【編者按】從2020年2月開(kāi)始，美國(guó)海軍在南海的軍事存在和軍事威懾從規(guī)模到頻次不斷擴(kuò)大和升級(jí)。2020年7月13日，在2016年海牙國(guó)際仲裁庭對(duì)菲律賓“南海仲裁案”做出“裁決”4周年之際，美國(guó)國(guó)務(wù)卿蓬佩奧發(fā)表聲明，宣稱(chēng)中國(guó)對(duì)南海權(quán)利主張“完全不合法”。美方的一切跡象和言論，顯示出其南海政策正出現(xiàn)危險(xiǎn)轉(zhuǎn)型。美國(guó)的南海政策植根于中美關(guān)系的大背景之下，中美關(guān)系的基本狀態(tài)必然影響美國(guó)的南海政策。如何看待蓬佩奧的聲明？如何理解中美關(guān)系中的南海問(wèn)題？南海是否存在發(fā)生意外或者危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)？本刊特邀南京大學(xué)中國(guó)南海協(xié)同創(chuàng)新研究中心執(zhí)行主任朱鋒和中共中央黨校國(guó)際戰(zhàn)略研究院研究員樊吉社執(zhí)筆，就此問(wèn)題發(fā)表觀(guān)點(diǎn)。

美國(guó)南海政策的危險(xiǎn)轉(zhuǎn)型

朱 鋒(1)朱鋒，教授，博士生導(dǎo)師，南京大學(xué)中國(guó)南海研究協(xié)同創(chuàng)新中心主任；江蘇南京 210023。

美國(guó)國(guó)務(wù)卿蓬佩奧2020年7月13日在華盛頓專(zhuān)門(mén)就中國(guó)的南海島礁主權(quán)和海洋權(quán)利聲索發(fā)表聲明，全面抨擊中國(guó)立場(chǎng)，公然否定中國(guó)在南海的海洋權(quán)利主張。蓬佩奧發(fā)表這一聲明的時(shí)間選擇還別有深意，當(dāng)天是2016年海牙仲裁庭對(duì)菲律賓“南海仲裁案”做出“仲裁裁決”的四周年。特朗普政府借這個(gè)時(shí)間發(fā)表一份針對(duì)南海主權(quán)和海洋權(quán)利爭(zhēng)議系統(tǒng)表達(dá)“美國(guó)立場(chǎng)”的聲明，表面上來(lái)看，與美國(guó)從2016年以來(lái)一直主張菲律賓“南海仲裁裁決”應(yīng)該是解決南海爭(zhēng)議的“基本依據(jù)”的立場(chǎng)并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的出入；但從聲明的措辭來(lái)看，標(biāo)志著美國(guó)政府已經(jīng)徹底改變了堅(jiān)持和平解決南海爭(zhēng)議的基本目標(biāo)、對(duì)具體的爭(zhēng)議不持立場(chǎng)的原有政策，標(biāo)志著美國(guó)不僅想做南海秩序的決定者，更想做南海規(guī)則的決定者。這個(gè)政策聲明更是意味著美國(guó)今后的南海政策從“選擇性干預(yù)”變?yōu)椤叭嫘愿深A(yù)”的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。

蓬佩奧表示，美國(guó)擁護(hù)一個(gè)自由、開(kāi)放的印太，今天美國(guó)正在強(qiáng)化“在該地區(qū)一個(gè)至關(guān)重要、具有爭(zhēng)議的部分——南海的政策”，而北京“對(duì)南海大多數(shù)海域的離岸資源權(quán)利主張是完全不合法的……為了控制這些資源而展開(kāi)的霸凌活動(dòng)也是完全不合法的”。蓬佩奧的聲明援引了《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，將2016年菲律賓“南海仲裁案”的“裁決”作為美國(guó)的立場(chǎng)基礎(chǔ)，以黃巖島、美濟(jì)礁、曾母暗沙的主權(quán)爭(zhēng)議為例，言之鑿鑿譴責(zé)中國(guó)將其意志“單方面強(qiáng)加給該地區(qū)”，將南海視為其“海上帝國(guó)”。但這份聲明中指責(zé)中國(guó)的內(nèi)容存在著一系列的錯(cuò)誤，罔顧事實(shí)，只是美國(guó)介入南海紛爭(zhēng)、分化中國(guó)與其他域內(nèi)國(guó)家關(guān)系、攪亂“南海行為準(zhǔn)則”磋商的借口。

蓬佩奧首先聲稱(chēng)中國(guó)沒(méi)有提供南海“九段線(xiàn)”劃分的法律依據(jù)，“南海仲裁案”是根據(jù)1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》條款成立仲裁庭并于2016年7月12日做出最終“裁決”，仲裁庭幾乎完全支持菲律賓而駁回中國(guó)的主張，是因?yàn)椤熬哦尉€(xiàn)”沒(méi)有國(guó)際法依據(jù)。而事實(shí)上，中國(guó)在南海享有的島礁主權(quán)和海洋權(quán)益一直以來(lái)都具有歷史和法理依據(jù)。

中國(guó)明清時(shí)期的地圖早已將南沙群島劃入中國(guó)的版圖。到了第二次世界大戰(zhàn)期間，日本南下侵略，占領(lǐng)了中國(guó)在南沙和西沙的部分島礁。二戰(zhàn)結(jié)束前的《開(kāi)羅宣言》和《雅爾塔協(xié)議》明確要求日本歸還在戰(zhàn)時(shí)竊取的亞洲國(guó)家領(lǐng)土。1947年中華民國(guó)政府公布的《南海諸島位置圖》以“十一段線(xiàn)”劃定了中國(guó)在南海的歷史性水域和領(lǐng)土主權(quán)，而美國(guó)并未提出任何異議。直到中華人民共和國(guó)成立及其后冷戰(zhàn)拉開(kāi)序幕，美國(guó)出于陣營(yíng)對(duì)立和安全戰(zhàn)略的考慮，在戰(zhàn)后對(duì)日領(lǐng)土安排的“舊金山對(duì)日和約”中并未言明日本放棄的南沙、西沙等群島的歸屬權(quán)。中國(guó)政府對(duì)這一安排表示了明確的反對(duì)，并重申了中華人民共和國(guó)對(duì)于相關(guān)島嶼的主權(quán)。

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(簡(jiǎn)稱(chēng)《公約》)第15條明確寫(xiě)道：“如果兩國(guó)海岸彼此相向或相鄰，兩國(guó)中任何一國(guó)在彼此沒(méi)有相反協(xié)議的情形下，均無(wú)權(quán)將其領(lǐng)海延伸至一條其每一點(diǎn)都同測(cè)算兩國(guó)中每一國(guó)領(lǐng)海寬度的基線(xiàn)上最近各點(diǎn)距離相等的中間線(xiàn)以外。但如因歷史性所有權(quán)或其他特殊情況而有必要按照與上述規(guī)定不同的方法劃定兩國(guó)領(lǐng)海的界限，則不適用上述規(guī)定?！边@一條款表明《公約》中關(guān)于相鄰國(guó)家間領(lǐng)海界限的劃定是允許遵循“歷史性所有權(quán)”的。在中國(guó)能夠提出南海領(lǐng)土所有權(quán)的歷史依據(jù)的情況下，美國(guó)沒(méi)有理由否認(rèn)符合《公約》的主權(quán)主張事實(shí)。蓬佩奧以“法律依據(jù)”缺失為理由，只能說(shuō)明他對(duì)《公約》中具體條款認(rèn)知不足，或是為了政治目的而刻意忽略《公約》對(duì)“歷史性所有權(quán)”的支持。

在聲明中，蓬佩奧反復(fù)提及“南海仲裁案”，表示“按照《公約》的具體規(guī)定，仲裁庭的‘裁決’是決定性的”，美國(guó)“對(duì)于中國(guó)南海海洋主張的立場(chǎng)與法庭的裁決保持一致”。他還提出了其中最主要的三點(diǎn)：

一是對(duì)于仲裁庭認(rèn)定為菲律賓專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架的區(qū)域，中國(guó)不能“合法”主張海洋權(quán)利，包括對(duì)黃巖島和南沙群島主張專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的任何權(quán)利。中國(guó)在此區(qū)域內(nèi)“妨礙”菲律賓漁業(yè)和海上能源開(kāi)發(fā)是“非法”的，單方面采取任何行動(dòng)去開(kāi)發(fā)這些資源也是“非法”的。中國(guó)對(duì)美濟(jì)礁或仁愛(ài)礁“沒(méi)有合法的”領(lǐng)土或海洋權(quán)利主張，這兩者“完全屬于”菲律賓的主權(quán)和管轄范圍。

蓬佩奧采用“南海仲裁案”的結(jié)果作為美國(guó)立場(chǎng)的依據(jù)，來(lái)指責(zé)中國(guó)的主張不合法，本身就存在很大的問(wèn)題。菲律賓提起的“南海仲裁案”在管轄權(quán)、可受理性、爭(zhēng)端定性等方面存在爭(zhēng)議。首先，中國(guó)與菲律賓在南海的爭(zhēng)議本質(zhì)是領(lǐng)土主權(quán)的爭(zhēng)端，而根據(jù)《公約》第298條，海洋法法庭在領(lǐng)土爭(zhēng)端的問(wèn)題上沒(méi)有管轄權(quán)。中菲南海爭(zhēng)議實(shí)際上涉及海域劃界問(wèn)題，已經(jīng)超出了仲裁庭的管轄范圍。其次，中菲兩國(guó)此前已通過(guò)雙邊文件和多邊協(xié)議決定以談判方式解決有關(guān)爭(zhēng)端，菲律賓單方面將中菲有關(guān)爭(zhēng)端提交強(qiáng)制仲裁不符合國(guó)際法。菲律賓作為《公約》的締約國(guó)，在這一爭(zhēng)端問(wèn)題上也無(wú)權(quán)在未經(jīng)同為締約國(guó)的中國(guó)同意的情況下，提交仲裁程序。因此，仲裁程序本身就不合規(guī)、不合理，其結(jié)果也不能作為對(duì)中國(guó)南海主張的立場(chǎng)依據(jù)。蓬佩奧拿“南海仲裁案”作為反對(duì)中國(guó)領(lǐng)土主張的依據(jù)，原則上是錯(cuò)誤的，也沒(méi)有任何說(shuō)服力。

二是針對(duì)中國(guó)在南沙群島中有主權(quán)主張的島嶼，美國(guó)反對(duì)中國(guó)對(duì)越南附近的萬(wàn)安灘、馬來(lái)西亞附近的瓊臺(tái)礁、文萊專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和印度尼西亞納土納島附近海域的任何海洋權(quán)利主張。任何影響他國(guó)漁業(yè)、資源開(kāi)發(fā)或單方面進(jìn)行此類(lèi)活動(dòng)的行為都是“非法的”。

三是中國(guó)對(duì)曾母暗沙沒(méi)有合法的領(lǐng)土或海洋權(quán)利主張，曾母暗沙距海平面20米，是一個(gè)完全被淹沒(méi)的地區(qū)，距馬來(lái)西亞僅50海里，距中國(guó)海岸約1000海里，任何國(guó)家都不能提出領(lǐng)土或海洋權(quán)利主張。

關(guān)于以上兩點(diǎn)，中國(guó)在2016年反駁“南海仲裁案”時(shí)就提出將南沙群島作為整體主張海洋權(quán)利?！豆s》第47條在定義“群島”的條例中明確說(shuō)明“群島”是“指一群島嶼，包括若干島嶼的若干部分、相連的水域和其他自然地形，彼此密切相關(guān)，以致這種島嶼、水域和其他自然地形在本質(zhì)上構(gòu)成一個(gè)地理、經(jīng)濟(jì)和政治的實(shí)體，或在歷史上已被視為這種實(shí)體”。因此，單獨(dú)將中國(guó)領(lǐng)土主權(quán)主張中的組成部分拆分出來(lái)進(jìn)行質(zhì)疑，就是為了能夠套用《公約》進(jìn)行解釋。此外，中國(guó)一直保持克制的態(tài)度，也沒(méi)有做出蓬佩奧所說(shuō)的影響他國(guó)漁業(yè)和單方面開(kāi)發(fā)資源的行為。通過(guò)與聲索國(guó)的雙邊協(xié)議以及推進(jìn)《南海行為準(zhǔn)則》的落實(shí)，中國(guó)一直貫徹“擱置爭(zhēng)議、共同開(kāi)發(fā)”的主張，并推動(dòng)地區(qū)海洋漁業(yè)捕撈和養(yǎng)殖、環(huán)境保護(hù)、海洋資源保護(hù)進(jìn)一步發(fā)展。在南海地區(qū)造成漁業(yè)沖突、過(guò)度捕撈、單方面開(kāi)發(fā)油氣等資源的另有國(guó)家，蓬佩奧無(wú)視事實(shí)，強(qiáng)行將這些行為歸咎于中國(guó)，實(shí)際上是為了挑動(dòng)輿論對(duì)中國(guó)攻擊。

無(wú)論中國(guó)與其他國(guó)家在南海地區(qū)存在怎樣的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)利爭(zhēng)議，都不是美國(guó)插手南海事務(wù)的理由。美國(guó)作為南海主權(quán)爭(zhēng)議的非當(dāng)事國(guó)，沒(méi)有采取立場(chǎng)和介入爭(zhēng)議的合法性。蓬佩奧屢屢引用《公約》內(nèi)容作為法理依據(jù)，但美國(guó)恰恰是聯(lián)合國(guó)五大常任理事國(guó)中唯一一個(gè)沒(méi)有簽署《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的國(guó)家。如果美國(guó)堅(jiān)信國(guó)際法是應(yīng)該遵守的，應(yīng)先在國(guó)內(nèi)批準(zhǔn)通過(guò)《公約》，成為《公約》的締約國(guó)，切實(shí)遵守《公約》對(duì)海洋主張和權(quán)利做出的規(guī)定。否則，在將《公約》作為指責(zé)他國(guó)海洋主張不合法的法理依據(jù)時(shí)，美國(guó)的說(shuō)法和立場(chǎng)完全不具備任何合理性。

蓬佩奧在聲明的最后，拋出了對(duì)中國(guó)南海維權(quán)與維穩(wěn)政策全新的“美國(guó)解讀”，污蔑中國(guó)想要控制南海，在西太平洋建立“海上帝國(guó)”(maritime empire)。他聲稱(chēng)，美國(guó)將與“東南亞盟國(guó)和伙伴站在一起，根據(jù)國(guó)際法規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)，維護(hù)東南亞國(guó)家對(duì)海洋資源的主權(quán)”。這一說(shuō)法，不僅是對(duì)中國(guó)南海政策栽贓和抹黑，而且預(yù)示著美國(guó)南海政策將變得更加具有政治、外交甚至軍事的干涉性。這一說(shuō)法更意味著未來(lái)美國(guó)將會(huì)在某些東南亞南海聲索國(guó)的要求下，對(duì)原本是中國(guó)—東盟國(guó)家之間的南海島礁主權(quán)和海洋權(quán)利爭(zhēng)議，擴(kuò)大和演變成美國(guó)可能直接介入的、針對(duì)中國(guó)的外交、政治和軍事行動(dòng)。

近年來(lái)，美國(guó)一直擔(dān)心中國(guó)海軍力量發(fā)展和南海的島礁設(shè)施建設(shè)。從美國(guó)國(guó)防部到印太司令部，從美國(guó)智庫(kù)到美國(guó)媒體，有關(guān)中國(guó)想要“實(shí)控南?！钡慕箲]不斷升級(jí)。隨著新冠疫情爆發(fā)，美國(guó)戰(zhàn)略界和政策界更是擔(dān)心疫情將會(huì)給中國(guó)打開(kāi)在南海維權(quán)的“機(jī)會(huì)之窗”。從2020年2月開(kāi)始，美國(guó)海軍在南海的軍事存在和軍事威懾從規(guī)模到頻次不斷擴(kuò)大和升級(jí)。蓬佩奧7月13日的南海政策聲明，與疫情爆發(fā)以來(lái)美國(guó)在南海局勢(shì)上加速對(duì)華軍事威懾和戰(zhàn)略圍堵的做法是完全一致的。這份聲明旨在為今后美國(guó)在南海海域采取更加具有針對(duì)性的孤立、打擊和分化中國(guó)的戰(zhàn)略提供依據(jù)。聲明也將為美國(guó)全力推進(jìn)印太戰(zhàn)略提供政治上的合理性。對(duì)此，我們需要保持高度的警惕。

南海問(wèn)題的短期風(fēng)險(xiǎn)與中美長(zhǎng)期博弈

樊吉社(2)樊吉社，中共中央黨校國(guó)際戰(zhàn)略研究院研究員，全球治理與國(guó)際組織研究所所長(zhǎng)；北京 100089。

2020年初以來(lái)，特朗普政府在南海問(wèn)題上采取了一系列政治、外交和軍事行動(dòng)，導(dǎo)致南海局勢(shì)持續(xù)升溫，中美在南海發(fā)生意外或者軍事沖突的風(fēng)險(xiǎn)因此上升。(3)Zhou Bo，“The Risk of China-US Military Conflict Is Worryingly High”，F(xiàn)inancial Times，August 25，2020，http：//ciss.tsinghua.edu.cn/info/Opinions/2059，visited on 21 September 2020；Kohara Bonji，“Tensions Rise in the South China Sea：US，Chinese Maneuvers in Neighboring Waters”，August 13，2020，https：//www.nippon.com/en/in-depth/d00601/，visited on 21 September 2020.特朗普政府為何調(diào)整在南海問(wèn)題上的政策？如何理解中美關(guān)系中的南海問(wèn)題？短期內(nèi)南海是否存在發(fā)生意外或者危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)？如何妥善應(yīng)對(duì)中美關(guān)系中的南海問(wèn)題？這些都是值得關(guān)注和探究的問(wèn)題。本文將分析中美關(guān)系從漸變走向劇變背景下美國(guó)南海政策的變化，探究南海問(wèn)題的短期風(fēng)險(xiǎn)和長(zhǎng)期博弈。

一、中美關(guān)系新態(tài)勢(shì)與美國(guó)南海政策新動(dòng)向

美國(guó)的南海政策植根于中美關(guān)系的大背景之下，中美關(guān)系的基本狀態(tài)必然影響美國(guó)的南海政策。從奧巴馬政府提出“重返亞太”以后，南海問(wèn)題就開(kāi)始升溫。時(shí)任國(guó)務(wù)卿希拉里在2010年的東盟地區(qū)論壇上宣稱(chēng)美國(guó)在“自由航行、開(kāi)放進(jìn)入亞洲海洋公域以及在南海尊重國(guó)際法問(wèn)題上擁有國(guó)家利益”，(4)Hillary Clinton，“Remarks at Press Availability”，Hanoi，Vietnam，July 23，2010，https：//2009-2017.state.gov/secretary/20092013clinton/rm/2010/07/145095.htm，visited on 21 September 2020.這一表態(tài)被認(rèn)為是美國(guó)要改變對(duì)華政策的宣言。(5)Gordon G. Chang，“Hillary Clinton Changes America’s China Policy”，F(xiàn)orbes，July 28，2010，https：//www.forbes.com/2010/07/28/china-beijing-asia-hillary-clinton-opinions-columnists-gordon-g-chang.html，visited on 21 September 2020.中美圍繞南海問(wèn)題的博弈自此加劇，期間美國(guó)曾經(jīng)部分介入中菲圍繞黃巖島產(chǎn)生的爭(zhēng)端，并支持菲律賓提起“南海仲裁案”；與此同時(shí)，美國(guó)頻繁指責(zé)中國(guó)在南海的陸域吹填，增加在南海的抵近偵察行動(dòng)；中美在南海的互動(dòng)持續(xù)升級(jí)，雙方在諸如香格里拉對(duì)話(huà)這樣的多邊國(guó)際會(huì)議場(chǎng)合針?shù)h相對(duì)。為管控在南海問(wèn)題上的分歧，在2014年和2015年兩次首腦會(huì)晤期間，中美簽署了《中美關(guān)于?？障嘤霭踩袨闇?zhǔn)則諒解備忘錄》并完成了“艦艦相遇”和“空中相遇”兩個(gè)附件。(6)樊吉社：《2015年的中美關(guān)系：管控分歧 謀求穩(wěn)定》，載鄭秉文、黃平主編：《美國(guó)研究報(bào)告2016：2016年大選與美國(guó)內(nèi)外政策》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2017年版，第135—137頁(yè)。奧巴馬執(zhí)政時(shí)期，雖然美國(guó)提出“重返亞太”，不斷充實(shí)“亞太再平衡”戰(zhàn)略的內(nèi)涵，國(guó)防部長(zhǎng)卡特也曾表示對(duì)中國(guó)實(shí)施“堅(jiān)定、溫和而強(qiáng)有力的推回”戰(zhàn)略，(7)Secretary of Defense Ash Carter，“Remarks by Secretary Carter at the U.S. Naval War College，Newport，Rhode Island”，May 25，2016，https：//www.defense.gov/Newsroom/Transcripts/Transcript/Article/781499/，visited on 21 September 2020.但中美關(guān)系總體穩(wěn)定，兩國(guó)仍致力于管控在南海問(wèn)題上的分歧。

特朗普?qǐng)?zhí)政后，美國(guó)對(duì)華政策進(jìn)入調(diào)整期，中美在南海問(wèn)題上博弈隨之出現(xiàn)新的變化。美國(guó)調(diào)整了所謂“航行自由行動(dòng)”的決策過(guò)程，從以前的“一事一議”調(diào)整為一攬子年度計(jì)劃審批；美軍在南海開(kāi)展所謂“航行自由行動(dòng)”的次數(shù)明顯增加。2017—2019年，經(jīng)貿(mào)談判是中美關(guān)系中的核心議題，中美圍繞南海問(wèn)題的博弈雖然加劇，但仍非主要矛盾。新冠疫情爆發(fā)之后，中美關(guān)系從過(guò)去三年的漸變狀態(tài)進(jìn)入劇變時(shí)期，中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)從經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域蔓延到雙邊關(guān)系的所有領(lǐng)域，美國(guó)在南海問(wèn)題上的政策和行動(dòng)隨之出現(xiàn)顯著調(diào)整，對(duì)抗特征愈發(fā)明顯。

特朗普政府對(duì)抗性的南海政策和行動(dòng)包括如下四個(gè)方面。第一，調(diào)整政策表態(tài)。美國(guó)白宮2020年5月20日，白宮發(fā)布《美國(guó)對(duì)華戰(zhàn)略方針》，表示要為美國(guó)東南亞盟友“發(fā)聲”，為這些國(guó)家提供安全援助以應(yīng)對(duì)中國(guó)壓力。(8)The White House，United States Strategic Approach to The People’s Republic of China，May 20，2020，p.13.7月13日，國(guó)務(wù)卿蓬佩奧發(fā)表聲明，聲稱(chēng)中國(guó)對(duì)南海離岸資源的主張“不合法”，重申美國(guó)對(duì)2016年“仲裁”結(jié)果的肯定與支持。(9)Michael Pompeo，“U.S. Position on Maritime Claims in the South China Sea”，Department of State，July 13，2020，https：//www.state.gov/u-s-position-on-maritime-claims-in-the-south-china-sea/，visited on 21 September 2020.第二，增加在南海從事所謂“航行自由行動(dòng)”的頻次和力度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2020年8月底美國(guó)軍艦在南海海域的“航行自由行動(dòng)”多達(dá)7次，美國(guó)各類(lèi)戰(zhàn)機(jī)在南?？沼虻娘w行頻次也顯著增加。第三，在南海相關(guān)海域較為頻繁地開(kāi)展包括航母參與的軍事演習(xí)，既有一艘航母參加的軍事演習(xí)，也有兩艘航母同時(shí)參加的軍事演習(xí)。(10)Reuters Staff，“U.S. Navy Carrier Conducted Exercises in South China Sea on Aug. 14”， Reuters，August 15，2020，https：//www.reuters.com/article/us-southchinasea-usa-defence/us-navy-carrier-conducted-exercises-in-south-china-sea-on-aug-14-idUSKCN25B065，visited on 21 September 2020； Ankit Panda，“US Navy Conducts Dual Aircraft Carrier Exercises in South China Sea”，The Diplomat，July 06，2020，https：//thediplomat.com/2020/07/us-navy-conducts-dual-aircraft-carrier-exercises-in-south-china-sea/，visited on 21 September 2020.第四，對(duì)負(fù)責(zé)或參與南海陸域吹填的中國(guó)公民實(shí)施簽證限制，將24家中國(guó)公司納入美國(guó)商務(wù)部實(shí)體名單。(11)Nectar Gan，“US Sanctions 24 Chinese Companies over South China Sea Island Building”，CNN，August 27，2020，https：//www.cnn.com/2020/08/27/asia/us-sanction-south-china-sea-intl-hnk/index.html，visited on 21 September 2020.

美國(guó)南海政策的重要變化與中美關(guān)系總體狀態(tài)的變化大致同步，中美關(guān)系的總體框架已經(jīng)發(fā)生了部分轉(zhuǎn)變，包括南海問(wèn)題在內(nèi)的所有議題也應(yīng)在這個(gè)大背景下進(jìn)行思考。過(guò)去十多年中，中美在南海問(wèn)題上曾出現(xiàn)很多分歧和爭(zhēng)議，但是這些分歧和爭(zhēng)議基本上都是進(jìn)行個(gè)案處理，沒(méi)有對(duì)雙邊關(guān)系的狀態(tài)產(chǎn)生根本性的影響。目前中美關(guān)系基本框架發(fā)生變化，中美圍繞南海問(wèn)題的博弈非常有可能塑造雙邊關(guān)系的發(fā)展方向。特朗普政府處理中美分歧和爭(zhēng)端的方式呈現(xiàn)出泛安全化和泛意識(shí)形態(tài)化的傾向，主張對(duì)抗的政治力量開(kāi)始占據(jù)上風(fēng)，南海問(wèn)題甚至可能成為中美較量的關(guān)鍵議題。

二、防范南海問(wèn)題的短期風(fēng)險(xiǎn)

美國(guó)對(duì)華戰(zhàn)略從接觸主導(dǎo)轉(zhuǎn)向競(jìng)爭(zhēng)主導(dǎo)，兩國(guó)在諸多具體議題上的矛盾因此日益激化且短期內(nèi)難解，南?？赡艹蔀橹忻婪制缱畲蟮念I(lǐng)域。過(guò)去半年中，美國(guó)在南海問(wèn)題上的政策表態(tài)從傳統(tǒng)的在領(lǐng)土爭(zhēng)端問(wèn)題上不持立場(chǎng)轉(zhuǎn)向“選邊站隊(duì)”，美國(guó)艦機(jī)在南海海域和空域的行動(dòng)也有誘發(fā)意外、危機(jī)乃至沖突的惡意，中美在南海問(wèn)題上發(fā)生意外、出現(xiàn)危機(jī)乃至爆發(fā)沖突的可能無(wú)法排除，這是短期需要防范的風(fēng)險(xiǎn)，其原因有多重。

第一，特朗普總統(tǒng)的外交安全團(tuán)隊(duì)夸大中美南海博弈的意義和價(jià)值，認(rèn)為中國(guó)利用南海進(jìn)行“切香腸”式的地緣戰(zhàn)略擴(kuò)張，因此主張強(qiáng)力“推回”(push back)。美國(guó)媒體報(bào)道、專(zhuān)家學(xué)者論著和官方文獻(xiàn)中涉及南海的內(nèi)容通常會(huì)建構(gòu)一個(gè)“宏大敘事”：中國(guó)通過(guò)陸域吹填“改變”南?，F(xiàn)狀；中國(guó)試圖用“強(qiáng)制手段”施壓南海其他聲索國(guó)；中國(guó)在南海島礁上部署軍事力量以“控制”南海，進(jìn)而影響途經(jīng)南海的商貿(mào)活動(dòng)；中國(guó)將南海當(dāng)作地緣安全擴(kuò)張的試驗(yàn)場(chǎng)，如果不受阻礙，還可能進(jìn)一步“擴(kuò)張”。此種“宏大敘事”建構(gòu)中國(guó)對(duì)美國(guó)的“威脅”或者“敵人”形象，而其背后則是對(duì)中國(guó)可能挑戰(zhàn)美國(guó)亞太影響的深層憂(yōu)慮：菲律賓為南海聲索國(guó)，美菲為同盟關(guān)系，中國(guó)在南海的行動(dòng)可能挑戰(zhàn)美國(guó)對(duì)菲律賓的安全承諾；中國(guó)軍事力量的增強(qiáng)將影響美國(guó)在南海的所謂“航行自由行動(dòng)”；中國(guó)綜合力量上升挑戰(zhàn)美國(guó)在西太平洋的主導(dǎo)地位，等等。(12)Ronald O’Rourke，“U.S.-China Strategic Competition in South and East China Seas：Background and Issues for Congress”，Congressional Research Service，CRS Report R42784，August 28，2020.在中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)背景下，南海問(wèn)題被賦予更高的價(jià)值，且具有某種“灰色地帶”的特征，南海被當(dāng)成對(duì)華實(shí)施“推回”戰(zhàn)略的優(yōu)選地點(diǎn)，美國(guó)“極限施壓”的政策則增大中美艦機(jī)相遇發(fā)生意外、擦撞或危機(jī)的可能。

第二，在中美關(guān)系持續(xù)下行的環(huán)境下，南海問(wèn)題如果出現(xiàn)危機(jī)，管控難度必然很大，危機(jī)快速升級(jí)乃至滑向軍事沖突的風(fēng)險(xiǎn)不能排除。過(guò)去20年中，南海問(wèn)題上已經(jīng)發(fā)生了數(shù)次意外或者危機(jī)，包括2001年4月的“撞機(jī)事件”、2009年3月的“無(wú)瑕號(hào)事件”、2013年12月的“考本斯事件”等。類(lèi)似事件在中美兩國(guó)合作主導(dǎo)、雙邊關(guān)系總體穩(wěn)定之時(shí)，大致得到較為妥善的處置。(13)2012年11月，本人在斯坦福大學(xué)訪(fǎng)學(xué)期間曾訪(fǎng)談主導(dǎo)處理“無(wú)瑕號(hào)事件”的前海軍高官，這位海軍上將認(rèn)為中美之間的熱線(xiàn)對(duì)該事件的處置起了很大作用，雙方通過(guò)直接和坦率的對(duì)話(huà)及時(shí)管控事件升級(jí)，避免危機(jī)外溢。

最近半年，中美艦機(jī)在南海相遇頻次更高，擦撞風(fēng)險(xiǎn)增大。由于中美關(guān)系已經(jīng)惡化，中美艦機(jī)在南海如果出現(xiàn)擦撞，危機(jī)升級(jí)外溢的風(fēng)險(xiǎn)較高，危機(jī)管理的難度很大。以前南海出現(xiàn)的各類(lèi)意外或者危機(jī)均發(fā)生在中美關(guān)系總體穩(wěn)定，雙邊對(duì)話(huà)磋商渠道大致通暢的背景之下，雙方均致力于管控分歧，確保中美關(guān)系“斗而不破”。如今雙邊關(guān)系的氣氛顯然不利于危機(jī)管控，任何一方都不可能輕易退讓或者被認(rèn)為做出了退讓?zhuān)C(jī)發(fā)生后快速升級(jí)的可能性較大。不僅如此，危機(jī)管理需要公開(kāi)或者私下的有效溝通渠道，而當(dāng)前中美之間公開(kāi)的溝通渠道運(yùn)行不暢，而私下渠道也難以保證。公開(kāi)渠道的關(guān)閉、私下渠道的消失，以及雙邊氣氛的緊張，都可能讓南海出現(xiàn)的任何一場(chǎng)危機(jī)快速升級(jí)，并有可能外溢到其他領(lǐng)域。因此，在南海問(wèn)題上要防范短期風(fēng)險(xiǎn)。

第三，南海出現(xiàn)的意外或者危機(jī)有可能進(jìn)一步“催化”中美關(guān)系，加速雙邊關(guān)系的“定性”和“定型”，以至于雙邊關(guān)系可能由此喪失騰挪和緩和空間。如前所述，中美關(guān)系雖然已經(jīng)出現(xiàn)變化，但走向何方尚不明確，美國(guó)國(guó)內(nèi)在此問(wèn)題上仍存在頗多分歧，一些人主張中美實(shí)現(xiàn)局部或者全部“脫鉤”；一些人主張中美走向“新冷戰(zhàn)”；還有一些人強(qiáng)調(diào)中美應(yīng)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)與合作并存的雙邊關(guān)系。在官方層面，特朗普政府一再?gòu)?qiáng)調(diào)中美在雙邊關(guān)系的所有方面均應(yīng)實(shí)現(xiàn)“對(duì)等”，但“對(duì)等”并非“對(duì)抗”。中國(guó)則強(qiáng)調(diào)中美之間并不存在意識(shí)形態(tài)沖突，中美兩國(guó)應(yīng)推進(jìn)以協(xié)調(diào)、合作、穩(wěn)定為基調(diào)的中美關(guān)系。(14)王毅：《國(guó)務(wù)委員兼外交部長(zhǎng)王毅就中國(guó)外交政策和對(duì)外關(guān)系回答中外記者提問(wèn)》，新華網(wǎng)，2020年5月25日，http：//www.xinhuanet.com/politics/2020lh/2020-05/25/c_1126027267.htm，登錄時(shí)間：2020年9月21日。樂(lè)玉成：《中美走向合作的大勢(shì)是擋不住的——在外交學(xué)會(huì)與美國(guó)亞洲協(xié)會(huì)共同舉辦的中美關(guān)系視頻對(duì)話(huà)上的致辭》，外交部，2020年7月8日，https：//www.fmprc.gov.cn/web/wjb_673085/zygy_673101/lyc/XGXW/t1795909.shtml，登錄時(shí)間：2020年9月21日。王毅：《守正不移，與時(shí)俱進(jìn) 維護(hù)中美關(guān)系的正確方向——王毅國(guó)務(wù)委員在中美智庫(kù)媒體論壇上的致辭》，外交部，2020年7月9日，https：//www.fmprc.gov.cn/web/wjbz_673089/zyjh_673099/t1796282.shtml，登錄時(shí)間：2020年9月21日。楊潔篪：《尊重歷史 面向未來(lái) 堅(jiān)定不移維護(hù)和穩(wěn)定中美關(guān)系》，新華網(wǎng)，2020年8月7日，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-08/07/c_1126339837.htm，登錄時(shí)間：2020年9月21日。

簡(jiǎn)言之，中美關(guān)系仍然存在較多可能性，仍具有一定的可塑性，未來(lái)中美關(guān)系往哪個(gè)方向發(fā)展，世界格局如何演進(jìn)，既取決于雙方對(duì)具體矛盾和分歧的分析和判斷，也取決于兩國(guó)對(duì)世界大勢(shì)和彼此關(guān)系的定性，更取決于各自國(guó)家的政策選擇。(15)樊吉社：《新冠疫情下的中美關(guān)系：態(tài)勢(shì)與愿景》，《外交評(píng)論》2020年第4期，第49—70頁(yè)。

然而，最近一段時(shí)期特朗普政府在對(duì)華政策上采取了很多過(guò)激行動(dòng)，諸如美國(guó)高官頻頻發(fā)表演講攻擊中國(guó)、要求關(guān)閉中國(guó)駐休斯頓總領(lǐng)事館、制裁中國(guó)高新技術(shù)公司、制裁中國(guó)政府高官、在涉疆、涉藏、涉臺(tái)和涉港等敏感議題上頻繁采取行動(dòng)等，這些舉動(dòng)試圖“把美中關(guān)系定位為包含一切的系統(tǒng)性競(jìng)爭(zhēng)，即將到來(lái)的美國(guó)選舉結(jié)果也無(wú)法逆轉(zhuǎn)這種定位”，(16)Edward Wong and Steven Lee Myers，“Officials Push U.S.-China Relations Toward Point of No Return”，The New York Times，July 31，2020，https：//www.nytimes.com/2020/07/25/world/asia/us-china-trump-xi.html，visited on 21 September 2020.以實(shí)現(xiàn)雙邊關(guān)系的“定性”和“定型”。前述過(guò)激行動(dòng)毫無(wú)疑問(wèn)已經(jīng)對(duì)雙邊關(guān)系產(chǎn)生重大沖擊，但特朗普總統(tǒng)第一(或唯一)任期所剩時(shí)間不多，這些過(guò)激行動(dòng)仍無(wú)法以最快速度完成國(guó)內(nèi)政治動(dòng)員。如果中美在南海出現(xiàn)一次危機(jī)，美國(guó)國(guó)內(nèi)在對(duì)華政策上的國(guó)內(nèi)政治動(dòng)員可以很快完成。

三、中美在南海問(wèn)題上的長(zhǎng)期博弈

特朗普政府對(duì)華政策的調(diào)整將產(chǎn)生較為深遠(yuǎn)的影響，無(wú)論他能否連選連任，美國(guó)對(duì)華政策均很難回到過(guò)去。戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)將是美國(guó)對(duì)華政策的主旋律，至于雙邊關(guān)系能否保持健康的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)或者競(jìng)爭(zhēng)與合作并存，能否防止戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)滑向戰(zhàn)略對(duì)抗，這均將考驗(yàn)兩國(guó)的外交智慧。無(wú)論如何，南海問(wèn)題作為中美關(guān)系中的重要議題，雙方圍繞南海問(wèn)題的較量也必然是長(zhǎng)期的。

南海問(wèn)題屬于領(lǐng)土爭(zhēng)端，除非出現(xiàn)特別重大的事態(tài)，領(lǐng)土爭(zhēng)端通常很難在短期內(nèi)獲得解決。過(guò)去20年中，當(dāng)然也有個(gè)別領(lǐng)土爭(zhēng)端得到快速解決的案例，但其后續(xù)影響讓相關(guān)各方均付出了較大代價(jià)。南海問(wèn)題比一般的領(lǐng)土爭(zhēng)議更為復(fù)雜，它不僅牽涉更多的聲索國(guó)，涉及非常復(fù)雜的歷史問(wèn)題，并且還有域外國(guó)家的介入，各方的政策立場(chǎng)短期內(nèi)都很難改變。因此，維持現(xiàn)狀或許并不是處理南海問(wèn)題的最優(yōu)選項(xiàng)，但這屬于更可行、更現(xiàn)實(shí)的政策選項(xiàng)。

具體而言，隨著中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)加劇以及中國(guó)軍事力量增強(qiáng)，美國(guó)在南海的抵近偵察或所謂“航行自由行動(dòng)”不僅不可能減少，甚至可能進(jìn)一步增加；美國(guó)還將繼續(xù)輔助東南亞各國(guó)的海上能力建設(shè)，提供相關(guān)安全援助；美國(guó)艦機(jī)進(jìn)入南海海域的頻次可能進(jìn)一步增加，規(guī)模甚至可能增大；美國(guó)還可能聯(lián)合其他國(guó)家在南海相關(guān)海域舉行聯(lián)合軍演；南海對(duì)于美國(guó)近年力推的“印太戰(zhàn)略”更是非常關(guān)鍵。美國(guó)通過(guò)這些象征性的軍事行動(dòng)或者外交姿態(tài)展示其在本地區(qū)的存在，防范中國(guó)在南海進(jìn)行更多的陸域吹填或者軍事部署的行動(dòng)，表達(dá)對(duì)其盟友的支持以及宣示其艦機(jī)所謂“航行自由”的權(quán)利等。(17)Ronald O’Rourke，“U.S.-China Strategic Competition in South and East China Seas：Background and Issues for Congress”，Congressional Research Service， CRS Report R42784，August 28，2020.盡管美國(guó)可能采取上述政策姿態(tài)或者行動(dòng)，但它無(wú)法改變南海問(wèn)題已有現(xiàn)狀，因此，中美圍繞南海問(wèn)題的博弈應(yīng)立足于長(zhǎng)遠(yuǎn)，這是處理南海問(wèn)題的基本出發(fā)點(diǎn)；同時(shí)，也要著眼全局，把南海問(wèn)題放在中美關(guān)系的整體框架下處理。

立足長(zhǎng)期，著眼全局，在南海問(wèn)題上“與狼共舞”是必須的、可行的、應(yīng)有的政策選項(xiàng)。第一，中國(guó)艦機(jī)在南海要捍衛(wèi)主權(quán)和領(lǐng)土安全，對(duì)美國(guó)艦機(jī)的抵近偵察或者所謂“航行自由行動(dòng)”做出及時(shí)、恰當(dāng)反應(yīng)。當(dāng)美國(guó)艦機(jī)進(jìn)入南海相關(guān)島礁附近，中國(guó)艦機(jī)要對(duì)其伴飛、伴航、警告、驅(qū)離。中美艦機(jī)的這種互動(dòng)可能越來(lái)越頻繁，對(duì)不斷強(qiáng)大但仍需加強(qiáng)演練的中國(guó)?？哲姸?，這種艦機(jī)互動(dòng)甚至可以成為練兵方式之一。同時(shí)，當(dāng)美國(guó)宣稱(chēng)其艦機(jī)有權(quán)在南海相關(guān)島礁開(kāi)展所謂“航行自由行動(dòng)”，中國(guó)艦機(jī)也有權(quán)利到美國(guó)的相關(guān)海域從事類(lèi)似操作。第二，中美南海博弈具有戰(zhàn)略性和長(zhǎng)期性，中美艦機(jī)互動(dòng)應(yīng)遵守操作規(guī)程，捍衛(wèi)主權(quán)和領(lǐng)土安全的同時(shí)遵循“有理有利有節(jié)”的基本原則。中美兩國(guó)簽署了《中美關(guān)于?？障嘤霭踩袨闇?zhǔn)則諒解備忘錄》，完成了兩個(gè)附件，這是兩個(gè)艦機(jī)相遇的協(xié)議，落實(shí)該協(xié)議對(duì)雙方提高海空操作安全、發(fā)展新型軍事關(guān)系意義重大。第三，中美應(yīng)探索在南海問(wèn)題上的分歧管控或者危機(jī)管控之道。兩國(guó)在南?；?dòng)頻次增加，出現(xiàn)意外的可能將隨之上升。因此，中美兩國(guó)宜致力建立各類(lèi)對(duì)話(huà)磋商或者危機(jī)管控機(jī)制，一則防范發(fā)生危機(jī)，二則在危機(jī)發(fā)生后管控危機(jī)。