許焰妮　曹靖宜

摘????? 要：運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法，對(duì)2001—2018年我國(guó)中央政府各部門間促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)與旅游、健康、文化、養(yǎng)老等相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合的府際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)演變及特征進(jìn)行量化研究。研究發(fā)現(xiàn)根據(jù)可視化關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和整體網(wǎng)測(cè)算，原本基于主管領(lǐng)域“條線分割”的相關(guān)行政部門間的府際關(guān)系呈現(xiàn)從“分割”到“協(xié)作”的態(tài)勢(shì);政策主體日益增加，核心合作網(wǎng)絡(luò)正在形成;四大領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)存在明顯差異，其中體育與旅游領(lǐng)域合作程度最高而體育與健康領(lǐng)域最弱，“政策偏移”“政策缺位”與“政策中斷”等府際合作困境也在個(gè)別領(lǐng)域中呈現(xiàn)。建議從構(gòu)建部門間的協(xié)作機(jī)制、根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求調(diào)整部門職責(zé)劃分、培育并賦權(quán)專業(yè)社會(huì)組織參與政策制定等方面入手優(yōu)化府際合作網(wǎng)絡(luò)。

關(guān)? 鍵? 詞：體育產(chǎn)業(yè);產(chǎn)業(yè)融合;府際關(guān)系;協(xié)作網(wǎng)絡(luò)

中圖分類號(hào)：G80-05??? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A??? 文章編號(hào)：1006-7116（2020）06-0070-05

From segmentation to collaboration： The intergovernmental relations network in the integration of sports industry and its related industries

XU Yan-ni1，CAO Jing-yi2

（1.School of Management，Beijing Sport University，Beijing 100084，China;

2.School of Sports Business，Beijing Sport University，Beijing 100084，China）

Abstract： Based on the method of social network analysis， this paper makes a quantitative study on the evolution and characteristics of the intergovernmental relations network that promotes the integration of sports industry and tourism， health， culture， pension and other related industries among various departments of the central government from 2001 to 2018. The study found that according to the visual relationship network and the whole network， the intergovernmental relations between the relevant administrative departments originally based on the "line segmenta-tion" of the competent domain showed a trend from "segmentation" to "cooperation"; the number of policy subjects was increasing day by day， and the core cooperation network was being formed; there were obvious differences in the network structure of the four areas， among which the degree of cooperation in the field of sports and tourism is the highest， while that of sports and health is the weakest; the dilemmas of intergovernmental cooperation such as "policy deviation"， "policy vacancy"， and " policy suspension" were also presented in some arenas. It is suggested that the intergovernmental cooperation network should be optimized from the aspects of constructing the coopera-tion mechanism between departments， adjusting the division of departmental responsibilities according to the needs of industrial development， cultivating and empowering professional social organizations to participate in pol-icy-making and so on.

Key words： sports industry;industry integration;intergovernmental relations;collaborative network

近年來，我國(guó)體育產(chǎn)業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，體育產(chǎn)業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的融合趨勢(shì)日益加強(qiáng)，形成了體育旅游、體育傳媒等新型業(yè)態(tài)。2014年《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》中提及的“促進(jìn)體育與旅游、傳媒、會(huì)展等業(yè)態(tài)融合發(fā)展，鼓勵(lì)康體結(jié)合，支持金融、地產(chǎn)、交通、信息等企業(yè)開發(fā)體育領(lǐng)域產(chǎn)品和服務(wù)”，為新時(shí)期體育產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展指明了方向。在推動(dòng)體育產(chǎn)業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的過程中，我國(guó)呈現(xiàn)出政府集權(quán)傾向與官僚體制分權(quán)傾向并存的特征：一方面，產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，各級(jí)政府扮演了重要角色，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的“發(fā)展型政府”特點(diǎn)——強(qiáng)政府、優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)及政府精英制定產(chǎn)業(yè)政策[1-2];另一方面，長(zhǎng)期以來形成的橫向“條線分割”產(chǎn)業(yè)管理體制，即不同產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域由不同部門分管，導(dǎo)致了“官僚組織碎片化”[3]，加之“政治集權(quán)、財(cái)政分權(quán)”為特點(diǎn)的縱向央地關(guān)系格局，使代表中央政府和地方政府間、地方政府間和政府各部門間權(quán)力配置與利益分配等關(guān)系的“府際關(guān)系”，成為我國(guó)體育產(chǎn)業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展進(jìn)程中不容忽視的影響因素。現(xiàn)有研究中，政府部門分割、跨部門協(xié)調(diào)不足等府際困境阻礙產(chǎn)業(yè)融合，已成為共識(shí)[4-5]。在產(chǎn)業(yè)融合的過程中，產(chǎn)業(yè)邊界的開放性和產(chǎn)業(yè)融合的交叉性，也對(duì)官僚體制的封閉性和行政部門的條塊分割性構(gòu)成挑戰(zhàn)。現(xiàn)實(shí)中，隨著產(chǎn)業(yè)融合的必要性及政府的回應(yīng)性增強(qiáng)，府際關(guān)系也呈現(xiàn)出從“條塊分割”向“協(xié)同合作”的發(fā)展趨勢(shì)。本研究借助社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法，對(duì)2001—2018年3月新一輪大部制改革前國(guó)家體育總局、國(guó)家旅游局、文化部、教育部、衛(wèi)計(jì)委、發(fā)改委等中央政府各部門間合作發(fā)布的政策文本數(shù)據(jù)進(jìn)行量化研究，通過對(duì)體育與旅游、文化、健康、養(yǎng)老領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)融合的府際合作網(wǎng)絡(luò)研究，分析中央政府層面在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展時(shí)的府際關(guān)系演變及特征，進(jìn)而探索優(yōu)化產(chǎn)業(yè)治理體系的策略和路徑。

1? 研究方法與數(shù)據(jù)來源

1.1? 社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析

研究采用的研究方法為社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法，主要研究思路為基于政策制定主體間的合著關(guān)系，對(duì)各機(jī)構(gòu)、部門間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行量化分析。當(dāng)前，這一方法在國(guó)內(nèi)外社會(huì)科學(xué)研究中得到了較廣泛應(yīng)用。例如，黃萃等[4]運(yùn)用此方法分析了科技創(chuàng)新政策領(lǐng)域中的府際合作關(guān)系演進(jìn)Catalá等[5]則研究了公共健康領(lǐng)域機(jī)構(gòu)間的合作現(xiàn)狀。在前人已證實(shí)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析對(duì)管理學(xué)、社會(huì)學(xué)相關(guān)研究有指導(dǎo)意義的前提下，研究將借助此方法，探討影響體育產(chǎn)業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合的府際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)及其發(fā)展演變特征。

考慮到中央政策的重要導(dǎo)向作用，研究將以中央政府各部委聯(lián)合行文為觀測(cè)指標(biāo)，以社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析軟件Ucinet和Excel插件NodeXL為主要分析工具。操作方法是：（1）進(jìn)行政策數(shù)量計(jì)量，各部門聯(lián)合發(fā)文數(shù)量以矩陣形式記錄，若兩部門同時(shí)出現(xiàn)在同一政策中，則計(jì)數(shù)“1”，否則計(jì)“0”。據(jù)此將政策發(fā)文相關(guān)部門及政策數(shù)量匯總編制成矩陣，導(dǎo)入NodeXL中進(jìn)行計(jì)算，并用NodeXL生成可視化的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系圖，圖中節(jié)點(diǎn)代表發(fā)文部門，邊線代表合作程度，節(jié)點(diǎn)越大顏色越深，表明在某領(lǐng)域該部門的參與度越高;兩部門間邊線顏色越深，越寬，表明其合作越緊;自環(huán)代表單獨(dú)發(fā)文;（2）運(yùn)用Ucinet對(duì)不同領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系矩陣數(shù)據(jù)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)數(shù)、網(wǎng)絡(luò)連線數(shù)、網(wǎng)絡(luò)密度等整體網(wǎng)特征測(cè)算。

1.2? 數(shù)據(jù)來源

本研究通過從相關(guān)政府部門網(wǎng)站對(duì)體育產(chǎn)業(yè)融合的政策法規(guī)等欄目進(jìn)行逐條篩選，選取2001—2018年3月大部制改革前發(fā)布的體育產(chǎn)業(yè)與旅游、文化、健康和養(yǎng)老四大產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展相關(guān)的69份政策文本作為研究樣本。樣本收集截至2018年3月，主要因?yàn)?018年兩會(huì)后的新一輪大部制改革中，文化部、國(guó)家旅游局、衛(wèi)計(jì)委等政策制定主體發(fā)生了組織合并及職能調(diào)整，改革至今許多工作仍處于過渡階段，新發(fā)布的相關(guān)政策數(shù)量少，尚不足以支撐一個(gè)新的政策周期研究。樣本數(shù)據(jù)來源主要渠道為國(guó)務(wù)院、國(guó)家體育總局、文化和旅游部、衛(wèi)計(jì)委、發(fā)改委等部門的官網(wǎng)，及《體育產(chǎn)業(yè)政策文件匯編（國(guó)務(wù)院及部門篇）》[6]。

2? 結(jié)果與分析

2.1? 總體特征分析

本研究對(duì)選取時(shí)間段內(nèi)發(fā)布的促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)融合的69份相關(guān)政策進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，匯總體育總局、旅游局、文化部、衛(wèi)計(jì)委等中央部門參與政策發(fā)文的頻次。結(jié)果顯示：首先，中共中央、國(guó)務(wù)院高度關(guān)注。其中，國(guó)務(wù)院（含國(guó)務(wù)院辦公廳）先后48次的發(fā)文中都涉及體育產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)融合的內(nèi)容;參與聯(lián)合發(fā)文的行業(yè)主管部門中，國(guó)家體育總局參與次數(shù)最多，為47次，其次是國(guó)家旅游局，為32次;參與聯(lián)合發(fā)文的核心資源支持部門中，住建部、發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)土資源部是主要參與主體。

本研究以體育與旅游、文化、健康、養(yǎng)老等四大領(lǐng)域?yàn)楣?jié)點(diǎn)，以參與聯(lián)合行文的各部門為子節(jié)點(diǎn)，呈現(xiàn)不同領(lǐng)域中的政策主體分布。網(wǎng)絡(luò)圖表明體育與旅游融合政策制定中的府際合作頻次明顯高于其他領(lǐng)域，而體育與健康領(lǐng)域的融合中，府際合作參與主體較少、合作頻次較低。

2.2? 四大領(lǐng)域的府際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)

本研究以2010年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》（即22號(hào)文）和2014年的《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》（即46號(hào)文）為節(jié)點(diǎn)，劃分為2001年1月—2010年2月?2010年3月—2014年9月?2014年10月—2018年3月3個(gè)政策階段。在下文中將對(duì)四大領(lǐng)域的分階段府際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)特征進(jìn)行分析，以呈現(xiàn)其演進(jìn)路徑。

1）“體育+旅游”領(lǐng)域。

四大領(lǐng)域中，“體育+旅游”領(lǐng)域的相關(guān)政策出臺(tái)最晚，但是政策最密集、參與部門最多。

（1）2001—2014年9月呈現(xiàn)出“國(guó)務(wù)院直接協(xié)調(diào)”的特點(diǎn)：國(guó)務(wù)院是最主要的政策發(fā)布主體，各工作部門間并無直接聯(lián)合發(fā)文。2009年國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于發(fā)展旅游業(yè)的意見》，將體育與旅游融合作為培育新旅游消費(fèi)熱點(diǎn)、豐富旅游文化內(nèi)涵的途徑，以發(fā)揮體育產(chǎn)業(yè)的綜合效應(yīng)和拉動(dòng)作用。2010年發(fā)布了《貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)意見重點(diǎn)工作分工方案》，向各相關(guān)部門進(jìn)行了推動(dòng)融合發(fā)展的任務(wù)分工。國(guó)務(wù)院的高度重視及強(qiáng)力支持，為此領(lǐng)域中的府際合作共識(shí)形成奠定了基礎(chǔ)。

（2）2014年10月—2018年3月，“國(guó)務(wù)院高度重視，各部門緊密協(xié)作”的府際關(guān)系特點(diǎn)日益突顯。國(guó)務(wù)院46號(hào)文在將我國(guó)體育產(chǎn)業(yè)推進(jìn)快車道的同時(shí)，也為具有強(qiáng)消費(fèi)屬性的體育旅游吸引了更多政策資源。此后，參與體育與旅游融合領(lǐng)域政策制定的主體不斷增加，部門間合作逐漸加強(qiáng)，形成了體育總局、旅游局等行業(yè)主管部門密切配合和發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)土資源部、住建部等核心資源部門強(qiáng)力支持構(gòu)成的復(fù)合型府際合作網(wǎng)絡(luò)。

2）“體育+文化”領(lǐng)域。

“體育+文化”的融合發(fā)展是黨中央及國(guó)務(wù)院直接政策支持最多的領(lǐng)域，政策總量及府際合作主體的數(shù)量?jī)H次于“體育+旅游”。這一領(lǐng)域的府際關(guān)系，不僅體現(xiàn)了政策制定主體的互動(dòng)，也見證了體育和文化的“社會(huì)公益性”屬性繼續(xù)強(qiáng)化、“市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)性”屬性不斷發(fā)展的過程。這一過程中，體育主管部門日益進(jìn)入核心政策區(qū)，而文化主管部門卻囿于條線分工并未太多參與。

（1）2001—2010年2月，國(guó)務(wù)院直接發(fā)文統(tǒng)籌文體公益事業(yè)發(fā)展，文化部單獨(dú)行政，并不涉及政府部門間的橫向合作。國(guó)務(wù)院先后發(fā)布的《公共文化體育設(shè)施條例》（2003年）和《全民健身?xiàng)l例》（2009年），并未直接提及體育與文化融合發(fā)展，而采用“文化體育設(shè)施”和“文化體育組織”等“文體不分家”的表述方式。在《國(guó)務(wù)院關(guān)于非公有資本進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)的若干決定的通知》（2005年）中，電視臺(tái)體育節(jié)目制作，被列入國(guó)有文化企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍，主要主管單位是廣電總局，要求體育、交通、影視等被認(rèn)為是“產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)前景比較好、具備企業(yè)化運(yùn)作條件”的頻道，可以探索“企業(yè)化經(jīng)營(yíng)”?？梢姡藭r(shí)文化與體育的發(fā)展重點(diǎn)雖仍在其社會(huì)公益事業(yè)屬性，但體育節(jié)目“市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)性”開始被政策主體認(rèn)識(shí)到應(yīng)歸入文化產(chǎn)業(yè)。

（2）2010年3月—2014年9月，黨中央、國(guó)務(wù)院在發(fā)展部署文化工作時(shí)開始強(qiáng)調(diào)文體融合發(fā)展，但在實(shí)際運(yùn)行時(shí)，文化部門和體育部門的橫向合作較少。2011、2014年，中共中央、國(guó)務(wù)院先后發(fā)文，提出“推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)與旅游、體育等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展……延伸文化產(chǎn)業(yè)鏈，提高附加值”是“構(gòu)建現(xiàn)代文化產(chǎn)業(yè)體系”中的重要任務(wù)，以及在推進(jìn)文化創(chuàng)意和設(shè)計(jì)服務(wù)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展中體育產(chǎn)業(yè)是重點(diǎn)領(lǐng)域。體育總局和文化部作為兩大領(lǐng)域的主管單位，各自就體育與文化融合進(jìn)行了工作部署，積極號(hào)召其條線內(nèi)部下轄機(jī)構(gòu)合作，或通過企業(yè)等外部組織協(xié)助實(shí)現(xiàn)間接合作，而非直接府際合作。

（3）2014年10月—2018年3月，國(guó)務(wù)院的政策從強(qiáng)調(diào)“文化為主、以體促文”轉(zhuǎn)向“推進(jìn)體育、以文促體”。體育總局和發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)土資源部、住建部等核心資源支持部門協(xié)作密切，成為主要網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)。文化部等行業(yè)主管部門卻處于網(wǎng)絡(luò)邊緣區(qū)，與核心節(jié)點(diǎn)聯(lián)系薄弱。

國(guó)家定位中，體育與文化融合成為體育產(chǎn)業(yè)中培育多元主體、積極拓展業(yè)態(tài)的抓手之一，加強(qiáng)體育文化宣傳被作為營(yíng)造健身氛圍的主要途徑。繼46號(hào)文件后，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展生活性服務(wù)業(yè)促進(jìn)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)的指導(dǎo)意見》《全民健身計(jì)劃（2016-2020）》等政策陸續(xù)出臺(tái)，強(qiáng)調(diào)了體育與文化融合的重要經(jīng)濟(jì)及社會(huì)價(jià)值。

體育總局在這一階段成為最主要的政策制定主體，分別與發(fā)改委、財(cái)政部等多部門合作發(fā)布《關(guān)于組織開展建立體育產(chǎn)業(yè)聯(lián)系點(diǎn)工作的通知》（2015年）和群眾冬季運(yùn)動(dòng)、冰雪運(yùn)動(dòng)、水上運(yùn)動(dòng)產(chǎn)業(yè)、航空運(yùn)動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等4項(xiàng)專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃（2016年），涉及體育與文化融合。相比之下，文化部、廣電總局等行業(yè)主管部門與體育總局、發(fā)改委等直接合作互動(dòng)極少，文化部除了與這些部門合發(fā)《群眾冬季運(yùn)動(dòng)推廣普及計(jì)劃（2016—2020年）》，其他均為獨(dú)立發(fā)文。

3）“體育+健康”領(lǐng)域。

相比其他領(lǐng)域，體育與健康的融合發(fā)展最先受到黨中央、國(guó)務(wù)院的重視，體育總局最早在其中扮演府際合作的主要角色，發(fā)改委、財(cái)政部等核心資源主管部門也最早進(jìn)入。然而，作為行業(yè)主管部門的衛(wèi)計(jì)委雖曾一度是網(wǎng)絡(luò)中心，卻在后期淡出了政策網(wǎng)絡(luò)。在“體醫(yī)融合”蓬勃發(fā)展背景下，此領(lǐng)域的府際合作卻有些“叫好不叫座”，行業(yè)主管部門間合作薄弱。

（1）2001年1月—2010年2月，體育與健康融合主要服務(wù)于社會(huì)公益事業(yè)，且針對(duì)青少年、農(nóng)民等特定目標(biāo)群體重點(diǎn)推進(jìn)，政策網(wǎng)絡(luò)雖較為簡(jiǎn)單，但體育部門先行、資源部門配合、中央高度支持的網(wǎng)絡(luò)特點(diǎn)鮮明。2001年8月體育總局發(fā)布《全民健身綱要二期規(guī)劃》，把體育與健康的融合放在提高國(guó)民身體素質(zhì)的重要位置上，特別強(qiáng)調(diào)了以學(xué)校為重點(diǎn)的青少年體育。之后，出現(xiàn)長(zhǎng)達(dá)6年的政策空白期。北京奧運(yùn)會(huì)使社會(huì)各界對(duì)體育及其提升國(guó)民體質(zhì)的功能認(rèn)同日益增強(qiáng)。中央先后發(fā)布《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)青少年體育增強(qiáng)青少年體質(zhì)的意見》（2007年）和《全民健身?xiàng)l例》（2009年）;體育總局、發(fā)改委、財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)《“十一五”農(nóng)民體育健身工程建設(shè)規(guī)劃》（2007年）。

（2）2010年3月—2014年9月，體育與健康融合主要服務(wù)于社會(huì)公益性目標(biāo)，政策網(wǎng)絡(luò)表現(xiàn)為中央高度支持、多部門密切協(xié)作。2010—2013年，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》先后出臺(tái)，明確體育在提升全民身體素質(zhì)中的重要地位。中央的高度支持，為部門間合作提供了制度保障與政策激勵(lì)。2013年2月體育總局、教育部聯(lián)合發(fā)文將廣泛開展校園足球活動(dòng)作為增強(qiáng)學(xué)生體質(zhì)的重點(diǎn)途徑。2014年9月體育總局、民政部、發(fā)改委、財(cái)政部、稅務(wù)總局、銀監(jiān)會(huì)共同發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)健康與養(yǎng)老服務(wù)工程建設(shè)的通知》，關(guān)注健康服務(wù)體系建設(shè)和體育健身設(shè)施建設(shè)。

（3）2014年10月—2018年3月，在國(guó)務(wù)院大力推動(dòng)下，體育與健康融合發(fā)展的社會(huì)公益屬性繼續(xù)突顯，政策網(wǎng)絡(luò)中體育總局、發(fā)改委、財(cái)政部、教育部成為重要節(jié)點(diǎn)，衛(wèi)計(jì)委地位弱化。2016年習(xí)近平總書記在出席全國(guó)衛(wèi)生與健康大會(huì)時(shí)提出要把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位。這一時(shí)期，從“治已病”轉(zhuǎn)向“治未病”的觀念開始為各界接受。國(guó)務(wù)院出臺(tái)《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》等政策，高度強(qiáng)調(diào)體育的健康功能。體育總局與發(fā)改委、財(cái)政部等繼續(xù)密切合作。教育部因其在青少年體育健康及青少年足球方面的主管職能，成為此領(lǐng)域的新興網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)，與體育總局緊密協(xié)同。然而，作為醫(yī)療鍵康行業(yè)主管部門的衛(wèi)計(jì)委，在此階段并未參與府際合作。

4）“體育+養(yǎng)老”領(lǐng)域。

體育與養(yǎng)老的融合2012年才進(jìn)入政策議程，其政策網(wǎng)絡(luò)是府際合作中最晚涉及的，呈現(xiàn)“三少一多”的特點(diǎn)，即國(guó)務(wù)院關(guān)注最少、合作發(fā)文最少、主管部門合作最少，參與部門最多。

（1）2010—2014年，是推動(dòng)體育與養(yǎng)老融合的“輝煌時(shí)期”，大量部門參與其中但整體合作松散。隨著我國(guó)人口老齡化趨勢(shì)漸強(qiáng)，全國(guó)老齡辦作為國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，同民政部、體育總局、財(cái)政部等15個(gè)委員機(jī)構(gòu)，于2012年9月發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)老年文化建設(shè)的意見》，這是此領(lǐng)域首個(gè)府際合作發(fā)文，重點(diǎn)部署老年人的文化體育活動(dòng)開展及設(shè)施建設(shè);2013年10月老齡辦聯(lián)合體育總局、發(fā)改委等24個(gè)部門發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)老年宜居環(huán)境建設(shè)的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)在城鄉(xiāng)規(guī)劃中綜合考慮文化體育設(shè)施建設(shè)。民政部作為養(yǎng)老服務(wù)的業(yè)務(wù)主管單位，在此階段也是主要的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)。

（2）2014—2018年，體育總局成為此領(lǐng)域中主要節(jié)點(diǎn)，民政部略有參與，老齡辦退出政策網(wǎng)絡(luò)，參與主體明顯減少。此階段除了國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)老年教育發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）的通知》，無專門針對(duì)老齡工作的政策出臺(tái)。體育與養(yǎng)老融合，主要作為推動(dòng)體育產(chǎn)業(yè)時(shí)的子內(nèi)容被提及。這一領(lǐng)域所獲得的政策關(guān)注、政策配套及組織協(xié)調(diào)，較之其他領(lǐng)域均顯不足。

2.3? 體育與其他產(chǎn)業(yè)融合的府際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)測(cè)度

分領(lǐng)域的府際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)分析顯示了體育與其他領(lǐng)域融合中日益增強(qiáng)的合作趨勢(shì)，也揭示不同領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)特征存在顯著差異?；谡w網(wǎng)絡(luò)分析，本研究進(jìn)行了網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)測(cè)算。表1中節(jié)點(diǎn)數(shù)、連線數(shù)與網(wǎng)絡(luò)密度等指標(biāo)，顯示出2001年以來這一領(lǐng)域的中央政府各部門間的府際關(guān)系，即合作主體日益增加、參與頻次不斷增加、部門間聯(lián)通程度不斷增強(qiáng)、合作密度不斷提升，網(wǎng)絡(luò)由簡(jiǎn)單到復(fù)雜。

1）節(jié)點(diǎn)數(shù)代表該階段參與體育產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)融合的的政府部門數(shù)量;2）連線數(shù)則是兩兩合作統(tǒng)計(jì)的政府部門間聯(lián)合行文數(shù)量;3）合作網(wǎng)絡(luò)密度表示政府部門間合作緊密程度

本研究也分別測(cè)算了體育與旅游、文化、健康、養(yǎng)老四大產(chǎn)業(yè)融合中的府際網(wǎng)絡(luò)特征。體育與旅游融合中部門合作最頻繁、部門關(guān)系最緊密、網(wǎng)絡(luò)最復(fù)雜，展現(xiàn)出了“協(xié)同共治”的網(wǎng)絡(luò)特征（節(jié)點(diǎn)數(shù)33，連線數(shù)533，網(wǎng)絡(luò)密度1.01）。體育與健康融合中，部門間“各自為政”的態(tài)勢(shì)最為突出（節(jié)點(diǎn)數(shù)22，連線數(shù)181，網(wǎng)絡(luò)密度0.78，均為四大領(lǐng)域中最低）。體育與文化融合中，參與主體雖然最多，但較低的合作密度（節(jié)點(diǎn)數(shù)36，連線數(shù)498，網(wǎng)絡(luò)密度0.79），反映出此領(lǐng)域府際合作“廣而不深”——許多部門間都是單次合作。體育與養(yǎng)老融合中同，雖總體來看部門合作較為密切（節(jié)點(diǎn)數(shù)33，連線數(shù)508，網(wǎng)絡(luò)密度0.98），但演變歷程卻相對(duì)復(fù)雜——第1階段合作空白，第3階段較之第2階段節(jié)點(diǎn)數(shù)和連線數(shù)驟減（第2階段節(jié)點(diǎn)數(shù)33，連線數(shù)399;第3階段節(jié)點(diǎn)數(shù)17，連線數(shù)109），這體現(xiàn)出缺乏國(guó)家高層強(qiáng)力支持且產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景不明朗時(shí)，府際合作網(wǎng)絡(luò)的可持續(xù)性較弱。

3? 結(jié)論及建議

3.1? 結(jié)論

1）為促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)融合，原本基于主管領(lǐng)域“條線分割”的相關(guān)行政部門間的府際關(guān)系正從“分割”走向“協(xié)作”。根據(jù)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)圖及整體網(wǎng)測(cè)算數(shù)據(jù)，2001年以來，中央政府層面的府際網(wǎng)絡(luò)中，參與主體、參與頻次不斷增加、部門間聯(lián)通不斷密切，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)從簡(jiǎn)單到復(fù)雜。這一轉(zhuǎn)變既得益于國(guó)家的高度支持，又體現(xiàn)了公共部門對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求進(jìn)行的積極回應(yīng)——一方面體育產(chǎn)業(yè)作為新興產(chǎn)業(yè)要求大量政策資源，另一方面體育的“市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)性”屬性日益對(duì)其“社會(huì)公益性”形成有力補(bǔ)充，倒逼市場(chǎng)規(guī)制部門與行業(yè)主管部門加強(qiáng)合作。

2）促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)融合的政策主體不斷增加，關(guān)鍵部門間的核心合作網(wǎng)絡(luò)形成。體育總局作為體育主管部門，成為合作中的重要節(jié)點(diǎn);發(fā)改委、財(cái)政部、住建部、國(guó)土資源部等負(fù)責(zé)綜合管理和核心資源分配的部門在網(wǎng)絡(luò)中逐漸承擔(dān)更多支持性功能。

3）四大領(lǐng)域中的府際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)差異顯著。體育與旅游融合領(lǐng)域的部門間合作程度最高，而體育與健康領(lǐng)域最弱，揭示了產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和潛力不同時(shí)政策資源的異質(zhì)性分布。此外，體育與健康、文化融合領(lǐng)域都出現(xiàn)了業(yè)務(wù)主管部門參與不足導(dǎo)致的“政策偏移”。體育與養(yǎng)老領(lǐng)域則面臨國(guó)家關(guān)注降低引發(fā)的“政策缺位”和“政策中斷”，反映了產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展中的府際合作困境。

3.2? 建議

1）構(gòu)建相關(guān)行業(yè)主管部門和資源主管部門間制度化、常態(tài)化的協(xié)同合作機(jī)制，建立部際聯(lián)席會(huì)議、專項(xiàng)協(xié)調(diào)小組、產(chǎn)業(yè)治理委員會(huì)或其他議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，明確職能范疇，建立任務(wù)清單，調(diào)動(dòng)相關(guān)部門共同參與政策制定;建立政策執(zhí)行及效果評(píng)估制度，避免政策中斷、目標(biāo)偏移或作用范圍縮小等問題。

2）協(xié)調(diào)部門責(zé)任與利益，減少因職責(zé)交叉或利益沖突導(dǎo)致的府際合作不暢。根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，進(jìn)行部門間職責(zé)調(diào)整或整合，探索產(chǎn)業(yè)發(fā)展績(jī)效與部門績(jī)效掛鉤的機(jī)制，避免產(chǎn)業(yè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的開放性需求被行政職能分工的靜態(tài)性格局所阻隔。

3）賦權(quán)專業(yè)社會(huì)組織參與政策制定，改變政府作為單一政策制定主體的封閉格局。推進(jìn)協(xié)會(huì)改革，支持行業(yè)協(xié)會(huì)建設(shè)，通過決策咨詢、服務(wù)外包、戰(zhàn)略合作等多種形式，解決社會(huì)組織發(fā)展資源不足的困境，鼓勵(lì)組織形式更靈活、更貼近市場(chǎng)主體的協(xié)會(huì)進(jìn)入政策網(wǎng)絡(luò)。

4）在多元政策制定主體間凝聚發(fā)展共識(shí)，增強(qiáng)成員互信。定期召開內(nèi)部溝通會(huì)議及產(chǎn)業(yè)發(fā)展研討會(huì)等，討論體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展中亟待解決的問題、與其他產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展中遇到的困境等議題。在政策網(wǎng)絡(luò)中，由行政層級(jí)主導(dǎo)、資源控制主導(dǎo)的行政化協(xié)調(diào)模式，轉(zhuǎn)向發(fā)展目標(biāo)主導(dǎo)、專業(yè)知識(shí)聯(lián)接、成員資源互補(bǔ)的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)力模式。

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