王先林

《中華人民共和國反壟斷法》(以下簡(jiǎn)稱《反壟斷法》)實(shí)施11年來，取得了非常明顯的成效，但同時(shí)也存在不少的問題。這既涉及該法在實(shí)施過程中的問題，也涉及法律制度本身的問題。目前，該法的修訂工作已經(jīng)列入了國家有關(guān)的立法計(jì)劃，本文擬就其中的壟斷協(xié)議規(guī)制制度的實(shí)施情況和修訂完善進(jìn)行粗淺的探討，以期對(duì)《反壟斷法》的修訂工作有所裨益。

一、壟斷協(xié)議及其法律規(guī)制制度的基本框架

(一)壟斷協(xié)議及其法律規(guī)制的一般分析

對(duì)壟斷協(xié)議進(jìn)行法律規(guī)制是反壟斷法實(shí)體制度的三大支柱之一，而且相對(duì)于另外兩大支柱(禁止濫用市場(chǎng)支配地位和控制經(jīng)營者集中)來說，由于壟斷協(xié)議行為的反競(jìng)爭(zhēng)性質(zhì)更明顯，對(duì)經(jīng)濟(jì)效率和消費(fèi)者福利的危害更大，因此壟斷協(xié)議規(guī)制制度通常是反壟斷法中最受關(guān)注、制裁最嚴(yán)厲的部分。事實(shí)上，制定和實(shí)施了反壟斷法的國家和地區(qū)都對(duì)壟斷協(xié)議采取了嚴(yán)格的規(guī)制措施，并將禁止壟斷協(xié)議方面的條款置于相關(guān)法律條文中的最突出位置。壟斷協(xié)議規(guī)制制度在具體模式上大致有兩種情況：一是原則規(guī)定壟斷協(xié)議的特征，不對(duì)壟斷協(xié)議的具體類型進(jìn)行列舉，某種行為是否構(gòu)成壟斷協(xié)議依照法律規(guī)定的構(gòu)成要件來認(rèn)定；二是對(duì)壟斷協(xié)議的特征做出原則規(guī)定的同時(shí)，對(duì)典型的壟斷協(xié)議進(jìn)行列舉，即采取列舉加兜底的形式。由于橫向的壟斷協(xié)議和縱向的壟斷協(xié)議在排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的性質(zhì)和程度方面存在明顯的差異，因此很多國家和地區(qū)的反壟斷法都對(duì)這兩種壟斷協(xié)議分別加以規(guī)制。一般說來，反壟斷法對(duì)橫向的壟斷協(xié)議(即狹義上的卡特爾)都給予了非常嚴(yán)格的規(guī)制，而對(duì)縱向的壟斷協(xié)議除了對(duì)涉及價(jià)格限制行為的規(guī)制比較嚴(yán)格以外，其余的相對(duì)比較寬松。當(dāng)然，有些國家在反壟斷法中沒有明確規(guī)定縱向壟斷協(xié)議，或者原來有這方面的規(guī)定但后來取消了。此外，在壟斷協(xié)議規(guī)制制度中，針對(duì)特定行為的豁免規(guī)定是其中的一個(gè)重要組成部分，但近些年來越來越多的國家和地區(qū)對(duì)壟斷協(xié)議的豁免范圍進(jìn)行了限制。

由于壟斷協(xié)議是一種非常常見的和典型的壟斷行為，行為人的主觀惡性和行為本身的危害性都很大，因而其歷來是各個(gè)國家和地區(qū)反壟斷法嚴(yán)厲打擊的對(duì)象，尤其是針對(duì)固定價(jià)格、限制產(chǎn)量和劃分市場(chǎng)等典型的卡特爾行為，往往對(duì)其處以高額的罰款，有些國家還對(duì)其規(guī)定了刑事責(zé)任。但同時(shí)，鑒于壟斷協(xié)議具有的發(fā)現(xiàn)難和取證難的特點(diǎn)，美國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)于20世紀(jì)70年代在執(zhí)法實(shí)踐中發(fā)展出的寬大(寬恕)制度被證明是有效分化瓦解壟斷聯(lián)盟、獲取壟斷協(xié)議證據(jù)的重要舉措，因而在近二三十年來被越來越多的國家和地區(qū)在制定或者修改反壟斷法時(shí)引進(jìn)。

(二)我國壟斷協(xié)議規(guī)制制度的基本框架

在我國，《反壟斷法》第二章對(duì)壟斷協(xié)議行為進(jìn)行了專章的規(guī)定，形成了我國壟斷協(xié)議規(guī)制制度的基本框架。該章除了在第13條第2款原則規(guī)定了壟斷協(xié)議的定義外，其第13條第1款規(guī)定了橫向壟斷協(xié)議的規(guī)制制度(1)即：“禁止具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的經(jīng)營者達(dá)成下列壟斷協(xié)議：(一)固定或者變更商品價(jià)格；(二)限制商品的生產(chǎn)數(shù)量或者銷售數(shù)量；(三)分割銷售市場(chǎng)或者原材料采購市場(chǎng)；(四)限制購買新技術(shù)、新設(shè)備或者限制開發(fā)新技術(shù)、新產(chǎn)品；(五)聯(lián)合抵制交易；(六)國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)定的其他壟斷協(xié)議。”，第14條規(guī)定了縱向壟斷協(xié)議的規(guī)制制度(2)即：“禁止經(jīng)營者與交易相對(duì)人達(dá)成下列壟斷協(xié)議：(一)固定向第三人轉(zhuǎn)售商品的價(jià)格；(二)限定向第三人轉(zhuǎn)售商品的最低價(jià)格；(三)國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)定的其他壟斷協(xié)議。”，第15條還采取規(guī)定豁免類型的方式明確了壟斷協(xié)議受到反壟斷法豁免的情形(3)即：“經(jīng)營者能夠證明所達(dá)成的協(xié)議屬于下列情形之一的，不適用該法第十三條、第十四條的規(guī)定：(一)為改進(jìn)技術(shù)、研究開發(fā)新產(chǎn)品的；(二)為提高產(chǎn)品質(zhì)量、降低成本、增進(jìn)效率，統(tǒng)一產(chǎn)品規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)或者實(shí)行專業(yè)化分工的；(三)為提高中小經(jīng)營者經(jīng)營效率，增強(qiáng)中小經(jīng)營者競(jìng)爭(zhēng)力的；(四)為實(shí)現(xiàn)節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境、救災(zāi)救助等社會(huì)公共利益的；(五)因經(jīng)濟(jì)不景氣，為緩解銷售量嚴(yán)重下降或者生產(chǎn)明顯過剩的；(六)為保障對(duì)外貿(mào)易和對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作中的正當(dāng)利益的；(七)法律和國務(wù)院規(guī)定的其他情形?！薄皩儆谇翱畹谝豁?xiàng)至第五項(xiàng)情形，不適用本法第十三條、第十四條規(guī)定的，經(jīng)營者還應(yīng)當(dāng)證明所達(dá)成的協(xié)議不會(huì)嚴(yán)重限制相關(guān)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，并且能夠使消費(fèi)者分享由此產(chǎn)生的利益?！?。此外，該法第16條還明確禁止行業(yè)協(xié)會(huì)組織本行業(yè)的經(jīng)營者從事壟斷行為。相應(yīng)的，《反壟斷法》在第七章第46條專門規(guī)定了壟斷協(xié)議行為的法律責(zé)任。該條第1款規(guī)定了達(dá)成并實(shí)施壟斷協(xié)議的法律責(zé)任(4)即：“經(jīng)營者違反本法規(guī)定，達(dá)成并實(shí)施壟斷協(xié)議的，由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得，并處上一年度銷售額百分之一以上百分之十以下的罰款；尚未實(shí)施所達(dá)成的壟斷協(xié)議的，可以處五十萬元以下的罰款。”，該條第2款借鑒其他國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)規(guī)定了寬大制度(5)即：“經(jīng)營者主動(dòng)向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)報(bào)告達(dá)成壟斷協(xié)議的有關(guān)情況并提供重要證據(jù)的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以酌情減輕或者免除對(duì)該經(jīng)營者的處罰?！?，該條第3款也針對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)規(guī)定了法律責(zé)任(6)即：“行業(yè)協(xié)會(huì)違反本法規(guī)定，組織本行業(yè)的經(jīng)營者達(dá)成壟斷協(xié)議的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以處五十萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，社會(huì)團(tuán)體登記管理機(jī)關(guān)可以依法撤銷登記。”。

針對(duì)《反壟斷法》第二章的上述原則性規(guī)定，相關(guān)的行政規(guī)章分別做出了進(jìn)一步細(xì)化的規(guī)定，包括2009年5月26日原國家工商行政管理總局公布的《工商行政管理機(jī)關(guān)查處壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位案件程序規(guī)定》，2010年12月31日原國家工商行政管理總局公布的《工商行政管理機(jī)關(guān)禁止壟斷協(xié)議行為的規(guī)定》，國家發(fā)改委在2010年12月29日公布的《反價(jià)格壟斷規(guī)定》和《反價(jià)格壟斷行政執(zhí)法程序規(guī)定》。在我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)于2018年實(shí)現(xiàn)了“三合一”的重大改革的背景下，2019年7月1日國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局公布了《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》，自2019年9月1日起實(shí)施，并取代了前述的規(guī)章，從而在一定程度上實(shí)現(xiàn)了我國壟斷協(xié)議規(guī)制制度的統(tǒng)一、細(xì)化和優(yōu)化。可以說，《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》是在《反壟斷法》修訂前我國壟斷協(xié)議規(guī)制制度的最新和最重要的發(fā)展。就其主要的亮點(diǎn)而言，一是明確反壟斷執(zhí)法平等對(duì)待所有經(jīng)營者和強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的原則，有利于回應(yīng)各方關(guān)切；二是明確認(rèn)定壟斷協(xié)議和不構(gòu)成壟斷協(xié)議應(yīng)予考慮的因素，有利于對(duì)壟斷協(xié)議行為的總體把握；三是對(duì)典型的壟斷協(xié)議行為進(jìn)行了更為明確但又有差別性的規(guī)定，有利于對(duì)具體壟斷協(xié)議行為的準(zhǔn)確把握；四是重視執(zhí)法程序規(guī)則的細(xì)化和完善，有利于保障反壟斷執(zhí)法程序公正目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

此外，最高人民法院在2012年5月3日公布了《最高人民法院關(guān)于審理因壟斷行為引發(fā)的民事糾紛案件應(yīng)用法律若干問題的規(guī)定》(法釋[2012]5號(hào))，根據(jù)反壟斷法的規(guī)定，結(jié)合侵權(quán)責(zé)任法、合同法、民事訴訟法等相關(guān)法律，規(guī)定了起訴、案件受理、管轄、舉證責(zé)任分配、訴訟證據(jù)、民事責(zé)任及訴訟時(shí)效等問題，建立了包括壟斷協(xié)議在內(nèi)的我國反壟斷民事訴訟制度的基本框架，進(jìn)一步明晰了反壟斷法相關(guān)規(guī)定的具體含義。其中，第七條針對(duì)特定橫向壟斷協(xié)議規(guī)定了舉證責(zé)任的倒置，即“被訴壟斷行為屬于反壟斷法第十三條第一款第(一)項(xiàng)至第(五)項(xiàng)規(guī)定的壟斷協(xié)議的，被告應(yīng)對(duì)該協(xié)議不具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的效果承擔(dān)舉證責(zé)任”。

以上法律、行政規(guī)章和司法解釋構(gòu)成了我國現(xiàn)行壟斷協(xié)議規(guī)制制度的基本框架?？傮w來說，這一制度框架既與各國通行的制度體系大體上一致，也基本能夠適應(yīng)我國的實(shí)際需要。當(dāng)然，正如下面所分析的，這一制度框架也存在一些需要加以完善的地方。

二、我國壟斷協(xié)議規(guī)制制度的實(shí)施情況與存在的問題

(一)我國壟斷協(xié)議規(guī)制制度的實(shí)施概況

反壟斷法的實(shí)施包括公共實(shí)施和私人實(shí)施兩個(gè)基本途徑。在我國《反壟斷法》實(shí)施的前11年的絕大部分時(shí)間里，對(duì)壟斷協(xié)議行為的反壟斷執(zhí)法是由當(dāng)時(shí)國家發(fā)改委和國家工商總局按照各自的職責(zé)分工分別進(jìn)行的，并分別對(duì)省級(jí)相應(yīng)的機(jī)構(gòu)采取普遍授權(quán)和個(gè)案授權(quán)的不同授權(quán)方式，只是在2018年后才由新組建的國家市場(chǎng)監(jiān)管總局統(tǒng)一進(jìn)行執(zhí)法，并普遍授權(quán)省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門對(duì)包括壟斷協(xié)議在內(nèi)的壟斷行為進(jìn)行執(zhí)法。我國反壟斷民事訴訟目前由特定范圍的人民法院知識(shí)產(chǎn)權(quán)庭審理，其中最高人民法院不僅有知識(shí)產(chǎn)權(quán)審判庭(民事審判第三庭)，還有專門的知識(shí)產(chǎn)權(quán)法庭(7)根據(jù)2018年10月26日全國人大常委會(huì)通過的《關(guān)于專利等知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件訴訟程序若干問題的決定》，當(dāng)事人對(duì)專利、壟斷等第一審民事、行政案件的判決、裁定不服的，二審直接由最高人民法院審理。最高人民法院隨即發(fā)布司法解釋《最高人民法院關(guān)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)法庭若干問題的規(guī)定》，宣布單獨(dú)設(shè)立最高人民法院知識(shí)產(chǎn)權(quán)法庭，統(tǒng)一審理二審專利、壟斷等案件。。

在壟斷協(xié)議的行政執(zhí)法方面，國家發(fā)改委與原國家工商總局的反壟斷執(zhí)法部門依據(jù)分工，針對(duì)壟斷協(xié)議展開了一系列的執(zhí)法工作，執(zhí)法重點(diǎn)聚焦一些關(guān)系國計(jì)民生的行業(yè)。前十年共查處滾裝貨物國際海運(yùn)企業(yè)案、山西電力案等壟斷協(xié)議案件超過165件。從既有案件來看，針對(duì)壟斷協(xié)議的行政執(zhí)法既立足于國內(nèi)市場(chǎng)(特別是查處了大量限定最低轉(zhuǎn)售價(jià)格行為)，又關(guān)注國際卡特爾行為，而且有大量的壟斷協(xié)議案件涉及行業(yè)協(xié)會(huì)。在橫向壟斷協(xié)議方面，普通市場(chǎng)主體實(shí)施的橫向壟斷協(xié)議案件的典型代表有中航信聯(lián)合漲價(jià)案、山東兩藥企壟斷復(fù)方利血平原料案以及日本12家企業(yè)實(shí)施汽車零部件和軸承價(jià)格壟斷案等；行業(yè)協(xié)會(huì)組織實(shí)施的壟斷協(xié)議的典型代表有湖南省保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)組織本行業(yè)經(jīng)營者從事壟斷協(xié)議案、云南省西雙版納州旅游協(xié)會(huì)組織本行業(yè)經(jīng)營者從事壟斷協(xié)議案以及廣東省廣州市動(dòng)漫游藝行業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)合抵制交易案等。在縱向壟斷協(xié)議方面，我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)針對(duì)酒業(yè)、汽車與藥業(yè)等行業(yè)采取了系列執(zhí)法行動(dòng)，重點(diǎn)打擊縱向價(jià)格壟斷協(xié)議，其中的典型代表有茅臺(tái)、五糧液價(jià)格壟斷案，江蘇省奔馳汽車價(jià)格壟斷案，以及美敦力公司價(jià)格壟斷案等。其中，美敦力公司價(jià)格壟斷是我國《反壟斷法》實(shí)施以來在醫(yī)療器械領(lǐng)域處理的反壟斷第一案。2016年12月，美敦力因涉嫌價(jià)格壟斷遭到國家發(fā)改委調(diào)查。經(jīng)過調(diào)查，國家發(fā)改委認(rèn)為美敦力與其交易相對(duì)人達(dá)成并實(shí)施固定向第三人轉(zhuǎn)售涉案產(chǎn)品價(jià)格、限定向第三人轉(zhuǎn)售涉案產(chǎn)品最低價(jià)格的壟斷協(xié)議，違反了《反壟斷法》第十四條第一項(xiàng)、第二項(xiàng)的規(guī)定，且不符合《反壟斷法》第十五條規(guī)定的豁免情形和豁免條件，因此依法責(zé)令美敦力立即停止實(shí)施價(jià)格壟斷行為，并對(duì)其處以2015年度涉案產(chǎn)品銷售額4%的罰款，計(jì)1.1852億元(8)參見國家發(fā)展和改革委員會(huì)行政處罰決定書【2016】8號(hào)。。

在反壟斷民事訴訟中涉及的壟斷協(xié)議方面，橫向壟斷協(xié)議的典型案件主要有劉方榮訴重慶市保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)壟斷協(xié)議糾紛案、深圳市有害生物防治協(xié)會(huì)與惠爾訊公司壟斷糾紛案；在縱向價(jià)格協(xié)議方面的典型案件則有銳邦訴強(qiáng)生縱向壟斷協(xié)議糾紛案、東莞國昌電器商店訴東莞晟世欣興格力貿(mào)易公司和合時(shí)電器公司壟斷協(xié)議糾紛案。此外，還有涉及壟斷協(xié)議的行政訴訟案，例如海南省物價(jià)局與海南裕泰科技飼料有限公司反壟斷行政處罰司法審查案。其中，最后一案不僅是海南省首例縱向壟斷協(xié)議行政案件，而且涉及行政處罰及后續(xù)的行政訴訟和最高人民法院的再審，影響深遠(yuǎn)。2017年2月，原海南省物價(jià)局作出行政處罰決定(瓊價(jià)監(jiān)案處〔2017〕5號(hào))，認(rèn)定海南裕泰科技飼料有限公司通過與經(jīng)銷商簽訂飼料銷售合同的方式，規(guī)定經(jīng)銷商的銷售價(jià)格必須服從裕泰公司的指導(dǎo)價(jià)，該行為構(gòu)成《反壟斷法》第十四條第一項(xiàng)所禁止的“固定向第三人轉(zhuǎn)售商品的價(jià)格”的縱向壟斷協(xié)議行為。裕泰公司不服此行政處罰決定，提起行政訴訟。一審法院判決撤銷此行政處罰決定，二審法院判決撤銷一審判決，駁回裕泰公司的訴訟請(qǐng)求，最高人民法院裁定駁回裕泰公司的再審申請(qǐng)(9)參見(2017)瓊01行初681號(hào)，(2017)瓊行終1180號(hào)，(2018)最高法行申4675號(hào)。。

(二)我國壟斷協(xié)議規(guī)制制度實(shí)施中的主要問題

由于制度本身不夠明確具體和各方面在理解上存在的差異，我國壟斷協(xié)議規(guī)制制度在十多年的實(shí)施中也反映出不少的問題，有些還比較明顯。這里僅就其中的三個(gè)較為突出的方面加以分析。

一是對(duì)橫向壟斷協(xié)議的理解和認(rèn)定上出現(xiàn)了明顯的偏差。這方面最典型的應(yīng)屬深圳市有害生物防治協(xié)會(huì)與惠爾訊公司壟斷糾紛案(10)參見(2011)深中法知民初字第67號(hào)，(2012)粵高法民三終字第155號(hào)。。在該案中，被告深圳市有害生物防治協(xié)會(huì)與取得《深圳市有害生物防治服務(wù)資格等級(jí)證》的所有會(huì)員單位均簽訂了《深圳市有害生物防治服務(wù)誠信自律公約》，規(guī)定會(huì)員提供除“四害”服務(wù)的價(jià)格不得低于《深物價(jià)(1997)55號(hào)》規(guī)定的每平方米0.1元的80%，對(duì)報(bào)價(jià)低于前述標(biāo)準(zhǔn)的行為規(guī)定了處罰措施，并據(jù)此吊銷了三家公司的服務(wù)資格等級(jí)證書。原告惠爾訊公司主張，由于被告與其會(huì)員公司簽訂《自律公約》固定服務(wù)價(jià)格，致使原告失去了本可以獲得更低廉價(jià)格的機(jī)會(huì)，多支付了服務(wù)費(fèi)，造成原告的損失。深圳市中級(jí)人民法院在一審判決中認(rèn)為，壟斷協(xié)議的前提是排除、限制競(jìng)爭(zhēng)，判斷是否構(gòu)成壟斷協(xié)議的基本原則在于協(xié)議是否具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的目的、效果以及不合理地限制了競(jìng)爭(zhēng)；惠爾訊公司未能證明因?yàn)椤蹲月晒s》的簽訂產(chǎn)生了限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)際影響從而達(dá)到排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的目的；如果經(jīng)營者之間的協(xié)議具有其他正當(dāng)目的，即或存在橫向限制的事實(shí)，也可以豁免而不被法律禁止。廣東省高級(jí)人民法院在二審中維持了一審判決，并進(jìn)一步認(rèn)為判定深圳市有害生物防治協(xié)會(huì)的行為是否對(duì)深圳市除“四害”服務(wù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生排除、限制的影響，需根據(jù)相關(guān)市場(chǎng)的界定確定該協(xié)會(huì)在相關(guān)市場(chǎng)是否已經(jīng)產(chǎn)生了排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的效果，惠爾訊公司提供的證據(jù)不足以證明深圳市有害生物防治協(xié)會(huì)在除“四害”相關(guān)服務(wù)市場(chǎng)具有排除、限制相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的效果。雖然該案被作為深圳法院2012年“知識(shí)產(chǎn)權(quán)十大案例”加以發(fā)布，但很多學(xué)者對(duì)此不能認(rèn)同，認(rèn)為其在橫向壟斷協(xié)議應(yīng)當(dāng)采用何種分析規(guī)則以及如何證明橫向壟斷協(xié)議的正當(dāng)性方面都存在疑問；在該判決中，法院錯(cuò)誤地理解了壟斷協(xié)議的規(guī)制方式，而在對(duì)壟斷協(xié)議的正當(dāng)性證明中，法院的判決理由則忽略了橫向限制競(jìng)爭(zhēng)協(xié)議成立的市場(chǎng)條件，缺乏對(duì)相關(guān)重要因素的分析；同時(shí)，法院將避免過度競(jìng)爭(zhēng)作為公共利益的理由也缺乏合理性(11)參見李劍《橫向壟斷協(xié)議法律適用的誤讀與澄清——評(píng)“深圳有害生物防治協(xié)會(huì)壟斷案”》，《法學(xué)》2014年第3期。。尤其是在該案中，一審法院認(rèn)為現(xiàn)行民事訴訟證據(jù)制度并未針對(duì)壟斷案件做出舉證責(zé)任的特別安排，因此仍須遵循“誰主張、誰舉證”的原則由原告承擔(dān)舉證責(zé)任，二審法院實(shí)際上也認(rèn)同了一審法院關(guān)于舉證責(zé)任分配的觀點(diǎn)，而從判決時(shí)間上看，二審在判決時(shí)最高人民法院的前述《壟斷司法解釋》已經(jīng)開始實(shí)施，該案涉及的橫向壟斷協(xié)議糾紛涉嫌違反《反壟斷法》第13條的規(guī)定，應(yīng)由被告對(duì)該協(xié)議不具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果承擔(dān)舉證責(zé)任，因此二審法院的做法顯然與《壟斷司法解釋》的規(guī)定相悖(12)參見王健《壟斷協(xié)議認(rèn)定與排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系研究》，《法學(xué)》2014年第3期。。

二是縱向壟斷協(xié)議的反壟斷行政執(zhí)法與司法在具體規(guī)則適用上出現(xiàn)了嚴(yán)重的分歧。本來，行政執(zhí)法與司法是我國《反壟斷法》實(shí)施的兩種基本途徑，二者可發(fā)揮相互補(bǔ)充、相輔相成的作用，但從目前縱向壟斷協(xié)議的反壟斷行政執(zhí)法與司法實(shí)踐的情況來看，兩者之間存在一定的沖突。這一問題在針對(duì)《反壟斷法》第14條有關(guān)限定最低轉(zhuǎn)售價(jià)格協(xié)議的理解和適用方面體現(xiàn)得尤為突出。從相關(guān)案件中可以看出，目前行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與法院對(duì)《反壟斷法》第14條列舉的固定轉(zhuǎn)售價(jià)格和限定最低轉(zhuǎn)售價(jià)格這兩種壟斷協(xié)議的規(guī)制還存在不同的理解，未來執(zhí)法仍然可能出現(xiàn)沖突。具體而言，一種理解是，由于第13條第2款對(duì)所有壟斷協(xié)議都明確了排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的性質(zhì)，所以反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)(以及民事原告)規(guī)制這兩類協(xié)議時(shí)，除證明協(xié)議存在外，還需要證明具體協(xié)議的確排除、限制了競(jìng)爭(zhēng)；另一種理解是，第13條第2款的規(guī)定不過是壟斷協(xié)議概念的一般性說明，并非對(duì)執(zhí)法中舉證責(zé)任的配置提出明確要求，綜合第14條與第15條來理解，由于這兩類行為導(dǎo)致反競(jìng)爭(zhēng)效果的可能性非常高，因此反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)只需證明行為客觀存在便可推定其具有反競(jìng)爭(zhēng)效果，不需要進(jìn)一步分析協(xié)議導(dǎo)致的具體反競(jìng)爭(zhēng)效果，而是轉(zhuǎn)由涉案企業(yè)進(jìn)行抗辯(13)參見韓偉《論縱向壟斷協(xié)議規(guī)制的完善路徑》，《價(jià)格理論與實(shí)踐》2013年第4期。。目前，我國行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)以及部分法院對(duì)這一問題的認(rèn)識(shí)出現(xiàn)了明顯的分歧，這類法律實(shí)施中的沖突給市場(chǎng)帶來了很大的不確定性。當(dāng)然，這主要不是《反壟斷法》規(guī)定本身的問題，而是在適用法律時(shí)采取的分析方法上的差異造成的?？上驳氖?，在前述海南裕秦科技飼料有限公司訴海南省物價(jià)局行政處罰再審案中，最高人民法院認(rèn)為在當(dāng)前的市場(chǎng)體制環(huán)境和反壟斷執(zhí)法處于初期階段的情況下，如果要求反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中對(duì)縱向壟斷協(xié)議都進(jìn)行全面調(diào)查和復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)分析，以確定其對(duì)競(jìng)爭(zhēng)秩序的影響，將極大增加執(zhí)法成本，降低執(zhí)法效率，不能滿足當(dāng)前我國反壟斷執(zhí)法工作的需要；從《反壟斷法》第14條規(guī)定來看，除了“其他壟斷協(xié)議”需要由國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)定以外，固定向第三人轉(zhuǎn)售商品的價(jià)格及限定向第三人轉(zhuǎn)售商品的最低價(jià)格這兩種協(xié)議，一般情況下本身就屬于壟斷協(xié)議，符合《反壟斷法》第13條所規(guī)定的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的標(biāo)準(zhǔn)；反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)經(jīng)過調(diào)查證實(shí)經(jīng)營者存在上述兩種情況，即可認(rèn)定為壟斷協(xié)議，無須對(duì)該協(xié)議是否符合“排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”這一構(gòu)成要件承擔(dān)舉證責(zé)任。當(dāng)然，這種認(rèn)定是可以由經(jīng)營者通過提交證據(jù)進(jìn)行抗辯予以推翻的(14)參見(2018)最高法行申4675號(hào)。。在本案中，不同層級(jí)人民法院與當(dāng)事方關(guān)于“排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”多元解釋的爭(zhēng)議與現(xiàn)有法條表述本身的過于簡(jiǎn)單與粗糙是有一定關(guān)系的。

三是涉及軸幅協(xié)議時(shí)的法律適用面臨困境。在我國的反壟斷實(shí)踐中，執(zhí)法機(jī)構(gòu)在查處軸輻協(xié)議時(shí)往往面臨著“于法無據(jù)”的窘境。這在湖南婁底保險(xiǎn)業(yè)壟斷協(xié)議案和安徽信雅達(dá)等三家密碼器企業(yè)壟斷協(xié)議案中有非常典型的體現(xiàn)。在前一個(gè)案件中，由婁底市保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)牽頭，組織湖南省11家財(cái)險(xiǎn)公司與湖南瑞特保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)有限公司共同組建婁底市新車保險(xiǎn)服務(wù)中心，由婁底市保險(xiǎn)協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。其后，湖南瑞特保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)有限公司與11家財(cái)險(xiǎn)公司先后簽訂合作協(xié)議，規(guī)定所有新車保險(xiǎn)業(yè)務(wù)必須集中在該中心辦理，并劃分了各公司在新車保險(xiǎn)業(yè)務(wù)中的市場(chǎng)份額(15)參見人民網(wǎng)《湖南婁底保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)合12家單位搞壟斷被處罰》，http://finance.people.com.cn/insurance/n/2013/0108/c223018-20130807.html，最后訪問時(shí)間：2019-02-11。。這是一個(gè)典型的軸輻協(xié)議，湖南瑞特保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)有限公司充當(dāng)了中心經(jīng)營者的角色，既有一個(gè)明面上的湖南瑞特保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)有限公司同財(cái)險(xiǎn)公司之間達(dá)成的縱向協(xié)議，也存在著一個(gè)暗地里的財(cái)險(xiǎn)公司之間達(dá)成的關(guān)于劃分新車保險(xiǎn)業(yè)務(wù)市場(chǎng)份額的橫向協(xié)議。然而，“由于我國《反壟斷法》對(duì)壟斷協(xié)議行為所采取的區(qū)分橫向協(xié)議和縱向協(xié)議的二分法，導(dǎo)致游離在這兩類壟斷協(xié)議之外的軸輻協(xié)議無法被納入規(guī)制范圍，進(jìn)而使得該案的最終處罰結(jié)果著實(shí)有些尷尬：婁底市保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)和6家保險(xiǎn)公司被湖南省物價(jià)局給予行政處罰，而瑞特公司作為該壟斷協(xié)議體系的樞紐和中心，卻沒有受到《反壟斷法》的制裁。更有意思的是，雖然瑞特公司免于了處罰，但湖南省物價(jià)局仍認(rèn)為其行為排除和限制了競(jìng)爭(zhēng)，違反了《反壟斷法》”(16)參見張晨穎《壟斷協(xié)議二分法檢討與禁止規(guī)則再造——從軸輻協(xié)議談起》，《法商研究》2018年第2期。。 在后一個(gè)案件中，信雅達(dá)、北京兆日科技、上海海基業(yè)高科技三家企業(yè)是具有橫向競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的獨(dú)立法人，雖然沒有直接簽訂書面協(xié)議，但在實(shí)際經(jīng)營活動(dòng)中，共同參加了人民銀行合肥中心支行組織召開的相關(guān)會(huì)議進(jìn)行意思聯(lián)絡(luò)，一致按照分配方案劃分的對(duì)象對(duì)應(yīng)銷售且不交叉供貨，一致固定和調(diào)整銷售價(jià)格，統(tǒng)一支付和取消代理服務(wù)費(fèi)，共同開展宣傳推廣活動(dòng)和應(yīng)對(duì)媒體負(fù)面報(bào)道危機(jī)并承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用等多項(xiàng)協(xié)同一致行為(17)參見紅盾論壇《安徽工商查處信雅達(dá)等三家密碼器企業(yè)壟斷協(xié)議案(附處罰決定書全文)》 ，https://www.sohu.com/a/118384279_465396，最后訪問時(shí)間：2019-05-09。。該案所涉的壟斷協(xié)議行為構(gòu)成軸輻協(xié)議：人民銀行合肥中心支行屬于中心經(jīng)營者，三家密碼器企業(yè)之間存在著一個(gè)暗地里的包含固定價(jià)格等內(nèi)容的橫向協(xié)議，而合肥中心支行與三家密碼器企業(yè)之間則存在著以相關(guān)通知為表現(xiàn)形式的縱向協(xié)議。在該案中，上海?；鶚I(yè)公司曾經(jīng)主張“一致行為”是中標(biāo)后響應(yīng)人民銀行合肥中心支行統(tǒng)一要求的結(jié)果，北京兆日公司則以人民銀行合肥中心支行的行政性壟斷在先為由主張自己的后罰抗辯權(quán)。安徽省工商局不回避本案中的行政壟斷問題，指出其違法性(18)參見葉高芬《反壟斷執(zhí)法須應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn) 企業(yè)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)法要保持敬畏心》，《中國工商報(bào)》2016年11月30日。。而根據(jù)處罰結(jié)果，人民銀行合肥中心支行沒有被處罰，拋開該案可能因人民銀行合肥中心支行的行政主體地位而涉嫌行政性壟斷問題不談，這意味著執(zhí)法機(jī)構(gòu)又一次碰到因“于法無據(jù)”而對(duì)于明顯的違法行為沒有辦法的尷尬?？梢钥闯觯捎谖覈F(xiàn)行法中關(guān)于軸輻協(xié)議的規(guī)定缺失，不僅使得本應(yīng)遭受處罰的壟斷協(xié)議行為人逃脫制裁，而且讓執(zhí)法機(jī)構(gòu)陷入“兩難”境地。這方面的問題通過解釋和類推都難以有效解決，需要在修訂《反壟斷法》時(shí)予以相應(yīng)的完善。

此外，現(xiàn)行《反壟斷法》第二章還存在著關(guān)于壟斷協(xié)議的定義和構(gòu)成要件的規(guī)定不完全合理、縱向壟斷協(xié)議的典型表現(xiàn)形式列舉有限、壟斷協(xié)議豁免條件不盡合理、缺乏安全港規(guī)則以及法律責(zé)任制度不完善等問題。這些問題也需要在《反壟斷法》的修訂完善中予以適當(dāng)解決。進(jìn)一步來看，目前數(shù)字經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展也給壟斷協(xié)議的法律規(guī)制帶來了一些挑戰(zhàn)，亟須尋求應(yīng)對(duì)之策。例如，需要對(duì)算法共謀行為進(jìn)行必要的規(guī)制，防止市場(chǎng)主體利用新技術(shù)破壞公平競(jìng)爭(zhēng)；需要明確將定價(jià)算法認(rèn)定為達(dá)成壟斷協(xié)議的手段，將同時(shí)提價(jià)、頻繁交換信息、同時(shí)轉(zhuǎn)變商業(yè)策略、無明顯經(jīng)濟(jì)壓力的異常變化、長期一致高價(jià)等行為作為推斷算法合謀的輔助證據(jù)等。

三、我國壟斷協(xié)議規(guī)制制度修訂完善的主要方面

(一)完善壟斷協(xié)議定義和一般條款

首先，《反壟斷法》第13條與第14條是平行關(guān)系，將“壟斷協(xié)議”的定義置于第13條中，可能會(huì)使經(jīng)營者誤認(rèn)為其僅是對(duì)橫向壟斷協(xié)議的界定，使得法律實(shí)施過程中出現(xiàn)該定義條款是否適用于第14條的爭(zhēng)議。為避免壟斷協(xié)議定義條款適用方面的爭(zhēng)議，建議將定義條款獨(dú)立，作為該章的第1條，統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)第二章，以理順其邏輯。

其次，將“壟斷協(xié)議”的定義作為壟斷協(xié)議的一般條款，可以在一定程度上解決本章后面關(guān)于壟斷協(xié)議的二分法即橫向壟斷協(xié)議與縱向壟斷協(xié)議這種形式化分類所帶來的不能涵蓋所有的壟斷協(xié)議行為的問題。這樣，軸輻協(xié)議作為一種游離在橫向壟斷協(xié)議、縱向壟斷協(xié)議之外的新型壟斷協(xié)議，就可以在我國《反壟斷法》中的壟斷協(xié)議規(guī)制制度中找到基本的適用依據(jù)，并能夠?qū)χ行慕?jīng)營者追責(zé)，而又不需要對(duì)基于縱橫二分法的整個(gè)壟斷協(xié)議制度進(jìn)行系統(tǒng)性的顛覆。

再次，增加“目的或者效果”的選擇性要件，有利于實(shí)踐中對(duì)壟斷協(xié)議的認(rèn)定，兩者只具備其中一個(gè)要件即可?！案?jìng)爭(zhēng)之限制可能單獨(dú)因企業(yè)聯(lián)合之目的所致，亦可能只肇因于企業(yè)聯(lián)合之效果。當(dāng)然亦不排除同時(shí)因卡特爾之目的與效果造成妨礙競(jìng)爭(zhēng)之后果者，事實(shí)上以此種情況為多”(19)何之邁：《公平交易法專論》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2004年，第81頁。。例如，歐盟及其成員國在認(rèn)定壟斷協(xié)議時(shí)就認(rèn)為排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的目的或者效果是選擇性要件，通常優(yōu)先考慮該行為是否存在排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的“目的”，如果不能證明這種目的則進(jìn)一步分析是否具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的“效果”。

最后，壟斷協(xié)議定義條款中，壟斷協(xié)議的具體類型被表述為“協(xié)議”“決定”或者“其他協(xié)同行為”，這一表述方式容易讓人誤解協(xié)議、決定都屬于“協(xié)同行為”的具體類型，“協(xié)同行為”就成了壟斷協(xié)議中“協(xié)議”和“決定”的上位概念，這與世界上大多數(shù)國家如日本、美國、歐盟等國家對(duì)協(xié)同行為的界定是不同的，而且在一定的程度上使協(xié)同行為的概念產(chǎn)生了混淆。因此，建議去掉“其他”兩字，使“協(xié)同行為”與“協(xié)議”“決定”并列，自成一類壟斷協(xié)議，這樣更利于通常的理解與遵循。

(二)完善縱向協(xié)議條款

我國現(xiàn)行《反壟斷法》對(duì)縱向壟斷協(xié)議的規(guī)定僅直接涉及縱向價(jià)格協(xié)議，對(duì)縱向非價(jià)格協(xié)議僅在第14條的兜底條款中間接體現(xiàn)。因此，某種意義上可以說，目前我國有關(guān)縱向非價(jià)格壟斷協(xié)議的規(guī)制在整體上處于空白狀態(tài)。有關(guān)縱向非價(jià)格協(xié)議是市場(chǎng)主體日常運(yùn)營中大量涉及的協(xié)議類型，考慮到國外(特別是歐盟)有相關(guān)的禁止性規(guī)定，近年來也處理了相關(guān)的限制經(jīng)銷商限制區(qū)域的案件(如Guess案和Nike案)(20)參見丁茂中《縱向壟斷協(xié)議的兜底條款的適用困境及其出路》，《競(jìng)爭(zhēng)政策研究》2019年第2期。，我國法律也有相關(guān)的兜底條款，因此企業(yè)在日常運(yùn)營中有關(guān)縱向非價(jià)格限制競(jìng)爭(zhēng)協(xié)議的合法性判斷就面臨著很大的不確定性。市場(chǎng)各方也非常期待有關(guān)縱向非價(jià)格壟斷協(xié)議的規(guī)則細(xì)化。

基于此，建議對(duì)我國現(xiàn)行《反壟斷法》中有關(guān)縱向壟斷協(xié)議的規(guī)定進(jìn)行完善，將兩類縱向非價(jià)格壟斷協(xié)議行為新增為原則禁止的行為，即縱向非價(jià)格壟斷協(xié)議中最為普遍的地域限制與客戶限制。地域限制是指限制經(jīng)銷商只能或者不得在特定區(qū)域銷售商品；客戶限制是指限制經(jīng)銷商只能或者不得向特定客戶銷售商品。這兩類非價(jià)格的縱向限制通常能夠嚴(yán)重限制競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致高價(jià)并減少消費(fèi)者的選擇，因而不能直接適用《反壟斷法》第15條的規(guī)定。需要指出的是，本條新增的兩類行為僅是原則禁止，并不影響涉案主體依據(jù)《反壟斷法》第15條(修訂后條款序號(hào)會(huì)有變動(dòng))規(guī)定的相關(guān)理由進(jìn)行個(gè)案抗辯，主張個(gè)案豁免的權(quán)利。也即是說，經(jīng)營者達(dá)成這些協(xié)議，如果能夠證明其行為符合《反壟斷法》第15條的規(guī)定，仍可以主張個(gè)案豁免。

(三)增加串通招投標(biāo)的條款

串通招投標(biāo)是壟斷協(xié)議的一種特殊形式，是指招標(biāo)者與投標(biāo)者之間或者投標(biāo)者與投標(biāo)者之間采用不正當(dāng)手段，對(duì)招標(biāo)投標(biāo)事項(xiàng)進(jìn)行串通，以排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手或者損害招標(biāo)者利益的行為。其中，投標(biāo)者相互之間的串通投標(biāo)行為屬于橫向壟斷協(xié)議的一種形式，而投標(biāo)者和招標(biāo)者直接的串通招投標(biāo)行為屬于縱向壟斷協(xié)議的一種形式。在很多國家和地區(qū)，串通招投標(biāo)都是作為一種典型的壟斷行為進(jìn)行規(guī)制的。串通招投標(biāo)是一種嚴(yán)重破壞自由公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的行為。我國1993年的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第15條曾規(guī)定：“投標(biāo)者不得串通投標(biāo)，抬高標(biāo)價(jià)或者壓低標(biāo)價(jià)?！薄巴稑?biāo)者和招標(biāo)者不得相互勾結(jié)，以排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的公平競(jìng)爭(zhēng)?！钡?，該法在2017年的修訂中已經(jīng)刪除了本條規(guī)定。1999年的《招標(biāo)投標(biāo)法》第32條也規(guī)定：“投標(biāo)人不得相互串通投標(biāo)報(bào)價(jià)，不得排擠其他投標(biāo)人的公平競(jìng)爭(zhēng)，損害招標(biāo)人或者其他投標(biāo)人的合法權(quán)益?！薄巴稑?biāo)人不得與招標(biāo)人串通投標(biāo)，損害國家利益、社會(huì)公共利益或者他人的合法權(quán)益。”“禁止投標(biāo)人以向招標(biāo)人或者評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員行賄的手段謀取中標(biāo)?！?998年1月國家工商行政管理局發(fā)布了《關(guān)于禁止串通招標(biāo)投標(biāo)行為的暫行規(guī)定》。

我國雖然有專門的《招標(biāo)投標(biāo)法》，但不應(yīng)排除在《反壟斷法》中明確其壟斷協(xié)議行為的性質(zhì)和相應(yīng)的法律適用。在《反壟斷法》中增加規(guī)定串通招投標(biāo)條款，既符合這類行為的性質(zhì)和國外的普遍做法，也有利于我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)此類行為進(jìn)行統(tǒng)一的查處。

(四)完善豁免條款

由于現(xiàn)行《反壟斷法》第15條與第13條、第14條組成“原則禁止”加“例外豁免”的關(guān)系，該條的功能主要是基于個(gè)案情形，給第13條、第14條所列協(xié)議類型一個(gè)抗辯的機(jī)會(huì)。該條的內(nèi)容實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了特定協(xié)議類型帶來的實(shí)際經(jīng)濟(jì)影響的復(fù)雜性，以及特定環(huán)境下競(jìng)爭(zhēng)政策與非競(jìng)爭(zhēng)政策的權(quán)衡。

目前的問題主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，豁免情形采取“為……的”，即采取的是“目的”要件，也即是說，從條文字面意思看，經(jīng)營者申請(qǐng)豁免時(shí)，只需證明達(dá)成協(xié)議的目的屬于這些情形。實(shí)際上，經(jīng)營者需要證明的并非協(xié)議的目的(目的也難以證明)，而是證明協(xié)議產(chǎn)生的實(shí)際“效果”，豁免機(jī)制實(shí)際上是在協(xié)議產(chǎn)生的“反競(jìng)爭(zhēng)效果”與條文所列的“其他積極效果”之間所作的權(quán)衡取舍。因此，目前“為……的”這一表述“目的”的措辭方式應(yīng)調(diào)整為表述“效果”的措辭方式。其次，現(xiàn)行豁免情形之一是“為保障對(duì)外貿(mào)易和對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作中的正當(dāng)利益的”，即所謂的“出口卡特爾”。但是，在其他國家的反壟斷法與中國反壟斷法一樣具有域外效力的情況下，反壟斷法中豁免出口卡特爾的規(guī)定對(duì)中國出口企業(yè)實(shí)際上沒有幫助。這一規(guī)則也并非國際反壟斷法的發(fā)展趨勢(shì)。因此，這一豁免情形可以考慮刪除。最后，現(xiàn)行條文對(duì)于豁免的要件中，并沒有提及涉嫌違法的協(xié)議對(duì)于豁免情形涉及的積極效果的必要性。從理論上看，要對(duì)那些“原則禁止”即反競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)很高的協(xié)議進(jìn)行豁免，條件應(yīng)該趨于嚴(yán)苛，而協(xié)議對(duì)于豁免情形的必要性則是核心的要件之一，即達(dá)成協(xié)議是實(shí)現(xiàn)豁免情形相關(guān)的積極效果的必要條件。如果并非必要，則表明可能存在一些反競(jìng)爭(zhēng)效果更低甚至沒有反競(jìng)爭(zhēng)效果的協(xié)議，同樣可以實(shí)現(xiàn)豁免情形中的積極效果，這種情形下豁免就沒有正當(dāng)性與合理性。因此，應(yīng)該在豁免條款中增加協(xié)議對(duì)于豁免情形實(shí)際經(jīng)濟(jì)效果的“必要性”這一要件。

鑒于上述情形，在完善本條的規(guī)定時(shí)需要從以下幾方面進(jìn)行：一是在具體豁免情形中，將“為……的”措辭方式調(diào)整為“有利于……”，也就是將“目的表述”調(diào)整為“效果表述”。現(xiàn)行規(guī)定對(duì)豁免情形強(qiáng)調(diào)的是協(xié)議的目的，這一措施方式存在問題。實(shí)際上，經(jīng)營者需要證明的并非協(xié)議的目的，而是證明協(xié)議產(chǎn)生的實(shí)際“效果”，豁免機(jī)制實(shí)際上是在協(xié)議產(chǎn)生的“反競(jìng)爭(zhēng)效果”與條文所列的“其他積極效果”之間所作的權(quán)衡取舍。這就是說，不能因?yàn)榻?jīng)營者僅證明達(dá)成壟斷協(xié)議是為了改進(jìn)技術(shù)、研究開發(fā)新產(chǎn)品等“目的”就予以豁免，實(shí)質(zhì)是要看相關(guān)協(xié)議是否產(chǎn)生積極效果，這些積極效果使得法律可以“容忍”協(xié)議造成的反競(jìng)爭(zhēng)效果。因此，通過將措辭調(diào)整為“有利于……”，直接強(qiáng)調(diào)的是協(xié)議造成的效果。二是刪除現(xiàn)行豁免情形之一的“為保障對(duì)外貿(mào)易和對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作中的正當(dāng)利益的”，即刪除所謂的“出口卡特爾”豁免情形。盡管豁免出口卡特爾是國家主權(quán)行為，且有很多理由豁免出口卡特爾，比如保護(hù)本國市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的目的、國外也有類似規(guī)定，然而，一方面，在其他國家的反壟斷法與中國反壟斷法一樣具有域外效力的情況下，反壟斷法中豁免出口卡特爾的規(guī)定對(duì)中國出口企業(yè)實(shí)際上沒有幫助。因?yàn)?，在進(jìn)口國實(shí)施反壟斷法的情況下，它們的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可能會(huì)認(rèn)為中國出口企業(yè)針對(duì)進(jìn)口國達(dá)成的限制競(jìng)爭(zhēng)協(xié)議會(huì)損害進(jìn)口國的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和進(jìn)口國消費(fèi)者的利益。另一方面，目前來看，這一規(guī)則也并非國際反壟斷法的發(fā)展趨勢(shì)。德國1998年第6次修訂前的《反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》也有豁免出口卡特爾的規(guī)定，即單純的和不影響國內(nèi)市場(chǎng)的出口卡特爾不屬于《反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》管轄的范圍。即便對(duì)國內(nèi)市場(chǎng)有影響的出口卡特爾，如果這個(gè)影響對(duì)于提高企業(yè)的國際競(jìng)爭(zhēng)力是必要的，出口卡特爾也可以得到批準(zhǔn)。但是，德國2007年修訂的《反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》出于上述考慮，已經(jīng)取消了關(guān)于出口卡特爾豁免的規(guī)定。此外，中國已成為全球反壟斷三大司法轄區(qū)之一，隨著中國反壟斷執(zhí)法影響在全球的提升，加之反壟斷法領(lǐng)域的雙邊、多邊合作的縱深發(fā)展，通過反壟斷執(zhí)法的國際協(xié)調(diào)而非各自為政的“出口卡特爾”豁免規(guī)則來解決相關(guān)摩擦，應(yīng)該是大勢(shì)所趨。因此，基于以上幾方面的考慮，建議刪除這一豁免情形。三是增加“只有達(dá)成協(xié)議才能實(shí)現(xiàn)第一項(xiàng)至第五項(xiàng)的效果”這一豁免的證明要件，體現(xiàn)了協(xié)議對(duì)于豁免情形實(shí)際經(jīng)濟(jì)效果的“必要性”這一要件。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值具有基礎(chǔ)性，只有在不采用限制競(jìng)爭(zhēng)的方式不足以實(shí)現(xiàn)其他價(jià)值目標(biāo)時(shí)，才能犧牲競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值。所以，不可或缺性應(yīng)當(dāng)作為壟斷協(xié)議豁免的必備條件之一。不可或缺性的要件，在《國務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》(國發(fā)〔2016〕34號(hào))中有明確的規(guī)定。該意見在“例外規(guī)定”部分指出，基于維護(hù)特定國家安全和社會(huì)公共利益的政策措施，即便具有排除和限制競(jìng)爭(zhēng)的效果也可以實(shí)施，但政策制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)說明相關(guān)政策措施對(duì)實(shí)現(xiàn)政策目的不可或缺，且不會(huì)嚴(yán)重排除和限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，并明確實(shí)施期限。

(五)新增安全港條款

反壟斷領(lǐng)域的安全港(safe harbor)或者安全區(qū)(safe zone)規(guī)則，是指反壟斷法在規(guī)制壟斷協(xié)議行為的過程中對(duì)符合一定條件的限制情形通過立法明確給予的一種推定豁免。確立安全港規(guī)則不但契合國際反壟斷實(shí)踐的通行做法，而且也符合我國的現(xiàn)實(shí)國情。

除《反壟斷法》原則禁止的各類協(xié)議類型外，市場(chǎng)上還存在大量其他類型的協(xié)議形式，這些協(xié)議理論上仍面臨《反壟斷法》第13條和第14條兜底條款的威懾。為進(jìn)一步提升市場(chǎng)預(yù)期，建議新增“安全港”，即屬于該條情形的，推定協(xié)議不具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的效果，不適用《反壟斷法》第13條、第14條的兜底情形，從而便于市場(chǎng)主體自我審核，降低法律風(fēng)險(xiǎn)，提升市場(chǎng)預(yù)期。也就是說，通過“負(fù)面清單”結(jié)合本條的“安全港”，對(duì)于范圍廣泛(幾乎無法完全明確列舉)的協(xié)議類型，市場(chǎng)主體可以知曉哪些協(xié)議原則上不得簽訂、哪些協(xié)議原則上可以簽訂，從而可以大大提升市場(chǎng)預(yù)期。

在具體規(guī)則的設(shè)計(jì)上，參照一些國家的相關(guān)做法，首先，考慮到橫向協(xié)議與縱向協(xié)議的反競(jìng)爭(zhēng)性不同，需要區(qū)分橫向協(xié)議和縱向協(xié)議分別規(guī)定適用的市場(chǎng)份額標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)橫向協(xié)議以20%的市場(chǎng)份額作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)縱向協(xié)議以30%的市場(chǎng)份額作為適用標(biāo)準(zhǔn)；其次，考慮到有時(shí)經(jīng)營者在相關(guān)市場(chǎng)的份額難以獲得，或者市場(chǎng)份額不能準(zhǔn)確反映經(jīng)營者的市場(chǎng)地位，需要設(shè)計(jì)出此時(shí)的替代性判斷標(biāo)準(zhǔn)，即在相關(guān)市場(chǎng)上除協(xié)議各方控制的商品或者技術(shù)外，存在四個(gè)或者四個(gè)以上能夠以合理成本得到的由其他經(jīng)營者獨(dú)立控制的具有替代關(guān)系的商品或者技術(shù)。

建立安全港規(guī)則也符合壟斷協(xié)議規(guī)制的立法目的。對(duì)于縱向壟斷協(xié)議而言，根據(jù)有關(guān)案例中確立的法律要件，只有涉案企業(yè)在相關(guān)市場(chǎng)“具有很強(qiáng)的市場(chǎng)地位”才可能被認(rèn)定為構(gòu)成轉(zhuǎn)售價(jià)格維持。以市場(chǎng)份額作為認(rèn)定市場(chǎng)地位的初步證據(jù)已經(jīng)在《反壟斷法》對(duì)于市場(chǎng)支配地位的推定中得以體現(xiàn)。安全港規(guī)則有著相似的原理。以30%的市場(chǎng)份額作為標(biāo)準(zhǔn)也是合適的。一方面，歐美縱向壟斷協(xié)議安全港的設(shè)置也都以30%作為判斷標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，該30%的設(shè)置也并非是不可反駁的推定，如果有相反的證據(jù)證明該協(xié)議具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果則上述安全港不適用。

對(duì)于橫向協(xié)議而言，情況要更復(fù)雜一些。一些橫向協(xié)議如固定價(jià)格、限制產(chǎn)量、劃分市場(chǎng)等典型卡特爾，其反競(jìng)爭(zhēng)性非常明顯，因此無論是美國還是歐盟都對(duì)此類行為進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)制。對(duì)于這些行為，無論涉案經(jīng)營者市場(chǎng)地位如何都一律禁止，安全港的規(guī)定在此不予適用。但是，對(duì)于其他橫向行為，由于其限制競(jìng)爭(zhēng)的效果并不是特別明顯，一般認(rèn)為只有在涉案經(jīng)營者具備一定的市場(chǎng)地位之后才可能產(chǎn)生限制競(jìng)爭(zhēng)的效果(歐美一般也以20%的市場(chǎng)份額作為判斷標(biāo)準(zhǔn))。安全港規(guī)則的適用僅限于《反壟斷法》中未明示禁止的橫向壟斷協(xié)議，這意味著其他明示列舉的壟斷協(xié)議不適用安全港的規(guī)則。

總之，確立安全港規(guī)則不但契合了國際反壟斷實(shí)踐的成熟做法，而且也符合我國的現(xiàn)實(shí)國情。

(六)新增軸幅協(xié)議條款

“軸輻協(xié)議”(hub and spoke)，也被稱為“輪軸協(xié)議”“中心輻射協(xié)議”，它是橫向與縱向壟斷協(xié)議中間的一種特殊形態(tài)，也是經(jīng)營者規(guī)避法律而產(chǎn)生的一種更加隱蔽的壟斷協(xié)議形式?！拜S輻協(xié)議”大致可以界定為：以特定主體為中心，多個(gè)具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的主體之間達(dá)成的限制產(chǎn)品的價(jià)格、數(shù)量、銷售地域等條件的壟斷協(xié)議形式。

本來，不管是美國《謝爾曼法》第1條還是《歐盟運(yùn)行條約》第101條并無壟斷協(xié)議“橫縱之分”，即沒有區(qū)分經(jīng)營者之間有無競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系這一情形，但近幾十年來美歐在實(shí)踐中都是區(qū)分橫向協(xié)議和縱向協(xié)議的。雖然對(duì)于“軸幅協(xié)議”沒有明確規(guī)定，但在實(shí)踐中一般是按照橫向壟斷協(xié)議來處理的。

軸輻協(xié)議實(shí)質(zhì)上是具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的企業(yè)通過與一個(gè)居間方的溝通而最終達(dá)成的橫向壟斷，即處于不同產(chǎn)業(yè)鏈階段的經(jīng)營者之間達(dá)成的一種復(fù)雜的壟斷協(xié)議，它在行為表征上往往游離于傳統(tǒng)的卡特爾和縱向壟斷協(xié)議之外。從行為外觀上看，軸輻協(xié)議包括兩類壟斷協(xié)議：一類是由某個(gè)處于產(chǎn)業(yè)鏈中心的經(jīng)營者(以下簡(jiǎn)稱中心經(jīng)營者)同與它不具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的多個(gè)經(jīng)營者達(dá)成的縱向協(xié)議，另一類則是由上述多個(gè)經(jīng)營者之間達(dá)成的橫向協(xié)議。在我國壟斷協(xié)議縱橫二分法的情況下，軸輻協(xié)議往往游離于反壟斷法規(guī)制之外，因此需要增加這里的條款。

在具體條款的設(shè)計(jì)上，可以考慮如下：禁止具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的經(jīng)營者或者其他主體通過與其共同的上游或者下游經(jīng)營者分別簽訂相同協(xié)議或者相互交換信息等方式，變相達(dá)成壟斷協(xié)議。

(七)完善壟斷協(xié)議的法律責(zé)任

針對(duì)目前《反壟斷法》第46條規(guī)定的壟斷協(xié)議的法律責(zé)任條款，建議進(jìn)行如下的完善：一是將第46條第1款規(guī)定的經(jīng)營者達(dá)成并實(shí)施壟斷協(xié)議的法律責(zé)任中所包括的沒收違法所得予以刪除，以免因難以操作而在執(zhí)法實(shí)踐中做法不一致的情形；二是將罰款數(shù)額增加一個(gè)選擇項(xiàng)，用于上一年度銷售額極低或者沒有銷售額的情況；三是借鑒日本等國的規(guī)定，對(duì)違法期限設(shè)定一個(gè)3年的上限，以便平衡過重和過輕的處罰；四是刪除“上一年度銷售額百分之一以上”的處罰比例下限，以更加適應(yīng)實(shí)際的需求，主要是避免對(duì)輕微違法行為罰款數(shù)量過大的問題。