□ 趙玉麗

（1.南京大學(xué)，江蘇 南京 210023；2.南京森林警察學(xué)院，江蘇 南京 210023）

改革開放以來，一些西方的學(xué)者和觀察家，基于其特有的意識形態(tài)視角，普遍對中國特色的國家治理模式持消極看法，其主要的表現(xiàn)就是不斷涌現(xiàn)出的關(guān)于“中國崩潰論”的預(yù)測[1](p18)。他們認(rèn)為，隨著改革開放以來市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和對國際社會的融入，中國的國家治理作為一種高度精英主義的體制是一種僵化的體制，無法進(jìn)行科學(xué)的決策以及選擇具有開放視野的治理人才，也很難根據(jù)社會條件的變化而發(fā)生相應(yīng)的變革，必然無法應(yīng)對社會多元化及開放市場經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)。

然而，令這些人感到意外的是，經(jīng)過近二三十年的發(fā)展，中國的國家治理在保持自身特色的情況下，取得了舉世矚目的發(fā)展成就，面對市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、公民社會的崛起以及國際社會的壓力，中國獨(dú)特的國家治理模式不但能夠持續(xù)地生存鞏固，而且日益發(fā)展壯大。韓博天和裴宜理（Sebastian Heilmann and Elizabeth J.Perry）將中國國家治理模式興起所產(chǎn)生的挑戰(zhàn)比喻為社會科學(xué)領(lǐng)域的“黑天鵝”事件：“共產(chǎn)主義政黨國家的政治韌性，結(jié)合經(jīng)濟(jì)快速的擴(kuò)張、國際競爭、統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)體的形成，作為一個(gè)明顯的偏離和不期然的事件，不但對全球政治經(jīng)濟(jì)權(quán)力的分配，也對發(fā)展模式的全球爭論都產(chǎn)生巨大的潛在沖擊?！盵2](p4)

在中國發(fā)展的強(qiáng)力沖擊之下，西方一些學(xué)者漸漸擺脫意識形態(tài)的僵化認(rèn)識，開始從政治科學(xué)的視角來冷靜探索中國國家治理內(nèi)在的秘密。美國政治學(xué)家黎安友（Andrew J.Nathan）提出了中國國家制度“韌性”(resilience)概念來形容這一現(xiàn)象。黎安友認(rèn)為中國國家治理的韌性的關(guān)鍵原因在于“制度化”（institutionalization），“其含義或者指的是目前流行意義上的行為被正式或非正式的規(guī)則所限制，或者在舊的意義上被塞繆爾亨廷頓歸納為具有適應(yīng)性，復(fù)雜性，自主性，及國家組織的連貫性”[3](p6-7)。中國國家制度“韌性”這一概念一經(jīng)提出，就受到不少學(xué)者們的關(guān)注，成為研究中國政治發(fā)展的最有影響力的詞匯之一。近幾十年來，學(xué)術(shù)界圍繞著中國國家治理韌性出現(xiàn)了多個(gè)研究視角。黎安友本人將中國國家治理的韌性歸納為四個(gè)方面的原因，即：“政治繼承的制度化的增強(qiáng)；政治精英的選拔以才能而不是派系為標(biāo)準(zhǔn)；體制的分工和功能專業(yè)化；政治參與制度的建立以及在公眾中加強(qiáng)合法性的建設(shè)?！盵3](p6-7)馬丁·迪米特羅夫（Martin K.Dimitrov）則將中國國家治理韌性的研究路徑分為“開展經(jīng)濟(jì)改革”“包容改革的勝利者和失敗者”“發(fā)展水平制度和垂直的責(zé)任制度”，以及“對于知識分子和普通大眾來說可信的意識形態(tài)?！盵4](p6)這些不同的研究視角豐富了我們對于中國國家治理韌性的認(rèn)識，使人們擺脫了那種將中國國家治理標(biāo)簽式歸結(jié)為“權(quán)威主義”的印象，推進(jìn)了中國國家治理理論研究的進(jìn)一步發(fā)展。

為了進(jìn)一步挖掘中國國家治理中隱藏的秘密，本文試圖從國家治理能力視角對相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行分析，總結(jié)這些研究在深化我們對于中國國家治理韌性認(rèn)識上的主要貢獻(xiàn)，并在此基礎(chǔ)上提供進(jìn)一步的研究展望。著名學(xué)者周雪光將國家治理制度區(qū)分為中央與地方之間的關(guān)系和國家與民眾之間的關(guān)系①周雪光認(rèn)為，“國家治理模式主要包括兩個(gè)線索，一個(gè)是中央權(quán)威與地方權(quán)力間的關(guān)系，一是國家與民眾之間的關(guān)系”（參見，周雪光.權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國國家治理的制度邏輯[J].開放時(shí)代，2011（10）：69）。。不過另外一些學(xué)者則強(qiáng)調(diào)我國靈活的公共決策機(jī)制[5](p1-15)，以及政治精英的選拔機(jī)制在促進(jìn)國家治理韌性方面所具有的關(guān)鍵作用②龐保慶、耿曙、鐘靈娜（Baoqing Pang，Shu Keng，and Lingna Zhong）提出：“我們將中國的官員管理看成是理解中國的權(quán)威主義韌性的特例的關(guān)鍵因素。”Baoqing Pang，Shu Keng，and Lingna Zhong.Sprinting with Small Steps：China’s Cadre Management and Authoritarian Resilience[J].The China Journal，2018，80：92.。不過，這種分歧并不表明以上學(xué)者的觀點(diǎn)是對立的，而是因?yàn)樗捎玫睦碚撘暯堑牟町?。概括起來說，中央與地方之間的關(guān)系和國家與民眾之間的關(guān)系側(cè)重于從靜態(tài)的“制度主義”展開分析，而公共決策機(jī)制和政治精英的選拔機(jī)制則傾于動態(tài)的“行為主義”探討，四者構(gòu)成了一種相互依賴的補(bǔ)充關(guān)系，共同充實(shí)了我們對于國家治理韌性問題的理解。在本文中，我們首先從這四個(gè)方面對以往的重要文獻(xiàn)進(jìn)行討論和分析，探究其理論構(gòu)成的內(nèi)在邏輯。然后我們對這些研究文獻(xiàn)進(jìn)行總結(jié)，并進(jìn)一步對未來可能的研究方面提出相關(guān)建議。

一、壓力型政府背景下的地方分權(quán)制度

由于不采用西方意義上的選舉制度，中國的國家治理的穩(wěn)定與韌性需要在很大程度上依賴于“政績合法性”，即黨和政府通過維持長時(shí)間的較高的經(jīng)濟(jì)增長速度，來增強(qiáng)民眾的認(rèn)可。正是在這一視角下，我國中央與地方政府之間的關(guān)系性質(zhì)引起學(xué)者們的重視，認(rèn)為這一制度結(jié)構(gòu)與改革開放以來我國的國家治理績效有著十分密切的關(guān)系。一些學(xué)者首先觀察到我國的中央和地方政府在權(quán)力關(guān)系上有著“自上而下”的特征。榮敬本等人發(fā)現(xiàn)，我國政府與西方國家的代議制政府結(jié)構(gòu)下的中央與地方政府關(guān)系明顯不同，具有“壓力型政府”的特點(diǎn)。所謂“壓力型政府”，指的是一級政治組織（縣鄉(xiāng)）為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評價(jià)體系。為了完成經(jīng)濟(jì)趕超任務(wù)和各項(xiàng)指標(biāo)，各級政治組織把這些任務(wù)和指標(biāo)，層層量化分解，下派給下級組織和個(gè)人，責(zé)令其在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成，然后根據(jù)完成的情況進(jìn)行政治和經(jīng)濟(jì)方面的獎(jiǎng)懲[6](p28)。雖然榮敬本對壓力型政府的論述主要指的是一級政府組織內(nèi)部的壓力，實(shí)際上這種模型同樣也適應(yīng)于中央和地方各級政府之間的關(guān)系。在“壓力型政府”的國家結(jié)構(gòu)當(dāng)中，中央政府處于主導(dǎo)地位，將地方政府看成其權(quán)力的代理人，采取考核等各種方式激勵(lì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對那些績效不良的代理人進(jìn)行懲罰。在國家與社會關(guān)系當(dāng)中，政府處于主導(dǎo)地位，經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展方式受國家管制。

中央與地方政府之間的“壓力”關(guān)系并不否認(rèn)中央與地方政府之間存在著高度的分析關(guān)系。錢穎一、許成鋼對中國與改革開放前俄羅斯的國家結(jié)構(gòu)進(jìn)行了對比，他們認(rèn)為相對于蘇聯(lián)政府的“H”型結(jié)構(gòu)，我國中央與地方之間的關(guān)系具有“M”結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，表現(xiàn)在地方政府擁有著較大的經(jīng)濟(jì)管理、財(cái)政和人事權(quán)力[7](p3-4)。地方政府會為了增加地方財(cái)政收入，采取各種改革手段促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這對中國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型產(chǎn)生了重要影響。謝淑麗（Susan L.Shirk）從歷史的視角研究了中央與地方關(guān)系對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。她指出，中國改革開放以來的經(jīng)濟(jì)增長與改革開放前的政策有著密切的聯(lián)系。20世紀(jì)50年代之后，毛澤東基于對蘇聯(lián)中央集權(quán)式計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的不滿，將中央大部分管理權(quán)力下放地方，使得中國的地方政府形成了與蘇聯(lián)的中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)十分不同的結(jié)構(gòu)，其中地方擁有著較大的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力和經(jīng)濟(jì)資源。這種政府結(jié)構(gòu)對改革開放以來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生十分有益的影響，許多改革正是在地方政府的自主改革中探索出來的，為經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展奠定了基礎(chǔ)[8](p5)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家許成鋼將我國中央與地方政府之間的分權(quán)結(jié)構(gòu)稱之為“地區(qū)分散的權(quán)威主 義 ”（Regionally Decentralized Authoritarianism）[9](p1081-1806)，并表示正是這一結(jié)構(gòu)促成了改革開放以來中國經(jīng)濟(jì)奇跡的產(chǎn)生。

在中央地方政府結(jié)構(gòu)“分權(quán)”的基礎(chǔ)上，一些學(xué)者重視地方政府之間的競爭關(guān)系對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。周黎安將中央與地方政府之間看成是“自上而下的發(fā)包制”關(guān)系，地方政府需要為中央政府負(fù)責(zé)。為了激勵(lì)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)，中央政府對地方政府實(shí)行績效考核，并將這種考核與官職晉升聯(lián)系起來，這在地方政府之間創(chuàng)造出了強(qiáng)烈的競爭關(guān)系，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了強(qiáng)大的動力。張五常從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角出發(fā)，同樣將中國經(jīng)濟(jì)增長與中央地方之間分權(quán)關(guān)系聯(lián)系起來。他認(rèn)為，改革開放以后的中國政府逐漸形成了以“縣際競爭”為核心地方政府競爭體制。為了在競爭中取得優(yōu)勢，地方政府采取各種方式積極吸引外資，進(jìn)行各種經(jīng)濟(jì)改革嘗試，為地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入了強(qiáng)大的動力。他認(rèn)為這種競爭制度是一種了不起的制度創(chuàng)造，也是中國經(jīng)濟(jì)奇跡賴以產(chǎn)生的秘訣[10](p5-17)。政治學(xué)家戴慕珍（Jean C.Oi）觀察到我國地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)手段的獨(dú)特之處，她認(rèn)為我國地方政府并不像西方國家的地方政府一樣將其職能定位在提供公平的法律制度，而是具有“地方國家公司主義”（Local State Corporatism）特點(diǎn)?！暗胤秸畬⑵漭爡^(qū)內(nèi)的企業(yè)當(dāng)一個(gè)大的公司的組織部分，地方政府官員們像董事會成員一樣對企業(yè)進(jìn)行指導(dǎo)，有時(shí)甚至成為直接的執(zhí)行官員，其中黨的書記成為掌舵伏特加，”地方政府的行為像是一個(gè)從事多種經(jīng)營的實(shí)業(yè)公司[11](p1132)。

中央與地方關(guān)系的研究對于揭示中國的國家治理韌性有著十分重要的地位，它使人們認(rèn)識到國家治理的縱向結(jié)構(gòu)劃分對于提升政府的治理績效的重要價(jià)值。它解釋了為什么同樣是社會主義國家，為什么中國的改革成功了，而蘇聯(lián)的經(jīng)濟(jì)改革就失敗了，其中主要的原因就在于中國的地方分權(quán)制度賦予了地方政府以較強(qiáng)的自主性，同時(shí)中央采取各種政策和指標(biāo)引導(dǎo)和規(guī)范地方政府的政策目的和政策行為，有效實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一性和創(chuàng)造力之間的結(jié)合。

二、國家與社會關(guān)系

國家與社會之間的關(guān)系是我國國家制度“韌性”研究的另一個(gè)重要的領(lǐng)域，因?yàn)殡S著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們利益的分化，政府自上而下的治理將會面對社會力量的挑戰(zhàn)。正如布魯斯·格蕾（Bruce Gilley）所說：“權(quán)威體制一般被政治理論家認(rèn)為其在本質(zhì)上是脆弱的，……這種體制的內(nèi)在弱點(diǎn)將會逐漸得到顯現(xiàn)，資源將從國家向自主的社會領(lǐng)域轉(zhuǎn)移?！盵1](p18)如果不能應(yīng)對社會力量發(fā)展的這種挑戰(zhàn)，處理好國家與社會力量之間的關(guān)系，國家治理制度的可持續(xù)性將會受到威脅。我國自改革開放以來，私有產(chǎn)權(quán)的保護(hù)以及市場的發(fā)展使得人們在一定程度上獲得了馬克思所謂的“以物的依賴性為基礎(chǔ)的人的獨(dú)立性的存在”。[12](104)與此同時(shí)，傳統(tǒng)單位制的解體也促進(jìn)了具有一定獨(dú)立性的利益集團(tuán)和社會力量的出現(xiàn)，這要求政府在政策制定過程當(dāng)中應(yīng)當(dāng)合理回應(yīng)民意要求。在這種背景下，地方政府如果在政策制定中仍然按照原來的習(xí)慣，排斥和忽視這些社會力量，就可能會引發(fā)社會沖突，導(dǎo)致政治不穩(wěn)定。一些學(xué)者注意到，中國政府在實(shí)踐中對自身的行為進(jìn)行了漸進(jìn)的調(diào)整，發(fā)展出了一套頗為有效的民意吸納管理機(jī)制，為改革開放提供了有效的政治保障。

針對中國國家治理中的國家與社會關(guān)系問題，一些學(xué)者側(cè)重于考察政府對社會組織和民眾的影響和控制機(jī)制。程熙、楊鳴宇認(rèn)為中國模式在實(shí)踐中創(chuàng)造出一套國家對社會的“嵌入式治理”策略，表現(xiàn)為政府采用自身的各個(gè)組織資源，通過滲透、動員、宣傳等各種方式對社會群體施加影響力，將社會群體納入有序化的政治參與。他們認(rèn)為，黨和政府在對社會組織的“嵌入”過程中主要使用“利益同構(gòu)”和“差別響應(yīng)”兩種手段，“前者是指運(yùn)用吸納或合作等方式使體制外的社會精英和黨的利益取向相互重疊”“后者則是指在政策過程中根據(jù)具體情況選擇不同的方式來應(yīng)對社會要求?！盵13](p10)陳鋒則通過對魯中東村的實(shí)地調(diào)研，描繪出國家是如何在村民自治的過程中利用村內(nèi)的宗族矛盾等因素，通過獎(jiǎng)懲機(jī)制、調(diào)解機(jī)制等將國家權(quán)力滲透到鄉(xiāng)村的社會網(wǎng)絡(luò)當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)了對鄉(xiāng)村社會秩序的整合與控制[14](p23-32)。

另一些學(xué)者則側(cè)重考察我國政府在公共治理中如何通過“協(xié)商民主”的方式吸納民意。他們的研究指出，我國政府雖然在決策過程中具有精英色彩，但是在決策中對于民意的態(tài)度不是封閉的，而是通過各種不同的方式加以回應(yīng)。金耀基將我國政府的決策模式看成是“行政吸納政治”的過程[15](p27-34)，它指的是我國政府在不采用西方式的選舉制度的情況下，通過行政決策制度的改進(jìn)將民眾的意見吸收到公共政策當(dāng)中。不過，政府需要在決策中向社會讓渡一些權(quán)力，使社會力量能夠參與到?jīng)Q策中來。陳濟(jì)冬、珍妮弗·潘和徐軼青通過在中國2103個(gè)縣級政府的網(wǎng)站進(jìn)行在線實(shí)驗(yàn)，揭示政府官員回應(yīng)公民訴求的動因。在研究中他們發(fā)現(xiàn)，大約1/3的縣級政府會對網(wǎng)絡(luò)民意做出回應(yīng)，當(dāng)公民的訴求包含群體性事件和越級上訪的威脅時(shí)，縣級政府的響應(yīng)力明顯增強(qiáng)。如果面對群體性事件的潛在威脅，地方官員則更傾向于公開回應(yīng)民意[16](p398)。孟天廣、珍妮弗·潘和楊平進(jìn)一步通過實(shí)證的方式分析中國地方政府官員對民眾意見做出響應(yīng)的具體條件。他們發(fā)現(xiàn)，無論是來自正式制度還是網(wǎng)絡(luò)渠道，超過半數(shù)的政府官員都會接納民眾的意見。當(dāng)政府官員認(rèn)為干群關(guān)系緊張時(shí)，則可能拒絕網(wǎng)絡(luò)民意，不過通過正式制度反饋的民意則不受這一因素的影響。蔡永順分析了中國公共治理當(dāng)中對于弱勢群體利益的保障問題。他發(fā)現(xiàn)，雖然許多人認(rèn)為中國的政策具有精英色彩，富人有資源可用于交換權(quán)力，但實(shí)際的案例研究表明，“弱勢群體的利益往往能恰好匹配了國家的政策目標(biāo)或者在政府和社會中得到了同盟者的支持，因而也可以通過表達(dá)訴求實(shí)現(xiàn)自己的利益?！痹谶@一過程當(dāng)中，“國家的合法性和韌性得到了增強(qiáng)”[17](p109)。

通過以上分析可以發(fā)現(xiàn)，政府應(yīng)對民意的兩種方式——自上而下的“嵌入式治理”和橫向的“協(xié)商民主”實(shí)際上是相互關(guān)聯(lián)在一起的，它們的區(qū)分反映的往往只是研究者觀察視角的不同，因此一些學(xué)者創(chuàng)造出新的概念將這兩者結(jié)合在一起進(jìn)行論述。趙娜（Jessica C.Teets）認(rèn)為，地方政府公共治理過程中一方面將社會組織作為實(shí)現(xiàn)其目的的工具之一，另一方面也懼怕社會組織的發(fā)展失去控制影響到社會穩(wěn)定，于是在實(shí)踐中發(fā)展出一種倡導(dǎo)與間接控制相結(jié)合的社會組織發(fā)展政策機(jī)制，使得地方政府的治理具有“協(xié)商型權(quán)威主義”的特征[18](p32-35)。何包鋼與馬克·瓦倫（Baogang He，Mak E.Warren）則指出，我國地方政府已經(jīng)認(rèn)識到，在一個(gè)日益多元和復(fù)雜的社會環(huán)境中，公共政策單純依賴“強(qiáng)制權(quán)威主義”已經(jīng)“無法取得成功”，因而南非要在實(shí)踐中逐漸將“權(quán)威規(guī)則”與“審議原則”結(jié)合起來，構(gòu)成了“權(quán)威式審議”(Authoritarian Deliberation)[19](p273)。何包鋼對中國的協(xié)商性權(quán)威主義的發(fā)展持樂觀主義態(tài)度，認(rèn)為中國事實(shí)上已經(jīng)建立起了權(quán)威協(xié)商制度。張艷娥通過對改革開放以來國家與社會關(guān)系發(fā)展歷程的追溯，認(rèn)為我國的國家治理已經(jīng)從“嵌入吸納”走向了“協(xié)商治理”階段[20](p5)。

曹正漢從治理體制風(fēng)險(xiǎn)的角度分析了我國政府的社會管理制度。他指出，在社會日益開放和多元化背景下，如何化解公共政策與民眾的利益沖突是當(dāng)前國家治理中的需要迫切對待的事務(wù)。為了應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，中國政府在實(shí)踐中創(chuàng)造出了“上下分治的治理體制”，“中央政府主要執(zhí)掌選拔官員的權(quán)力，以及監(jiān)督、考核和獎(jiǎng)懲官員的權(quán)力（簡稱‘治官權(quán)’），至于實(shí)際管治各地區(qū)民眾的權(quán)力（簡稱‘治民權(quán)’），則交給所挑選的地方官去行使?！盵21](p4)在這一體制下，只要地方官員不違背中央政府所定大政方針，均可以因地制宜地行使其治民權(quán)，靈活地處置所管理地區(qū)的實(shí)實(shí)在在的民眾事務(wù)。曹正漢認(rèn)為，我國的國家治理體制實(shí)際上隱藏著十分深刻的統(tǒng)治智慧，它包含著降低執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)的兩個(gè)機(jī)制——發(fā)散執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制和自發(fā)調(diào)節(jié)集權(quán)程度的機(jī)制，他將之比喻成為“分散式燒鍋爐”，使風(fēng)險(xiǎn)只會發(fā)生在局部，不會殃及整個(gè)國家治理體系。李連江關(guān)于“政府信任”的研究從另外一個(gè)角度為曹正漢的觀點(diǎn)提供了佐證。他發(fā)現(xiàn)民眾對不同層級的政府的信任呈現(xiàn)為“差序信任”的特點(diǎn)，“多數(shù)人傾向于認(rèn)為更高層次，特別是中央層次，比底層次更值得信任”[22](p229)。這種等級化的政府信任體系無疑在一定程度上可以緩解公民社會對中央政府的壓力，有利于保持政治穩(wěn)定。

21世紀(jì)以來的發(fā)展表明，我國政府在社會日益復(fù)雜化的背景之下，通過構(gòu)建政府與社會力量之間復(fù)雜的協(xié)商關(guān)系，比較有效地化解了政府與社會之間的矛盾，使得政府的治理能力和社會的和諧程度都有了較大的提升。在世界范圍之內(nèi)，無論與發(fā)展中國家還是與發(fā)達(dá)國家相比，我國民眾對于政府的支持力和信任水平一直維持在較高的水平，這表明在中國的國家治理過程當(dāng)中，政府對于民眾的需要給予了較好的回應(yīng)。

三、政府公共決策過程

在關(guān)于中國國家治理“韌性”的研究中，另一些學(xué)者將目光投向了中國政府特殊的“公共決策”過程。正如伊斯頓所言：“政治是社會價(jià)值的權(quán)威性分配”[23](p167)，公共政策在公共治理當(dāng)中有著十分重要的地位。從一定程度上來說，公共決策的質(zhì)量是一個(gè)政府的社會治理能力的反映。最早地從公共決策體制的角度分析中國國家治理能力的是美國著名學(xué)者李侃如（Kenneth G.Leiberthal）和奧森伯格（Michel Oskenberg）。他們認(rèn)為20世紀(jì)末中國政府的決策過程并不是一體化的，而是呈現(xiàn)出“碎片化權(quán)威主義”的特點(diǎn)，即“是一個(gè)碎片化的、分割的、分層的國家結(jié)構(gòu)。這促成了相關(guān)部門之間進(jìn)行談判、討價(jià)還價(jià)和尋求共識的體制[24](p22-27)。他們的研究打破了以前人們認(rèn)為中國政府具有“一言堂”模式的刻板印象，揭示出中國政府決策中所含有不連續(xù)的，漸進(jìn)主義因素。

韓博天和裴宜理（Sebastian Heilmann and Elizabeth J.Perry）認(rèn)為，靈活的有創(chuàng)造力的決策體制并不是全新的，而是來自中國革命的歷史經(jīng)驗(yàn)。“盡管大膽的哲學(xué)努力去宣稱‘告別革命’，中國的革命過去并沒有被扔進(jìn)歷史的垃圾堆”[25](p5)。他們注意到，革命時(shí)期毛澤東在革命根據(jù)地所創(chuàng)立的“游擊隊(duì)政策制定樣式”（Guerrilla-style policy-making）“繼續(xù)影響今天的政策制定，增長共產(chǎn)黨制度的靈活性和變化性”[26](p4)。他們認(rèn)為，雖然“游擊隊(duì)樣式政策制定”在革命時(shí)期主要運(yùn)用于軍事領(lǐng)域，是為了應(yīng)對不確定性的革命環(huán)境而發(fā)明的，不過該政策方法“被證明能夠產(chǎn)生一系列的創(chuàng)新——前瞻的和規(guī)避的——管理突然變化和不確定性”，因而對當(dāng)今中國政府采取的“等級制下的實(shí)驗(yàn)”的政策制定方式有著直接的影響，有利于中國政府在決策中應(yīng)對不確性的國內(nèi)和國際環(huán)境。

相對于上文對中國政府的決策體制和“政策實(shí)驗(yàn)”過程的一般考察，韓博天后續(xù)的論文更注重探討“中央與地方的關(guān)系”對中國政府政策創(chuàng)新體系的影響。他根據(jù)馬奇、西蒙等新制度主義的決策理論，認(rèn)為現(xiàn)代政府的決策是在一種不確定、模糊性的制度條件下進(jìn)行的，決策中往往面臨著相互沖突的多元目標(biāo)，受到多種因素的制約。韓博天認(rèn)為，改革開放以來的中國政府，在實(shí)踐中逐漸形成了“非中央化的地方實(shí)驗(yàn)制”(decentralized experimentation)決策體制[27](p4)。在這種決策體制中，中央政府只制定原則性的公共政策目標(biāo)，地方政府被賦予了廣泛的人事、財(cái)政及經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)力，在中央政府原則的指導(dǎo)下結(jié)合地方的具體情況進(jìn)行政策實(shí)驗(yàn)。從整個(gè)國家的決策體系來說，這種決策體制的運(yùn)轉(zhuǎn)是一個(gè)“由點(diǎn)到面”的過程，地方政府首先對各種經(jīng)濟(jì)與社會問題提出政策進(jìn)行實(shí)驗(yàn)，進(jìn)而將取得的有效經(jīng)驗(yàn)吸收到中央政府的決策之中，而被地方政府證明為不成功的決策則被限制在較小的范圍之內(nèi)。韓博天認(rèn)為，中國政府的這種決策體制具有“有遠(yuǎn)見的修補(bǔ)”（foresihgted tinkering)的特點(diǎn)，即“在優(yōu)先追求長期政策的同時(shí)不斷尋找和實(shí)驗(yàn)有效的政策工具。”[28](p2)

韓博天關(guān)于中國決策體制具有“非中央化的地方實(shí)驗(yàn)制”特點(diǎn)的描述得到不少人的認(rèn)同，一些學(xué)者繼續(xù)沿著這一視角做進(jìn)一步的考察。蔡文山和尼古拉·迪恩（Wenshuan Tsaiand Nicola Dean）兩位作者在韓博天的分析框架的基礎(chǔ)上進(jìn)一步研究影響“地方政府實(shí)驗(yàn)”的一些相關(guān)因素。他們發(fā)現(xiàn)，就省級政府所進(jìn)行的政策實(shí)驗(yàn)來說，“中央與地方關(guān)系的動力可以解釋改革的程度，但是改革的類型卻與獨(dú)特的地方省份的經(jīng)濟(jì)條件相關(guān)”[29](p341)。梅茨奇（Ciqi Mei）和劉芷林（Zhilin Liu）進(jìn)一步考察了“地方實(shí)驗(yàn)制”決策過程中的中央政府的角色問題。他們兩人通過對改革開放以來中國房地產(chǎn)政策的分析，反駁了那種認(rèn)為中國政府的決策模式是缺乏設(shè)計(jì)的漸進(jìn)主義的觀點(diǎn)，揭示出“在中國，自發(fā)的政策實(shí)驗(yàn)并不值得期待，由中央政府發(fā)起的實(shí)驗(yàn)也是有限的”[30](p334)。何艷玲對中國的政策決策體系有著十分類似的觀察，她認(rèn)為中央對地方政府的決策具有“嵌入式治理”的特征，即“地方必須在國家特定的發(fā)展環(huán)境中進(jìn)行自主治理，但其治理活動同時(shí)會對國家環(huán)境具有滲透性與反作用力。前者關(guān)注國家環(huán)境如何影響著地方治理的效果；后者則關(guān)注地方行動對國家環(huán)境的反作用。國家與地方任何一方力量過于強(qiáng)大，都不足以維持嵌入式自治?！盵31](p496)

趙娜（Jessica Teets）從“政策學(xué)習(xí)”的理論視角對“地方?jīng)Q策實(shí)驗(yàn)制”進(jìn)行了頗為新穎的分析。在她看來，為了深入了解地方政策進(jìn)行政策實(shí)驗(yàn)的動力，我們需要進(jìn)一步研究地方政府官員進(jìn)行政策實(shí)驗(yàn)時(shí)的動機(jī)。她不同意那種認(rèn)為改革動力來自上級的壓力和來自地方社會的壓力的觀點(diǎn)，雖然這些方面對于激勵(lì)官員的積極性有一定的作用，但地方官員可以通過“表面創(chuàng)新”（face innovation）來應(yīng)對，即“進(jìn)行不可持續(xù)的浪費(fèi)資源的創(chuàng)新”[32](p2)。在面對著政策創(chuàng)新的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候，地方官員進(jìn)行政策創(chuàng)新的最主要?jiǎng)恿碜运麄儏⑴c了一個(gè)學(xué)習(xí)過程，通過這種機(jī)制他們認(rèn)識到革命策略是最為成功的職業(yè)發(fā)展路徑，也是解決不斷出現(xiàn)的地方問題的最佳方法。

相對于絕大多數(shù)學(xué)者對地方實(shí)驗(yàn)制的關(guān)注，攀鵬則更為關(guān)注中央政府層次的決策過程。他通過對中國醫(yī)改過程的詳細(xì)分析，認(rèn)為中央政府的決策既不是“一言堂”的，也不是“碎片化”的，而是具有“共識決策”的特點(diǎn)?！八^共識型決策，就是由各決策主體、社會團(tuán)體和大眾尋求廣泛參與和一致同意的決策過程?！盵33](p48)在中央政府的決策過程中，各個(gè)主要政府部門要經(jīng)歷多次商討，只有那些最終的方案取得各部門之間所達(dá)成的“共識”的決策才會得到中央政府的采納。據(jù)此，攀鵬認(rèn)為，我國政府的決策實(shí)際上是一種“共識民主模式”，“所設(shè)置的制度和法規(guī)旨在使人們廣泛地參與政治過程，并就政府推行的政策達(dá)成普遍的一致。”[34](p40)這種決策模式有著超越于西方階級性的決策模式，體現(xiàn)了社會主義民主精神。

關(guān)于中國政策過程的研究改變了以往學(xué)術(shù)界認(rèn)為中國政府是一種僵化的，無法應(yīng)對全球化和開放社會發(fā)展挑戰(zhàn)的觀點(diǎn)，表明了中國的公共治理體制能夠?qū)崿F(xiàn)公共決策的穩(wěn)定性和靈活性，開放性和效率性之間的結(jié)合，從而解釋了我國政府何以在改革開放以來，能夠根據(jù)社會發(fā)展的狀況，在不同的時(shí)期實(shí)現(xiàn)建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容從“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”，到“社會建設(shè)”，再到“生態(tài)建設(shè)”以及“科技核心競爭力”等的順利變遷。

四、官員選拔與管理

按照社會學(xué)家馬克斯·韋伯的觀點(diǎn)，現(xiàn)代社會對國家制度提出了兩個(gè)方面的功能要求，一方面它要為市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供一個(gè)理性主義的制度基礎(chǔ)，使人們的經(jīng)濟(jì)活動具有可依賴的和可預(yù)測的制度環(huán)境；另一方面，現(xiàn)代政治還必須要響應(yīng)民意的要求，引領(lǐng)和滿足人們的利益和價(jià)值訴求。韋伯認(rèn)為，前者要求國家行政制度的構(gòu)建必須具有理性化的精神，選擇有專業(yè)知識的公共管理人才，后者要求人們選擇出具有卡理斯瑪精神的領(lǐng)袖，為社會做出重大的政治決策[35](p105-106)。韋伯的這一觀點(diǎn)表明，在現(xiàn)代政治生活當(dāng)中，政治和公共管理人才的選拔與管理是十分重要的，沒有這些人才，就不可能構(gòu)建出有效的現(xiàn)代國家。因此，研究中國國家治理“韌性”的學(xué)者對中國政府的人才選拔和管理制度給予了極大的關(guān)注，“中國共產(chǎn)主義的體制穩(wěn)定的核心在于強(qiáng)烈的政治共識和黨的官員的高度的行政能力?！盵36](p4)他們認(rèn)為，改革開放以來的中國政府在實(shí)踐中形成了一整套富有特色的官員選拔與管理制度，對中國的國家治理能力產(chǎn)生了十分有益的影響。

李世默雖然是一位從事風(fēng)險(xiǎn)投資的人士，但是他對于中國國家治理模式和官員選擇的論述卻引起了相當(dāng)大的反響。李世默認(rèn)為，中國共產(chǎn)黨改革開放以來取得了非常大的成就，這與黨的組織部門能夠有效地選拔優(yōu)秀人才這一能力有著十分密切的關(guān)系。中國共產(chǎn)黨組織部在選擇人才過程中有兩個(gè)十分重要的特點(diǎn)，一方面，在官員晉升方面引入強(qiáng)烈的競爭制，這種競爭程度越到高層越強(qiáng)烈，只有十分優(yōu)勝者才能夠上升為國家領(lǐng)導(dǎo)人。另一方面，黨的組織部門在選擇干部過程中，淡化了早期的意識形態(tài)色彩，更為重視官員的公共治理能力。現(xiàn)有的證據(jù)顯示，平民身份出身的干部在我國中央干部中占據(jù)絕大多數(shù)，所占比例甚至高于西方代議制國家。這種官員選拔制度可以保證黨的高層官員具有豐富的資歷和執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)，有利于將我國的國家治理能力維持在較高水平[37]。龐保慶等人研究發(fā)現(xiàn)，中國的官員選拔有兩種并行的制度，一部分官員打破了黨的常規(guī)制度被快速提拔，而另外一些人則是按照常規(guī)的方式獲得提升。這種黨的人才選拔模式可以概括為“選擇性的制度化”“它使得中國的體制能夠平衡合法性和支配之間的關(guān)系，從而對于中國共產(chǎn)主義的體制的韌性有重要貢獻(xiàn)”[38](p68)。

周黎安借用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，以一種十分精確的方式構(gòu)建了我國官員管理的理論模型。周黎安認(rèn)為，改革開放以來的中國政府逐漸在傳統(tǒng)官員管理制基礎(chǔ)上，建立起“下管一級”的官員管理制度。在此基礎(chǔ)上，中央政府以政績?yōu)闃?biāo)準(zhǔn)對官員進(jìn)行考核，優(yōu)先晉升那些取得良好績效的官員。這個(gè)制度為官員追求發(fā)展政績提供了強(qiáng)大的動力，形成了官員晉升的“政治錦標(biāo)賽模型”[39](p17-18)。張軍、高遠(yuǎn)重點(diǎn)對中國官員的任期制和異地交流制度進(jìn)行了實(shí)證研究。他們發(fā)現(xiàn)，官員的任期限制和異地交流制度對經(jīng)濟(jì)增長從總體上有相當(dāng)大的推動作用，并且這個(gè)結(jié)論具有比較好的穩(wěn)健性。他們還將這種官員任期制和異地交流制與西方發(fā)達(dá)國家的選舉任期制進(jìn)行了比較，發(fā)現(xiàn)我國的“官員任期與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系呈現(xiàn)倒U形的特征，通常這個(gè)現(xiàn)象不會在西方民主選擇體制下出現(xiàn)”[40](p101)。

托馬斯·海貝勒將研究的視角目光投向了縣、鄉(xiāng)地方官員群體，認(rèn)為縣鄉(xiāng)地方官員在中國國家治理體系當(dāng)中有著極其重要的地位，是中國國家治理體系中具有主動性的“戰(zhàn)略性群體”[41](p85-90)。一方面，海貝勒(Thomas Heberer)和舒耕德(Gunter Schubert)借助科爾曼、帕特南等人提出的社會資本理論以及布迪厄提出的文化資本理論，發(fā)現(xiàn)這些縣鄉(xiāng)干部擁有著相似的經(jīng)濟(jì)資本、文化資本、社會資本、象征資本以及結(jié)構(gòu)資本，在利益、心態(tài)和行為方面有著高度的相似性，具有共同的作為地方精英的集體意識。另一方面，在中央與地方實(shí)行分權(quán)制度的背景下，縣鄉(xiāng)干部群體處于一種“有組織的無政府狀態(tài)”政策環(huán)境中，“地方領(lǐng)導(dǎo)干部不僅在認(rèn)知和偏好上存在差異，而且必須在上級下達(dá)的任務(wù)不完全清晰的情況下進(jìn)行決策，因?yàn)樯霞壍恼呋蛑甘就ǔＪ呛苣：?，解釋很寬泛”[42](p30)。在這種情況下，縣鄉(xiāng)干部對上級政府政策的解釋也是具有多元性和自主性的，為了完成其政治穩(wěn)定與合法性和提高治理績效為目標(biāo)，能夠?qū)崿F(xiàn)目標(biāo)導(dǎo)向的合作，也有共同的服從機(jī)制，并且在政策執(zhí)行的過程中有著相對于上級和社會力量的相對較高的政治自主性，能夠積極主動地根據(jù)地方條件因地制宜地進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃。海貝勒認(rèn)為，縣鄉(xiāng)干部這一戰(zhàn)略性群體使得中國的國家治理體系可以擺脫僵化的整齊劃一，具有較強(qiáng)的靈活性和創(chuàng)造性，對于提高政治的社會治理能力起到了十分關(guān)鍵性的作用。

相對于以上這些學(xué)者對于官員選拔和管理的關(guān)注，黃宗智更加注重分析我國政府吸納社會賢能人才參與社會治理的運(yùn)行機(jī)制。他認(rèn)為，我國政府在社會管理改革中通過建立村民自治、社區(qū)自治以及發(fā)展社會組織參與管理等制度，吸納社會力量參與公共管理，減少政府權(quán)力向社會的過度延伸，形成富有特色的“集權(quán)的簡約治理”制度，即政府官員在公共治理中不是包辦一切，而應(yīng)當(dāng)將一些基礎(chǔ)的公共事務(wù)交給社會當(dāng)中的賢人——一些半官方性質(zhì)的在社會中有影響力的人才協(xié)助管理。黃宗智認(rèn)為這種政府的社會管理方式是中華帝國古已有之的傳統(tǒng)，“中華帝國在其政府與社會的關(guān)鍵性交匯點(diǎn)上的實(shí)際運(yùn)作，則寓于半正式行政的治理方法、準(zhǔn)官員的使用以及政治機(jī)構(gòu)僅在發(fā)生糾紛時(shí)才介入的方法。由此，我在這里提出了‘集權(quán)的簡約治理’的概念”[43](p25)。

貝淡寧（Daniel A.Bell）在上述研究成果的基礎(chǔ)上，以“官員選拔”制度為核心，結(jié)合我國政府治理的各方面的因素，提出了“賢能政治”模型。貝淡寧認(rèn)為中國政治生活的實(shí)際運(yùn)作遠(yuǎn)非一般西方觀察家所認(rèn)為的那樣是一個(gè)自上而下的權(quán)威政府那么簡單，其優(yōu)良的治理績效實(shí)際上是由一個(gè)完整的治理體系決定的。貝淡寧指出，中國國家的治理體系包含著三個(gè)重要的組織部分，即“基層民主、中間實(shí)驗(yàn)、高層尚賢”來概括[44](p164)。這三個(gè)部分構(gòu)成了一個(gè)相互聯(lián)系的統(tǒng)一整體，中央層次的政府主要的職能是選擇賢能的官員，省級至鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的政府則需要因地制宜地結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r開展政策實(shí)驗(yàn)，并將較好的政策經(jīng)驗(yàn)上升到上一級政府。在基層社會則采取民主制的治理原則以化解民眾的內(nèi)部矛盾，也能夠?qū)⒚褚庀蛏蠈臃从吵鰜?。不過，貝淡寧認(rèn)為政府治理的三個(gè)層次的劃分并非是涇渭分明的，其功能劃分只具有相對的意義，在政府的基層、中層和上層都同時(shí)存在著“民主、實(shí)驗(yàn)和尚賢”三個(gè)因素。貝淡寧強(qiáng)調(diào)，中國治理模式繼承了傳統(tǒng)中國的儒家治理智慧，使得中國政府能夠有效地處理發(fā)展中的各種問題，相對于一人一票式的西方式民主，中國政府的選賢任能機(jī)制更適應(yīng)中國的傳統(tǒng)與國情。

現(xiàn)代國家治理能力競爭中的重要一環(huán)就是政治精英的選拔與管理。一個(gè)有效的公共治理體制必須要能夠吸納足夠的優(yōu)秀人才，并且最大地發(fā)揮其效能才能夠提供公共治理的效能。相對于西方國家實(shí)現(xiàn)代議制的民主制度和官僚制度相結(jié)合的人才選拔制度，我國將自上而下考核制和開放式的競爭制結(jié)合起來，從而使得我國在公共治理中能獲得高質(zhì)量的政治和公共管理人才。在這種制度下，中國的官員有著極大的競爭壓力，同時(shí)也釋放出巨大的活力，為國家治理的韌性提供了重要保障。

五、結(jié)論與研究展望

以上關(guān)于中國國家治理韌性的理論研究大大深化了我們對于中國政治發(fā)展的認(rèn)識，揭示出了中國國家治理所具有的“有效性”的內(nèi)在原理。這些理論研究表明，我國的國家治理并非如一些西方觀察家基于意識形態(tài)的偏見而視之為一種僵化體制，而是形成了一個(gè)復(fù)雜的、具有一定科學(xué)性和張力的制度和運(yùn)行體系。改革開放以來中國發(fā)展的成就并不是偶然的，而是有著深刻的制度基礎(chǔ)。在這套制度體系中，中央與地方政府之間進(jìn)行人事、財(cái)政和經(jīng)濟(jì)管理劃分權(quán)限的基礎(chǔ)上，通過以政績?yōu)橹行牡墓賳T選拔制度，激勵(lì)地方官員為了提高治理績效而展開激烈的競爭。這種中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分權(quán)和競爭為大范圍的政策實(shí)驗(yàn)制和政策學(xué)習(xí)奠定了基礎(chǔ)，使得公共政策制定一方面能夠保持連續(xù)性，同時(shí)又具有靈活的創(chuàng)新性，避免了能夠影響全局的公共政策失敗的出現(xiàn)。面對社會利益的分化和民意力量的興起，地方政府在決策中一方面通過一定的方式嵌入到社會組織，另一方面注重與社會力量展開協(xié)商與合作，增強(qiáng)了政府對社會的控制力和影響力的同時(shí)，提高了社會的滿意度?？傊?，學(xué)術(shù)界關(guān)于中國國家治理韌性的四個(gè)主要原因的分析——國家結(jié)構(gòu)、選擇用才、決策體制和社會治理，將我國國家治理理論的研究推向到一個(gè)更具體和更系統(tǒng)的高度，超越了以往宏觀式地只注重政治秩序和國家建設(shè)理論的研究視野，展示出中國的國家治理體系相對于西方治理體系的內(nèi)在活力。

不過，從制度“韌性”的視角對我國國家治理機(jī)制的這些研究還存在著一些問題，需要我們持續(xù)深入。首先，要進(jìn)一步研究如何加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與以上四個(gè)方面的國家治理機(jī)制之間的配合協(xié)調(diào)關(guān)系。我國國家治理結(jié)構(gòu)的這四個(gè)方面之所以能夠有效地結(jié)合在一起，構(gòu)成一個(gè)嚴(yán)密的體系，主要的原因在于我國的國家治理是在中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下展開的。中央與地方之間關(guān)系，官員的選拔，公共決策體制以及政府與社會的關(guān)系，是黨的思想、政治、組織領(lǐng)導(dǎo)在各方面“制度化”呈現(xiàn)。黨一方面是一個(gè)具有能動性的“行為者”，另一方面又需要在國家治理方面實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)和組織的“制度化”，如何實(shí)現(xiàn)黨作為“行為者”和“制度化”對象的雙重任務(wù)是一個(gè)在理論和實(shí)踐方面都較為棘手的問題，需要我們理順其中的內(nèi)在邏輯。其次，要研究如何在保持國家治理制度優(yōu)勢的同時(shí)消除其中的一些不完善之處。當(dāng)前我國的國家治理機(jī)制一方面是國家效能的基礎(chǔ)，另一方面也產(chǎn)生一些消極方面，如地方政府對中央政府的“選擇性執(zhí)行”，地方政府之間存在的“保護(hù)主義”，地方官員之間的“共謀”與“政策空轉(zhuǎn)”，部分地方官員的“唯政績主義”和“非制度化”，以及部分地方政府與民眾之間的沖突等等，因此需要進(jìn)一步探究如何消除或減少這些消極的因素。不過需要注意的是，我們也要防止為消除這些不利因素而破壞我國國家治理本身所存在的優(yōu)勢，這就需要探究我國國家各種治理機(jī)制之間的復(fù)雜的因果關(guān)系，在尊重其內(nèi)在原理的基礎(chǔ)上加以完善。最后，還要加強(qiáng)我國國家治理機(jī)制與歷史文化傳統(tǒng)之間關(guān)系的研究。政治文化學(xué)及組織文化學(xué)的研究表明，任何制度都是在一定的文化背景之下才能發(fā)揮作用，一個(gè)國家的政治制度及組織效能與一個(gè)國家的歷史文化傳統(tǒng)之間有著十分密切的關(guān)系。傳統(tǒng)中國的歷史文化及黨在革命和建設(shè)中形成的傳統(tǒng)對于當(dāng)前我國的國家治理機(jī)制的形成有著十分重要的影響。當(dāng)然，這種研究并不是簡單的回歸過去，而是要運(yùn)用現(xiàn)代的政治理論對之進(jìn)行科學(xué)的剖析，研究組織如何在新時(shí)代的基礎(chǔ)上進(jìn)行演化與發(fā)展。只有這樣，才能使我國的國家治理機(jī)制建立在深厚的歷史底蘊(yùn)基礎(chǔ)之上，成為一個(gè)現(xiàn)代的，體現(xiàn)了中國獨(dú)特文明范式的具有競爭力的國家治理模式。