劉宏松

【內(nèi)容提要】自2008年全球金融危機(jī)以來，二十國集團(tuán)（G20）正從臨時(shí)性危機(jī)解決機(jī)制向長效治理機(jī)制轉(zhuǎn)型，其功能也向長效治理機(jī)制拓展。功能領(lǐng)域和議題范圍的擴(kuò)大使G20在全球治理體系中的中心地位得到強(qiáng)化，但其面臨的合法性挑戰(zhàn)也日漸突出，為此G20加強(qiáng)了與非成員國、國際組織和各種社會(huì)團(tuán)體的接觸和互動(dòng)。盡管G20峰會(huì)輪值主席國享有議題設(shè)置的優(yōu)先權(quán)，但主席國需兼顧其他成員的議題偏好以及“三駕馬車”機(jī)制，這使其他成員偏好的議題也能被納入G20議程。作為G20機(jī)制的重要成員，中國在議題設(shè)置、機(jī)制建設(shè)和全球治理體系改革等方面扮演了引領(lǐng)者角色，積極推動(dòng)各國達(dá)成政策共識(shí)并落實(shí)各項(xiàng)峰會(huì)成果。

【關(guān)鍵詞】G20;功能拓展;議題設(shè)置;中國角色;全球治理

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsi.2020.12.001

2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，G20從財(cái)長和央行行長會(huì)議機(jī)制升級(jí)為峰會(huì)機(jī)制，并迅速取代七國集團(tuán)（G7）成為“國際經(jīng)濟(jì)合作的首要論壇”，為應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)作出了突出貢獻(xiàn)。作為一種旨在促進(jìn)具有系統(tǒng)重要性經(jīng)濟(jì)體之間政策協(xié)商的協(xié)調(diào)機(jī)制，G20在后金融危機(jī)時(shí)代實(shí)現(xiàn)了功能拓展，議題范圍逐步擴(kuò)大。為應(yīng)對(duì)隨功能拓展而來的合法性挑戰(zhàn)，G20加強(qiáng)了與非成員國、國際組織和各種社會(huì)團(tuán)體的接觸和互動(dòng)。G20峰會(huì)輪值主席國享有議題設(shè)置的優(yōu)先權(quán)，但除了推進(jìn)本國關(guān)注的優(yōu)先事項(xiàng)外，峰會(huì)輪值主席國還會(huì)根據(jù)各國面臨的全球性挑戰(zhàn)設(shè)置峰會(huì)議題。在G20進(jìn)程中，中國在議題設(shè)置、機(jī)制建設(shè)和全球治理體系改革等方面發(fā)揮了引領(lǐng)性作用。

G20的功能拓展

G20是具有系統(tǒng)重要性的發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家共同參與的多邊對(duì)話機(jī)制，具有高度權(quán)威性和較強(qiáng)代表性，并且成員較少、容易達(dá)成危機(jī)決策共識(shí)。因此，G20成為各國在危機(jī)時(shí)期組織集體行動(dòng)的核心機(jī)制。2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，G20機(jī)制的上述特征使成員國在宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)、國際金融市場(chǎng)監(jiān)管、國際金融機(jī)構(gòu)改革等議題上達(dá)成了諸多共識(shí)，為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的集體行動(dòng)注入了政治動(dòng)力。這些政策共識(shí)的落實(shí)在很大程度上得益于G20與相關(guān)領(lǐng)域國際組織的合作。相關(guān)領(lǐng)域國際組織制定的具體執(zhí)行方案具有約束力，為落實(shí)應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的峰會(huì)成果提供了機(jī)制保障。例如，G20成員達(dá)成政策共識(shí)后，國際貨幣基金組織負(fù)責(zé)開展宏觀經(jīng)濟(jì)政策相互評(píng)估，并落實(shí)份額和治理改革一攬子方案;金融穩(wěn)定理事會(huì)負(fù)責(zé)推進(jìn)G20決定的金融監(jiān)管領(lǐng)域各項(xiàng)重要舉措;世界貿(mào)易組織負(fù)責(zé)監(jiān)督落實(shí)G20成員反對(duì)貿(mào)易保護(hù)主義的政策行動(dòng)。

金融危機(jī)緩解后，G20從臨時(shí)性危機(jī)解決機(jī)制向長效治理機(jī)制轉(zhuǎn)型，其功能也向長效治理機(jī)制拓展，但G20發(fā)揮作用的路徑?jīng)]有改變，仍借助特定議題領(lǐng)域的國際組織將政策共識(shí)轉(zhuǎn)化為治理行動(dòng)。在國際發(fā)展、跨國反避稅合作、糧食安全、能源安全等議題上，G20與世界銀行、國際勞工組織、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織、國際能源機(jī)構(gòu)、聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署等國際組織開展合作，推進(jìn)相關(guān)議題領(lǐng)域的全球治理。為加強(qiáng)與其他國際組織的協(xié)調(diào)，G20要求相關(guān)國際組織提供分析意見，支持其政策共識(shí)的落實(shí)。G20與這些國際組織形成了互有需要的“引領(lǐng)—服從”關(guān)系（Leader-Follower），以及相輔相成的“共生”關(guān)系。這一關(guān)系既表現(xiàn)在前者引領(lǐng)和決策、后者跟進(jìn)和落實(shí)，彰顯G20在全球經(jīng)濟(jì)治理中的領(lǐng)導(dǎo)力;也表現(xiàn)在后者依托前者，加強(qiáng)全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)配合，同時(shí)通過G20平臺(tái)擴(kuò)大自身合法性和影響力。在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情過程中，G20也采取了這一合作治理模式。G20領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)識(shí)到與世界衛(wèi)生組織、世界貿(mào)易組織、國際貨幣基金組織、世界銀行等國際組織在疫情防控、全球價(jià)值鏈風(fēng)險(xiǎn)管理、抗疫援助等方面開展密切合作的迫切需求。2020年3月，G20領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)對(duì)新冠肺炎特別峰會(huì)聲明指出，“二十國集團(tuán)致力于同世界衛(wèi)生組織、國際貨幣基金組織、世界銀行集團(tuán)、聯(lián)合國以及其他國際組織一道，在各自職責(zé)范圍內(nèi)采取一切必要行動(dòng)以戰(zhàn)勝疫情。”

隨著功能的拓展，G20不再專注于經(jīng)濟(jì)和金融議題，其議程已經(jīng)超出金融穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長等核心經(jīng)濟(jì)問題，逐步擴(kuò)展至氣候變化、可持續(xù)發(fā)展、婦女權(quán)利、數(shù)字化以及未來的工作形式等議題。隨著議題范圍的擴(kuò)大，G20建立了一系列工作組、研究小組、特別工作組，這進(jìn)一步促進(jìn)了議題范圍的擴(kuò)大和議程的細(xì)化。功能拓展和議題范圍的擴(kuò)大使得G20在全球治理體系中的中心地位得到強(qiáng)化。與之相應(yīng)，G20決策在諸多議題領(lǐng)域?qū)Ψ浅蓡T國以及全球公眾產(chǎn)生了實(shí)際影響。但作為受影響方的非成員國和代表不同群體利益的社會(huì)團(tuán)體并未參與G20的決策過程，使G20機(jī)制的合法性受到質(zhì)疑。一些批評(píng)者認(rèn)為，G20作為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國自選的俱樂部，排除了大部分國家，缺乏非G20成員和公民社會(huì)的廣泛支持，因而不能充當(dāng)“國際經(jīng)濟(jì)合作的首要論壇”;“G20以效率和有效性的名義犧牲了成員資格的包容性”。還有一些批評(píng)者指出，既然G20議程已擴(kuò)展至包括氣候變化、恐怖主義、糧食安全和全球衛(wèi)生在內(nèi)的非經(jīng)濟(jì)議題，這就要求它在對(duì)全球公眾所產(chǎn)生的影響和后果方面加強(qiáng)問責(zé)制、提高透明度。G20與公眾之間接觸和互動(dòng)不足已引發(fā)抗議活動(dòng)，如2017年7月針對(duì)G20漢堡峰會(huì)的抗議活動(dòng)。

為應(yīng)對(duì)合法性挑戰(zhàn)，G20針對(duì)非成員國、全球性國際組織、區(qū)域性國際組織以及國內(nèi)利益相關(guān)者采取了多層次拓展策略（Outreach Strategy）。G20吸納了其他國際行為體來提高自身的合法性，不再像金融危機(jī)初期那樣強(qiáng)調(diào)集團(tuán)的排他性。G20成員也意識(shí)到G20的合法性與成員資格的包容性密不可分，因此G20輪值主席國邀請(qǐng)非G20成員參會(huì)已成為一種傳統(tǒng)。西班牙是經(jīng)常受邀出席G20峰會(huì)的非成員國家，區(qū)域代表國家也經(jīng)常受邀出席。從區(qū)域上看，非洲是最缺乏代表性的區(qū)域，只有南非是G20成員。不僅非洲最大的經(jīng)濟(jì)體尼日利亞沒有席位，就連非洲聯(lián)盟這一區(qū)域性國際組織也只是一個(gè)“常客”。邀請(qǐng)非G20成員參會(huì)為成員國和這些國家進(jìn)行討論和協(xié)商提供了渠道。雖然峰會(huì)的受邀方由輪值主席國決定，但也有一些慣例，即邀請(qǐng)區(qū)域性國際組織的主席國與會(huì)，如東盟的輪值主席國、非洲聯(lián)盟和非洲發(fā)展新伙伴計(jì)劃的輪值主席國。其他受邀方則由輪值主席國自行決定。例如，在2017年漢堡峰會(huì)上，德國邀請(qǐng)了挪威、荷蘭和新加坡;在2018年布宜諾斯艾利斯峰會(huì)上，阿根廷邀請(qǐng)了智利、荷蘭和2018年加勒比共同體輪值主席國牙買加。

此外，G20還不斷深化與跨國行為體的接觸，并與各類跨國行為體協(xié)商。G20的利益相關(guān)者不斷增加，已涵蓋代表不同社會(huì)群體利益的工商業(yè)、公民社會(huì)組織、工會(huì)和智庫等“參與團(tuán)體”（Engagement Group）。G20與這些“參與團(tuán)體”開展了一系列外圍對(duì)話活動(dòng)，其合法性通過這一更具包容性的實(shí)踐模式得到提高。通過外圍對(duì)話活動(dòng)，B20（工商業(yè)）、C20（公民社會(huì)）、L20（勞工）、W20（婦女）、Y20（青年）、T20（智庫）和S20（科學(xué)）等團(tuán)體積極游說G20成員、討論G20決策并提供分析意見。由此，這些“參與團(tuán)體”的部分訴求進(jìn)入了G20議程，其中C20對(duì)2010年“首爾發(fā)展共識(shí)”產(chǎn)生了重要影響。在2015年的G20安塔利亞峰會(huì)上，各“參與團(tuán)體”也在應(yīng)對(duì)國際難民危機(jī)問題上發(fā)揮了作用。同時(shí)，G20領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)B20和C20在G20反腐問題上的貢獻(xiàn)、B20和L20關(guān)于對(duì)就業(yè)、“體面工作”和經(jīng)濟(jì)增長的分析、B20和W20與G20在提升女性就業(yè)率這一議題上的合作表達(dá)了支持和肯定。

G20的議題設(shè)置

G20議題主要由峰會(huì)輪值主席國設(shè)置。例如，2016年G20杭州峰會(huì)上，中國設(shè)計(jì)了體現(xiàn)發(fā)展中大國獨(dú)特貢獻(xiàn)的主題和具體議題，從“增長”和“發(fā)展”兩個(gè)方面塑造全球經(jīng)濟(jì)治理議程。2019年G20大阪峰會(huì)主要關(guān)注時(shí)任輪值主席國日本的優(yōu)先事項(xiàng)，即建設(shè)高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施、增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性、強(qiáng)化人力資本投資以實(shí)現(xiàn)以人為本的發(fā)展、應(yīng)對(duì)人口老齡化等。然而，G20峰會(huì)輪值主席國不能只推進(jìn)本國的議程，還要兼顧他國的優(yōu)先事項(xiàng)和關(guān)切。由于防范貿(mào)易保護(hù)主義、應(yīng)對(duì)氣候變化、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長等議題是各國的關(guān)切，因此即使這些議題不屬于峰會(huì)輪值主席國的優(yōu)先事項(xiàng)，也會(huì)被納入G20議程。在以視頻形式召開的2020年G20利雅得峰會(huì)上，輪值主席國沙特阿拉伯就綜合考慮了新冠肺炎疫情下各國的關(guān)切，將峰會(huì)重點(diǎn)確定為保護(hù)生命、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)增長、應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情帶來的挑戰(zhàn)、為更好的未來奠定基礎(chǔ)等。圍繞這一重點(diǎn)目標(biāo)，沙特設(shè)置了三個(gè)主題：賦權(quán)公民，為所有人特別是婦女和青年提供良好生活工作環(huán)境;保護(hù)地球，在糧食和水安全、氣候、能源、環(huán)保方面加強(qiáng)國際合作;開拓新視野，共享創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步。

從G20峰會(huì)的籌備過程看，G20議題的設(shè)置權(quán)也并非由峰會(huì)輪值主席國獨(dú)享。在G20峰會(huì)籌備過程中，上屆輪值主席國、本屆輪值主席國和下屆輪值主席國共同參與的“三駕馬車”機(jī)制使G20議題具有較強(qiáng)的連續(xù)性。上屆輪值主席國和下屆輪值主席國可以通過“三駕馬車”機(jī)制傳遞本國的議題偏好，從而在未主辦峰會(huì)期間引導(dǎo)G20峰會(huì)的議題設(shè)置。這一機(jī)制使上屆輪值主席國設(shè)置的議題得以產(chǎn)生后續(xù)效應(yīng)。2017年G20漢堡峰會(huì)輪值主席國德國將“打造應(yīng)變力、提升可持續(xù)性和承擔(dān)責(zé)任”確定為漢堡峰會(huì)的三大優(yōu)先議題。這三大優(yōu)先議題涵蓋了增強(qiáng)世界經(jīng)濟(jì)活力、強(qiáng)化國際金融架構(gòu)、深化貿(mào)易和投資領(lǐng)域的合作、應(yīng)對(duì)氣候變化和推進(jìn)可持續(xù)能源供應(yīng)、推動(dòng)落實(shí)聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程、打擊恐怖主義融資和洗錢、反腐敗等合作事項(xiàng)。這與中國在2016年G20杭州峰會(huì)上提出的“構(gòu)建創(chuàng)新、活力、聯(lián)動(dòng)、包容的世界經(jīng)濟(jì)”主題契合度較高。各國在G20杭州峰會(huì)上重點(diǎn)討論的“增長”和“發(fā)展”兩大關(guān)鍵議題均被列入G20漢堡峰會(huì)議程。這表明中國在G20杭州峰會(huì)上設(shè)置的議題產(chǎn)生了良好的后續(xù)效應(yīng)。

綜上，盡管G20峰會(huì)輪值主席國在設(shè)計(jì)議題方案上享有優(yōu)先權(quán)，但其需兼顧其他成員的議題偏好以及“三駕馬車”機(jī)制，這使其他成員偏好的議題也可納入G20議程。由此，新興大國和發(fā)展中國家偏好的國際金融機(jī)構(gòu)改革、國際貨幣體系改革、消除貧困與發(fā)展援助、多邊貿(mào)易體制建設(shè)等議題在G20發(fā)達(dá)國家成員主辦的峰會(huì)上也進(jìn)入了會(huì)議議程。G20議題設(shè)置的這一特點(diǎn)是G20議題范圍不斷擴(kuò)展的重要原因。由于各國偏好不同的議題，G20很難縮小議題范圍，否則會(huì)忽視部分成員的需求，其合法性也會(huì)因此而降低。

G20機(jī)制中的中國角色

中國在G20機(jī)制中扮演了議題設(shè)置、機(jī)制建設(shè)和全球治理體系改革的引領(lǐng)者角色，積極推動(dòng)各國達(dá)成政策共識(shí)并落實(shí)各項(xiàng)峰會(huì)成果。中國在議題設(shè)置方面的積極作為在主辦G20杭州峰會(huì)之前就已顯現(xiàn)。中國借助全球金融危機(jī)爆發(fā)后英、美兩國對(duì)金融監(jiān)管的態(tài)度有所轉(zhuǎn)變的契機(jī)，在國際金融監(jiān)管改革議題上成功塑造了G20議程，將加強(qiáng)國際金融監(jiān)管的政策倡議引入了G20政策共識(shí)。在國際金融機(jī)構(gòu)改革議題上，中國借助美國等西方發(fā)達(dá)國家對(duì)增加國際貨幣基金組織金融資源有緊迫需要的契機(jī)，將國際貨幣基金組織份額改革以及提升發(fā)展中國家在國際金融機(jī)構(gòu)中代表性和發(fā)言權(quán)的政策倡議引入了G20政策共識(shí)。在國際金融監(jiān)管改革議題和國際金融機(jī)構(gòu)改革議題上，中國成功塑造了G20議程，使中國倡議和中國方案在G20政策共識(shí)確定的全球經(jīng)濟(jì)治理指導(dǎo)原則中得到了體現(xiàn)。

在2016年G20杭州峰會(huì)上，中國聚焦于“增長”和“發(fā)展”兩大關(guān)鍵議題，提出了改革增長、創(chuàng)新增長和開放增長等中國方案，并倡議G20成員制定落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程的國別方案，匯總形成G20整體行動(dòng)計(jì)劃。2020年G20利雅得峰會(huì)上，習(xí)近平主席積極倡導(dǎo)G20成員就構(gòu)筑全球抗疫防火墻、暢通世界經(jīng)濟(jì)運(yùn)行脈絡(luò)、發(fā)揮數(shù)字經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)作用、實(shí)現(xiàn)更加包容的發(fā)展等議題展開討論、制定行動(dòng)方案。在這些關(guān)鍵議題上，中國提出了支持世界衛(wèi)生組織公平有效分配疫苗，建立基于核酸檢測(cè)結(jié)果、以國際通行二維碼為形式的健康碼國際互認(rèn)機(jī)制，加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全合作和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，延長緩債倡議期限，推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展政策倡議，為全球協(xié)作抗疫提供了中國方案。

在機(jī)制建設(shè)方面，中國積極推動(dòng)G20專業(yè)部長會(huì)議機(jī)制化和G20代表性提升。在主辦G20杭州峰會(huì)期間，鑒于世界經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)的貿(mào)易保護(hù)主義抬頭和投資持續(xù)放緩的勢(shì)頭，中國提出了定期召開貿(mào)易部長會(huì)議和建立貿(mào)易投資工作組的倡議。這一倡議得到了其他G20成員的積極響應(yīng)。2016年首次召開了G20貿(mào)易部長會(huì)議，發(fā)布了首份G20貿(mào)易部長聲明，成立了G20貿(mào)易投資工作組，確定了工作組每年召開3—4次會(huì)議的固定機(jī)制。這使G20在貿(mào)易和投資領(lǐng)域的治理工作得到有力支撐，將G20在貿(mào)易和投資領(lǐng)域的執(zhí)行力提升到更高水平。G20杭州峰會(huì)后，G20貿(mào)易部長會(huì)議與財(cái)長和央行行長會(huì)議兩大固定機(jī)制在貿(mào)易、投資、財(cái)政、金融等重要議題領(lǐng)域形成了協(xié)同效應(yīng)，通過定期討論和評(píng)估促進(jìn)G20峰會(huì)成果的落實(shí)。

在主辦G20杭州峰會(huì)期間，中國邀請(qǐng)了東盟輪值主席國老撾、77國集團(tuán)輪值主席國泰國、非盟輪值主席國乍得、非洲發(fā)展新伙伴計(jì)劃輪值主席國塞內(nèi)加爾及哈薩克斯坦、埃及兩個(gè)有代表性的發(fā)展中大國出席杭州峰會(huì)，使得受邀方在組成上更具代表性。主要發(fā)展中國家集團(tuán)輪值主席國參與G20峰會(huì)，使G20決策更多地體現(xiàn)發(fā)展中國家的利益訴求，進(jìn)而使G20峰會(huì)上達(dá)成的各項(xiàng)協(xié)議得到發(fā)展中國家的更大支持。這有助于G20框架下的全球治理變得更加有效和包容，從而為G20向長效治理機(jī)制轉(zhuǎn)型奠定更加穩(wěn)固的全球共識(shí)基礎(chǔ)。

為推動(dòng)全球治理體系改革和完善，中國在歷屆G20峰會(huì)上主張建立公平、公正、包容、有序的國際金融新秩序，力促布雷頓森林體系改革。在新冠肺炎疫情持續(xù)蔓延、全球公共衛(wèi)生體系和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展遭受巨大沖擊、單邊主義和貿(mào)易保護(hù)主義不斷上升的大背景下，中國在2020年G20利雅得峰會(huì)上強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)以聯(lián)合國為核心的國際體系，支持聯(lián)合國更有效地凝聚全球共識(shí)、動(dòng)員全球資源、協(xié)調(diào)全球行動(dòng)，為世界和平與發(fā)展發(fā)揮更大作用;堅(jiān)定維護(hù)以規(guī)則為基礎(chǔ)的透明、非歧視、開放、包容的多邊貿(mào)易體制，支持世界貿(mào)易組織改革，增強(qiáng)其有效性和權(quán)威性，促進(jìn)自由貿(mào)易，反對(duì)單邊主義和保護(hù)主義。同時(shí)，中國積極倡導(dǎo)加強(qiáng)世界衛(wèi)生組織作用，推進(jìn)全球疾病大流行防范應(yīng)對(duì)，扎牢維護(hù)人類健康安全的籬笆，構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體。在新冠肺炎疫情帶來的全球性挑戰(zhàn)使全球治理赤字進(jìn)一步凸顯之際，中國在G20利雅得峰會(huì)上再次發(fā)出堅(jiān)定不移地做“世界和平的建設(shè)者、全球發(fā)展的貢獻(xiàn)者、國際秩序的維護(hù)者”的強(qiáng)音，與各方共同促進(jìn)全球治理體系不斷完善。

（責(zé)任編輯：蘇童）