未能實現(xiàn)。

3.先行調(diào)解理念的偏頗性

調(diào)解員對司法中立性存在認(rèn)識偏差。司法機關(guān)在訴訟雙方當(dāng)事人之間保持中立反映出來的是更為具體、更為一般的司法中立原則[12]。司法中立性在先行調(diào)解中體現(xiàn)為調(diào)解員平衡雙方利益時需做到不偏不倚、居中調(diào)解。之所以存在不當(dāng)調(diào)解行為是因為調(diào)解員對先行調(diào)解應(yīng)秉持中立性理解不透徹。調(diào)解固然要發(fā)揮主觀能動性促進雙方?jīng)_突平穩(wěn)解決,但這不意味著調(diào)解可以脫離中立性要求。脫離中立性的調(diào)解猶如脫韁之馬,難以控制。缺乏中立性的調(diào)解會有傾向性,有侵犯司法公正的風(fēng)險,會導(dǎo)致當(dāng)事人對司法產(chǎn)生不信任心理。

調(diào)解員對司法服務(wù)性理解不到位。服務(wù)性和有效性是能動司法的價值目標(biāo)[13]。先行調(diào)解與法院司法權(quán)行使息息相關(guān),應(yīng)秉持服務(wù)性司法理念,實現(xiàn)調(diào)解為民。不論是法院直接開展的調(diào)解抑或委托調(diào)解,都不同于一般意義上的調(diào)解,均需秉持服務(wù)性司法理念。由于調(diào)解員法律素養(yǎng)不一,部分調(diào)解員懷有公權(quán)優(yōu)越性思想,在調(diào)解過程中未充分尊重當(dāng)事人的意志,損害司法服務(wù)性形象。

4.內(nèi)部監(jiān)督的形式性

重疊繁復(fù)的監(jiān)督機制不僅導(dǎo)致監(jiān)督效能降低,還浪費寶貴的人力、物力、財力資源,導(dǎo)致資源的低效運用[14]。人民調(diào)解員由司法行政部門和法院雙重管理,但這種管理機制反而導(dǎo)致監(jiān)督的形式化。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于人民法院特邀調(diào)解的規(guī)定》第六條之規(guī)定,結(jié)合運行實踐,先行調(diào)解的調(diào)解員由司法行政部門選任,吸納人大代表、政協(xié)委員、人民陪審員、專家學(xué)者、律師、仲裁員等具備條件的個人擔(dān)任調(diào)解員。調(diào)解員名冊由司法行政部門確定,亦由司法行政部門發(fā)放績效待遇,故法院監(jiān)督主要體現(xiàn)在對調(diào)解協(xié)議的合法性審查上。這種各管一頭的雙重監(jiān)督管理模式若未能有效配合,會導(dǎo)致兩方均管理監(jiān)督不當(dāng),對于先行調(diào)解的監(jiān)督極為不夠。

5.雙重利益的驅(qū)動性

對于調(diào)解員而言,調(diào)解數(shù)量具有雙重利益。一是經(jīng)濟利益的獲取,二是聲譽的提升,而聲譽又影響調(diào)解數(shù),影響經(jīng)濟利益。人是經(jīng)濟人,具有追名逐利的傾向,人性的自私與貪婪驅(qū)使人在社會生活中以獲得個人私利為目的[15]。調(diào)解績效制度的適用使得調(diào)解員的工資由兩部分組成:基本工資和績效工資。在基本工資不變的情況下,要想獲得較高工資水平,調(diào)解員必須提高調(diào)解數(shù);調(diào)解數(shù)在無形中亦影響著調(diào)解員聲譽,體現(xiàn)其能力高低,關(guān)乎當(dāng)事人是否選擇其調(diào)解,故調(diào)解數(shù)對于調(diào)解員而言尤為重要。在提高調(diào)解數(shù)的驅(qū)動下,調(diào)解員可能出現(xiàn)不合法合規(guī)的行為。

就調(diào)解員的道德約束而言,激發(fā)調(diào)解員從事調(diào)解活動的動力在于“利他”追求,影響調(diào)解行為的卻往往是“利己”需要。目前,調(diào)解員管理機制及設(shè)立目的均從調(diào)解員“利他”追求出發(fā),這種過度依賴調(diào)解員的“超我動力”、完全倚靠調(diào)解員的“人性”終究不是治本之路。規(guī)范調(diào)解行為不能僅建立在對其道德人格的假設(shè)上,調(diào)解員人格假設(shè)包括調(diào)解人、經(jīng)濟人、社會人等多種人格特質(zhì),每一種人格假設(shè)都對應(yīng)著不同行為選擇和驅(qū)動模式。

先行調(diào)解中出現(xiàn)的種種問題,究其深層次原因,乃是源于未平衡正義與效率的關(guān)系,未使二者協(xié)同達到最優(yōu)狀態(tài)。實踐中顯現(xiàn)的問題多是注重效率而輕正義,雖說“遲到的正義為非正義”,但若僅追求效率而忽視糾紛解決過程中的其他因素,最終也將導(dǎo)致不正義。

三、訴調(diào)對接下先行調(diào)解未來走向

通過剖析訴調(diào)對接下先行調(diào)解的異化現(xiàn)象,發(fā)掘其成因所在,亟需對癥下藥,尋找先行調(diào)解的優(yōu)選方案以實現(xiàn)其功用,及時定分止?fàn)帯?/p>

1.調(diào)整心理預(yù)期,增強定分止?fàn)幠芰?/h3>

先行調(diào)解過程中通過讓當(dāng)事人了解糾紛可能的處理結(jié)果,調(diào)整其心理預(yù)期有助于促成調(diào)解,實現(xiàn)定分止?fàn)帯=?jīng)濟學(xué)假定人是理性的,理性人追求自我利益,并基于成本和收益的比較作出選擇[16],當(dāng)事人在知曉調(diào)解優(yōu)點、類案處理結(jié)果等情況后會調(diào)整心理預(yù)期,選擇最利于己的解決方案。心理預(yù)期的調(diào)整關(guān)乎調(diào)解能否成功。

(1)如實告知調(diào)解信息,促使當(dāng)事人及時調(diào)整預(yù)期

調(diào)解信息影響當(dāng)事人是否選擇先行調(diào)解作為解紛手段,關(guān)乎當(dāng)事人心理預(yù)期變化,故如實告知調(diào)解信息是必須且重要的。如實告知調(diào)解信息包括告知當(dāng)事人先行調(diào)解與訴訟的優(yōu)劣處、當(dāng)前調(diào)解情況等事項,使其適當(dāng)調(diào)整心理預(yù)期,避免因預(yù)期與現(xiàn)實落差過大而調(diào)解失敗。當(dāng)事人的心理預(yù)期影響其對解紛方式的選擇。訴訟審判手段的存在,提高了其他沖突解決手段的適用幾率和適用效果,沒有訴訟審判,其他手段將蒼白無力[17]。訴訟,公平公正上更有保證,但程序較為復(fù)雜、耗時較久,而當(dāng)事人多希望及時解紛,故訴訟無法很好滿足此需求;且訴訟非此即彼,未能有效緩和當(dāng)事人關(guān)系。不同于訴訟的繁瑣,先行調(diào)解中當(dāng)事人花費時間成本較少,且不求非黑即白,居中調(diào)解下當(dāng)事人較少出現(xiàn)劍張拔弩的情形,糾紛化解后雙方仍能友好相處。

調(diào)解情況的告知也關(guān)乎當(dāng)事人心理預(yù)期,影響先行調(diào)解順利進行。調(diào)解情況不僅包括另一方當(dāng)事人對糾紛的處理態(tài)度、提出的解決方案,也涵蓋先行調(diào)解案件排序的告知。告知調(diào)解序號可防止當(dāng)事人對調(diào)解效率的質(zhì)疑,避免其不信任調(diào)解,亦使當(dāng)事人對案件處理時間進行預(yù)估,調(diào)整心理預(yù)期。此外,調(diào)解員需將先行調(diào)解法定最長時間告知當(dāng)事人,避免當(dāng)事人誤以為無時間限制而導(dǎo)致調(diào)解失敗。

(2)類案推送及類案展示,引導(dǎo)當(dāng)事人做出選擇

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展使得“智慧司法云”成為可能,故可采取類案推送方式對當(dāng)事人心理預(yù)期進行調(diào)整。類案推送系統(tǒng)是以大量標(biāo)簽化、結(jié)構(gòu)化的法律數(shù)據(jù)為支撐,需要大量人力投入到基礎(chǔ)性的“貼標(biāo)簽”工作中[18]。先行調(diào)解的類案推送可由專門人員(如審管辦人員)通過智能搜索,查找與糾紛相似的案例,電子推送給調(diào)解員;調(diào)解員了解類案裁判結(jié)果后,向當(dāng)事人展示類案處理情況,引導(dǎo)當(dāng)事人調(diào)解。

類案推送可以健全智識結(jié)構(gòu)的需求[19],不僅能彌補調(diào)解員法律知識的不足,還影響當(dāng)事人的心理預(yù)期。在理性人的指引下,當(dāng)事人會將案件可能裁判結(jié)果與調(diào)解情況進行比較,并綜合考量訴訟與先行調(diào)解的優(yōu)劣處,調(diào)整心理預(yù)期,選擇最有利的解紛方式。若可能的裁判結(jié)果與已磋商的調(diào)解內(nèi)容相差不大,出于訴訟成本及平和化解糾紛考量,當(dāng)事人達成調(diào)解的幾率將提高。

(3)法官助理輪流指導(dǎo)調(diào)解工作,對當(dāng)事人心理預(yù)期產(chǎn)生影響

法官助理較書記員或速錄員有豐富的司法實踐經(jīng)驗和輔助法官進行審判工作經(jīng)驗,凝練了審判的職業(yè)技能,養(yǎng)成了較強的正確理解和適用法律的能力[20],當(dāng)事人對其信任度更高。法官助理通過將糾紛可能的裁判結(jié)果告知當(dāng)事人,有助于其了解法律相關(guān)規(guī)定,對比調(diào)解情況進行利弊分析,及時調(diào)整心理預(yù)期。

此外,法官助理在指導(dǎo)調(diào)解工作時引導(dǎo)當(dāng)事人初步明確的爭議焦點,在先行調(diào)解失敗時也有重要作用。案件分配到審判業(yè)務(wù)庭后,法官通過閱覽先行調(diào)解總結(jié)可迅速了解調(diào)解失敗原因及爭議焦點,提高審理效率,減輕辦案壓力。法官助理的輪流指導(dǎo)則避免對法官自由心證產(chǎn)生影響。員額制改革后,辦案法官數(shù)量減少了近一半①據(jù)統(tǒng)計,改革前全國有近21 萬法官,改革后截至2017 年6 月,全國共有員額法官120 138 人,將近9 萬名法官沒有進入員額。,而民眾法律意識的覺醒使法院案件數(shù)量與日俱增,導(dǎo)致每個員額法官需辦理的案件量劇增,若先行調(diào)解初步總結(jié)爭議焦點,將提高法官審理效率。

2.滿足雙向需求,實現(xiàn)公正效率價值

司法公正是司法效率的目標(biāo),司法效率是實現(xiàn)司法公正的保障[21],兩者既有不同的質(zhì)的規(guī)定性,又有內(nèi)在統(tǒng)一性[22]。二者的內(nèi)在統(tǒng)一性表明實現(xiàn)了司法效率價值,也就實現(xiàn)了司法公正價值。先行調(diào)解不僅要滿足當(dāng)事人快速解紛需求,也應(yīng)發(fā)揮前設(shè)性作用,滿足法官減輕辦案壓力的需求,實現(xiàn)公正價值和效率價值。

(1)貫徹立案實時錄入,推送電子卷宗進行調(diào)解

知曉立案批量錄入的不足后應(yīng)落實立案實時錄入。在案件量激增的今天,落實立案實時錄入需配備相應(yīng)人員,可招收司法輔助人員專門負(fù)責(zé)錄入。立案實時錄入既解決錄入案件堆積問題,也使推送電子卷宗開展先行調(diào)解成為可能,調(diào)解員無需每月收還案卷,解決月循環(huán)導(dǎo)致的調(diào)解員空檔期問題,提高調(diào)解員利用效率,滿足為當(dāng)事人快速解紛、減輕訴訟法官負(fù)擔(dān)的目的。

(2)可調(diào)解范圍內(nèi)案件全面篩選,實現(xiàn)案件分流

目前,先行調(diào)解未對符合條件的案件類型進行全面篩選,僅是挑選案件開展調(diào)解,使得可調(diào)解案件未被全部納入,未真正實現(xiàn)案件分流。實行案件全面篩選可有效解決這一問題,滿足當(dāng)事人和訴訟法官的雙向需求??烧{(diào)解案件的全面篩選要求立案登記錄入后由專人詢問當(dāng)事人意愿,將符合先行調(diào)解條件、當(dāng)事人也同意調(diào)解的案件分流,推送給調(diào)解員進行調(diào)解;不適宜調(diào)解的案件則分配具體業(yè)務(wù)庭審理。這既減輕當(dāng)事人訴累,避免因先行調(diào)解而增加時間成本,又解決法院案多人少的困境。

(3)發(fā)揮先行調(diào)解前設(shè)性作用,減輕法官負(fù)擔(dān)

先行調(diào)解前設(shè)性作用包括當(dāng)事人身份信息的確認(rèn)、地址確認(rèn)書的填寫、起訴材料的送達及爭議焦點的初步確定等事項。前設(shè)性作用若發(fā)揮得好,即使調(diào)解未成也可為后續(xù)案件審理節(jié)省時間,讓法官將時間更多集中在案件實體問題審理上。當(dāng)事人身份信息的確認(rèn)關(guān)乎案件主體是否適格,是十分必要的。通用做法是查看并復(fù)印當(dāng)事人身份證及其他能夠證明身份的證件,由當(dāng)事人在復(fù)印件上簽字捺手印以確保身份真實性。訴訟關(guān)鍵程序之一即是送達,送達少則幾天,公告送達多則幾個月。送達時間直接影響案件解紛效率,先行調(diào)解中地址確認(rèn)書的填寫則解決了這一問題,為后續(xù)材料的送達提供準(zhǔn)確地址,避免因送達而增加當(dāng)事人成本。初步確定爭議焦點可使法官較快掌握案件審理重點,集中精力對爭議焦點進行審理,提高辦案效率。

3.健全雙向反饋,滿足兼聽則明要求

先行調(diào)解中的雙向反饋機制是當(dāng)事人和調(diào)解員共同構(gòu)建、反映調(diào)解質(zhì)量的交互范式,主要體現(xiàn)為調(diào)解員對調(diào)解過程的評價及當(dāng)事人對調(diào)解滿意度的反映。健全雙向反饋機制有利于傾聽雙方聲音,避免一葉障目,優(yōu)化先行調(diào)解的適用。

(1)傾聽調(diào)解員和當(dāng)事人雙向反饋

雙向反饋機制充分尊重調(diào)解員和當(dāng)事人的意思表達,較大程度保證兼聽則明,對發(fā)現(xiàn)的不足及時改進可發(fā)揮先行調(diào)解效用。先行調(diào)解效果的好壞,若僅以調(diào)解數(shù)為依據(jù)可能導(dǎo)致誤判,必須傾聽當(dāng)事人心聲。建立雙向反饋機制,在先行調(diào)解成功時可吸取有益經(jīng)驗,發(fā)現(xiàn)實踐尚存的不足;調(diào)解未成時也可讓審判法官快速了解緣由,更好開展案件審理及訴訟調(diào)解,亦使負(fù)責(zé)調(diào)解管理的人員更好考察調(diào)解行為的合法性與合理性。

調(diào)解員的反饋在先行調(diào)解成功和失敗時均有意義。其中,反饋機制在先行調(diào)解未成時作用更為明顯,通過調(diào)解失敗的主要原因,使審判法官快速掌握案件審判和訴訟調(diào)解的重點。但這不會導(dǎo)致法官形成預(yù)判、產(chǎn)生先入為主的主觀感受,調(diào)解員的反饋僅涉及調(diào)解未成緣由及雙方解紛態(tài)度,并未對案件進行實體分析,因而不會影響法官公正審理。

當(dāng)事人對調(diào)解過程的反饋亦形成調(diào)解行為的外部監(jiān)督力量。監(jiān)督調(diào)解員需要內(nèi)外監(jiān)督機制相配合方能實現(xiàn)有效監(jiān)督,僅靠內(nèi)部監(jiān)督有時不能及時準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)問題,外部監(jiān)督優(yōu)勢在于反饋的準(zhǔn)確性和及時性。當(dāng)事人通過參與調(diào)解,對調(diào)解行為好壞的直觀感受最為明顯,對調(diào)解員是否存在違法違紀(jì)行為也更為了解。此外,當(dāng)事人的反饋對于司法行政機關(guān)、法院加強管理和指導(dǎo)亦有積極意義。

(2)健全便捷反饋渠道,采取多形式反饋方式

反饋的形式和媒介應(yīng)盡可能便民[23],便捷的反饋渠道對于當(dāng)事人及時表達意見尤為重要。就當(dāng)事人而言,其因解紛本就耗費不少時間和精力,內(nèi)心希望盡快從糾紛中脫身出來。此時若加以繁雜的反饋渠道,當(dāng)事人反饋的可能性和準(zhǔn)確性將難以保證,故反饋渠道應(yīng)盡可能簡單便捷,易于操作。

此外,反饋方式應(yīng)多樣化,可采取線上、線下反饋相結(jié)合的方式。線下通過填寫滿意度評價問卷、提交書面反饋材料等方式,線上則采用填寫電子問卷、匿名舉報的方式。反饋方式應(yīng)不拘泥于形式,最大程度促使當(dāng)事人發(fā)聲以及時發(fā)現(xiàn)并解決先行調(diào)解存在的問題。

(3)健全反饋保障措施,及時作出回應(yīng)

需健全相應(yīng)的反饋保障措施促使當(dāng)事人大膽發(fā)聲。一是保障當(dāng)事人的言論自由,確保反饋的獨立性和自由性。無論是線下反饋抑或線上反饋,均應(yīng)由當(dāng)事人獨立進行,避免因干預(yù)而作出不真實的意思表達。二是保護反饋當(dāng)事人的信息。無論是夸贊抑或舉報,負(fù)責(zé)機關(guān)均不能透露當(dāng)事人信息,否則可能給其造成不便,譬如少數(shù)調(diào)解員進行電話騷擾、打擊報復(fù)、威脅恐嚇等不良舉動。

公眾提出的問題得不到解決,甚至得不到回應(yīng),不僅極大挫傷民眾參與社會公共事務(wù)的積極性,還會造成有些矛盾的升級,增加處理成本[24]。因而司法行政機關(guān)和法院需及時對當(dāng)事人的反饋作出回應(yīng),尤其是實名投訴、舉報的反饋。通過及時查明當(dāng)事人投訴緣由,核實調(diào)解行為的合法性和正當(dāng)性,并在一定工作日內(nèi)作出回應(yīng),避免當(dāng)事人的反饋石沉大海,影響其對先行調(diào)解的信任度。

4.完善內(nèi)外監(jiān)督,發(fā)揮共同制約功用

一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬古不變的一條經(jīng)驗……從事物的性質(zhì)來說,要防止濫用權(quán)力就必須以權(quán)力制約權(quán)力[25]。監(jiān)督機制應(yīng)包括外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督,形成全方位的監(jiān)督體系。

(1)發(fā)揮外部監(jiān)督作用,以權(quán)利制約權(quán)力

對公共權(quán)力的制約監(jiān)督包括兩方面,一方面是內(nèi)部權(quán)力機關(guān)之間的制約和監(jiān)督;另一方面是外部社會公眾對政治權(quán)力自下而上的監(jiān)督[26]。僅靠內(nèi)部監(jiān)督有時并不能及時準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)并解決問題。社會監(jiān)督是先行調(diào)解監(jiān)督體系的重要組成部分,也是人民民主權(quán)利的集中體現(xiàn),不僅包括普通民眾的監(jiān)督,也包含輿論監(jiān)督。新媒體的輿論監(jiān)督作為與行政、立法、司法并列的“第四種權(quán)力”,有利于維護社會公眾利益,防范權(quán)力機關(guān)的腐敗,維護公正正義[27]。發(fā)揮社會監(jiān)督的積極作用不僅需提高民眾參與意識,暢通民意表達渠道,還須將社會監(jiān)督納入法治軌道,從而實現(xiàn)權(quán)利制約權(quán)力。

(2)完善內(nèi)部監(jiān)督機制,用權(quán)力制約權(quán)力

內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)堅持協(xié)同性,完善司法行政部門監(jiān)督和法院監(jiān)督,促進二者協(xié)同合作、分工負(fù)責(zé),形成監(jiān)督合力;同時應(yīng)確保內(nèi)部監(jiān)督的系統(tǒng)性,即內(nèi)部監(jiān)督需對調(diào)解進行全過程多方面的監(jiān)督。司法行政部門和法院應(yīng)加強對調(diào)解員的監(jiān)督管理,可采用抽查或匿名參與調(diào)解的方式進行監(jiān)督。應(yīng)完善調(diào)解員績效機制,改革僅靠調(diào)解數(shù)決定績效高低的模式,結(jié)合當(dāng)事人事后的匿名反饋,綜合評判調(diào)解質(zhì)量好壞,減少為追求調(diào)解數(shù)而侵犯當(dāng)事人合法權(quán)益的行為。

真正發(fā)揮監(jiān)督機制的作用,應(yīng)建立內(nèi)部權(quán)力監(jiān)督與外部權(quán)利制約的程序?qū)訖C制,實現(xiàn)內(nèi)外監(jiān)督一體化,提高監(jiān)督質(zhì)效[28]。外部監(jiān)督應(yīng)發(fā)揮其及時性、準(zhǔn)確性,內(nèi)部監(jiān)督發(fā)揮其準(zhǔn)確性、嚴(yán)肅性,二者合力共同促進先行調(diào)解的順利運行,實現(xiàn)對權(quán)力的制約。

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