郭鵬飛

摘要?領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的重點(diǎn)確定，是新的審計(jì)監(jiān)督制度在實(shí)踐中面臨的第一道難題，具體表現(xiàn)為各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)“審什么”“怎么審”的困惑。該項(xiàng)研究從服務(wù)審計(jì)實(shí)踐和推進(jìn)生態(tài)文明體制改革的導(dǎo)向出發(fā)，結(jié)合多年審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)用實(shí)地調(diào)研、訪談座談，審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)參與觀察等資料收集方法和政策分析、審計(jì)意見分析、文獻(xiàn)分析等資料分析方法，探討了確立領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)重點(diǎn)的理論基礎(chǔ)、堅(jiān)持原則、具體維度和相關(guān)方法，并結(jié)合實(shí)際審計(jì)案例加以闡釋。具體而言，總體評(píng)價(jià)視角以習(xí)近平生態(tài)文明思想的系統(tǒng)觀和法治觀為基礎(chǔ)，是確定領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)重點(diǎn)的中心視角，反映了對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)履行資源環(huán)境治理責(zé)任情況進(jìn)行整體性鑒證的要求。從這一視角出發(fā)，應(yīng)把握好審問題與評(píng)履責(zé)之間的對(duì)應(yīng)、審后果與評(píng)原因之間的銜接、審個(gè)案與評(píng)總體之間的統(tǒng)一這三個(gè)方面的原則，并聚焦以下維度的分析研究建立審計(jì)重點(diǎn)事項(xiàng)清單：①資源環(huán)境生態(tài)稟賦特點(diǎn);②自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)重大事項(xiàng);③自然資源資產(chǎn)實(shí)物量和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的約束性指標(biāo);④轄區(qū)資源環(huán)境生態(tài)問題的總體性情況;⑤政策鏈條中的領(lǐng)導(dǎo)干部行政行為;⑥領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)資源環(huán)境生態(tài)問題的治理績(jī)效。建立審計(jì)重點(diǎn)事項(xiàng)清單，可拓展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)內(nèi)容，為豐富國(guó)家審計(jì)的審計(jì)評(píng)價(jià)理論和審計(jì)實(shí)踐提供依據(jù)。

關(guān)鍵詞?領(lǐng)導(dǎo)干部;自然資源資產(chǎn);離任審計(jì);審計(jì)重點(diǎn);總體評(píng)價(jià)

中圖分類號(hào)?F239.44

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼?A?文章編號(hào)?1002-2104（2020）10-0105-08?DOI：10.12062/cpre.20200409

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是生態(tài)文明制度體系的重要組成部分。在難以做到對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)履行轄區(qū)資源環(huán)境管理責(zé)任全面審計(jì)的情況下，科學(xué)準(zhǔn)確地確定審計(jì)重點(diǎn)是新的審計(jì)制度保持生命力、持續(xù)發(fā)揮監(jiān)督效能的關(guān)鍵。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》中，列出了貫徹執(zhí)行中央方針政策和決策部署、遵守法律法規(guī)、做出重大決策、完成目標(biāo)、履行監(jiān)督責(zé)任、組織資金征管用和項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行、履行其他相關(guān)責(zé)任等七個(gè)方面的審計(jì)內(nèi)容框架，并要求審計(jì)機(jī)關(guān)充分考慮被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部所在地區(qū)的主體功能區(qū)定位、自然資源資產(chǎn)稟賦特點(diǎn)、資源環(huán)境承載力等，分別確定審計(jì)內(nèi)容，突出審計(jì)重點(diǎn)[1]。可見，審計(jì)重點(diǎn)是根據(jù)七個(gè)方面的內(nèi)容框架結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部所在地區(qū)特點(diǎn)，聚焦領(lǐng)導(dǎo)干部履行資源環(huán)境責(zé)任情況主要方面而選擇和確立的重點(diǎn)審計(jì)事項(xiàng)，構(gòu)成領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)實(shí)施過程中必須關(guān)注和主要審計(jì)的內(nèi)容。確定審計(jì)重點(diǎn)，旨在解決領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)實(shí)踐中首要面臨的“審什么”這一問題。當(dāng)前，各地在開展這項(xiàng)審計(jì)工作的實(shí)踐過程中，確定審計(jì)重點(diǎn)還普遍感到困難，影響審計(jì)項(xiàng)目的順利實(shí)施?；诖耍疚膹目傮w評(píng)價(jià)的視角出發(fā)，結(jié)合多年從事領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)用實(shí)地調(diào)研、訪談座談，審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)參與觀察等資料收集方法和審計(jì)意見分析、政策分析、文獻(xiàn)研究等資料分析方法，通過探討總體評(píng)價(jià)視角的理論基礎(chǔ)，以及對(duì)于確立領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)重點(diǎn)的指導(dǎo)意義和應(yīng)把握的原則，建立確定領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)重點(diǎn)的具體維度，并結(jié)合實(shí)際審計(jì)案例加以闡釋。

1?文獻(xiàn)綜述

目前，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的重點(diǎn)方面的專門研究還比較少，更多地集中于審計(jì)內(nèi)容的研究。由于實(shí)際審計(jì)中難以對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)履行資源環(huán)境責(zé)任的所有方面進(jìn)行審計(jì)，加上現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)的時(shí)間較短，所以審計(jì)中通常是選擇重點(diǎn)內(nèi)容實(shí)施審計(jì)。這樣，從研究層面看，不僅需要對(duì)審計(jì)內(nèi)容進(jìn)行研究，更需要就如何選擇審計(jì)內(nèi)容和確定審計(jì)重點(diǎn)開展研究。

現(xiàn)有的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)內(nèi)容方面的研究比較廣泛，總體上可以分為三類：①不區(qū)分具體的自然資源類型，從宏觀層面上提出審計(jì)內(nèi)容。比較代表性的有，蔡春和畢銘悅[2]提出審計(jì)內(nèi)容包括戰(zhàn)略與政策審計(jì)、合規(guī)性審計(jì)、財(cái)務(wù)審計(jì)、資產(chǎn)負(fù)債表審計(jì)和績(jī)效審計(jì)等。崔振龍和劉西友[3]提出了國(guó)家資源戰(zhàn)略的實(shí)施情況、國(guó)家環(huán)境資源政策的貫徹落實(shí)情況、自然資源管理的有效性、重大開發(fā)利用和保護(hù)活動(dòng)（項(xiàng)目）的合規(guī)性和有效性等審計(jì)內(nèi)容。華文英[4]則認(rèn)為，審計(jì)內(nèi)容有自然資源資產(chǎn)管理績(jī)效、自然資源、生態(tài)環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)性、資源環(huán)境保護(hù)投資項(xiàng)目資金籌集和使用、資源環(huán)境保護(hù)制度決策的合理性和有效性等。潘旺明等[5]基于紹興市的試點(diǎn)探索提出，審計(jì)內(nèi)容包括自然資源資產(chǎn)的存量情況、增量情況、消耗量情況、使用效率情況、保護(hù)管理情況等。水會(huì)莉和耿明齋[6]則強(qiáng)調(diào)將決策責(zé)任、執(zhí)行責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任作為審計(jì)內(nèi)容。劉明輝和孫冀萍[7]提出離任審計(jì)的審計(jì)證據(jù)包括相關(guān)政策落實(shí)、自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用保護(hù)、資金績(jī)效、重大生態(tài)破壞和環(huán)境污染事件處理等方面。②針對(duì)各種具體的自然資源類型，從微觀上分別提出各自的審計(jì)內(nèi)容。例如審計(jì)署上海特派辦理論研究會(huì)課題組[8]基于A市審計(jì)試點(diǎn)工作，提出水資源資產(chǎn)離任審計(jì)內(nèi)容包括水資源資產(chǎn)負(fù)債表編制情況、水資源開發(fā)利用保護(hù)的決策部署情況和近年來(lái)在水資源開發(fā)利用保護(hù)中所做的主要工作情況等。楊曉和[9]指出，土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)的內(nèi)容主要有土地資源資產(chǎn)法規(guī)政策執(zhí)行與落實(shí)情況、土地資源資產(chǎn)重大決策事項(xiàng)、土地資源目標(biāo)責(zé)任完成情況、土地資源資產(chǎn)管理情況和土地資源資金管理情況。王振鐸和張心靈[10]基于內(nèi)蒙古自治區(qū)審計(jì)實(shí)踐，提出了草原生態(tài)狀況變化情況、草畜平衡制度實(shí)施效果、草原保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃情況等草原資源資產(chǎn)離任審計(jì)的內(nèi)容。③對(duì)確定審計(jì)內(nèi)容應(yīng)遵循的要求方面的分析。這方面的研究還不多。已有的研究如陳獻(xiàn)東[11]指出，確定領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的內(nèi)容需要同時(shí)考慮審計(jì)客觀需要和審計(jì)現(xiàn)實(shí)可能兩個(gè)因素。鄭石橋和呂君杰[12]則認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)內(nèi)容包括六個(gè)層級(jí)：審計(jì)范圍、審計(jì)對(duì)象、審計(jì)主題、審計(jì)業(yè)務(wù)類型、審計(jì)標(biāo)的、審計(jì)載體。其中，審計(jì)對(duì)象可以分為業(yè)務(wù)責(zé)任和財(cái)務(wù)責(zé)任，也可以分為業(yè)務(wù)責(zé)任、財(cái)務(wù)責(zé)任、信息報(bào)告責(zé)任和制度責(zé)任。薛芬和李欣[13]從創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的導(dǎo)向，指出應(yīng)關(guān)注運(yùn)用新技術(shù)減少浪費(fèi)和污染、相關(guān)制度是否科學(xué)有效、自然資源政策的影響、配套制度是否協(xié)調(diào)推進(jìn)等內(nèi)容。

這些研究成果，對(duì)于解決領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)實(shí)踐中“審什么”的問題發(fā)揮了一定指導(dǎo)作用，也為全面深入地研究審計(jì)重點(diǎn)確定奠定了基礎(chǔ)。但是，有三個(gè)方面需要引起關(guān)注。一是多數(shù)研究未對(duì)審計(jì)內(nèi)容和審計(jì)重點(diǎn)進(jìn)行區(qū)分，且忽略了對(duì)選擇這些事項(xiàng)作為審計(jì)內(nèi)容的原因或邏輯機(jī)理的論證分析。二是沒有明確區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)和資源環(huán)境專項(xiàng)審計(jì)之間的區(qū)別，一定程度上混淆了兩項(xiàng)審計(jì)業(yè)務(wù)類型在審計(jì)內(nèi)容上的不同。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的最大特色是，關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部在資源環(huán)境生態(tài)領(lǐng)域的履職盡責(zé)情況，而不是資源環(huán)境問題本身。因此領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的內(nèi)容不同于資源環(huán)境專項(xiàng)審計(jì)的內(nèi)容，必須體現(xiàn)“領(lǐng)導(dǎo)干部”這一行為人的角色和作為，不能僅僅停留在一些沒有涉及“領(lǐng)導(dǎo)干部”的資源環(huán)境問題上。三是沒有清晰處理所提出的審計(jì)內(nèi)容和《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》中提出的七個(gè)方面內(nèi)容框架之間的關(guān)系。現(xiàn)有的研究大多是七個(gè)方面內(nèi)容框架的簡(jiǎn)單細(xì)化，對(duì)在七個(gè)方面的基礎(chǔ)上通過哪些維度、采取哪些方法來(lái)確定具體的重點(diǎn)審計(jì)事項(xiàng)關(guān)注較少。這些理論上的困擾，在實(shí)踐層面也得到了反映。近年的審計(jì)實(shí)踐中，一些審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)如何把握領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的內(nèi)容，以及進(jìn)一步選擇和確定審計(jì)重點(diǎn)無(wú)從著手、判斷不當(dāng)，影響了審計(jì)質(zhì)量和審計(jì)結(jié)果運(yùn)用，成為制約這項(xiàng)生態(tài)文明體制改革任務(wù)發(fā)展的難題。鑒于此，本文從總體評(píng)價(jià)這一視角，結(jié)合多年參與審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)，探討如何根據(jù)《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》中的內(nèi)容框架，選擇和確定領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的審計(jì)重點(diǎn)，推動(dòng)發(fā)揮這項(xiàng)制度對(duì)于嚴(yán)明領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的重要作用。

2?總體評(píng)價(jià)視角的理論基礎(chǔ)和審計(jì)應(yīng)用

研究中的“總體評(píng)價(jià)”具有特定的內(nèi)涵。具體來(lái)說(shuō)，總體評(píng)價(jià)指的是根據(jù)《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》的要求，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間所在地區(qū)自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況，結(jié)合審計(jì)結(jié)果，對(duì)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況變化產(chǎn)生的原因進(jìn)行綜合分析，按照好、較好、一般、較差、差5個(gè)等次客觀評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任情況[14-15]。簡(jiǎn)而言之，總體評(píng)價(jià)是通過審計(jì)結(jié)果，總體性地評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部資源管理和環(huán)境保護(hù)的履責(zé)情況。它既是一種理論視角，也是領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)實(shí)施中的一項(xiàng)工作任務(wù)。在我國(guó)目前的各項(xiàng)國(guó)家審計(jì)業(yè)務(wù)中，只有領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)需要進(jìn)行總體評(píng)價(jià)。這也是領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)同領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、資源環(huán)境專項(xiàng)審計(jì)等相近審計(jì)工作的顯著區(qū)別。作為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)監(jiān)督制度的關(guān)鍵構(gòu)成要素，總體評(píng)價(jià)體現(xiàn)了習(xí)近平生態(tài)文明思想的系統(tǒng)觀和法治觀，是確定審計(jì)重點(diǎn)的中心視角。

2.1?理論基礎(chǔ)：習(xí)近平生態(tài)文明思想的系統(tǒng)觀和法治觀

通過對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部在所轄地區(qū)履行資源環(huán)境責(zé)任情況進(jìn)行總體評(píng)價(jià)開展審計(jì)監(jiān)督，體現(xiàn)了習(xí)近平生態(tài)文明思想的系統(tǒng)觀和法治觀。一方面，體現(xiàn)了習(xí)近平生態(tài)文明思想的系統(tǒng)觀。習(xí)近平生態(tài)文明思想的“堅(jiān)持山水林田湖草是生命共同體”提出，生態(tài)是統(tǒng)一的自然系統(tǒng)，是各種自然要素相互依存實(shí)現(xiàn)循環(huán)的自然鏈條。要從系統(tǒng)工程角度尋求治理修復(fù)之道，不能頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，必須按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，整體施策、多策并舉，統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素、山上山下、地表地下、陸地海洋以及流域上下游、左右岸，進(jìn)行整體保護(hù)、宏觀管控、綜合治理，達(dá)到系統(tǒng)治理的最佳效果[16]。這為總體評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部的資源環(huán)境治理情況提供了直接依據(jù)。也就是說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境問題的治理，是作用于多個(gè)方面的總體性、綜合性、系統(tǒng)性的治理，對(duì)其治理效果進(jìn)行判斷，需要進(jìn)行總體性的評(píng)價(jià)，而不能僅僅就一個(gè)方面，孤立地做出評(píng)判。另一方面，體現(xiàn)了習(xí)近平生態(tài)文明思想的法治觀。習(xí)近平生態(tài)文明思想的“堅(jiān)持用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”提出，當(dāng)前我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的突出問題大多同體制不健全、制度不嚴(yán)格、法治不嚴(yán)密、執(zhí)行不到位、懲處不得力有關(guān)。只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。要加快制度創(chuàng)新，強(qiáng)化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性約束和不可觸碰的高壓線[16]。審計(jì)是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，從總體評(píng)價(jià)的視角對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行資源環(huán)境職責(zé)情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，是國(guó)家審計(jì)保障用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)的重要機(jī)制和有效手段。

2.2?審計(jì)應(yīng)用：確定離任審計(jì)重點(diǎn)的中心視角

從上面分析來(lái)看，總體評(píng)價(jià)視角應(yīng)當(dāng)作為確定領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)重點(diǎn)的中心視角。具體而言，可以從以下三個(gè)方面來(lái)理解。

首先，總體評(píng)價(jià)是基于資源環(huán)境問題特點(diǎn)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履責(zé)情況進(jìn)行的整體判斷，也是根據(jù)審計(jì)重點(diǎn)實(shí)施審計(jì)后做出審計(jì)結(jié)論的過程。資源環(huán)境問題具有明顯的滯后性和潛伏性，且易受到自然因素的影響。評(píng)判領(lǐng)導(dǎo)干部履行資源環(huán)境責(zé)任的情況，不能囿于一事一議，而是需要從整體上做出綜合評(píng)定。更重要的是，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行資源環(huán)境責(zé)任情況的審計(jì)，既要查核土地、水、森林、礦產(chǎn)、大氣等自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)變化情況，也要關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部在資源環(huán)境領(lǐng)域的重視程度和主動(dòng)作為意識(shí)，還要關(guān)注保護(hù)治理等方面政策措施的落實(shí)與績(jī)效等，涉及方方面面的內(nèi)容。對(duì)這些事項(xiàng)的查核、分析和判斷，是對(duì)“行為人”的審計(jì)，需要一個(gè)綜合性的結(jié)論來(lái)概括，即總體評(píng)價(jià)。它反映了作為黨和國(guó)家獨(dú)立監(jiān)督部門的審計(jì)機(jī)關(guān)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)履行資源環(huán)境責(zé)任情況做出的鑒定。而確定的審計(jì)重點(diǎn)，從根本上說(shuō)是為了根據(jù)對(duì)審計(jì)重點(diǎn)中各個(gè)事項(xiàng)查核發(fā)現(xiàn)的問題，來(lái)支撐對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部確定的總體評(píng)價(jià)等次。所以，確定審計(jì)重點(diǎn)是以總體評(píng)價(jià)這一視角為導(dǎo)向和依歸的。進(jìn)行總體評(píng)價(jià)也是根據(jù)審計(jì)重點(diǎn)實(shí)施審計(jì)后做出審計(jì)結(jié)論的過程。按照審計(jì)重點(diǎn)實(shí)施審計(jì)后，所查核發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)有助于形成明確的總體評(píng)價(jià)等次。

其次，總體評(píng)價(jià)作為監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部這一“關(guān)鍵少數(shù)”的有效工具，是審計(jì)重點(diǎn)中各個(gè)事項(xiàng)發(fā)揮監(jiān)督功能的重要載體。習(xí)近平總書記指出，生態(tài)環(huán)境保護(hù)能否落到實(shí)處，關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)干部。一些重大生態(tài)環(huán)境事件背后，都有領(lǐng)導(dǎo)干部不負(fù)責(zé)任、不作為的問題，都有一些地方環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)、履職不到位、執(zhí)法不嚴(yán)格的問題。要落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制，實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)[17]。可見，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是直接面向領(lǐng)導(dǎo)干部這一“關(guān)鍵少數(shù)”的生態(tài)文明監(jiān)督制度。實(shí)踐中，被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于審計(jì)意見的反饋中涉及總體評(píng)價(jià)等次的較多?？傮w評(píng)價(jià)成為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)發(fā)揮監(jiān)督功能的有效工具，也是審計(jì)重點(diǎn)中各個(gè)事項(xiàng)發(fā)揮監(jiān)督功能的重要載體。因此，在確定審計(jì)重點(diǎn)時(shí)應(yīng)有“總體評(píng)價(jià)”的視角，判斷這一審計(jì)事項(xiàng)能否反映領(lǐng)導(dǎo)干部履行資源環(huán)境責(zé)任的情況，能否發(fā)揮對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部這一“關(guān)鍵少數(shù)”落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任情況進(jìn)行監(jiān)督的功能。

最后，總體評(píng)價(jià)等次和按照審計(jì)重點(diǎn)查核發(fā)現(xiàn)的問題相呼應(yīng)，共同構(gòu)成審計(jì)結(jié)果發(fā)揮效用和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的依據(jù)。作為生態(tài)文明體制改革總體方案中“績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度”的一項(xiàng)內(nèi)容，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的結(jié)果，送交干部管理部門，是干部考核、任免和獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。同時(shí)按照生態(tài)文明體制改革總體方案的要求，應(yīng)以自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果和生態(tài)環(huán)境損害情況為依據(jù)，明確對(duì)地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人的追責(zé)情形和認(rèn)定程序[18]。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)需要積極發(fā)揮在生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任追究中的有效作用。目前，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果中體現(xiàn)監(jiān)督功能和責(zé)任追究的依據(jù)，主要有兩種：一是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行資源環(huán)境責(zé)任情況確定的總體評(píng)價(jià)等次，另一是審計(jì)發(fā)現(xiàn)的具體問題。審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題是根據(jù)審計(jì)實(shí)施之初確立的審計(jì)重點(diǎn)進(jìn)行查核得來(lái)。這樣，從促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的審計(jì)結(jié)果充分運(yùn)用的角度分析，總體評(píng)價(jià)等次和按照審計(jì)重點(diǎn)所查核發(fā)現(xiàn)的問題情況必須高度契合、有機(jī)統(tǒng)一。因此，在確定領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的重點(diǎn)時(shí)，必須判斷審計(jì)重點(diǎn)中的事項(xiàng)是否能夠反映總體評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部履責(zé)情況這一要求，從而使得依據(jù)審計(jì)結(jié)果確定的評(píng)價(jià)等次便于組織人事等部門有效使用。

3?從總體評(píng)價(jià)視角確定離任審計(jì)重點(diǎn)的原則

從上述分析來(lái)看，在確定領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的審計(jì)重點(diǎn)時(shí)，應(yīng)以總體評(píng)價(jià)為導(dǎo)向，服務(wù)于總體評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部的履責(zé)情況這一主線。實(shí)質(zhì)上，確定審計(jì)重點(diǎn)和進(jìn)行總體評(píng)價(jià)涉及“審”和“評(píng)”之間的關(guān)聯(lián)，是審計(jì)過程中必須處理好的關(guān)系。具體而言，應(yīng)把握好以下三個(gè)方面的原則，保證“審”和“評(píng)”之間的內(nèi)在統(tǒng)一。

3.1?原則一：審問題與評(píng)履責(zé)之間的對(duì)應(yīng)

國(guó)家審計(jì)具有鮮明的問題導(dǎo)向，揭示各個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域中政策措施落實(shí)、資金、項(xiàng)目、合規(guī)性、體制機(jī)制等方面的問題，側(cè)重于審“物”。作為一項(xiàng)新的審計(jì)業(yè)務(wù)，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)則將審計(jì)的范圍延展開來(lái)，著眼于人的履責(zé)情況，是審“人”、評(píng)“人”?！叭恕钡膯栴}與“物”的問題既有相吻合之處，也有不一致之處。例如，某省的國(guó)家公園建設(shè)推進(jìn)緩慢，河長(zhǎng)制落實(shí)不力，與主要領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)，因主要領(lǐng)導(dǎo)干部一般擔(dān)任國(guó)家公園建設(shè)小組組長(zhǎng)、總河長(zhǎng)。但如果排污許可證應(yīng)發(fā)未發(fā)、發(fā)放進(jìn)度緩慢，則不一定能說(shuō)明領(lǐng)導(dǎo)干部履責(zé)存在問題。在審計(jì)實(shí)踐中，要實(shí)現(xiàn)總體評(píng)價(jià)，必須把“物”的問題與“人”的問題對(duì)應(yīng)起來(lái)，實(shí)現(xiàn)查問題與評(píng)履責(zé)的一致。做到這一點(diǎn)，就要在確立的審計(jì)重點(diǎn)中體現(xiàn)由“人”的履責(zé)所造成“物”的問題這一思路，審計(jì)重點(diǎn)清單中的各個(gè)事項(xiàng)須突出“領(lǐng)導(dǎo)干部”和“履責(zé)”這兩個(gè)重點(diǎn)，從而有利于根據(jù)審計(jì)結(jié)果開展評(píng)價(jià)。尤其要特別注意，審計(jì)重點(diǎn)中的各個(gè)事項(xiàng)應(yīng)該在領(lǐng)導(dǎo)干部的履責(zé)范圍內(nèi)，所可能出現(xiàn)的問題主要由領(lǐng)導(dǎo)干部履責(zé)方面的問題所造成。

3.2?原則二：審后果與評(píng)原因之間的銜接

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)經(jīng)常面對(duì)的是問題的后果，如自然保護(hù)區(qū)違規(guī)開發(fā)、水質(zhì)不達(dá)標(biāo)、入河排污口底數(shù)不清、永久基本農(nóng)田用途改變、礦山生態(tài)修復(fù)進(jìn)展緩慢等。通過這些問題評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部的履責(zé)情況，需要進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)其原因。實(shí)踐表明，這些原因常與領(lǐng)導(dǎo)干部決策、執(zhí)行、監(jiān)管等方面的不到位、不作為、亂作為問題相關(guān)。有了這些原因，在總體評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部履行資源環(huán)境責(zé)任的時(shí)候才有據(jù)可依。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題和總體評(píng)價(jià)的具體等次之間，存在因果關(guān)聯(lián)。從總體評(píng)價(jià)的視角確定審計(jì)重點(diǎn)后，也要在根據(jù)審計(jì)重點(diǎn)查核問題的過程中充分關(guān)注和分析問題出現(xiàn)的原因，實(shí)現(xiàn)審后果與評(píng)原因之間的充分銜接，做到根據(jù)審計(jì)重點(diǎn)事項(xiàng)所查核發(fā)現(xiàn)問題同確定總體評(píng)價(jià)等次之間的契合。

3.3?原則三：審個(gè)案與評(píng)總體之間的統(tǒng)一

在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中，評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部履行資源環(huán)境責(zé)任情況是一種總體性的評(píng)價(jià)，具體審計(jì)中查核的是領(lǐng)導(dǎo)干部履責(zé)中的個(gè)案，需要做好審個(gè)案與評(píng)總體之間的統(tǒng)一。在難以做到對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部在資源環(huán)境生態(tài)領(lǐng)域的履責(zé)情況進(jìn)行全面審計(jì)的情況下，這是確定審計(jì)重點(diǎn)在學(xué)理上的依據(jù)。除了要保證審計(jì)重點(diǎn)確定的科學(xué)性、準(zhǔn)確性、客觀性外，在根據(jù)審計(jì)重點(diǎn)中的各個(gè)事項(xiàng)去實(shí)施審計(jì)時(shí)，要注重實(shí)現(xiàn)審個(gè)案與評(píng)總體之間的統(tǒng)一。具體而言，一方面要對(duì)按照審計(jì)重點(diǎn)事項(xiàng)所查核的個(gè)案“解剖麻雀”，從決策程序、環(huán)境影響后果等各個(gè)環(huán)節(jié)，深入揭示與反映領(lǐng)導(dǎo)干部在履責(zé)上存在的問題。另一方面要根據(jù)審計(jì)重點(diǎn)事項(xiàng)去抽樣選取代表性的個(gè)案，分析出現(xiàn)問題的個(gè)案在總體中的占比，厘清個(gè)案問題與總體情況之間的關(guān)聯(lián)，從而推動(dòng)得出科學(xué)、準(zhǔn)確、客觀、公正的結(jié)論，有力支持所進(jìn)一步確定的總體評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部履責(zé)情況的等次。

4?從總體評(píng)價(jià)視角確定離任審計(jì)重點(diǎn)的具體維度

通過對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)開展以來(lái)審計(jì)項(xiàng)目的實(shí)踐參與，運(yùn)用日常工作中同地方審計(jì)機(jī)關(guān)的交流、訪談和座談、在多個(gè)地方的實(shí)地調(diào)研、多次審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)參與觀察等資料收集方法，以及對(duì)地方審計(jì)機(jī)關(guān)報(bào)送的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)意見的分析、相關(guān)政策分析、文獻(xiàn)分析等資料分析方法，嘗試從總體評(píng)價(jià)的視角出發(fā)，提出領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)重點(diǎn)應(yīng)聚焦的具體維度，并適當(dāng)結(jié)合實(shí)際審計(jì)案例加以闡釋。

4.1?聚焦資源環(huán)境生態(tài)稟賦特點(diǎn)

一個(gè)地區(qū)的資源環(huán)境生態(tài)稟賦特點(diǎn)，包括自然資源資產(chǎn)稟賦、生態(tài)環(huán)境容量、生態(tài)系統(tǒng)狀況、資源環(huán)境承載力等方面的情況，是當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)干部履行資源環(huán)境責(zé)任的基礎(chǔ)。有效的資源環(huán)境治理，通常是圍繞當(dāng)?shù)氐馁Y源環(huán)境生態(tài)稟賦特點(diǎn)開展的。總體評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部的履責(zé)情況，也是在考慮所在地區(qū)資源環(huán)境生態(tài)稟賦特點(diǎn)的前提下審查領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境方面的施政履職。因此，確定審計(jì)重點(diǎn)的首要維度，是分析研究被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部所轄地區(qū)的資源環(huán)境生態(tài)稟賦特點(diǎn)，形成審計(jì)重點(diǎn)中各個(gè)審計(jì)事項(xiàng)的基礎(chǔ)依據(jù)。

具體而言，可以根據(jù)一個(gè)地區(qū)的資源環(huán)境生態(tài)稟賦從兩個(gè)方面確定審計(jì)重點(diǎn)。一方面是一個(gè)地區(qū)重要的特色自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的開發(fā)、管理與保護(hù)情況。這是領(lǐng)導(dǎo)干部履行資源環(huán)境責(zé)任的重點(diǎn)，也是審計(jì)的重點(diǎn)。如內(nèi)蒙古的草原資源和森林資源保護(hù)，福建的森林資源和水資源保護(hù)，遼寧的遼河保護(hù)，云南的滇池和洱海治理等。這些都是當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)干部履行資源環(huán)境決策、執(zhí)行和監(jiān)督職責(zé)最密集、投入最多的領(lǐng)域。另一方面是領(lǐng)導(dǎo)干部履行資源環(huán)境責(zé)任是否符合當(dāng)?shù)氐闹黧w功能區(qū)規(guī)劃。主體功能區(qū)是根據(jù)一個(gè)地區(qū)的資源環(huán)境生態(tài)稟賦特點(diǎn)，確立的優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)等四類國(guó)土空間格局，是領(lǐng)導(dǎo)干部統(tǒng)籌當(dāng)?shù)厝丝?、?jīng)濟(jì)和資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)性規(guī)劃。審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部的決策是否同當(dāng)?shù)氐闹黧w功能區(qū)定位和規(guī)劃相一致，是否按照主體功能區(qū)定位和規(guī)劃科學(xué)合理推進(jìn)資源環(huán)境治理，是否對(duì)不恰當(dāng)?shù)拈_發(fā)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理等。

4.2?聚焦自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)重大事項(xiàng)

領(lǐng)導(dǎo)干部在自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)重大事項(xiàng)上履責(zé)的成功與否，常常關(guān)系一個(gè)地區(qū)資源環(huán)境保護(hù)、治理、修復(fù)等的方向和成效，也是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行總體評(píng)價(jià)的主要支撐依據(jù)。這樣，在確定審計(jì)重點(diǎn)時(shí)，應(yīng)包括領(lǐng)導(dǎo)干部在所轄區(qū)域內(nèi)自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)重大事項(xiàng)上的履責(zé)情況。

自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重大事項(xiàng)包括以下幾個(gè)方面。一是黨中央生態(tài)文明建設(shè)方面的重大決策部署，集中體現(xiàn)在中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》等重要文件，以及中共中央歷次重要會(huì)議的相關(guān)部署上。這些是各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部履行資源環(huán)境責(zé)任的總綱性文件，需要積極、有效地貫徹落實(shí)。二是黨中央和習(xí)近平總書記對(duì)于某地區(qū)資源環(huán)境保護(hù)和治理方面的戰(zhàn)略定位。例如中央確立福建、江西、貴州和海南是國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)試驗(yàn)區(qū)。習(xí)近平總書記在內(nèi)蒙古考察時(shí)“筑牢祖國(guó)北方重要生態(tài)安全屏障”，在江西考察時(shí)“做好治山理水、顯山露水的文章，打造美麗中國(guó)‘江西樣本”，在甘肅考察時(shí)“擔(dān)負(fù)起黃河上游生態(tài)修復(fù)、水土保持和污染防治的重任”，在重慶考察時(shí)“在推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展中發(fā)揮示范作用”等指示。這通常是立足全國(guó)發(fā)展大局、生態(tài)文明建設(shè)整體布局和生態(tài)安全總體戰(zhàn)略確立的，是一個(gè)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部履行資源環(huán)境責(zé)任的重要遵循。領(lǐng)導(dǎo)干部在資源環(huán)境方面的履職需要服務(wù)于這個(gè)定位，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展等其他方面也要做好與這個(gè)定位的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。三是黨中央、國(guó)務(wù)院做出的關(guān)于某地區(qū)資源環(huán)境保護(hù)方面的一系列具體部署。這是事關(guān)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)整體推進(jìn)的重點(diǎn)實(shí)施內(nèi)容。例如青海省資源環(huán)境保護(hù)最重要的工作是對(duì)三江源“中華水塔”的保護(hù)，甘肅省需要抓好祁連山的生態(tài)環(huán)境修復(fù)和保護(hù)，廈門市則要服務(wù)于生態(tài)文明建設(shè)“排頭兵”的部署，建設(shè)高顏值生態(tài)花園城市。四是一個(gè)地方重大的資源損毀、環(huán)境污染、生態(tài)破壞、自然災(zāi)害、人們反映和訴求強(qiáng)烈、歷史遺留的突出資源環(huán)境問題等事件。這四個(gè)維度常常融合在一起，構(gòu)成某個(gè)地區(qū)的自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)重大事項(xiàng)，是當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)干部履行資源環(huán)境責(zé)任需要著重考慮、重點(diǎn)作為的方面，是領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)需要重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容。

4.3?聚焦自然資源資產(chǎn)實(shí)物量和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的約束性指標(biāo)

自然資源資產(chǎn)實(shí)物量和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的約束性指標(biāo)，是根據(jù)“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等國(guó)家重要生態(tài)環(huán)境保護(hù)類文件和一個(gè)地區(qū)的資源環(huán)境稟賦特色確定的，反映了國(guó)家重點(diǎn)關(guān)注的資源環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)和相關(guān)要求，也是回答自然資源資產(chǎn)“多了還是少了”和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量“好了還是差了”的依據(jù)之一，從而構(gòu)成對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行資源環(huán)境責(zé)任情況進(jìn)行總體評(píng)價(jià)的重要審計(jì)證據(jù)。因此，這些約束性指標(biāo)的完成情況，是領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的重點(diǎn)。

對(duì)自然資源資產(chǎn)實(shí)物量和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量約束性指標(biāo)的審計(jì)，不僅應(yīng)包括對(duì)這些指標(biāo)完成情況的查核，而且要注意這些指標(biāo)的來(lái)源、真實(shí)性、質(zhì)量和管理方面的情況，揭示是否存在領(lǐng)導(dǎo)干部為完成約束性指標(biāo)而弄虛作假、數(shù)據(jù)有無(wú)矛盾、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑“打架”、數(shù)據(jù)報(bào)送隨意管理混亂等方面的問題。常用的指標(biāo)有大氣的空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)比率、細(xì)顆粒物濃度，水的地表水質(zhì)量達(dá)到或好于III類水體比例、劣V類水體比例，土地的受污染耕地安全利用率、污染地塊安全利用率，森林的森林覆蓋率、森林蓄積量，以及主要污染物化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等的減排量等。此外，要注意根據(jù)黨和國(guó)家重大戰(zhàn)略補(bǔ)充更新指標(biāo)庫(kù)，如鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃中的畜禽糞污綜合利用率、糧食綜合生產(chǎn)能力等，還要嘗試因地制宜建立符合當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境生態(tài)稟賦特色和重大事項(xiàng)的相應(yīng)指標(biāo)。

4.4?聚焦轄區(qū)資源環(huán)境生態(tài)問題的總體性情況

從總體評(píng)價(jià)的視角出發(fā)，領(lǐng)導(dǎo)干部轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)的單個(gè)或孤立的資源環(huán)境問題，如果沒有形成重大的污染或危害后果，常常并不能夠由此判定領(lǐng)導(dǎo)干部存在履責(zé)不到位的問題。但是，如果轄區(qū)內(nèi)某一項(xiàng)資源環(huán)境生態(tài)問題存在的比例較高，又沒有及時(shí)得到治理和解決，由于黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)，則能夠反映領(lǐng)導(dǎo)干部存在履責(zé)不到位、不作為或亂作為等方面的情況。因此，在確定審計(jì)重點(diǎn)時(shí)，通常需要聚焦被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部轄區(qū)內(nèi)資源環(huán)境生態(tài)問題的“面”上總體性情況。它一般用某一項(xiàng)資源環(huán)境生態(tài)問題的占比來(lái)表示，反映了問題的普遍性、傾向性和嚴(yán)重性。如某個(gè)城市中30%的黑臭水體沒有得到治理，某省10%的入河排污口沒有納入管理，某省40%的沙化土地封禁保護(hù)區(qū)還沒有成立實(shí)質(zhì)性的管理機(jī)構(gòu)等。

在具體審計(jì)中，聚焦轄區(qū)內(nèi)資源環(huán)境生態(tài)問題的總體性情況，需要用到總體分析的方法。通常有兩種審計(jì)方法。第一種是由面及點(diǎn)，即通過對(duì)資源環(huán)境相關(guān)管理部門數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)分析、影像疊加、深度挖掘等方法，直接確定某個(gè)問題在總體中的占比情況，然后從出現(xiàn)這一問題的地方中抽取代表性的一個(gè)或幾個(gè)進(jìn)行外業(yè)核查，確定是否存在相關(guān)問題。例如通過運(yùn)用地理信息技術(shù)從生態(tài)環(huán)境部、自然資源部等部門的數(shù)據(jù)中，發(fā)現(xiàn)某省20%的自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)中存在人類活動(dòng)，那么如果抽樣其中2～5處進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查得到證實(shí)，則說(shuō)明這一問題在總體層面上存在。第二種是由點(diǎn)及面，即在審計(jì)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)了一個(gè)典型問題，先對(duì)其查深查透，再借助大數(shù)據(jù)分析方法或者資源環(huán)境管理部門的數(shù)據(jù)進(jìn)行總體上的判定，以確定這一問題在該區(qū)域的占比情況。如在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)某縣在實(shí)施了測(cè)土配方施肥、有機(jī)肥替代等化肥減量增效方法后，當(dāng)年的化肥使用量仍然沒有下降，那么可以借助農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、統(tǒng)計(jì)部門等的數(shù)據(jù)，分析當(dāng)年該省有多少個(gè)縣實(shí)施了測(cè)土配方施肥、有機(jī)肥替代等化肥減量措施，但是化肥使用量仍然沒有下降，從而確定這一問題在該省的總體情況。

4.5?聚焦政策鏈條中的領(lǐng)導(dǎo)干部行政行為

如前面所提到的，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的最大特色是對(duì)“人”的審計(jì)并進(jìn)行總體評(píng)價(jià)，所評(píng)價(jià)的是“領(lǐng)導(dǎo)干部”履行資源環(huán)境責(zé)任情況。那么，審計(jì)重點(diǎn)也必須體現(xiàn)“領(lǐng)導(dǎo)干部”這一行為人。實(shí)踐中，領(lǐng)導(dǎo)干部履行資源環(huán)境責(zé)任的過程，也是資源環(huán)境生態(tài)方面的政策決策→執(zhí)行→監(jiān)管→反饋的全過程。因此，總體評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部在這一過程中的履責(zé)情況，應(yīng)當(dāng)將這一鏈條上領(lǐng)導(dǎo)干部的具體行政行為，作為審計(jì)中需要充分關(guān)注的重點(diǎn)事項(xiàng)。

與資源環(huán)境保護(hù)重大事項(xiàng)保護(hù)不力、約束性指標(biāo)未完成等從側(cè)面反映領(lǐng)導(dǎo)干部履行資源環(huán)境責(zé)任不到位不同，資源環(huán)境政策鏈條中的行政行為是否合規(guī)、是否適當(dāng)、是否科學(xué)等是評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部履行資源環(huán)境責(zé)任情況的直接依據(jù)。具體來(lái)說(shuō)，資源環(huán)境生態(tài)政策鏈條中領(lǐng)導(dǎo)干部的行政行為方面可能出現(xiàn)的問題，包括決策上不顧生態(tài)環(huán)境承載力盲目開發(fā)、忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)片面發(fā)展、程序不合法不正當(dāng)?shù)?，?zhí)行上一刀切、做選擇、搞變通、打折扣、“束之高閣”、“變形走樣”等，監(jiān)管上缺位、不嚴(yán)格、消極作為、權(quán)力尋租等，反饋上缺乏評(píng)估、考核不科學(xué)、不關(guān)注實(shí)際效果等。需要注意的是，如前面所講審后果與評(píng)原因之間的銜接，領(lǐng)導(dǎo)干部的行政行為常常并不是直接外顯出來(lái)的，而是需要通過對(duì)資源環(huán)境問題進(jìn)行“原因追溯”來(lái)發(fā)掘。這也是領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中經(jīng)常使用的一種方法。例如某次審計(jì)發(fā)現(xiàn)，某市存在永久基本農(nóng)田上造林綠化的問題，但并沒有止步于問題本身，而是通過詳細(xì)查核相關(guān)年度的會(huì)議紀(jì)要、發(fā)文記錄等材料，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)了該市市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo)為創(chuàng)建“宜居城市”和“國(guó)家森林城市”，違規(guī)決策征收基本農(nóng)田，并將其變?yōu)榫G化用地的問題，從而挖掘出背后的領(lǐng)導(dǎo)干部決策違紀(jì)違法問題，為評(píng)價(jià)其履責(zé)情況提供了直接證據(jù)。

4.6?聚焦領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)資源環(huán)境生態(tài)問題的治理績(jī)效

對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行資源環(huán)境責(zé)任情況進(jìn)行總體評(píng)價(jià)，不僅要看領(lǐng)導(dǎo)干部做了什么、做了多少，更要看領(lǐng)導(dǎo)干部做得怎么樣、效果如何。這就涉及資源環(huán)境生態(tài)問題的治理績(jī)效。目前，績(jī)效已經(jīng)成為一個(gè)集合的概念，從最初的3E發(fā)展到4E、5E+質(zhì)量、責(zé)任、響應(yīng)等要素結(jié)構(gòu)，包括經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公正性、環(huán)境性等多個(gè)方面[19]。領(lǐng)導(dǎo)干部履行資源環(huán)境責(zé)任通常涉及中央生態(tài)文明建設(shè)方針政策的執(zhí)行、轄區(qū)資源環(huán)境問題的治理、自然生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)、對(duì)資源環(huán)境突發(fā)問題的響應(yīng)等方面。這些方面履責(zé)的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性等如何，關(guān)系到當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境治理的整體成效和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，是審計(jì)中總體評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)資源環(huán)境生態(tài)問題的治理績(jī)效，也應(yīng)當(dāng)作為審計(jì)中的重點(diǎn)關(guān)注事項(xiàng)。

對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境生態(tài)治理績(jī)效方面的審計(jì)，是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履責(zé)的深層次“把脈”，是審計(jì)監(jiān)督發(fā)揮常態(tài)化“經(jīng)濟(jì)體檢”和“治已病、防未病”功能的客觀要求。從總的方面來(lái)說(shuō)，評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)資源環(huán)境問題的治理績(jī)效，包括資源環(huán)境保護(hù)和治理方面的資金、項(xiàng)目、政策、管理、制度等方面的績(jī)效，資金和項(xiàng)目一直是審計(jì)關(guān)注較多的方面，政策、管理、制度方面的績(jī)效則包括任期內(nèi)出臺(tái)的一系列治理保護(hù)措施及其實(shí)施情況的評(píng)估。從具體的方面來(lái)說(shuō)，可以從經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公正性等方面查核。如經(jīng)濟(jì)性和效率性關(guān)注當(dāng)?shù)卦谫Y源環(huán)境治理和保護(hù)上的投入效益比如何。效果性關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部的行為（措施）是否達(dá)到了預(yù)期的治理目標(biāo)、是否取得了穩(wěn)定的效果。公正性關(guān)注資源環(huán)境問題的治理是否使轄區(qū)內(nèi)不同群體和不同區(qū)域公平的受益等。舉例來(lái)說(shuō)，審計(jì)署開展的環(huán)渤海地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)指出，2013年以來(lái)，中央和環(huán)渤海五省市本級(jí)財(cái)政共投入渤海生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金1 650億元，但是錦州灣、萊州灣等渤海六大典型海洋生態(tài)系統(tǒng)仍處于亞健康狀態(tài)，遼寧、山東渤海近岸海域劣于四類水質(zhì)點(diǎn)位比例仍然上升。審計(jì)結(jié)果顯示農(nóng)業(yè)面源污染防控還不到位、重要領(lǐng)域工業(yè)點(diǎn)源污染防控存在薄弱環(huán)節(jié)、部分重要生態(tài)環(huán)境政策未有效落地、資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理還不夠協(xié)調(diào)[20]。前一部分揭示的是投入效益方面的績(jī)效，后一部分則是對(duì)以往治理路徑的評(píng)估，揭示的是深層次的制度、政策和管理等方面的績(jī)效，從而反映了主管部門和相關(guān)地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部在海洋生態(tài)環(huán)境問題治理中對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染重視不夠，影響最終治理效果的問題。

5?結(jié)?論

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的重點(diǎn)確定，是這項(xiàng)審計(jì)監(jiān)督制度在實(shí)踐中面臨的第一道難題。從2015年至2017年的試點(diǎn)審計(jì)以及2018年在全國(guó)全面推開以來(lái)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，這道難題具體表現(xiàn)為各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)“審什么”“怎么審”的困惑。該項(xiàng)研究從服務(wù)審計(jì)實(shí)踐和推進(jìn)生態(tài)文明體制改革的導(dǎo)向出發(fā)，探討選擇和確立領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)重點(diǎn)事項(xiàng)的理論基礎(chǔ)、應(yīng)把握的原則、具體維度與相關(guān)方法，為破解這一難題提供了依據(jù)。具體而言，總體評(píng)價(jià)視角以習(xí)近平生態(tài)文明思想中的系統(tǒng)觀和法治觀為基礎(chǔ)，是確立領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)重點(diǎn)中應(yīng)堅(jiān)持的中心視角。從這一視角出發(fā)，應(yīng)把握好審問題與評(píng)履責(zé)之間的對(duì)應(yīng)、審后果與評(píng)原因之間的銜接、審個(gè)案與評(píng)總體之間的統(tǒng)一這三個(gè)原則，并聚焦以下維度來(lái)建立審計(jì)重點(diǎn)事項(xiàng)清單：①資源環(huán)境生態(tài)稟賦特點(diǎn);②自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)重大事項(xiàng);③自然資源資產(chǎn)實(shí)物量和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的約束性指標(biāo);④轄區(qū)資源環(huán)境生態(tài)問題的總體性情況;⑤政策鏈條中的領(lǐng)導(dǎo)干部行政行為;⑥領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)資源環(huán)境生態(tài)問題的治理績(jī)效。需要說(shuō)明的是，這六個(gè)維度在實(shí)際的審計(jì)過程中常常是關(guān)聯(lián)在一起的，構(gòu)成了有機(jī)的整體。同時(shí)，依據(jù)這些維度確立的審計(jì)重點(diǎn)事項(xiàng)清單，每一事項(xiàng)可能只是體現(xiàn)了這些維度中的某一個(gè)或幾個(gè)方面，但是都指向了總體評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部在資源環(huán)境生態(tài)領(lǐng)域的履職盡責(zé)情況。以往的國(guó)家審計(jì)業(yè)務(wù)實(shí)施后，是從審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題或者對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行單一問題定責(zé)（領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的直接責(zé)任/領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任）的角度作為評(píng)價(jià)的形式，而總體評(píng)價(jià)作為一種嶄新的審計(jì)評(píng)價(jià)形式，代表了審計(jì)評(píng)價(jià)的發(fā)展方向。實(shí)踐層面，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)遵循總體評(píng)價(jià)視角，從六個(gè)維度出發(fā)建立每一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目的重點(diǎn)事項(xiàng)清單，從而切實(shí)增強(qiáng)審計(jì)工作的監(jiān)督效能，更好地深化這項(xiàng)生態(tài)文明體制改革任務(wù)的推進(jìn)，發(fā)揮好國(guó)家審計(jì)在推動(dòng)嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任、促進(jìn)人與自然和諧共生中的監(jiān)督和保障功能。

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