嚴(yán) 晶

(蘇州大學(xué) 建筑學(xué)院/政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215123)

隨著我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和城市規(guī)劃建設(shè)日趨完善，城市公共空間逐漸成為改善人民生活環(huán)境和提高人民生活品質(zhì)的重要場所。然而，我國很多城市面臨人口數(shù)量多、土地資源少的困境，過度追求經(jīng)濟(jì)增長的自上而下的政府管理模式往往導(dǎo)致正義的缺失，使城市在不同程度上出現(xiàn)空間和社會分異現(xiàn)象，表現(xiàn)為城市公共空間資源的供給失衡、公共空間的價值失范等。城市建設(shè)的核心價值是正義，城市公共空間應(yīng)該回歸正義本性。從空間正義視角審視城市公共空間的公平性，保障每位社會成員都能公平和公正地獲得空間資源、平等地占有生活空間的權(quán)利[1]，是城市公共空間規(guī)劃走向空間正義的路徑。

一、空間正義之于城市公共空間的重要意義

“空間正義”指空間資源和權(quán)利的公平和公正分配，旨在構(gòu)建一種公平和公正的空間分配制度，是對社會正義的追求。城市公共空間規(guī)劃應(yīng)以空間正義為衡量標(biāo)準(zhǔn)，從而更好地保障城市所有公民公平地享有社會公共資源和參與城市建設(shè)的機(jī)會。

(一)正義與空間正義的話語建構(gòu)

約翰·羅爾斯(John Rawls)在《正義論》中提出正義是作為衡量社會制度的首要價值[2]3。大衛(wèi)·哈維(David Harvey)發(fā)展了正義理論，并從中找到了分析城市問題的新視角，提出社會資源應(yīng)該以正義的方式實(shí)現(xiàn)公平的分配，同時還要注重分配過程的公平合理。[3]35愛德華·索亞(Edward Soja)強(qiáng)調(diào)社會正義形成的空間性(Spatiality)，并提出“空間正義”(Spatial Justice)概念，他認(rèn)為“空間正義”既是對非正義空間進(jìn)行解釋的方式，也是對非正義空間進(jìn)行批判的視角。[4]491-492隨后，蘇珊·S.費(fèi)恩斯坦(Susan S.Fainstein)將有關(guān)正義的理論運(yùn)用于城市規(guī)劃和政策制定，并指出正義城市的本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)公共利益和個人利益的統(tǒng)一。

我國城市快速發(fā)展過程中逐漸顯露出“非正義問題”，學(xué)者們開始運(yùn)用空間正義理論對這些城市問題進(jìn)行本土化研究。馮鵬志認(rèn)為國家就像是一個空間，而正義是國家利益的均衡體現(xiàn)。[5]任平指出空間正義是空間生產(chǎn)和空間資源配置領(lǐng)域中的社會公平和公正，包括對空間資源的生產(chǎn)、占有、利用、交換的正義。[6]曹現(xiàn)強(qiáng)等人對“空間正義”理論形成的脈絡(luò)進(jìn)行梳理，提出我國現(xiàn)階段解決非正義問題應(yīng)該關(guān)注城市治理方式的轉(zhuǎn)變，尤其應(yīng)當(dāng)對政府權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督和約束。[7]張京祥等闡述了我國城市規(guī)劃建設(shè)中存在的非正義現(xiàn)象，包括公民權(quán)利表達(dá)的非正義以及由此而導(dǎo)致的結(jié)果的非正義。[8]錢振明指出中國需要走符合空間正義原則的新型城市化道路，要讓城市化的增益惠及所有人，讓人人都能平等享有教育、就業(yè)、空間等社會資源。[1]由此可見，空間正義是規(guī)范人與人之間空間利益關(guān)系的價值準(zhǔn)則，空間是否正義的衡量標(biāo)準(zhǔn)在于是否將空間資源在人與人之間進(jìn)行公平分配，是否使社會每一位公民都能公平享有空間資源。[9]

(二)城市公共空間的特征與屬性

城市公共空間(Urban Public Space)是城市空間的重要組成部分，是供城市居民進(jìn)行社交、娛樂和運(yùn)動等日?；顒拥膽敉饪臻g。20世紀(jì)60年代初，劉易斯·芒福德(Lewis Mumford)等學(xué)者對城市公共空間做出定義[10]，伯曼(Marshall Berman)認(rèn)為城市公共空間是人們改善生活環(huán)境和提高生活品質(zhì)的場所。[11]45

空間存在的價值通過人們使用才能實(shí)現(xiàn)。從本質(zhì)上看，城市公共空間是供不同社會群體或階層共同使用的自由環(huán)境，然而城市公共空間的效率取決于其資源分配能否最大限度地服務(wù)于大多數(shù)人。作為存在于城市中的開放空間，城市公共空間具有“城市性”和“公共性”這兩個基本屬性?！俺鞘行浴毕薅ㄆ溲芯康姆秶?，包括街道、廣場、公園和公共綠地，而“公共性”強(qiáng)調(diào)的是城市公共空間所具有的社會屬性，即強(qiáng)調(diào)城市空間是為公共利益和最大多數(shù)人的公共需求而創(chuàng)建。

(三)城市公共空間應(yīng)當(dāng)具有空間正義性

城市公共空間的“公共性”不是簡單指城市物理空間所具有的共享特性，而是衡量所有城市市民能否公平享有城市空間資源配置的價值標(biāo)準(zhǔn)。從正義視角看，“公共性”是與公平和平等相等同的概念。曼紐爾·卡斯特(Manuel Castells)從馬克思主義的角度重新思考城市問題，并從城市社會學(xué)角度對空間進(jìn)行研究，認(rèn)為城市是眾多人口和各類活動在特定空間的聚合體，如果說空間是一種具體的社會形式，那么城市則是社會在空間上的投射。在曼紐爾·卡斯特看來，城市是一個提供人們每日生活需求的系統(tǒng)，必須通過國家干預(yù)進(jìn)行生產(chǎn)。[12]在城市規(guī)劃和建設(shè)過程中應(yīng)關(guān)注“誰的城市”這一問題，即城市的主體是誰。如果說城市和人互相塑造并協(xié)調(diào)發(fā)展，那么保障城市中所有民眾的城市權(quán)利就是建構(gòu)人性化城市的關(guān)鍵。

城市公共空間的正義性，其本質(zhì)是在城市公共空間的分配上讓所有人均能公平享有城市社會資源和發(fā)展機(jī)會，避免對低收入群體進(jìn)行空間剝奪和侵占。“空間正義”追求空間資源分配的公平，既兼顧社會不同人群的利益，又尊重每一位公民的基本空間權(quán)利。具有正義性的城市公共空間會減少城市脆弱性，增加城市居民的生活幸福指數(shù)。

二、城市公共空間的“非正義現(xiàn)象”與“正義實(shí)現(xiàn)”

20世紀(jì)90年代以來，我國城市建設(shè)進(jìn)入快速發(fā)展階段，快速城市化導(dǎo)致諸多空間非正義現(xiàn)象。城市中的公共空間被隨意侵占、公共空間資源分布不均衡等，一定程度上使城市出現(xiàn)了背離服務(wù)民眾的本性。與此同時，克服“非正義現(xiàn)象”也取得一定成果。因此，我們采用空間正義理論對非正義現(xiàn)象產(chǎn)生原因進(jìn)行分析，這種分析不僅是對城市公共空間非正義的批判，還包含對實(shí)現(xiàn)城市公共空間正義的努力的發(fā)現(xiàn)。

(一)空間正義價值缺失的城市公共空間

城市公共空間的公共性缺失。公共性是城市公共空間的重要屬性，空間正義是衡量城市公共空間是否滿足公共性的準(zhǔn)則，一切導(dǎo)致公共性減退和異化的現(xiàn)象都是非正義的。中國的城市建設(shè)不免存在以社會公共利益名義剝奪部分社會成員的基本權(quán)利和犧牲部分地區(qū)的公共利益的非正義現(xiàn)象。在城市建設(shè)和發(fā)展中，大部分人的“應(yīng)得”需求沒有滿足，“最少受惠者”的基本權(quán)利無法保證，城市公共空間的增益也往往由少數(shù)人獲得。

城市公共空間資源非公平分配。“攤大餅”的發(fā)展模式使城市區(qū)域越來越大，而有限的公共資源卻無法滿足城市擴(kuò)張后的需求。城市在公共空間的資源配置上傾向于社會地位和財(cái)富更有優(yōu)勢的群體。[13]4-9為了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府支持部分地產(chǎn)集中配置優(yōu)質(zhì)資源，地理位置的優(yōu)越和小區(qū)環(huán)境的高配，使其樓盤價格遠(yuǎn)高于城市其他區(qū)域。然而高價格的優(yōu)質(zhì)資源通常被高收入群體所擁有，低收入群體則只能選擇與其經(jīng)濟(jì)能力相匹配的城市資源。經(jīng)濟(jì)能力較強(qiáng)的居民可以通過主動搬遷等方式改善所處環(huán)境的空間服務(wù)質(zhì)量，而經(jīng)濟(jì)能力較弱的居民則很少有主動選擇的機(jī)會，這將導(dǎo)致低收入群體無法得到城市公共空間資源的公平分配。這種不均衡的空間分配必將造成城市居民的居住分異化，逐漸導(dǎo)致城市公共空間的價值缺失。

城市公共空間的共有私用現(xiàn)象嚴(yán)重。公共空間非正義生產(chǎn)和分配造成城市空間隔離、私人侵占公共空間等現(xiàn)象。城市中原本被用作公共空間的場所不斷被高收入群體侵占，如城市濱水空間、綠地公園等公共空間被某些高檔小區(qū)分割和侵占，成為小區(qū)內(nèi)的私人花園，從而導(dǎo)致社會空間資源公共性和包容性逐漸減弱，公民的公共利益和空間權(quán)利被嚴(yán)重忽視。除此之外，部分城市居民侵占住宅樓頂、私自建設(shè)地下室和違章占用城市公共用地等“共有私用”行為也嚴(yán)重破壞民眾對城市空間正義的訴求。[14]5-9

新老城區(qū)差異造成公共空間發(fā)展不均。由于城市中心區(qū)的空間非常有限，城市在規(guī)劃中不得不以“攤大餅”的方式向遠(yuǎn)離城市中心的城鄉(xiāng)接合部和郊區(qū)拓展。雖然城市的地域面積變大了，但有限的公共空間資源卻無法均衡于新老城區(qū)。中高收入人群在逐漸向環(huán)境優(yōu)美和配置齊全的城市公共空間轉(zhuǎn)移的同時，老城區(qū)的公共空間卻發(fā)展緩慢或停滯不前。低收入階層因無法滿足高昂的城市生活成本只能向生活成本較低的老舊城區(qū)集中，從而形成新的“城中村”。同時由于老城區(qū)空間資源的缺乏，城市公共空間的配置越發(fā)困難，這些中低收入居民更加難以享受城市公共空間所帶來的價值和便利。如果他們想要獲取這些公共資源，則需要花費(fèi)更多時間和費(fèi)用，因此部分居民便會主動放棄本該享有服務(wù)的權(quán)利。

城市公共空間非正義產(chǎn)生的原因主要是政府強(qiáng)勢主導(dǎo)造成公共空間分配不均。一方面政府具有保障空間正義的責(zé)任，另一方面政府由于權(quán)力過大也會侵犯個人權(quán)利?？ㄋ固卣J(rèn)為政府如果過度介入社會公共服務(wù)領(lǐng)域，便容易產(chǎn)生權(quán)力腐敗，擴(kuò)大政府與民眾的矛盾。[15]1-10為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府較為側(cè)重城市的經(jīng)濟(jì)層面。自上而下的政府管理，一方面以代表社會公共利益的名義行使權(quán)力，另一方面則是為政府或少數(shù)特定社會成員謀取利益，從而嚴(yán)重忽視城市多數(shù)民眾的公共利益。政府在做各種決策和進(jìn)行社會公共資源分配時，并沒有充分考慮所有社會成員的公共利益；反而由于其強(qiáng)勢主導(dǎo)，在規(guī)劃過程中往往容易造成城市公共空間等資源配置的非正義。

資本逐利影響公共空間生產(chǎn)和分配。資本為追求自身利益的最大化從而介入城市的開發(fā)和空間生產(chǎn)，“資本邏輯的這種逐利天性以及與權(quán)力邏輯的共生與協(xié)作使其具備強(qiáng)大的政策敏銳度和政策影響力”[16]101-110。資本以敏銳的嗅覺，洞察到獲取利益的方向，并通過強(qiáng)大的政策影響力，將其利益訴求隱蔽地植入公共政策中，從而為其后續(xù)項(xiàng)目發(fā)展和競爭提供合法化基礎(chǔ)，達(dá)到降低競爭成本的目的。這個過程可以有諸多手段，比如通過資本力量介入公共政策過程而影響城市規(guī)劃，或與權(quán)力部門成立合資公司進(jìn)而使其獲得有利的競爭地位或優(yōu)勢資源，最后達(dá)到自身利益最大化的目的。又比如，城市中諸多公共空間場所不斷被私有化，改造成為一部分富人階層的生活娛樂場所，并阻斷城市居民公共活動的入口。這種特定群體為逐利而對城市公共空間的侵占，削弱了人們的公共參與性，破壞了城市公共空間的正義性。

公眾參與乏力導(dǎo)致公共空間缺失“公平性”。正義的城市旨在使每個市民都能平等享有城市資源并公平享有參與城市發(fā)展的機(jī)會。城市公共空間為城市居民服務(wù)，它的配置、規(guī)劃和建設(shè)需要全體市民的共同參與，只有使用者才能最直接地感受它的價值。然而自上而下的政府管理模式使城市的規(guī)劃、建設(shè)出現(xiàn)諸多非正義現(xiàn)象。造成這些問題的原因，一是規(guī)劃建設(shè)過程中缺少足夠有效的公眾參與，二是規(guī)劃管理中缺少正義的公眾監(jiān)督。雖然人們開始意識到公眾參與的重要性，政府也在城市規(guī)劃和建設(shè)中逐步制定公眾參與的制度，但如果沒有完善的法律保障，公眾參與就會呈現(xiàn)出隨意性和非延續(xù)性。這些都是造成城市公共空間缺乏“公平性”和城市規(guī)劃缺少可持續(xù)性的直接原因。

(二)最大限度實(shí)現(xiàn)城市空間正義的樣本

我國城市發(fā)展存在公共空間非正義現(xiàn)象，這是不應(yīng)忽略的事實(shí)；但是也應(yīng)該看到人們在最大限度實(shí)現(xiàn)城市空間正義方面做出的努力。蘇州工業(yè)園區(qū)(Suzhou Industrial Park)(以下簡稱“園區(qū)”)堪為樣本，這是中國和新加坡兩國政府間最重要的城市開發(fā)項(xiàng)目。園區(qū)規(guī)劃結(jié)合中國國情和蘇州特色，借鑒新加坡經(jīng)驗(yàn)，并傳承新加坡規(guī)劃建設(shè)理念和管理方法，形成符合蘇州發(fā)展特質(zhì)的科學(xué)有序模式。

首先是科學(xué)的空間規(guī)劃理念?？茖W(xué)合理的規(guī)劃理念和“空間正義”的價值指引是園區(qū)走向空間正義的前提和基礎(chǔ)。園區(qū)嚴(yán)格遵守規(guī)劃法規(guī)。園區(qū)規(guī)劃法規(guī)是一項(xiàng)理念和標(biāo)準(zhǔn)超前，并能覆蓋園區(qū)各層次和各空間的綜合性規(guī)劃法規(guī)，可為我國很多城市規(guī)劃和管理提供范式參考。園區(qū)最初的概念規(guī)劃(Concept Planning)于1994年制訂，它借鑒新加坡規(guī)劃編制體系，類似于對整個區(qū)域進(jìn)行大體構(gòu)思和框架設(shè)計(jì)的可行性研究。其“先規(guī)劃，后建設(shè)”的理念也是國內(nèi)首創(chuàng)，將總體規(guī)劃先行，并做詳盡細(xì)致的分區(qū)規(guī)劃，在規(guī)劃未明確前決不進(jìn)行任何建設(shè)。雖經(jīng)過二十多年的變遷，但園區(qū)當(dāng)年的規(guī)劃圖紙與如今的概貌基本一致。由此可見，園區(qū)空間正義的規(guī)劃理念是其規(guī)劃建設(shè)科學(xué)性和正義性的保障。

蘇州園區(qū)規(guī)劃不只關(guān)注被設(shè)計(jì)的區(qū)域，還對整個區(qū)域?qū)嵭芯C合考量。為了解決園區(qū)因高密度的住宅區(qū)和商業(yè)區(qū)而造成的城市公共空間不足問題，規(guī)劃部門提出在符合消防、交通、衛(wèi)生等有關(guān)規(guī)定的條件下盡可能提供開放空間。除此之外，園區(qū)還在大規(guī)模建設(shè)城市公共環(huán)境的同時加大公共設(shè)施的建設(shè)投入，其中最富有創(chuàng)新性的是“鄰里中心”。鄰里中心是在住宅建筑相對集中的區(qū)域打造的集聚性、規(guī)?；某鞘泄部臻g，它將居民日常生活所必需的公共服務(wù)設(shè)施，如超市、菜場、銀行、郵電局、影劇院、社區(qū)大學(xué)等整合在一起，既方便居民的生活需求，提升園區(qū)乃至整個蘇州的城市品質(zhì)，又緩解園區(qū)高密度居住環(huán)境和公共開放空間不足的矛盾。

對于在未來城市發(fā)展中有不確定的因素而無法明確近期使用目的或用途的城市用地，園區(qū)借鑒新加坡規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)，用“白色地段”(簡稱“白地”)進(jìn)行城市預(yù)留用地處理，其主要目的是預(yù)留當(dāng)時無法確定的城市用地，為將來提供更多靈活的建設(shè)發(fā)展空間。[17]51-56在2007年新一輪規(guī)劃修編中，園區(qū)提出“灰色用地”(簡稱“灰地”)，“灰地”是由于土地價值提高需要逐步“退二進(jìn)三”的彈性用地，作為遠(yuǎn)期規(guī)劃用地，“灰地”可以低強(qiáng)度開發(fā)為城市生態(tài)綠地，并且可以在未來修改其用地性質(zhì)?！鞍椎亍焙汀盎业亍备拍畹奶岢?，為城市公共空間的建設(shè)和規(guī)劃提供新的思路和解決方案，滿足城市居民在不同時期對于公共空間的不同要求，提高空間資源的利用效率，也使城市的空間規(guī)劃更具有戰(zhàn)略彈性。

其次是制度化的規(guī)劃編制。園區(qū)規(guī)劃具有科學(xué)性和前瞻性，其完善的規(guī)劃體系呈現(xiàn)出清晰有序的城市布局。而合理的規(guī)劃管理制度是保障規(guī)劃實(shí)施的基礎(chǔ)，在制定總體規(guī)劃的編制和審批時，園區(qū)借鑒新加坡經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國國情和蘇州特點(diǎn)，出臺《蘇州工業(yè)園區(qū)城市規(guī)劃建設(shè)管理辦法》，同時還編制各專項(xiàng)規(guī)劃。在建設(shè)動工前，園區(qū)便已完成一整套配合規(guī)劃實(shí)施的法規(guī)制度，為園區(qū)空間正義規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)建立了法制化和制度化保障。

園區(qū)規(guī)劃和各項(xiàng)制度還面向社會，完全透明，隨時接受人民群眾和社會各方的監(jiān)督。對于正義價值缺失的規(guī)劃建設(shè)，所有社會成員都可以向?qū)ｉT設(shè)立的部門進(jìn)行反映。比如，對于建設(shè)內(nèi)容與公示不符、建設(shè)場地沒有達(dá)到容積率要求或嚴(yán)重侵害社會成員公共利益等情況，所有社會成員均可向有關(guān)部門反映。這樣的約束和管制，保證了園區(qū)規(guī)劃的嚴(yán)肅性和正義性，杜絕了規(guī)劃調(diào)整的隨意性。

最后是以人為本的規(guī)劃管理?！耙匀藶楸尽钡某鞘幸?guī)劃除了在規(guī)劃理念和規(guī)劃過程中秉承正義理念外，還在規(guī)劃實(shí)施和管理制度上堅(jiān)持正義原則，始終將正義理念作為衡量城市發(fā)展的價值標(biāo)準(zhǔn)。蘇州園區(qū)規(guī)劃不只關(guān)注被設(shè)計(jì)的區(qū)域，還站得高看得遠(yuǎn)，從長遠(yuǎn)和整體的眼光來看待問題，實(shí)行綜合發(fā)展、一區(qū)多園，并強(qiáng)調(diào)城市設(shè)計(jì)，突出蘇州城市特色。

園區(qū)在執(zhí)行規(guī)劃管理工作時借鑒新加坡城市規(guī)劃與管理中較為先進(jìn)和人性化的理念。其主要的管理宗旨是“以人為本”，即要求辦事手續(xù)和程序簡化，并創(chuàng)新激勵方式。其中最大的創(chuàng)新是建立并實(shí)行“一站式”服務(wù)，即將各行政管理部門窗口集中于一處，一方面簡化了審批程序，另一方面該服務(wù)大廳的集中設(shè)立使日常的規(guī)劃建設(shè)審批業(yè)務(wù)可以更為高效便捷地完成。本著“以人為本”的理念，“一站式”服務(wù)大大節(jié)省了需要辦理多個審批項(xiàng)目的客戶往返時間，提高了項(xiàng)目審批效率，方便了公眾。

三、 走向城市公共空間規(guī)劃的正義路徑

城市公共空間是人們共享的公共資源，以正義原則為導(dǎo)向進(jìn)行規(guī)劃、建設(shè)和管理是城市公共空間走向空間正義的必然路徑?；诖嬖趩栴}與已有經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為空間正義視角下的城市公共空間應(yīng)從四個方面進(jìn)行重塑：確立空間正義的城市規(guī)劃理念；優(yōu)化城市公共空間；擴(kuò)大城市公共空間規(guī)劃的民主化；構(gòu)建城市公共空間的補(bǔ)償機(jī)制。

(一)確立空間正義的城市規(guī)劃理念

基于城市可持續(xù)性發(fā)展的要求，規(guī)劃要有長遠(yuǎn)的考量，制度也需要不斷的完善，要始終將空間正義理念作為衡量城市發(fā)展的價值標(biāo)準(zhǔn)，并深入研究和分析城市公共空間對規(guī)劃者的限制和對城市主體的影響。比如，城市歷史發(fā)展和規(guī)劃建設(shè)的聯(lián)系，規(guī)劃設(shè)計(jì)如何影響居民和游客，采用什么原則和政策來指導(dǎo)規(guī)劃方向和內(nèi)容，并進(jìn)行實(shí)施和管理。這些問題的提出和解答，都是確保城市公共空間規(guī)劃沿著正義路徑的理論依據(jù)。

觀念上要確立公共資源配置符合正義原則。分配正義關(guān)注的是如何通過一種制度使各種資源達(dá)到公平分配。[18]我國城市公共空間建設(shè)正在由過去傳統(tǒng)的增量規(guī)劃，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕴嵘鞘衅焚|(zhì)的存量規(guī)劃。以“人”為核心推進(jìn)城市發(fā)展，滿足社會所有成員的多元需求，是我國新時代城市建設(shè)的重點(diǎn)。我們應(yīng)當(dāng)對公共資源進(jìn)行合理配置以避免城市資源浪費(fèi)和維護(hù)社會穩(wěn)定；應(yīng)當(dāng)以公平正義價值為導(dǎo)向，使規(guī)劃建設(shè)更好地服務(wù)于社會成員，最大限度地發(fā)揮其公共空間服務(wù)的社會效益，為社會和諧和城市可持續(xù)發(fā)展提供動力。如此可以滿足民眾日益增長的空間需求，減少非正義空間的出現(xiàn)，最后實(shí)現(xiàn)空間的包容性和正義性發(fā)展，緩解城市空間供需之間的矛盾。[19]11如何分配這些資源才是正義的？約翰·羅爾斯的分配正義要求“所有社會價值，包括自由和機(jī)會、收入和財(cái)富都要進(jìn)行平等的分配”[2]2。他強(qiáng)調(diào)在分配的過程中要堅(jiān)持自由和平等，每個人都能得到基本的權(quán)利，任何人都不能侵犯他人的權(quán)利。

實(shí)踐中要兼顧“效率”與“公平”，統(tǒng)籌“古城”與“新城”。在保障社會各群體能公平獲得權(quán)利的同時，我們還要引導(dǎo)公共資源適度傾向于低收入群體；要協(xié)調(diào)區(qū)域之間、社會主體之間的公共空間資源的分配關(guān)系，注重對城市公共空間和老舊社區(qū)進(jìn)行局部更新，以此提升城市綜合品質(zhì)。在城市公共空間規(guī)劃中，市民的基本權(quán)利之一就是公共空間權(quán)，城市政府應(yīng)該平等地分配所有公共空間資源，同時也要注重對低收入群體空間權(quán)益的保障。

(二)優(yōu)化城市公共空間是城市健康發(fā)展的目標(biāo)

人類是創(chuàng)造城市的主體，城市的空間需要人的參與才能體現(xiàn)價值。城市公共空間是供所有民眾平等享有的空間，它一方面起到調(diào)節(jié)市民身心健康、撫慰市民心理和引導(dǎo)市民行為的作用；另一方面可以促進(jìn)社會融合并提升凝聚力。

創(chuàng)造公共空間使環(huán)境效益最大化。城市公共空間受到市場、民眾、政府等多方博弈，由于城市政府權(quán)力過大，不免出現(xiàn)諸多公共空間資源分配不公的現(xiàn)象。因此，在城市規(guī)劃和設(shè)計(jì)中，要充分考慮如何更有效地在區(qū)域內(nèi)通過創(chuàng)造公共空間使環(huán)境效益最大化，并通過公平和效率的分配來改善區(qū)域乃至城市的總體關(guān)系，讓城市中不同群體都能公平享受社會公共資源。為了使所有民眾都能公平、便捷地獲得城市公共空間資源，并提升公眾參與度，必須確保城市公共空間的可達(dá)性，這也是判斷城市公共空間資源是否公平分配的基本標(biāo)準(zhǔn)。這種可達(dá)性不僅要克服城市公共空間資源地理分布不均衡，而且要從空間的使用能效來評判市民能否方便地使用這些空間，以及在規(guī)劃的空間分配上是否存在影響可達(dá)性的障礙，比如使用成本、開放范圍、安全因素、使用率等?？蛇_(dá)性的不平衡會反映城市公共空間的分配不公平，直接影響城市居民對城市公共景觀空間的使用效率，降低城市的活力。除了滿足所有居民的共享空間資源配置之外，還要兼顧城市的可持續(xù)發(fā)展，對規(guī)劃要有更長遠(yuǎn)的考量。城市規(guī)劃作為空間資源配置的公共政策，應(yīng)該處理好分配正義以維護(hù)城市社會和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，使城市社會所有階層均能獲得更好的生活居住空間。

因地制宜規(guī)劃使城市正義發(fā)展。在對城市公共空間進(jìn)行環(huán)境質(zhì)量提升的同時，也要因地制宜規(guī)劃城市空間，特別是大型公共空間的因地制宜規(guī)劃問題，因?yàn)榇笮凸部臻g容易被政府和資本看重成為其政績亮點(diǎn)和“增加附加值”的首選方案。城市空間和環(huán)境質(zhì)量經(jīng)過改善可能導(dǎo)致周邊土地和房價上漲，迫使本應(yīng)成為公共空間獲益者的原住人群和低收入人群被迫離開該地區(qū)。美國紐約的“高線公園”是在城市廢棄鐵路線上進(jìn)行公共空間再利用的經(jīng)典案例。高線公園雖然營造了諸多綜合性城市公共空間，但由于它拉高了周邊地產(chǎn)的價值，對于居住在高線公園周邊的原住居民來說，它不僅沒有給附近社區(qū)帶來福利，反而使原來的居民因?yàn)闃鞘泻妥饨鸬纳蠞q被迫遷離。高線公園創(chuàng)始人羅伯特·哈蒙德對此現(xiàn)象進(jìn)行反思：我們想為社區(qū)做點(diǎn)什么？正是這一典型的“綠色紳士化”(Green Gentrification)現(xiàn)象引起人們思考：在城市公共空間的規(guī)劃過程中，對于大型城市公共空間的生產(chǎn)是否是所有城市區(qū)域更新的首選？實(shí)際上，因地制宜規(guī)劃和建設(shè)各種類型的人性化公共空間才是公平正義的可持續(xù)性城市發(fā)展之路。

(三)完善城市公共空間規(guī)劃的公眾參與

規(guī)劃在本質(zhì)上是一種公共政策，正義的公共政策應(yīng)該符合空間正義原則。我國傳統(tǒng)的城市規(guī)劃屬于政府主導(dǎo)的管理模式，而實(shí)現(xiàn)空間正義的關(guān)鍵是要限制政府的權(quán)力，由公眾共同分享對城市空間的管理。符合空間正義原則的城市規(guī)劃應(yīng)以政府為主導(dǎo)、社會和公眾共同參與的模式進(jìn)行城市治理。因此，要充分發(fā)揮公眾力量，使政府更好地為所有人的利益服務(wù)，并完善城市空間規(guī)劃中的公眾參與制度。

保障程序正義是公眾參與的基礎(chǔ)。城市公共空間是以土地為中心的空間資源再分配過程，必須保持過程的公正，包括程序和結(jié)果的公正[20]12-19，構(gòu)建一個規(guī)范、正義的程序是實(shí)現(xiàn)這一目的的重要手段。程序正義是“一種看得見的正義”，保證所有公眾參與決策的過程必須在程序正義中進(jìn)行，公民對規(guī)劃的決策享有參與、提議和決定的權(quán)利。如何在城市公共空間的規(guī)劃過程中做到程序正義？最重要的是鼓勵公眾參與每個實(shí)施階段。首先，在確定規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)初期，應(yīng)該邀請相關(guān)利益主體包括政府、投資者、公民等共同參與，各方提出各自的利益訴求，并進(jìn)行公開討論以達(dá)成共識，形成共同綱領(lǐng)；其次，在項(xiàng)目的實(shí)地踏勘和現(xiàn)場研究過程中，應(yīng)結(jié)合各階層的訴求對選址、規(guī)模和質(zhì)量進(jìn)行綜合考量，注重針對低收入群體的訴求進(jìn)行正義分配；再次，方案確定后，應(yīng)該再次以公眾共同參與的形式圍繞重點(diǎn)問題，提供多種解決方案，以共同協(xié)商的方式選出趨近于各階層都比較滿意的方案；最后，在正義原則的基礎(chǔ)上進(jìn)行監(jiān)督。在管理規(guī)劃制定和執(zhí)行的過程中組織各階層參與監(jiān)督，如果發(fā)現(xiàn)與正義相違背的導(dǎo)向偏離，或權(quán)利與職責(zé)不對等的情況，公眾應(yīng)及時反映，經(jīng)過討論確定后進(jìn)行重新調(diào)整，完善新的規(guī)劃內(nèi)容。

完善公眾參與的路徑，增強(qiáng)公眾參與的積極性。在發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)時代，人們開始關(guān)注數(shù)字科技帶來的便捷，城市公共空間的建設(shè)與政策也可以采取互聯(lián)網(wǎng)平臺進(jìn)行信息共享，讓更多的公眾參與城市建設(shè)和空間營造。建立“項(xiàng)目在線”的網(wǎng)絡(luò)共享資源平臺，使所有市民可以通過該平臺在線完成選址、方案、營建的討論，也能參與多方案的選擇，同時還能隨時關(guān)注該規(guī)劃項(xiàng)目的進(jìn)展。在項(xiàng)目建設(shè)過程中如果有非正義規(guī)劃與建設(shè)情況，市民可以隨時在線提出意見。政府定期收集公民的反饋信息，進(jìn)行研討，針對問題進(jìn)行修復(fù)和完善，以求在規(guī)劃建設(shè)的每個階段都能體現(xiàn)所有公眾和專業(yè)人士的意見。另外，還要保證在規(guī)劃實(shí)施過程中政府的管理正義和執(zhí)行正義，制定規(guī)劃法規(guī)并嚴(yán)格執(zhí)行，由所有民眾進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督，并不斷修正廣泛有效的公眾參與渠道，從而完善城市公共空間的公眾參與制度。

(四)構(gòu)建城市公共空間的補(bǔ)償機(jī)制

城市公共空間的補(bǔ)償是針對公共空間缺失和不足等問題而進(jìn)行的增加空間數(shù)量和提升空間品質(zhì)的措施。正義的城市公共空間規(guī)劃要關(guān)注公共空間資源的獲取是否公平，機(jī)會是否均等，低收入群體是否能公平享有其權(quán)益。根據(jù)羅爾斯《正義論》“有利于最少受惠者”原則，在城市公共空間的資源分配中，為了保障低收入群體的基本利益，有必要建立對低收入地區(qū)和群體進(jìn)行公共空間的分配補(bǔ)償機(jī)制。這既是權(quán)益的彌補(bǔ)，同時也有預(yù)防作用，可以避免非正義現(xiàn)象的繼續(xù)產(chǎn)生。

首先，對無法公平享有公共空間的低收入群體進(jìn)行補(bǔ)償。高收入人群的居住社區(qū)擁有高品質(zhì)的公共空間，而低收入人群的居住環(huán)境相對較差。如城中村、古城區(qū)較舊的居住區(qū)和工業(yè)化較強(qiáng)的區(qū)域，這些區(qū)域內(nèi)人口密度較高，且土地資源緊缺，已不能滿足居民日益增長的對公共空間數(shù)量和質(zhì)量的需求，加之僅有的公共空間也被交通工具、商業(yè)設(shè)施等侵占，造成嚴(yán)重空間缺失問題。因此，應(yīng)該優(yōu)先考慮這些社會低收入群體的空間資源分配并向其適當(dāng)傾斜，通過增加公共空間和公園綠地的數(shù)量，調(diào)整布局結(jié)構(gòu)和可達(dá)性進(jìn)行補(bǔ)償。第一，靠近低收入人群居住區(qū)域的社區(qū)公園、高架底部適當(dāng)范圍都可以進(jìn)行空間重構(gòu)和再利用，將有限的空間經(jīng)過重新規(guī)劃和設(shè)計(jì)以保證土地利用最大化。通過空間資源二次分配增加低收入群體獲得城市公共空間機(jī)會，一方面利用“剩余空間”提高土地資源的使用效率，另一方面也可以形成遍布廣泛、便捷可達(dá)的公共空間。第二，通過靈活的空間設(shè)計(jì)解決空間資源不足的問題。通過土地的綜合運(yùn)用、空間拓展、邊角空間活化等公共空間補(bǔ)償設(shè)計(jì)手段進(jìn)行空間改造。比如在廢棄的公用設(shè)施區(qū)域和城市商業(yè)建筑的縫隙空間、街道邊角空間進(jìn)行二次改造和立體化空間設(shè)計(jì)。第三，可以分時段利用空間。比如，中小學(xué)校、商業(yè)中心等城市空間明顯具有某個時間段被空置的特征，如果通過一定的管理方法加以分時段利用，可以有效緩解公共空間的不足。也可以將小區(qū)內(nèi)的停車場和戶外活動場所進(jìn)行綜合設(shè)計(jì)，工作時間的車位空置區(qū)可以提供小區(qū)居民進(jìn)行休閑娛樂活動，車主下班后則回歸停車屬性。這些都是提高公共空間使用效率的可行舉措。

其次，對老城區(qū)更新后缺失的公共空間配置進(jìn)行補(bǔ)償。在老城區(qū)更新中，城市格局發(fā)生明顯的變化，產(chǎn)業(yè)性質(zhì)和結(jié)構(gòu)也由此逐漸轉(zhuǎn)變。城市規(guī)模不斷擴(kuò)張后，許多原本在城區(qū)內(nèi)的工廠和倉庫由于搬至郊區(qū)而空置。居住在老城區(qū)內(nèi)的年輕人由于交通條件的改善，大量搬遷至環(huán)境更好的新城區(qū)，使得老城區(qū)的老齡化現(xiàn)象逐漸凸顯。盡管城市格局發(fā)生變化，但是老城區(qū)依然占據(jù)著城市的中心位置。由于這一原因，老城區(qū)依然存在嚴(yán)重的公共空間缺失現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在建筑年代久遠(yuǎn)且高密度的住宅區(qū)域缺乏與之匹配的公共活動空間；城市中心與郊外居住區(qū)的人(車)流潮汐現(xiàn)象導(dǎo)致嚴(yán)重的擁堵；新老城區(qū)接合部由于缺乏管理成為城市死角。事實(shí)上，老年人和兒童是最常使用公共空間的群體，因此針對老城區(qū)這樣的空間和人口結(jié)構(gòu)，應(yīng)該進(jìn)行公共空間規(guī)劃的調(diào)整和完善，充分考慮他們的利益需求。比如可以將空置的廠房改造為康老醫(yī)院和敬老院，以滿足老齡化社會的發(fā)展需求；老城區(qū)周邊的交通節(jié)點(diǎn)應(yīng)因地制宜地設(shè)置一些交通換乘設(shè)施和停車場等公共空間，用以緩解交通潮汐造成的擁堵現(xiàn)象；同時還需要打破城區(qū)的邊界壁壘，對新老城區(qū)接合部進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，并通過數(shù)量和質(zhì)量的補(bǔ)償，來協(xié)調(diào)老城區(qū)更新和新城區(qū)建設(shè)的同步問題。

最后，完善城市公共空間補(bǔ)償?shù)谋Ｕ现贫?。目前，我國城市建設(shè)和規(guī)劃管理中的法規(guī)條例、制度設(shè)計(jì)還比較薄弱，對城市公共空間的補(bǔ)償機(jī)制也不具有針對性。雖然近年來我國相繼出臺了若干獎勵容積率的政策，通過提出容積率獎勵措施來增加公共空間的面積和數(shù)量，但是由于我國的土地歸屬權(quán)較為復(fù)雜，僅從現(xiàn)有政策層面引導(dǎo)公共空間補(bǔ)償很難解決城市公共空間缺失問題。要保障這些區(qū)域的補(bǔ)償措施有效進(jìn)行，一是必須完善相關(guān)法規(guī)條例、政策制度等；二是應(yīng)該編制公共空間補(bǔ)償?shù)脑O(shè)計(jì)指引；三是豐富公共空間補(bǔ)償?shù)募钫?。除了為公共空間補(bǔ)償提供政策導(dǎo)向外，還要鼓勵社會各界積極參與到城市公共空間補(bǔ)償中去。

四、結(jié)語

當(dāng)今人們對符合空間正義價值的城市公共空間規(guī)劃需求越發(fā)迫切。正義的城市公共空間規(guī)劃，一方面有助于協(xié)調(diào)人民日益增長的美好生活需求和不平衡不允分的發(fā)展之間的矛盾，確保城市公共空間規(guī)劃公平性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；另一方面也有助于激發(fā)所有民眾自下而上參與城市建設(shè)的積極性，提高他們公平享有城市公共空間的自由度。所有民眾均能公平享有城市公共空間所帶來的增益，這是空間正義視角下城市公共空間規(guī)劃所追尋的最終目的?！翱臻g正義”雖然沒有統(tǒng)一的定義，但一直是人們追求的目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要不斷對城市的“非正義”問題進(jìn)行剖析和審視，對規(guī)劃設(shè)計(jì)、執(zhí)行程序、管理措施和補(bǔ)償機(jī)制等多方面進(jìn)行完善和修正，以空間正義的價值為衡量標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建被所有人認(rèn)可的正義城市。