薛志華

海洋是國家戰(zhàn)略資源的重要基地。提高海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟，保護海洋生態(tài)環(huán)境，維護國家海洋權益，對于實施海洋強國戰(zhàn)略、擴大對外開放、推進生態(tài)文明建設、促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，對于實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢具有重要意義。海洋主體功能區(qū)規(guī)劃是海洋空間開發(fā)的基礎性和約束性規(guī)劃，是推進形成海洋主體功能區(qū)布局的基本依據(jù)。研究海洋主體功能區(qū)的理論基礎影響著科學劃定海洋功能分區(qū)、優(yōu)化海洋空間開發(fā)格局、統(tǒng)籌海洋空間格局與陸域發(fā)展布局等具體工作的開展與落實。本文以海洋主體功能區(qū)為研究中心，分析海洋主體功能區(qū)理論基礎存在的現(xiàn)實價值，考察海洋主體功能區(qū)理論發(fā)展的思想源流，總結(jié)海洋主體功能區(qū)的理論內(nèi)容及其管控方略。

一、海洋主體功能區(qū)理論基礎的現(xiàn)實價值

理論的意義在于指導現(xiàn)實。海洋主體功能區(qū)的理論基礎不僅有助于促進海洋空間的可持續(xù)開發(fā)利用，也有助于進一步規(guī)劃海洋開發(fā)秩序，推進海洋綜合管理，豐富關于全球海洋治理的中國方案。

(一)實現(xiàn)海洋空間可持續(xù)發(fā)展

圍繞“協(xié)調(diào)海洋資源人類開發(fā)活動”的主題，1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過的《21世紀議程》提出海岸帶綜合管理的概念。圍繞“海洋生態(tài)系統(tǒng)的服務功能與價值的持續(xù)供給”的主題，2002年全球可持續(xù)發(fā)展峰會提出生態(tài)系統(tǒng)管理的概念。(1)Curtin R.Prellezo，Understanding Marine Ecosystem Based Management：A Literature Review，Marine Policy，Vol.34，2010，pp.821-830.《聯(lián)合國海洋法公約》(下稱《公約》)序言提及，認識到有需要通過本公約，在妥為顧及所有國家主權的情形下，為海洋建立一種法律秩序，以便利國際交通和促進海洋的和平用途，海洋資源的公平而有效的利用，海洋生物資源的養(yǎng)護以及研究、保護和保全海洋環(huán)境。同時，《公約》第192條規(guī)定：各國有保護和保全環(huán)境的義務。由此可見，保護海洋環(huán)境，實現(xiàn)海洋的可持續(xù)發(fā)展是《聯(lián)合國海洋法公約》確立的國際海洋秩序的應有之義?！?030年可持續(xù)發(fā)展議程》目標14指出，保護和可持續(xù)利用海洋和海洋資源以促進可持續(xù)發(fā)展。(2)《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，http：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zt_674979/dnzt_674981/qtzt/2030kcxfzyc_686343/t1331382.shtml，登錄時間：2018年7月28日。隨著全球升溫、海平面上升、海洋酸化和其他氣候變化產(chǎn)生的影響不斷加劇，低洼沿岸國家，尤其是許多最不發(fā)達國家和小島嶼發(fā)展中國家遭到嚴重影響，各種維系地球的生物系統(tǒng)的生存受到威脅。實現(xiàn)海洋和海洋資源的可持續(xù)利用對于增強國家承受和適應氣候變化的能力，提升國家應對環(huán)境惡化的能力和水平具有重要意義。作為聯(lián)合國成立七十周年之際形成的重要文件《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》表明，可持續(xù)發(fā)展日益受到國際社會的重視，同時也表明國際社會為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展確立了行動目標和路線圖，以促進可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)。實現(xiàn)海洋的可持續(xù)發(fā)展是全面性、整體性、系統(tǒng)性的工程，與其他可持續(xù)發(fā)展目標緊密相關。具體而言，海洋的可持續(xù)發(fā)展離不開貧困的消除(目標1)、糧食安全(目標2)、經(jīng)濟增長(目標8)、可持續(xù)性的消費和生產(chǎn)模式(目標12)。(3)“Conserve and Sustainably Use the Oceans，Seas and Marine Resources for Sustainable Development”，http：//www.unesco.org/new/en/unesco-liaison-office-in-new-york/about-this-office/single-view/news/conserve_and_sustainably_use_the_oceans_seas_and_marine_res/，visited on 28 July 2018.而海洋的可持續(xù)發(fā)展將會創(chuàng)造大量就業(yè)機會，促進水產(chǎn)養(yǎng)殖、海洋運輸、休閑旅游等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進而促進沿海國經(jīng)濟增長，帶動全球經(jīng)濟發(fā)展。海洋可持續(xù)發(fā)展對其他可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)也具有積極作用。

(二)推動海洋綜合管理理論體系的完備和深化

以生態(tài)系統(tǒng)為基礎進行海洋綜合管理是現(xiàn)代海洋管理發(fā)展的趨向。美國《海岸帶管理法》即在注重聯(lián)邦與州政府協(xié)作管理海洋的同時，強調(diào)海洋管理、開發(fā)、保護一體化。《歐盟海洋戰(zhàn)略框架指令》以先進的生態(tài)系統(tǒng)方法為指引，確定良好環(huán)境狀態(tài)，建立一套針對海域環(huán)境保護的具體指標，以促進海洋環(huán)境改善。我國的海洋管理存在各涉海行業(yè)部門實施條塊分割式管理，使得不同海洋資源或生態(tài)要素及其功能被分而治之，不能根據(jù)海洋生態(tài)系統(tǒng)的整體性進行綜合管理的問題。(4)王琪、邵志剛：《我國海洋公共管理中的政府角色定位研究》，《海洋開發(fā)與管理》2013年第4期，第26頁。現(xiàn)有的海洋綜合管理理論帶有明顯的“管理性”色彩，注重特定領域的政策支持與制度保障建設，忽視了海洋開發(fā)與保護的整體性?，F(xiàn)有的管理模式仍以追求經(jīng)濟發(fā)展為主，忽略海洋環(huán)境效益和社會效益，(5)李濱勇等：《芻議我國新形勢下的海洋綜合管理》，《海洋開發(fā)與管理》2014年第8期，第12頁。無視環(huán)境資源承載能力，導致海洋經(jīng)濟發(fā)展以海洋環(huán)境破壞為代價。

黨的十九大報告提出加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國。海洋綜合管理需要與生態(tài)文明建設緊密結(jié)合起來，需以國家海洋整體利益和海洋可持續(xù)發(fā)展為目標，綜合運用立法、司法、執(zhí)法、戰(zhàn)略規(guī)劃指引、行政監(jiān)督檢查等手段對國家管轄海域進行管理。同時，中國作為《聯(lián)合國海洋法公約》的締約國，還需要根據(jù)公約的規(guī)定，切實履行在環(huán)境保護、國家管轄范圍以外資源開發(fā)等問題上的義務。(6)于宜法、馬英杰、薛桂芳等：《制度〈海洋基本法〉初探》，《東岳論叢》2010年第8期，第164頁。海洋主體功能區(qū)規(guī)劃可以有力回應生態(tài)文明和美麗中國建設的基本要求，將可持續(xù)發(fā)展理念融入到海洋綜合管理之中，通過法律、政策等多種手段保障實施。同時，海洋開發(fā)的系統(tǒng)功效涉及海洋經(jīng)濟發(fā)展、海洋生態(tài)環(huán)境改善、海洋權益維護等多個方面，構建理論體系即是尊重海洋開發(fā)與保護的系統(tǒng)性與整體性的實質(zhì)，為開發(fā)、利用、保護海洋資源的實踐提供指引方向。

(三)規(guī)范海洋開發(fā)秩序

海洋主體功能區(qū)的劃分遵循自然規(guī)律，根據(jù)不同海域資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強度和發(fā)展?jié)摿?，合理確定不同海域的主體功能，科學謀劃海洋開發(fā)，調(diào)整開發(fā)內(nèi)容。海洋主體功能區(qū)的理論基礎可以進一步深化對于不同海域劃分依據(jù)、劃分原則的認識，形成指引海洋空間格局利用、提升海洋空間利用效率、改善海洋可持續(xù)能力水平的基本依據(jù)。一是有助于提高開發(fā)能力和效率。我國海洋資源的開發(fā)利用總體水平還比較落后，開發(fā)能力在世界仍處于落后地位，目前我國海洋開發(fā)的綜合指標不到4%，不僅低于海洋經(jīng)濟發(fā)達國家水平的14%～17%的水平，而且低于世界平均水平的5%。(7)何強、魏青山：《建設海洋強國須提高資源開發(fā)能力》，http：//www.oceanol.com/redian/jujiao/30239.html，登錄時間：2018年7月28日。開發(fā)利用水平的落后不僅制約了資源的利用效率，也限制了海洋經(jīng)濟和海洋科技的發(fā)展，直接影響著海洋強國建設的推進。推進理論基礎的研究將為提升海洋開發(fā)的能力和效率提供需要遵循的標準，為海洋開發(fā)的發(fā)展水平和優(yōu)先方向提供指引。二是有助于推動海洋開發(fā)方式由粗放型向循環(huán)利用型轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)可持續(xù)開發(fā)利用。當前，我國的海洋開發(fā)問題表現(xiàn)為總體開發(fā)不足與部分近海資源開發(fā)過度，“重開發(fā)，輕保護”的慣性思維使近海生態(tài)環(huán)境惡化，海洋開發(fā)利用科技總體水平較低，海洋環(huán)境監(jiān)測和資源開發(fā)利用監(jiān)管能力薄弱。出現(xiàn)這些問題的原因在于在思想認識、技術裝備、經(jīng)濟效益及科學管理方面與其他海洋強國仍然存在差距。推動理論基礎的研究對于提升保護海洋的思想認識、促進海洋的可持續(xù)開發(fā)利用、強化科學管理具有現(xiàn)實指導意義。三是有助于構建陸海協(xié)調(diào)、人海和諧的海洋空間開發(fā)格局。海洋是人類生產(chǎn)生活的重要空間和載體，也是地球生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，海洋生態(tài)保護價值作為生態(tài)文明建設的重要組成部分值得重視。堅持陸海統(tǒng)籌，正確處理人與海洋之間的關系，以可持續(xù)發(fā)展原則為指引認識海洋、經(jīng)略海洋，是促進理論基礎研究的應有之義，也為加深海洋認識，增強保護海洋的群體認同奠定了基礎。

(四)貢獻海洋治理的中國智慧和中國方案

隨著全球性挑戰(zhàn)增多，加強全球治理、推進全球治理體制變革已是大勢所趨。海洋治理的規(guī)則與制度固化了發(fā)達國家的利益訴求，難以反映當前國際力量對比的變化。推動各國在國際經(jīng)濟合作中權利平等、機會平等、規(guī)則平等，推進全球治理規(guī)則民主化、法治化，努力使全球治理體制更加平衡地反映大多數(shù)國家意愿和利益顯得尤為重要。推動全球海洋治理體制變革需要發(fā)揮理念引領的作用，需要各國通力合作，攜手應對挑戰(zhàn)，需要完善已有規(guī)則和機制，建立新規(guī)則和新機制。這要求各國需要以《聯(lián)合國海洋法公約》所確立的規(guī)則和制度為基本依據(jù)，認真履行公約義務，將國內(nèi)法的相關規(guī)定同國際條約責任有機統(tǒng)一起來。但同時，《聯(lián)合國海洋法公約》仍存在諸多不完善之處，對于《聯(lián)合國海洋法公約》的解釋需要遵循《維也納條約法公約》有關條約解釋的規(guī)定，也需要各國在各自國家實踐中進一步豐富發(fā)展海洋治理領域的規(guī)則內(nèi)涵。

構建海洋主體功能區(qū)的理論基礎即是要正確處理好經(jīng)濟發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護的關系，牢固樹立保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念，堅持天人合一、陸海統(tǒng)籌，轉(zhuǎn)變用海方式，提升用海能力。這不僅對于中國海洋開發(fā)、利用、保護具有現(xiàn)實意義，也對于全球海洋治理理念的發(fā)展創(chuàng)新具有積極意義。作為世界上最大的發(fā)展中國家，中國需要根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》《聯(lián)合國氣候變化框架公約》等國際條約履行自身的責任，同時也需要為全球海洋治理體制改革貢獻自己的智慧和方案。海洋空間規(guī)劃是當今國際海洋合作交流的熱點領域，也是“一帶一路”海上合作的重要內(nèi)容。中國積極推進同21世紀海上絲綢之路沿線國家的海洋規(guī)劃編制合作。其中，中國—柬埔寨海洋空間規(guī)劃編制已進入收尾階段。中國—柬埔寨海洋空間規(guī)劃合作探索了沿海發(fā)展中國家治理海洋的中國方案和中國模式，將有利于推動我國與他國構建藍色伙伴關系，深度參與全球海洋治理，推進“一帶一路”建設的共商、共建、共享、共贏，構建人類命運共同體，與他國一道共創(chuàng)和平、安寧、繁榮、開放和美麗的世界。(8)《讓海洋空間規(guī)劃的方案惠及更多國家》，http：//ocean.china.com.cn/2018-07/25/content_57819522.htm，登錄時間：2018年7月28日。海洋主體功能區(qū)理論基礎將為中國推動全球海洋治理體制改革提供理論依據(jù)，在這一理論的指引下，我國進一步開展海洋經(jīng)濟發(fā)展、海洋科技進步、海洋權益維護、海洋國家合作等各類活動，從而傳播中國理念，發(fā)出中國聲音。

二、海洋主體功能區(qū)理論基礎的思想源流

海洋主體功能區(qū)規(guī)劃受到與反映人地關系、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與人的發(fā)展、環(huán)境生態(tài)保護等理論的深刻影響。研究海洋主體功能區(qū)理論基礎離不開梳理提煉對海洋主體功能區(qū)規(guī)劃具有支持意義的相關理論，借助對各類理論的具體內(nèi)容及研究局限的剖析，奠定研究理論基礎的基石。

(一)人地關系地域系統(tǒng)理論

“人地關系地域系統(tǒng)”理論認為人同自然界的關系表現(xiàn)為人類社會同自然環(huán)境的關系，人類通過生產(chǎn)有意識地改變著自己生存的物質(zhì)條件，從而改變著周圍的外在自然界，在此過程中，為自身和新的自然環(huán)境之間帶來新的關系。(9)吳傳鈞：《人地關系地域系統(tǒng)的理論研究及調(diào)控》，《云南大學學報(哲學社會科學版)》2008年第2期，第2頁。地域功能性、系統(tǒng)結(jié)構化、時空變異有序過程以及人地系統(tǒng)效應的差異性及可調(diào)控性是這一理論的精髓。(10)樊杰：《“人地關系地域系統(tǒng)”是綜合研究地理故居形成與演變規(guī)律的理論基石》，《地理學報》2018年第4期，第598頁。對人文和經(jīng)濟地理現(xiàn)象空間分布格局及其演變規(guī)律的研究，既要充分認識資源環(huán)境系統(tǒng)對經(jīng)濟地理格局和過程的影響作用，也不能忽視人文和經(jīng)濟地理現(xiàn)象之間的相互作用關系對自身格局形成的作用。(11)吳傳鈞：《人地關系地域系統(tǒng)的理論研究及調(diào)控》，《云南大學學報(哲學社會科學版)》2008年第2期，第598頁。海洋主體功能區(qū)規(guī)劃意在構建陸海協(xié)調(diào)、人海和諧的海洋空間開發(fā)格局，這便要求從自然地理環(huán)境和人類生產(chǎn)生活活動之間的耦合及相互關系的作用來規(guī)劃海洋空間格局，決定人類活動分布。

(二)區(qū)域發(fā)展理論

區(qū)域發(fā)展研究是人地關系地域系統(tǒng)理論探索的重要方面，也是經(jīng)濟地理學的重要內(nèi)容。(12)陸大道：《中國區(qū)域發(fā)展理論與實踐》，北京：科學出版社2003年版，第18頁。區(qū)域經(jīng)濟增長并非同時出現(xiàn)在所有的地方，它首先以不同的強度出現(xiàn)在一些增長點上，然后以不同的渠道向外擴散，并最終對整個區(qū)域經(jīng)濟產(chǎn)生不同的影響。區(qū)域經(jīng)濟增長對周圍地區(qū)產(chǎn)生的效果包括擴散效應和極化效應。(13)聶華林、魯?shù)?、李泉：《現(xiàn)代區(qū)域經(jīng)濟學通論》，北京：中國社會科學出版社2009年版，第754—755頁。根據(jù)人地關系地域系統(tǒng)理論研究的基本范式，區(qū)域發(fā)展研究包括三方面內(nèi)容：一是不同尺度空間內(nèi)部的發(fā)展問題；二是相同尺度空間的差異性規(guī)律及其相互作用規(guī)律；三是不同空間的基本格局與尺度轉(zhuǎn)換過程中的相關問題。

海洋主體功能區(qū)規(guī)劃需要統(tǒng)籌沿海地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展與海洋空間開發(fā)利用，統(tǒng)籌陸源污染防治與海洋生態(tài)環(huán)境保護和修復，按照經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)良好、安全保障的基本要求，加快轉(zhuǎn)變海洋經(jīng)濟發(fā)展方式，優(yōu)化海洋經(jīng)濟布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構，控制近岸海域開發(fā)強度和規(guī)模，推動深遠海適度開發(fā)。

(三)生態(tài)系統(tǒng)理論

生態(tài)系統(tǒng)是指在一定時間和空間內(nèi)，由生物群落與其環(huán)境組成的一個整體。各組成要素間借助物種流動、能量流動、物質(zhì)循環(huán)、信息傳遞和價值流動，而相互聯(lián)系、相互制約，并形成具有自調(diào)節(jié)功能的復合體。(14)柳勁松、王麗華：《環(huán)境生態(tài)學基礎》，北京：化學工業(yè)出版社2003年版，第89頁。生態(tài)系統(tǒng)理論包括生態(tài)系統(tǒng)管理、生態(tài)影響評價等內(nèi)容。生態(tài)系統(tǒng)管理是指在充分認識生態(tài)系統(tǒng)整體性與復雜性的前提下，以持續(xù)地獲得期望的物質(zhì)產(chǎn)品、生態(tài)及社會效益為目標，并依據(jù)對關鍵生態(tài)工程和重要生態(tài)因子長期監(jiān)測的結(jié)果進行的管理活動，其目標是確保區(qū)域自然環(huán)境達到最佳的持續(xù)利用，持久地維持高度的生物多樣性和確實保護至關重要的生境。生態(tài)影響評價通過定量揭示和預測人類活動對生態(tài)影響及對人類健康和經(jīng)濟發(fā)展的作用，分析確定一個地區(qū)的生態(tài)負荷或環(huán)境容量。遵循自然規(guī)律，根據(jù)不同海域資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強度和發(fā)展?jié)摿?，合理確定不同海域主體功能是海洋主體功能區(qū)的基本要求。海洋主體功能區(qū)規(guī)劃同樣需要將生態(tài)文明建設擺放在更加突出的位置，樹立敬畏海洋、保護海洋理念，維護好海域、海島、海岸線自然狀況，保護好海洋生物多樣性。

(四)福祉地理學理論

史密斯提出的福利地理學分析范式是福祉地理學研究的重要理論基石。當前福利地理學向著福祉地理學的方向發(fā)展。(15)Smith D M. Human Geography：A Welfare Approach，London：Edward Arnold，1977，pp.5-10.福利地理學強調(diào)對人類福祉所依賴的生產(chǎn)、交換、分配和消費的關注，伴隨著人本主義的興起，研究者對于福祉的關注從關注收入和物質(zhì)福祉轉(zhuǎn)向重視人的發(fā)展和生活質(zhì)量。福祉地理學的研究也開始在時空尺度下，研究不同時空尺度下福祉與環(huán)境、空間的主觀和客觀關系以及不同時空尺度下福祉的地區(qū)差異、動態(tài)演變過程等。(16)王圣云、沈玉芳：《從福利地理學到福祉地理學：研究范式重構》，《世界地理研究》2011年第2期，第166頁。因此，福祉地理學理論要求海洋主體功能區(qū)規(guī)劃需要注重公平公正，同時也需要重視良好生活狀態(tài)和生活質(zhì)量，關注人與人之間的倫理關系。在處理人的福祉與環(huán)境之間的關系時，重視福祉關系的空間含義，追求主客觀結(jié)合的綜合福祉。

(五)思想源流的研究脈絡

通過對于思想源流的梳理，初步形成了關于海洋主體功能區(qū)規(guī)劃的研究脈絡。其中，區(qū)域發(fā)展理論和生態(tài)系統(tǒng)理論是對“人地關系地域系統(tǒng)”理論的創(chuàng)新性探索；福祉地理學理論是西方針對經(jīng)濟地理格局研究的經(jīng)典理論。通過對于這些理論的內(nèi)容研究，可以得出如下概括性認識：第一，無論是陸域空間還是海洋空間，均需要以人與自然的相互影響與反饋作用為研究主線，協(xié)調(diào)人地關系，從時空維度、組織結(jié)構、整體與部分關系等方面探究人地關系系統(tǒng)的優(yōu)化與調(diào)控。第二，不同區(qū)域的經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益存在差異，這也就成為區(qū)域功能形成和演變的重要原因。而區(qū)域功能是相對穩(wěn)定的，其發(fā)展演變往往呈現(xiàn)出有序化的特征，在不同的地理區(qū)域是存在差別的。針對區(qū)域的功能差異、演變的時空差別，相應的管控機制、發(fā)展模式也應更具針對性。第三，經(jīng)濟發(fā)展推動社會發(fā)展和進步，人民對于生活質(zhì)量的要求將伴隨著的經(jīng)濟的發(fā)展而不斷提升，在發(fā)展的同時實現(xiàn)社會公平，在增加物質(zhì)福祉和非物質(zhì)福祉的同時，提高人民的客觀福祉和主觀福祉，是在確定不同區(qū)域功能、調(diào)控區(qū)域間關系時必須考量的因素。

這些理論具有較強的指導意義和參考價值，同時也存在自身的局限。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展理論是在特定的歷史條件下形成和發(fā)展起來的，其理論內(nèi)容基本上來源于對歐美區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程的實證考察結(jié)果，在某種程度上具有一定的普遍適應性，但也應該注意到理論產(chǎn)生的特定環(huán)境條件。因此，當我們將這些理論用于分析和規(guī)劃區(qū)域發(fā)展實踐時，一定要切合本國或本地區(qū)的國情或區(qū)情。此外，區(qū)域發(fā)展理論需要具備全球和國內(nèi)視野，不應僅局限于某個特定區(qū)域，而應順應全球經(jīng)濟向海發(fā)展趨勢，以沿海經(jīng)濟的先行發(fā)展帶動近海內(nèi)陸和整體經(jīng)濟發(fā)展。生態(tài)系統(tǒng)理論沒有充分說明如何處理海洋開發(fā)與保護、陸地空間與海洋空間協(xié)調(diào)、發(fā)展與管理之間的關系。這些具體關系的處理則是海洋主體功能區(qū)規(guī)劃重要的理論內(nèi)容。福祉地理學注意到了在利益重新分配過程中需要實現(xiàn)公平，以確保個人的認同以及整體的穩(wěn)定，但是并未給出明確的實現(xiàn)與保障公平的路徑與對策。

理論的價值在于反映現(xiàn)實規(guī)律并指導實踐。十八大以來，我國經(jīng)濟社會取得了歷史性的成就，我國國土面貌和區(qū)域發(fā)展格局也正在發(fā)生著歷史性的變化。(17)習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民網(wǎng)，http：//cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660.html，登錄時間：2019年10月1日?？臻g治理能力的滯后與國土面貌正在發(fā)生的歷史性變化不相適應，(18)樊杰：《新時代“人地關系地域系統(tǒng)”研究芻議》，《地理科學》2018年第4期，第6頁。系統(tǒng)研究符合五大發(fā)展理念的人地關系調(diào)控原理，揭示新時代人地關系變化的新規(guī)律，反映當前全球化與逆全球化浪潮碰撞交織的新形勢，從中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中汲取有益因素，已成為新時代人地關系地域系統(tǒng)研究的新命題。海洋主體功能區(qū)規(guī)劃需要回應新時代的發(fā)展需求，體現(xiàn)五大發(fā)展理念的基本要求，形成以人為發(fā)展核心，以可持續(xù)發(fā)展為目標，以創(chuàng)新發(fā)展為動力的新型理論。

三、海洋主體功能區(qū)理論基礎的具象闡釋

海洋主體功能區(qū)的理論基礎植根于中國的政治實踐，充分考慮與國土空間規(guī)劃理念的協(xié)調(diào)銜接，注重對海洋空間不同功能區(qū)域的綜合保護與開發(fā)利用，以形成基于中國國情與各國實踐借鑒融合的海洋綜合管理理論。

(一)“五位一體”海洋主體功能區(qū)理論的內(nèi)容

黨的十八大報告提出，全面落實經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設五位一體總體布局，促進現(xiàn)代化建設各方面相協(xié)調(diào)，促進生產(chǎn)關系與生產(chǎn)力、上層建筑與經(jīng)濟基礎相協(xié)調(diào)，不斷開拓生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路?！拔逦灰惑w”總體布局雖涉及不同領域，有各自特殊的內(nèi)容和規(guī)律，但它們之間是有機統(tǒng)一、不可分割、相輔相成、相互促進的辯證統(tǒng)一關系。其中，經(jīng)濟建設是根本，政治建設是保證，文化建設是靈魂，社會建設是條件，生態(tài)文明建設是基礎。(19)《統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局》，http：//theory.people.com.cn/n1/2017/0210/c148980-29072607.html，登錄時間：2018年7月28日。生態(tài)文明、綠色發(fā)展是“五位一體”總體布局的重要抓手。海洋主體功能區(qū)建設作為社會主義建設的重要組成部分，同樣需要堅持“五位一體”的總體布局，把生態(tài)文明建設放在突出地位。這便構成了海洋主體功能區(qū)理論基礎內(nèi)容的直接來源。

基于“五位一體”總體布局以及海洋主體功能區(qū)的思想源流，筆者提出經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)系統(tǒng)五位一體的綜合性海洋主體功能區(qū)理論，用以作為海洋主體功能區(qū)的理論基礎。這一綜合性理論涵蓋五個方面，以生態(tài)系統(tǒng)為基礎，將生態(tài)系統(tǒng)方法融入到經(jīng)濟、政治、文化、社會建設之中。

第一，人海關系和諧共進、動態(tài)發(fā)展。人類對海洋具有依賴性，海洋空間和海洋資源是人類賴以生存和發(fā)展的重要依托。地理空間的資源環(huán)境承載能力、開發(fā)利用潛力深刻影響著人類活動。人類具有主觀能動性，可以通過技術革新和生產(chǎn)力水平提升，不斷拓展對于海洋空間認識的深度和廣度，從而為獲得更好的生活質(zhì)量和生活水平創(chuàng)造條件。第二，海洋和人類具有雙重屬性，相互作用。海洋不僅作為自然地理空間存在，還作為人文地理空間存在，在蘊含著豐富的資源、能源等物質(zhì)材料的同時，還是人類文明發(fā)展的源泉和搖籃。人類是海洋生態(tài)系統(tǒng)的重要成員，也可以通過開發(fā)利用海洋來發(fā)展經(jīng)濟，維護政治穩(wěn)定，提升人民福祉。第三，海洋生態(tài)系統(tǒng)的養(yǎng)護是實現(xiàn)海洋可持續(xù)開發(fā)利用的前提，海洋開發(fā)利用是促進人類經(jīng)濟、政治、文化、社會發(fā)展的手段。人海關系形成了循環(huán)系統(tǒng)，環(huán)環(huán)相扣，人類過度利用海洋則會導致循環(huán)系統(tǒng)的崩壞。因此，海洋主體功能區(qū)規(guī)劃需要重視時間和空間的變化，考慮海洋環(huán)境的承載能力，妥善處理經(jīng)濟、政治、文化、社會與生態(tài)系統(tǒng)之間的辯證關系，在開發(fā)利用的同時，做到科學管控，同時不斷提升應對災害和治理環(huán)境損害的能力。

這一理論具有以下特征：第一，注重整體與部分的統(tǒng)一。海洋主體功能區(qū)是我國國土資源空間規(guī)劃的重要組成部分，是實現(xiàn)海洋空間治理和空間結(jié)構優(yōu)化，形成全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系的重要保障。為實現(xiàn)海洋的科學發(fā)展，海洋主體功能區(qū)需要充分注重與國土資源空間規(guī)劃的總體協(xié)調(diào)，強調(diào)陸海一體、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、全域統(tǒng)籌、綜合管控，統(tǒng)籌謀劃陸海空間，推進陸海開發(fā)對接。第二，堅持系統(tǒng)與單元的相容。我國的海洋主體功能區(qū)規(guī)劃根據(jù)自然資源稟賦、環(huán)境承載能力，將海洋空間劃分為優(yōu)先開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域以及禁止開發(fā)區(qū)域。承集約開發(fā)的原則，實現(xiàn)海洋空間利用與資源環(huán)境承載能力相匹配，提高利用效率和效益。同時，重視對海洋空間實施差別化保護，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，強化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)，促進均衡發(fā)展，加強引導和管控，優(yōu)化國土空間開發(fā)結(jié)構。第三，堅持普遍性與特殊性相結(jié)合。國外運用海洋空間規(guī)劃手段進行海洋綜合管理形成了諸多實踐，在探索處理人海關系、發(fā)展與保護關系、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等問題上具有值得借鑒之處。對于中國而言，一方面，需要積極汲取已有國際和國家實踐的積極之處，融入到海洋主體功能區(qū)規(guī)劃之中；另一方，也需要充分考慮本國的特殊國情，實現(xiàn)普遍性與特殊性相統(tǒng)一。

(二)海洋主體功能區(qū)理論的基本目標

國務院2015年印發(fā)的《海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》是海洋綜合管理的整體性、基礎性、約束性文件，是合理開發(fā)利用海洋資源、有效保護海洋生態(tài)環(huán)境的法定依據(jù)。為深入貫徹落實黨的十九大精神，加快建設海洋強國，合理開發(fā)利用海洋資源，推動海洋經(jīng)濟發(fā)展，保護和改善海洋環(huán)境，建設海洋生態(tài)文明，提高海洋綜合管控能力，依據(jù)《中華人民共和國海域使用管理法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》等法律、法規(guī)和國家有關海洋開發(fā)保護的方針、政策，分析海洋開發(fā)和保護的實際情況，結(jié)合區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃及用海需求，劃定海洋主體功能區(qū)。海洋主體功能區(qū)的理論基礎旨在有效指導、約束海洋開發(fā)活動，保障海洋開發(fā)的社會、經(jīng)濟和生態(tài)效益，為海域使用管理和海洋環(huán)境保護工作提供科學依據(jù)，為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展提供用海保障。

海洋主體功能區(qū)的總體目標為依照《全國海洋功能區(qū)劃(2011—2020年)》，綜合評價海域自然條件、開發(fā)保護現(xiàn)狀和社會經(jīng)濟用海需求，明確海洋開發(fā)戰(zhàn)略，科學確定海洋資源利用和保護方向與重點，充分發(fā)揮海洋功能區(qū)劃的基礎性和約束性作用，進一步規(guī)范海域使用秩序，保障國家戰(zhàn)略和重大項目的用海需求，引導海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構和布局進一步優(yōu)化；加強海域海岸環(huán)境綜合整治，控制海域環(huán)境污染和生態(tài)破壞，提高海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量水平；實現(xiàn)海域的合理開發(fā)和可持續(xù)利用，滿足國民經(jīng)濟和社會發(fā)展對海洋的需求，保障海洋經(jīng)濟快速健康發(fā)展。

具體目標為：第一，增強海域管理調(diào)控作用。海域管理的法律、經(jīng)濟、行政和技術等手段不斷完善，海洋功能區(qū)劃的整體控制作用明顯增強，海域使用權市場機制逐步健全，海域的國家所有權和海域使用權人的合法權益得到有效保障，海域開發(fā)和保護格局進一步優(yōu)化。第二，合理控制圍填海規(guī)模。發(fā)揮區(qū)劃統(tǒng)籌作用，引導產(chǎn)業(yè)合理布局，進一步加強圍填海管理，圍填?？刂泼娣e符合國民經(jīng)濟總體要求和海洋生態(tài)環(huán)境承載能力，優(yōu)先保障國家重點基礎設施、產(chǎn)業(yè)政策鼓勵發(fā)展項目和民生領域項目的圍填?；顒印５谌?，保留海域后備空間資源。嚴格控制占用海岸線的開發(fā)利用活動，劃定保留區(qū)，并實施嚴格的階段性開發(fā)限制，為未來發(fā)展預留海域空間。第四，加強海洋環(huán)境保護。開展海洋環(huán)境整治，強化陸源污染控制，局部海域海洋生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢得到遏制，堅持開發(fā)與保護并重的發(fā)展之路，提升海洋可持續(xù)發(fā)展能力。

(三)海洋主體功能區(qū)理論的內(nèi)在機理

海洋主體功能區(qū)建設需要大力落實生態(tài)文明理念，重點放在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，同時需要建立起完善、統(tǒng)一的生態(tài)文明制度體系，以生態(tài)系統(tǒng)方法為基礎，將其融入到經(jīng)濟建設、政治建設、社會建設、文化建設之中。海洋主體功能區(qū)理論基礎的運作機理需要處理好三個關系：

一是陸地與海洋的關系。我國既是陸地大國，也是海洋大國。這就決定了在國土空間利用規(guī)劃中，需要堅持陸海統(tǒng)籌。統(tǒng)籌海洋空間格局與陸域發(fā)展布局，不能單純追求陸地空間拓展，而忽略了海洋空間發(fā)展，反之亦然。統(tǒng)籌沿海地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展與海洋空間開發(fā)利用，以建設海洋洋經(jīng)濟綜合試驗區(qū)為契機，優(yōu)化海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構，加快海洋經(jīng)濟向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變，強化海洋科技自主創(chuàng)新，打造一系列海洋創(chuàng)新合作平臺，形成提升我國海洋國際競爭力的核心區(qū)、海洋強國建設的引領區(qū)、“一帶一路”倡議實施的實踐區(qū)。統(tǒng)籌陸源污染防治與海洋生態(tài)環(huán)境保護和修復。堅持陸海一體發(fā)展，以江河湖海為重點統(tǒng)籌陸域和海域豐富多樣的生態(tài)要素，堅持保護和開發(fā)并重，實施陸源污染防治與海洋環(huán)境整治并舉，形成陸海關系和諧的示范區(qū)。

二是人與自然的關系。以打造海洋生態(tài)安全屏障為目標，遵循自然規(guī)律，根據(jù)不同海域資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強度和發(fā)展?jié)摿?，合理確定不同海域主體功能，科學謀劃海洋開發(fā)，調(diào)整開發(fā)內(nèi)容，規(guī)范開發(fā)秩序，提高開發(fā)能力和效率，著力推動海洋開發(fā)方式向循環(huán)利用型轉(zhuǎn)變。

三是開發(fā)與保護的關系。按照經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)良好、安全保障的基本要求，加快轉(zhuǎn)變海洋經(jīng)濟發(fā)展方式，優(yōu)化海洋經(jīng)濟布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構?？刂平逗Ｓ蜷_發(fā)強度和規(guī)模，推動深遠海適度開發(fā)。提高海洋空間利用效率，把握開發(fā)時序，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)發(fā)展和基礎設施、臨海工業(yè)區(qū)建設等開發(fā)活動，嚴格用海標準，控制用海規(guī)模。對區(qū)位優(yōu)勢明顯、資源富集等發(fā)展條件較好的地區(qū)，突出重點，實施點狀開發(fā)。

四、海洋主體功能區(qū)的管控策略

海洋主體功能區(qū)管控需服務于國土空間規(guī)劃體系，注重不同管控層級、管控海洋功能區(qū)域和海洋空間地物的統(tǒng)籌結(jié)合，完善配套管控政策法規(guī)，促進海洋空間開發(fā)利用理念落到實處。

(一)實現(xiàn)海洋主體功能區(qū)與國土空間規(guī)劃體系的協(xié)調(diào)融合

2019年發(fā)布的中共中央、國務院《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》(下稱《若干意見》)提出建立“全國統(tǒng)一、責權清晰、科學高效”的國土空間規(guī)劃體系，為我國構建國土空間用途管制制度提供了基本依據(jù)?！度舾梢庖姟芬罂茖W有序統(tǒng)籌布局，各類海域保護線，強化底線約束，實現(xiàn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略和各類空間管控要素精準落地，逐步形成全國國土空間規(guī)劃“一張圖”。結(jié)合《若干意見》的內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)，海洋主體功能區(qū)規(guī)劃屬于國土空間規(guī)劃體系的組成部分，海洋主體功能區(qū)的管控需要同國土空間規(guī)劃相協(xié)調(diào)，以期實現(xiàn)“多規(guī)合一”。為了確保“多規(guī)合一”的切實執(zhí)行，海洋主體功能區(qū)需在規(guī)劃編制審批體系、實施監(jiān)督體系、規(guī)劃協(xié)調(diào)對接三方面融合國土空間規(guī)劃的要求。在規(guī)劃編制審批過程中，各級政府部門在堅持陸海統(tǒng)籌和可持續(xù)發(fā)展的基礎上，對海洋空間的開發(fā)保護在時間和空間上作出安排，明確不同海洋區(qū)域的功能以及不同海域的要素屬性。在實施監(jiān)督的過程中，強化已經(jīng)獲得審批規(guī)劃的權威，不得隨意更改，同時結(jié)合規(guī)劃內(nèi)容，健全不同海域的用途管制制度，建立健全國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測評估預警和實施監(jiān)管機制，加強上級部門對下級部門的監(jiān)督檢查以及自然資源執(zhí)法督察。針對規(guī)劃對接協(xié)調(diào)，充分實現(xiàn)與上一級和同一層級規(guī)劃的銜接，在編制海洋主體功能區(qū)規(guī)劃時，留出與其他空間規(guī)劃相對應的接口。

(二)注重“層級”“區(qū)域”“要素”三者的統(tǒng)籌結(jié)合

國土空間規(guī)劃體系是按照國家空間治理現(xiàn)代化的要求進行的系統(tǒng)性、整體性、重構性構建。(20)《自然資源部：國土空間規(guī)劃按層級內(nèi)容分為“五級三類”》，中國新聞網(wǎng)，http：//www.chinanews.com/gn/2019/05-27/8848406.shtml。海洋主體功能區(qū)作為國土空間規(guī)劃體系的組成部分同樣需要順應國家空間治理現(xiàn)代化的需求，圍繞不同層級，劃分不同區(qū)域，關注重點要素。不同層級意味著海洋主體功能區(qū)規(guī)劃的編制要考慮不同級別規(guī)劃的地位和特點，這些層級可分為國家級、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級。當然不同層級規(guī)劃的側(cè)重點和編制深度是不一樣的，其中國家級規(guī)劃側(cè)重戰(zhàn)略性，省級規(guī)劃側(cè)重協(xié)調(diào)性，市縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃側(cè)重實施性。

不同層級的機構在編制具體規(guī)劃要區(qū)分不同區(qū)域的功能屬性，明確空間的用途管制，在海域空間準入環(huán)節(jié)、海域用途轉(zhuǎn)用環(huán)節(jié)、海域利用監(jiān)管環(huán)節(jié)強化海洋空間用途管理體系；從用途、效率、景觀、海域開發(fā)利用、環(huán)境保護、防災減災等方面構建約束性和引導性相結(jié)合的指標控制體系，推進用途管制的科學化；推進海岸帶地區(qū)在建項目管理，加強對陸海聯(lián)結(jié)處的入海排污口、入海河流、農(nóng)業(yè)點源污染源頭的治理，促進跨區(qū)域行政單位的執(zhí)法與監(jiān)管合作。

關注重點要素意味著海洋主體功能區(qū)要充分考慮海洋空間的要素屬性，這些可以直接反映在水、礦、島、自然保護地等物上。重點要素管控需要建立彈性調(diào)整制度和特殊保護制度。彈性調(diào)整制度旨在各區(qū)域、各要素堅持管制規(guī)則剛性的同時，為適應經(jīng)濟社會發(fā)展和自然環(huán)境變遷可能做出的調(diào)整預留規(guī)劃空間，運用這些預留的“空白”空間抵消未來影響國土空間利用的不確定性因素。(21)范華等：《給未來留一點白：新加坡“白色用地”規(guī)劃的經(jīng)驗與啟示》，《資源導刊》2016年第11期，第55頁。特殊保護制度要求考慮海域空間的獨特性，對海島、自然保護地等特殊地物納入規(guī)劃管理，統(tǒng)籌地上地下、陸地海洋空間利用，為可持續(xù)發(fā)展預留空間。

(三)完善海洋主體功能區(qū)的配套法規(guī)政策

當前《國土空間規(guī)劃法》和《國土空間開發(fā)保護法》雖已提上立法日程，但尚未正式頒布，這使得海洋主體功能區(qū)與國土空間規(guī)劃的有機銜接缺乏直接的法律依據(jù)。同時，我國的海洋主體功能區(qū)規(guī)劃并未獲得相應的法律依據(jù)，缺少與之作用相匹配的規(guī)劃權威，在法律規(guī)定不充分的情況下導致對不同對象權利與義務的分配不夠明確。(22)楊凌等：《辨析主體功能區(qū)：基于區(qū)域和要素視角的探討》，《西部人居環(huán)境學刊》2020年第1期，第5頁。海洋主體功能區(qū)規(guī)劃需堅持完善空間治理法律制度，在《國土空間規(guī)劃法》和《國土空間開發(fā)保護法》中對海洋主體功能區(qū)實施專項規(guī)劃的法律地位進行界定，明確制定審批規(guī)劃和監(jiān)督檢查規(guī)劃實施的主體，明確其與國土空間規(guī)劃的關系，從層級、區(qū)域和要素三個方面著手，在考慮海洋空間特殊性以及陸海統(tǒng)籌的同時，促進海洋空間的可持續(xù)利用。此外，對每一類型的功能區(qū)域的開發(fā)保護活動，需制定精準保護的科學指標，在空間利用上提出明確的量化要求和具體指導意見，促進空間開發(fā)利用理念的實施落地。

結(jié) 語

海洋主體功能區(qū)的理論基礎是將生態(tài)系統(tǒng)方法融入到經(jīng)濟、政治、文化、社會建設之中，實現(xiàn)經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)系統(tǒng)五位一體，協(xié)調(diào)發(fā)展。這一理論基礎的研究具有國內(nèi)和國際雙重意義。國內(nèi)層面，海洋主體功能區(qū)的理論基礎作為海洋空間規(guī)劃的科學指導，將海洋生態(tài)文明建設與海洋開發(fā)、利用有機統(tǒng)一起來，實現(xiàn)差異化管理，分區(qū)分類管控，促進綠色發(fā)展。國際層面，海洋主體功能區(qū)的理論基礎是中國對于海洋綜合管理理論的重要創(chuàng)新，是中國處理人海關系、統(tǒng)籌陸地空間與海洋空間的重要探索，是中國參與全球海洋治理，同其他國家構建藍色伙伴關系的中國智慧與中國方案。本文研究海洋主體功能區(qū)的理論基礎遵循以下路徑：從理論層面對反映人地關系、區(qū)域發(fā)展、環(huán)境保護的學術觀點進行剖析，分析內(nèi)容和研究局限，從現(xiàn)實層面結(jié)合中國的政治實踐和國土空間規(guī)劃的現(xiàn)狀，形成對海洋主體功能區(qū)建設的客觀認識，最后通過理論與現(xiàn)實相結(jié)合，提出“五位一體”的綜合性海洋主體功能區(qū)理論。