沈青青

（重慶市璧山區(qū)人民醫(yī)院，重慶 402760）

一、引言

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”，將預(yù)算制度的改革與發(fā)展定位為我國現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的重要任務(wù)之一。預(yù)算制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分，也是實(shí)現(xiàn)法治財(cái)政的重要制度安排，對資源的配置和再分配職能即對破解新時(shí)代我國“不平衡、不充分”的發(fā)展矛盾具有重要意義。

國有資本經(jīng)營預(yù)算是政府預(yù)算的四大構(gòu)成部分之一，已經(jīng)初步形成了包括財(cái)政部門、國資委、集團(tuán)公司和國有生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)等在內(nèi)的多層次的國有資本經(jīng)營預(yù)算管理體系。目前，國有資本經(jīng)營預(yù)算成效不僅有賴于由上而下的制度安排，更有賴于由下而上的以基層各類國有企業(yè)為起點(diǎn)的預(yù)算實(shí)踐及其銜接。在多重委托代理的國資管理體制下，以預(yù)算松弛為內(nèi)核而表現(xiàn)出的人為降低預(yù)算執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、夸大預(yù)算執(zhí)行難度、挪用或侵占預(yù)算資金、重復(fù)預(yù)算支出等潛在問題會嚴(yán)重侵襲國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的實(shí)施效果。本文以預(yù)算松弛為切入點(diǎn)，以“全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力”的預(yù)算制度建設(shè)指導(dǎo)思想為指引，結(jié)合以新一輪“管資本”為特征的國企改革和以資本為紐帶的多重委托代理關(guān)系的制度背景，對預(yù)算松弛的生成機(jī)制、經(jīng)濟(jì)后果進(jìn)行綜述，并從國有資本經(jīng)營預(yù)算基礎(chǔ)理論、體系框架和實(shí)施效果三個(gè)方面進(jìn)行闡述，以期為我國國有資本經(jīng)營預(yù)算效率問題的進(jìn)一步研究提供些許的線索和思路。

二、預(yù)算松弛文獻(xiàn)綜述

預(yù)算松弛包含收入松弛和成本松弛兩個(gè)方面，即實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所預(yù)算的資源與實(shí)際資源需求之間的 差異或預(yù)算收入與能力允許實(shí)現(xiàn)的收入之間的差異，是“管理會計(jì)領(lǐng)域唯一龐大而系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)研究體系”，其研究領(lǐng)域包括其生成機(jī)制及其經(jīng)濟(jì)后果。

（一）生成機(jī)制

國外大多數(shù)文獻(xiàn)表明，預(yù)算松弛的產(chǎn)生與環(huán)境不確定性、組織結(jié)構(gòu)、預(yù)算任務(wù)特點(diǎn)、預(yù)算組織形式、社會文化、信息非對稱性、激勵(lì)機(jī)制、預(yù)算參與人個(gè)體特征等諸多因素有關(guān)。[1-3]國內(nèi)對預(yù)算松弛的影響因素研究大致分為三個(gè)維度。

一是基于組織行為科學(xué)視角的預(yù)算特征因素，主要包括預(yù)算參與、預(yù)算目標(biāo)、預(yù)算任務(wù)特點(diǎn)等因素。目前，大部分企業(yè)將預(yù)算目標(biāo)的完成情況與個(gè)人工資薪金掛鉤。松弛的預(yù)算編制有利于實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)并得到獎賞，而緊縮的預(yù)算編制使得個(gè)人業(yè)績難以體現(xiàn)。在不能改變預(yù)算目標(biāo)的情況下，管理者會為了達(dá)到自我的績效目標(biāo)而私自抬高銷售價(jià)格，削減了銷售額和市場份額，從而損害公司的長期利益。[4]在預(yù)算參與的前提下，預(yù)算目標(biāo)設(shè)置得越清晰，預(yù)算松弛的程度越低；而預(yù)算目標(biāo)難度設(shè)置得越高，預(yù)算松弛的程度也隨之越高。[5]預(yù)算目標(biāo)越不清晰，員工完成預(yù)算目標(biāo)的不確定性就越高，就越容易引起員工的不滿，不利于提升企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績。[6]因此，預(yù)算目標(biāo)難度設(shè)置較高且超出了執(zhí)行者的能力范圍，執(zhí)行者就會在預(yù)算強(qiáng)調(diào)的驅(qū)動下，借助預(yù)算參與制造預(yù)算松弛。

二是基于委托代理理論視角的環(huán)境因素，主要包括信息的不對稱性和外部環(huán)境的不確定性。預(yù)算松弛是代理人在信息不對稱的情況下產(chǎn)生的一種逆向選擇行為。[7]企業(yè)管理者可能通過擁有的信息優(yōu)勢在預(yù)算制定過程中刻意構(gòu)建預(yù)算松弛，以期通 過預(yù)算安排掌握更多的企業(yè)資源，降低預(yù)算的考核標(biāo)準(zhǔn)和考核難度，實(shí)現(xiàn)其個(gè)人利益的最大化。[8-9]外部環(huán)境的不確定性為員工編制寬松的預(yù)算設(shè)置了天然屏障，會增加企業(yè)發(fā)生預(yù)算松弛的概率。[10]

三是基于社會學(xué)和行為科學(xué)視角的個(gè)體因素，如個(gè)人的行為、性格、能力等方面因素。預(yù)算參與者的個(gè)人特征對預(yù)算編制、執(zhí)行與考核結(jié)果會產(chǎn)生影響。不同的個(gè)體對風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度不同，企業(yè)編制目標(biāo)受管理者對風(fēng)險(xiǎn)偏好的影響[11]；管理者對公平與聲譽(yù)問題的關(guān)注，有利于減輕預(yù)算松弛。[12]

（二）經(jīng)濟(jì)后果

預(yù)算松弛通常被視為企業(yè)財(cái)務(wù)行為的歧化，會導(dǎo)致企業(yè)資源非優(yōu)配置，使企業(yè)的業(yè)績評價(jià)與激勵(lì)機(jī)制失靈，甚至是不道德的，廣泛被認(rèn)為應(yīng)當(dāng)被限制。[13]例如，管理層為了使自身利益得到最大化滿足，會傾向于選擇違背契約的機(jī)會主義行為，這會刺激公司經(jīng)理人在經(jīng)營決策中采取更加利己的行為，從而制定出難度水平不高的預(yù)算目標(biāo)來實(shí)現(xiàn)公司的績效。[14]企業(yè)存在的預(yù)算松弛程度過大，不僅不能激發(fā)預(yù)算執(zhí)行者的發(fā)展?jié)摿?，而且還為其隱瞞錯(cuò)誤留有余地，導(dǎo)致公司的經(jīng)營管理效率不高。[15]

有研究提出，預(yù)算松弛可能是有益的，可以保持企業(yè)運(yùn)營的彈性以應(yīng)對意外事件或環(huán)境變化并激勵(lì)企業(yè)的創(chuàng)新行為，也可以激勵(lì)員工士氣，避免組織內(nèi)部沖突。例如：公司制定發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)應(yīng)主觀允許存在一定的彈性空間，適當(dāng)?shù)念A(yù)算松弛能夠幫助公司應(yīng)對突發(fā)狀況；企業(yè)中存在一定程度的預(yù)算松弛可以幫助員工緩解因完成預(yù)算目標(biāo)而產(chǎn)生的緊迫感，從而提高工作熱情和自信心，有利于完成企業(yè)的預(yù)算目標(biāo)。[16]

基于以上文獻(xiàn)綜述，盡管目前國內(nèi)外學(xué)者對預(yù)算松弛的影響因素及其經(jīng)濟(jì)后果進(jìn)行了研究，形成了比較豐富的理論成果，但研究的深度和廣度還有待提高。例如，目前，國內(nèi)學(xué)者對預(yù)算松弛的影響因素研究，大都是直接借鑒國外的研究成果，而沒有結(jié)合我國特殊的委托代理關(guān)系及制度背景進(jìn)行深入研究。此外，國內(nèi)外學(xué)者大都基于經(jīng)濟(jì)學(xué)、心理學(xué)、社會學(xué)三個(gè)理論視角對預(yù)算管理進(jìn)行研究，并以問卷、實(shí)驗(yàn)等工具輔助分析個(gè)人行為對預(yù)算松弛的影響，側(cè)重從個(gè)體特征層面進(jìn)行分析，缺乏從共性特征來研究預(yù)算松弛的產(chǎn)生及其對公司的影響。

三、國有資本經(jīng)營預(yù)算文獻(xiàn)綜述

（一）國有資本經(jīng)營預(yù)算的基礎(chǔ)理論

對國有資本經(jīng)營預(yù)算概念、法理基礎(chǔ)和目標(biāo)的研究是國有資本經(jīng)營預(yù)算研究的邏輯起點(diǎn)，自20世紀(jì)90 年代中期以來，這方面的研究不斷涌現(xiàn)。隨著我國國有資本經(jīng)營預(yù)算相關(guān)制度規(guī)范的相繼出臺，這一領(lǐng)域的研究形成了較為統(tǒng)一的觀點(diǎn)。例如，在國有資本經(jīng)營預(yù)算目標(biāo)方面，就有實(shí)現(xiàn)國有資本的保值增值、服務(wù)于政府宏觀調(diào)控以及上述兩種目標(biāo)的融合等觀點(diǎn)。[17-18]

就國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的內(nèi)涵而言，文宗瑜（2010）、許夢博、戚振宇（2016）等學(xué)者認(rèn)為國有資本經(jīng)營預(yù)算制度是國資管理機(jī)構(gòu)依據(jù)政府授權(quán)，以經(jīng)營性國有資產(chǎn)所有者的身份依法取得國有資本經(jīng)營收入、安排國有資本經(jīng)營支出的專門預(yù)算制度，是對政府在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)國有資本經(jīng)營性收支活動的計(jì)劃，是財(cái)政預(yù)算的重要組成部分。2014 修訂的《預(yù)算法》對其進(jìn)行了較為清楚的界定。[19-20]國有資本經(jīng)營預(yù)算的功能定位形成了“公共性”和“營利性”兩大觀點(diǎn)，鄧力平、鄧秋云（2017）認(rèn)為，對國有資本經(jīng)營預(yù)算“公共性”的本源認(rèn)識，并不排除其“營利性”的存在，具有社會產(chǎn)品與公共產(chǎn)品“交叉供給”屬性。[21]

（二）國有資本經(jīng)營預(yù)算的體系框架

國有資本經(jīng)營預(yù)算范圍：該問題的爭議焦點(diǎn)在于資源型國有資產(chǎn)、非經(jīng)營性國有資產(chǎn)是否要納入預(yù)算范圍。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，國有資產(chǎn)經(jīng)營與預(yù)算的范圍不僅是經(jīng)營性國有資產(chǎn)，要將非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)收入及各項(xiàng)基金收入、以銀行為代表的國有金融企業(yè)利潤都納入國有資本經(jīng)營預(yù)算范圍。[22]

預(yù)算編制主體：陳懷海（2005）、隋軍（2005）、鄧子基（2005）等均認(rèn)為國有資本經(jīng)營預(yù)算的唯一主體應(yīng)是財(cái)政部門[23-25]；郭寶林（2007）認(rèn)為國有資本經(jīng)營預(yù)算理應(yīng)由國有資產(chǎn)經(jīng)營管理部門負(fù)責(zé)編制[26]；毛專（2009）則傾向于雙主體編制模式，并在編制方式上施行“統(tǒng)分結(jié)合”和“宏微觀分工”的方式。[27]

國有資本經(jīng)營預(yù)算編制層次：部分學(xué)者主張“三層次說”，例如陳少暉、廖添土（2009）認(rèn)為國有資本經(jīng)營預(yù)算編制層次應(yīng)與現(xiàn)行國有資本運(yùn)營體制形成國資委——國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)——國有企業(yè)三層次的管理體系相適應(yīng)[28]；賴永添、吳子云（2010）傾向于財(cái)政部門——國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門——國有企業(yè)三層次預(yù)算編制與管理體系。[29]另有部分學(xué)者則主張“兩層次說”，李曉丹（2006）認(rèn)為國有資本經(jīng)營預(yù)算編制層次應(yīng)采用國資委——國有資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)二級預(yù)算管理體系。[30]

國有資本收益征繳標(biāo)準(zhǔn)：學(xué)界一致認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提高國有資本收益的征繳比例，但對應(yīng)提高到多高則分歧較大。[31]征繳比例取決于股份比例、地域等因素[32]，汪平、李光貴（2009），匡賢明、梅東海（2011）分別通過數(shù)量研究方法確定出最優(yōu)的國企利潤上繳比例，范圍大概位于 28%—42%之間。[33-34]

國有資本收益支出安排：國內(nèi)學(xué)界大致有兩類觀點(diǎn)，一是強(qiáng)調(diào)國有資本的保值增值，主張資本收益主要用于企業(yè)內(nèi)部的再投資與擴(kuò)大再生產(chǎn)；二是強(qiáng)調(diào)應(yīng)投向民生領(lǐng)域，讓民眾分享國有資本的收益。[35-36]

（三）國有資本經(jīng)營預(yù)算的實(shí)施效果

國有資本經(jīng)營預(yù)算的實(shí)施：分紅比例的逐步提高有利于減少國有企業(yè)的自由現(xiàn)金流和非效率投資行為[37]；曾昌禮（2018）、陳艷麗、姜艷峰（2017）的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的實(shí)施能夠促進(jìn)企業(yè)進(jìn)行價(jià)值創(chuàng)造，但在過度負(fù)債情況下，國有資本經(jīng)營預(yù)算制度對于企業(yè)價(jià)值創(chuàng)造能力的促進(jìn)作用難以實(shí)現(xiàn)。[38-39]

四、述評與展望

國有企業(yè)改革對于實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)具有重要意義，國有資本經(jīng)營預(yù)算微觀銜接機(jī)制的探索是完善國有資產(chǎn)管理體制、改革國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營體制等戰(zhàn)略措施的重要制度保障，是提升國有資產(chǎn)經(jīng)營效率、調(diào)整國有資產(chǎn)產(chǎn)業(yè)布局、降低國有企業(yè)管理者道德風(fēng)險(xiǎn)和決策失誤的重要路徑，也是破解“不平衡，不充分”新的社會矛盾的重要抓手。預(yù)算松弛是困擾預(yù)算管理效果的永恒話題，以預(yù)算松弛作為研究切入點(diǎn)，不僅契合當(dāng)前國有資本經(jīng)營預(yù)算在實(shí)踐中存在的機(jī)會主義行為，也有利于在多重委托代理的國有資本管理模式下探尋提高我國國有資本經(jīng)營預(yù)算效率的可行方案。因此，綜合以上文獻(xiàn)可知，以下幾點(diǎn)也許是未來解決國有資本經(jīng)營預(yù)算松弛研究的突破點(diǎn)：

（1）盡管近年來我國財(cái)政預(yù)算的規(guī)范性和治理能力有了較大的提升，但仍存在一些決策不規(guī)范、約束軟化等短板問題，未來國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)在習(xí)近平總書記“全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力”的預(yù)算制度建設(shè)要求下著力解決當(dāng)前預(yù)算實(shí)踐的突出問題?！肮苜Y本”模式下所帶來的委托代理關(guān)系衍化將是國有企業(yè)經(jīng)營體系改革的現(xiàn)實(shí)問題，由上而下的國有資本經(jīng)營預(yù)算制度安排和由下而上的預(yù)算信息反饋、預(yù)算形成路徑，均無法脫離多重委托代理關(guān)系的影響。因此“管資本”模式下國有企業(yè)經(jīng)營體系多重委托代理關(guān)系的衍化分析是預(yù)算松弛形成機(jī)理分析無法規(guī)避的重要問題。

（2）從預(yù)算的普遍原理中，尋求優(yōu)化國有資本經(jīng)營預(yù)算制度及其實(shí)踐思路是未來的重要方向。諸如預(yù)算松弛等預(yù)算管理核心問題仍是影響國有資本經(jīng)營預(yù)算管理效果的重要因素，預(yù)算的有效性和可靠性是國有資本經(jīng)營預(yù)算有關(guān)國企利潤的提取比例、支出結(jié)構(gòu)等現(xiàn)實(shí)問題的根本保證。提高國有資本收益的征繳比例已成為目前的主流觀點(diǎn)，且有不少研究將關(guān)注焦點(diǎn)深入到確定最優(yōu)征繳比例上。國有資本預(yù)算社會性功能的實(shí)現(xiàn)并非無界之地，不能任意索取國有企業(yè)，尤其是國有參股企業(yè)的利潤，國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)當(dāng)在尊重市場規(guī)則和公司治理原則的基礎(chǔ)上，以實(shí)現(xiàn)國有股東剩余控制權(quán)以及國有企業(yè)發(fā)展資金需要的國資預(yù)算的資本性功能為底線。因此，在“管資本”的指導(dǎo)思想和“混合所有制改革”的宏觀背景下，立足國有資本預(yù)算的公共性本源，構(gòu)建兼顧其“資本性”與“公益性”的國有資本經(jīng)營預(yù)算制度尤顯重要。

（3）國有企業(yè)經(jīng)營預(yù)算是國有資本經(jīng)營預(yù)算編制與實(shí)施的重要微觀基礎(chǔ)，國有資本經(jīng)營預(yù)算微觀銜接機(jī)制的探索既有利于國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的完善與公共效益的發(fā)揮，也有利于保障國有企業(yè)的有效運(yùn)行和國有資產(chǎn)的保值增值。目前，對微觀銜接機(jī)制的研究正是相對欠缺的。國有資本經(jīng)營預(yù)算與企業(yè)經(jīng)營預(yù)算在會計(jì)基礎(chǔ)、收入來源、目標(biāo)機(jī)制、編制方法、監(jiān)督管理方式、績效考核等方面均存在很大差異。國有企業(yè)是國有資本的投資對象和重要載體，國有出資企業(yè)的規(guī)模、布局、管理方式和微觀效益是影響國資預(yù)算程序、內(nèi)容及效果的重要因素。國有企業(yè)經(jīng)營預(yù)算是國有資本預(yù)算不可忽略的微觀基礎(chǔ)。

（4）關(guān)于國有資本經(jīng)營預(yù)算經(jīng)濟(jì)后果的討論大多著重于預(yù)算實(shí)施與否及企業(yè)資本配置效率或績效的影響。經(jīng)營效益并不是預(yù)算實(shí)施的必然結(jié)果，而是受到預(yù)算質(zhì)量及其約束效果的影響。因此，對國有資本經(jīng)營預(yù)算經(jīng)濟(jì)后果的討論不能忽視以預(yù)算松弛為代表的中介變量。從預(yù)算管理效率的視角解析國有資本經(jīng)營預(yù)算的宏微觀層面實(shí)施效果，有利于從預(yù)算松弛的治理視角探尋提高國有資本經(jīng)營預(yù)算效率的路徑。