張卓明

(華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 201620)

民主既是法治的基礎(chǔ)，又是法治發(fā)展的動力來源。在全面推進依法治國的當(dāng)下，如何認識與理解我國社會主義民主政治實踐，尤其是獨具特色的協(xié)商民主實踐，并在此基礎(chǔ)上不斷加以完善，充分發(fā)揮其獨特優(yōu)勢，是一個重大的理論和實踐課題。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記對協(xié)商民主提出了不少新觀點、新思想和新論斷，發(fā)展了社會主義協(xié)商民主理論，這已成為習(xí)近平法治思想的重要組成部分。本文擬從中國特色協(xié)商民主的地位、概念、構(gòu)成要素等方面對之加以探討。

一、協(xié)商民主在我國民主政治中的獨特地位

在現(xiàn)代社會，民主既是統(tǒng)治秩序之正當(dāng)性的根本來源，又是實現(xiàn)自由、平等、人權(quán)等基本價值的不二法門。因此，民主成為現(xiàn)代國家的基本理念。不過，民主理念在中西方有很大的差別。在當(dāng)代西方，主導(dǎo)性的民主理念是形式主義的，以選舉程序為中心。正如政治經(jīng)濟學(xué)家熊彼特在1942年提出的那樣，民主“就是那種為作出政治決定而實行的制度安排，在這種安排中，某些人通過爭取人民選票取得作決定的權(quán)力”[1]395-396。這個定義強調(diào)的是民主作為選舉官員的程序和方法，而不是體現(xiàn)人民意志和人民統(tǒng)治的實質(zhì)。即便承認人民意志的存在，也是從形式化角度去理解，如德國法學(xué)家默勒斯指出：“不存在先于民主的人民意志，民主程序表達了人民意志。民主的運作不是代表式的，而是表達式的。民主通過程序創(chuàng)造民主意志。”[2]10在我國，主導(dǎo)性的民主理念是實質(zhì)主義的，以人民為中心。因此，民主被理解為人民統(tǒng)治或人民當(dāng)家作主，為了區(qū)別于西方資本主義國家的民主類型，又被稱為“人民民主”。(1)關(guān)于人民民主理念在中國的興起過程，參見張卓明：《歷史維度下的民主中國夢——人民民主思想在中國的興起》，載《浙江社會科學(xué)》2013年第7期。人民民主觀念直接反映在我國現(xiàn)行憲法中，憲法序言宣告：“中國人民掌握了國家的權(quán)力，成為國家的主人。”憲法第2條第1款又規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。”習(xí)近平總書記也曾指出：“人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心。人民民主是社會主義的生命。沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現(xiàn)代化，就沒有中華民族偉大復(fù)興?！盵3]1765-1766

在我國，人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度和基層群眾自治制度都是實現(xiàn)人民民主的基本政治制度。選舉(票決)和協(xié)商則是實現(xiàn)人民民主的兩種主要方式。2006年2月8日發(fā)布的《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》首次明確提出：“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在作出重大決策之前進行充分協(xié)商，盡可能就共同問題取得一致意見，是社會主義民主的兩種重要形式。”(2)這一論斷在正式寫入黨中央的文件前，早在1991年3月23日，江澤民在參加全國政協(xié)七屆四次會議的講話中即已提出。參見李君如：《協(xié)商民主在中國》，人民出版社2014年版，第13頁。2007年，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表的《中國的政黨制度》白皮書重申了這一觀點，并在與“選舉民主”相對的意義上使用“協(xié)商民主”概念：“選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合，是中國社會主義民主的一大特點。……選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合，拓展了社會主義民主的深度和廣度?！盵4]2012年，黨的十八大報告強調(diào)了協(xié)商民主在我國人民民主中的重要地位：“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式?！?013年，十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，協(xié)商民主是我國社會主義民主的特色，協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢。

2014年，習(xí)近平在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話中，進一步將協(xié)商民主提升到“人民民主的真諦”層面，指出“在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦?！盵5]292-2932017年，黨的十九大報告再次指出：“協(xié)商民主是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢。”[6]37-382019年，習(xí)近平在中央政協(xié)工作會議暨慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立70周年大會上的講話中又強調(diào)：“協(xié)商民主是黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家、保證人民當(dāng)家作主的重要制度設(shè)計，同選舉民主相互補充、相得益彰?！盵7]295

總之，中國特色協(xié)商民主是以人民為中心的直接體現(xiàn)，是人民廣泛參與政治生活的重要途徑，在我國民主政治中具有獨特的地位。正如習(xí)近平總書記所言：“協(xié)商民主是中國社會主義民主政治中獨特的、獨有的、獨到的民主形式，它源自中華民族長期形成的天下為公、兼容并蓄、求同存異等優(yōu)秀政治文化，源自近代以后中國政治發(fā)展的現(xiàn)實進程，源自中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進行革命、建設(shè)、改革的長期實踐，源自新中國成立后各黨派、各團體、各民族、各階層、各界人士在政治制度上共同實現(xiàn)的偉大創(chuàng)造，源自改革開放以來中國在政治體制上的不斷創(chuàng)新，具有深厚的文化基礎(chǔ)、理論基礎(chǔ)、實踐基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)?！盵5]293-294這一重要論斷，既勾勒了協(xié)商民主在我國的產(chǎn)生和發(fā)展脈絡(luò)，又彰顯了協(xié)商民主的獨到地位與深厚基礎(chǔ)，是我們領(lǐng)悟和堅持中國特色協(xié)商民主的理論指南。

二、中國特色協(xié)商民主的概念辨析

關(guān)于民主的概念及其中國特色，前文已有所討論?！皡f(xié)商”是指不同主體之間展開合作的一種意見溝通和決策方式，旨在群策群力，相互幫助，通過討論和商量的方式確定并實現(xiàn)共同的目標(biāo)。在我國協(xié)商民主語境中，尤其是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的語境中，“協(xié)”和“商”的含義得到了充分體現(xiàn)：中國共產(chǎn)黨與各民主黨派之間的關(guān)系，既有領(lǐng)導(dǎo)和服從的一面，也有相互尊重、相互幫助和相互監(jiān)督的一面，二者就重大問題的決策進行討論和商量，以取得最大共識，實現(xiàn)相互合作、和睦共處。當(dāng)然，中國共產(chǎn)黨與各民主黨派之間的協(xié)商合作，僅僅是中國特色協(xié)商民主的一個重要方面。中國特色協(xié)商民主的概念十分寬泛，譬如，就主體而言，除了政黨之外，不僅包括“人民”中的一切個體，還涵蓋“人民范圍”內(nèi)的一切階級、階層和集團，除了中華人民共和國公民之外，還表現(xiàn)為我國各個民族、國家機關(guān)以及各種社會團體和組織。概而言之，中國特色協(xié)商民主是中國人民內(nèi)部各個主體通過討論和商量就重大問題取得最大共識的合作式集體決策模式。深入理解中國特色協(xié)商民主，首先需要在概念上將其與西方的協(xié)商民主(審議民主)相比較，以及與選舉民主(票決民主)相比較。

(一)與西方協(xié)商民主的聯(lián)系和區(qū)別

不得不承認，作為一種概念和理論的協(xié)商民主(審議民主)首先在西方提出，我國是在21世紀(jì)初引入西方協(xié)商民主(審議民主)概念和理論的過程中，結(jié)合中國協(xié)商民主的實踐發(fā)展才達致理論上的自覺。政治學(xué)者林尚立早在2003年就提出協(xié)商政治作為中國民主政治發(fā)展的方向，他是在與“競爭政治”相對意義上使用“協(xié)商政治”概念，并提及德國哲學(xué)家哈貝馬斯在2001年訪華演講中曾使用這個概念，原文是deliberative Politik。[8]陳家剛在2004年系統(tǒng)地梳理了西方協(xié)商民主概念的提出和理論發(fā)展。他指出：1980年，美國政治學(xué)者約瑟夫·畢塞特首次在學(xué)術(shù)上使用“協(xié)商民主(deliberative democracy)”一詞，后有曼寧和科恩等政治學(xué)者為協(xié)商民主理論的發(fā)展提供了助力，但一直到20世紀(jì)90年代后期，協(xié)商民主理論才真正引起西方學(xué)者們的關(guān)注。[9]陳剩勇也指出：“協(xié)商民主(deliberative democracy)是20世紀(jì)90年代以來在西方政治學(xué)界興起的一種民主理論。”[10]可見，協(xié)商民主作為一個學(xué)術(shù)概念，最初是我國政治學(xué)者的一個本土化色彩頗濃的譯語。為了區(qū)別于中國的協(xié)商民主，而體現(xiàn)deliberative的本義，國內(nèi)也有學(xué)者將deliberative democracy譯為“審議民主”[11]156以下“慎議民主”[12]14。政治學(xué)者談火生認為，至少在口語中，“協(xié)商”有“相互讓步”“討價還價”的意味，而這是審議民主理論所極力反對的民主想象，特別對于哈貝馬斯的審議民主理論來說，通過對話形成共識根本不是一種利益協(xié)商的談判妥協(xié)過程，而是透過理性論證進行的。而且“協(xié)商民主”的譯法容易讓人有先入之見，使人聯(lián)想到中國特有的政治協(xié)商制度。[13]7法理學(xué)者李林也曾指出：政治協(xié)商會議中的“協(xié)商”翻譯成英文是consultative，而非deliberative，所以中國的協(xié)商民主之英譯應(yīng)該是“consultative democracy”，這樣一來，“我國的協(xié)商民主理論與國際上通行的‘協(xié)商民主’(deliberative democracy)概念在理論淵源上就存在錯位和不同”[14]。關(guān)于“deliberative democracy”一詞中譯的不同選擇，體現(xiàn)了譯者求同抑或求異的不同考量。但不管怎樣，中國的協(xié)商民主與西方的協(xié)商民主在概念上既有相通之處，也有相異之處。

在西方協(xié)商民主理論中，“協(xié)商是一種政治過程，其中，參與者自由、公開地表達或傾聽各種不同的理由，通過理性、認真地思考，審視各種理由，或者改變自身偏好，或者說服他人，進而做出合理的選擇”?！皡f(xié)商民主是一種治理形式，其中，平等、自由的公民在公共協(xié)商過程中，提出各種相關(guān)理由，說服他人，或者轉(zhuǎn)換自身的偏好，在廣泛考慮公共利益的基礎(chǔ)上利用公開審議過程的理性指導(dǎo)協(xié)商，從而賦予立法和決策以政治合法性。”[9]作為20世紀(jì)后期興起的西方協(xié)商民主理論，其前提在于“承認并接受多元社會的現(xiàn)實，以及不同利益主體之間存在的差異和分歧”，“其核心則在于強調(diào)基于理性的公共協(xié)商，即討論、審議、對話和交流，從而實現(xiàn)立法和決策的共識”。[15]關(guān)于協(xié)商和協(xié)商民主的這些界定，與中國特色協(xié)商民主的概念是相通的。我國改革開放以來，尤其是實行社會主義市場經(jīng)濟以來，個人利益得到了承認，社會結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了多元化，社會上不同利益主體之間的差異和分歧也由此凸顯出來。我國發(fā)展人民民主，必須承認和面對這一社會現(xiàn)實。為此，通過協(xié)商過程以及協(xié)商民主的治理方法，以增進立法等重大決策中的社會共識，自然有其必要性乃至急迫性?？赡苷腔谥形鲄f(xié)商民主概念的共通方面以及理論效用的考慮，我國理論界積極地引入西方協(xié)商民主理論，并傾向于將deliberative democracy譯為本土色彩頗濃的“協(xié)商民主”。

關(guān)于中西協(xié)商民主概念的差異，首先在于二者形成的歷史背景不同。西方協(xié)商民主理論的出現(xiàn)，是為了克服既有的以競爭性選舉程序為核心的代議民主或自由主義民主之弊端，如小眾的精英主義、不平等的存在、利益集團的操控。因此，西方的協(xié)商民主理論“在某種程度上還停留在學(xué)者的探討階段，理想和實踐之間存在著一定的緊張關(guān)系”[16]。中國特色協(xié)商民主則是在近代以來的歷史中逐步形成和發(fā)展的，具有實踐先行性。中國協(xié)商民主概念的提出，雖然受西方協(xié)商民主理論的啟發(fā)，但很大程度上是建立在對既有民主實踐的解釋基礎(chǔ)之上。當(dāng)然，在既有民主實踐理論化之后，中國特色協(xié)商民主概念也就具有規(guī)范性，反過來又能指導(dǎo)人民民主的進一步發(fā)展。其次，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是中國特色協(xié)商民主的制度基石，它“以政黨為主角，直接在政權(quán)組織與運行層面展開”，而西方的協(xié)商民主“以公民為主角，在公民參與中展開”。[17]20換言之，中國特色協(xié)商民主已經(jīng)建制化，與國家制度存在著密切聯(lián)系，而非單純是社會領(lǐng)域的民主實踐，或在政治上僅起到補充性的作用。再次，中國特色協(xié)商民主乃是基于中國社會和政治的實際需要而產(chǎn)生和發(fā)展，具有內(nèi)生性。它緣起于清末民初社會各界聯(lián)合的需要，后又在中國共產(chǎn)黨的“統(tǒng)一戰(zhàn)線”的形成和發(fā)展中以及“聯(lián)合革命”“協(xié)商建國”“合作治國”的歷史進程中得到確立和發(fā)展。除了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度外，早在1987年，為了應(yīng)對當(dāng)時的社會矛盾和沖突，黨的十三大報告提出了社會協(xié)商對話制度的構(gòu)想：“必須使社會協(xié)商對話形成制度，及時地、暢通地、準(zhǔn)確地做到下情上達，彼此溝通、互相理解?！岣哳I(lǐng)導(dǎo)機關(guān)活動的開放程度，重大情況讓人民知道，重大問題經(jīng)人民討論。”[8]21世紀(jì)初以來，面對社會利益的多元化，中國的協(xié)商民主從政治領(lǐng)域向社會領(lǐng)域進一步拓展，試圖將更多社會主體和廣大公民包容進來。協(xié)商民主理論的興起與此民主實踐的需要相契合。可見，中國特色協(xié)商民主的開拓和發(fā)展也是在堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下進行的，與西方政治多元化前提下尋求去權(quán)力化的協(xié)商民主不可同日而語。

(二)與選舉民主的區(qū)別和聯(lián)系

多數(shù)決是現(xiàn)代選舉概念的核心。[18]所以，選舉民主又可被稱為多數(shù)決民主或票決民主。多數(shù)決是現(xiàn)代社會解決分歧的基本手段，由于其蘊含著平等參與，且多數(shù)意志可被擬制為全體意志，所以被視為典型的民主方法。但如果多數(shù)決不是建立在充分的討論、溝通和協(xié)商的基礎(chǔ)之上，分歧不僅可能沒有被化解，而且可能進一步加??；此外，多數(shù)決的結(jié)果可能是不明智的，甚至產(chǎn)生多數(shù)人的暴政。以理性討論為核心的協(xié)商民主概念之所以興起，正是因為認識到單純的多數(shù)決或票決之弊端。當(dāng)然，民主過程光有協(xié)商也不行，畢竟，有些分歧可能根深蒂固，一時難以化解，而集體行動和決策往往具有急迫性，為此，需要適時通過投票決定來解決分歧。所以，“選舉民主與協(xié)商民主是民主政治的兩個基本環(huán)節(jié)，它們是一種互補的關(guān)系”[19]103。就此而言，協(xié)商民主與選舉民主(票決民主)是一組相對的概念，二者處于并列的地位。格里·邁吉曾指出：“民主既涉及投票，也涉及討論；顯而易見，無論在描述的意義上，還是在規(guī)范的意義上，討論對于民主而言至少是與投票同樣重要的?！盵20]71習(xí)近平總書記也曾指出：“通過依法選舉、讓人民的代表來參與國家生活和社會生活的管理是十分重要的，通過選舉以外的制度和方式讓人民參與國家生活和社會生活的管理也是十分重要的。人民只有投票的權(quán)利而沒有廣泛參與的權(quán)利，人民只有在投票時被喚醒、投票后就進入休眠期，這樣的民主是形式主義的?！嗣裢ㄟ^選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是中國社會主義民主的兩種重要形式。在中國，這兩種民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互補充、相得益彰的，共同構(gòu)成了中國社會主義民主政治的制度特點和優(yōu)勢?！盵5]293可見，在我國，協(xié)商民主已被置于同選舉民主(票決民主)相并列的地位，二者同等重要、相互補充。

嚴(yán)格來說，選舉不同于投票或票決，選舉指的是通過多數(shù)決的方式選出代表或官員的整個過程。就此而言，投票或票決只是選舉過程的一個環(huán)節(jié)。選舉環(huán)節(jié)還包括選區(qū)劃分、選民登記、候選人提名、候選人與選民見面或競選宣傳、選票的制作和分發(fā)或領(lǐng)取、計票、公布選舉結(jié)果等。在候選人提名、候選人與選民見面或競選宣傳環(huán)節(jié)，自然也蘊含著不同主體之間的溝通和協(xié)商。所以，選舉民主與協(xié)商民主之間還存在結(jié)構(gòu)耦合的關(guān)系。有論者將選舉理解為西方的多黨競爭式選舉，并將其作為代議民主的本質(zhì)，從而將“選舉民主”和“代議民主”等同起來，并提出協(xié)商民主是對選舉民主或代議民主的超越之論點。[21]然而這一論點忽視了選舉民主和協(xié)商民主的多樣性，將協(xié)商民主與選舉民主割裂開來，至少不適合中國的民主實踐。同樣，由于沒有認識到我國協(xié)商民主與選舉民主在結(jié)構(gòu)上的耦合互補關(guān)系，既有論者提出協(xié)商民主是中國憲法的民主基礎(chǔ)：“中國憲法及政治制度體系的正當(dāng)性，并非基于選舉式的代議民主獲得，而是……廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線以及作為組織載體的中國人民政治協(xié)商會議所發(fā)揮的歷史作用來達成的”[22]。又有論者提出選舉民主才是中國憲法的民主基礎(chǔ)，“選舉民主本質(zhì)上是一種國家形態(tài)”，“而協(xié)商民主本質(zhì)上是一種民主方式”；“選舉民主是我國的立國之本、制憲之基”。[14]如果說前一種論點忽視了選舉民主的重要作用，那么后一種論點卻未能重視協(xié)商民主在我國民主政治中的獨特地位。盡管在我國憲法和法律中，選舉民主的制度化程度較高，在地位上似乎高于協(xié)商民主，但其實選舉民主與協(xié)商民主是一種耦合互補關(guān)系，一起構(gòu)筑了中國憲法的民主基礎(chǔ)。因為，一方面，我們的人大代表選舉工作是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展的，它是人民代表大會制度、多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度等基本政治制度發(fā)生有機聯(lián)系并形成制度整體的重要環(huán)節(jié)和組成部分；另一方面，我國人大代表選舉過程滲透著協(xié)商精神，甚至已包含了若干協(xié)商程序，如現(xiàn)行《選舉法》第32條，規(guī)定選舉委員會將代表候選人名單“交各該選區(qū)的選民小組討論、協(xié)商，確定正式代表候選人名單”。習(xí)近平總書記曾提出：“協(xié)商民主深深嵌入了中國社會主義民主政治全過程”[5]294，依此推論，協(xié)商民主也深深嵌入了人大代表的選舉過程。

三、中國特色協(xié)商民主的構(gòu)成要素

協(xié)商民主是我國社會主義民主政治中最具實踐性和民族性的部分。如果說我國選舉民主是建立在對西方民主的繼承和批判的基礎(chǔ)之上，那么我國協(xié)商民主則是近代以來中國人民在追求中華民族偉大復(fù)興過程中自己摸索出來的一種獨特的民主形式。中國特色協(xié)商民主不僅僅是一種政治過程和民主方法，而且還是一套相對完整的制度體系。通過對中國特色協(xié)商民主構(gòu)成要素的理論分析，有助于我們對中國特色協(xié)商民主有更深入的認識，進而推動中國特色協(xié)商民主體系的建設(shè)和發(fā)展。

(一)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是政治原則

中國特色協(xié)商民主是社會主義性質(zhì)的民主。根據(jù)我國憲法第1條第2款規(guī)定，“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”。因此，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)也構(gòu)成了中國特色協(xié)商民主的根本政治原則。中國共產(chǎn)黨不僅是執(zhí)政黨，而且是領(lǐng)導(dǎo)黨，是中國人民的領(lǐng)導(dǎo)核心。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是在歷史中形成的。作為領(lǐng)導(dǎo)黨的中國共產(chǎn)黨，在整合中華民族并帶領(lǐng)中國人民從事現(xiàn)代化建設(shè)的過程中扮演著主導(dǎo)性的角色。為此，中國特色協(xié)商民主的開展和實現(xiàn)，必須依靠中國共產(chǎn)黨。只有在中國共產(chǎn)黨的組織和領(lǐng)導(dǎo)下，才能充分發(fā)揮協(xié)商民主的功能和作用。不僅多黨合作和政治協(xié)商制度的運作，離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)，而且，其他協(xié)商渠道的建設(shè)和暢通，其他基本政治制度中的協(xié)商功能之開拓和發(fā)展，以及各種協(xié)商渠道之間的整合與體系化，也都依賴于黨的領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)。譬如，2020年第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會修改《選舉法》，新增一項規(guī)定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表的選舉工作，堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持充分發(fā)揚民主，堅持嚴(yán)格依法辦事?！边@一規(guī)定反映了“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機統(tǒng)一”的基本原則。在法律上明確規(guī)定人大代表選舉工作在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展，可以使人大代表的選舉過程更充分地發(fā)揮協(xié)商功能，使協(xié)商民主更好地嵌入人大代表的選舉過程。又如近些年正在探索的社會組織這一協(xié)商渠道，盡管社會組織具有自治性，但也需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有序地開展協(xié)商。正如2015年中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》所指出：“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府依法管理，健全與相關(guān)社會組織聯(lián)系的工作機制和溝通渠道，引導(dǎo)社會組織有序開展協(xié)商，更好為社會服務(wù)?！盵23]2015年中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強社會組織黨的建設(shè)工作的意見(試行)》，明確提出“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會組織依法自治相統(tǒng)一”的原則，并要求“凡有三名以上正式黨員的社會組織”建立黨組織。[24]社會組織中的黨組織，能夠為社會組織協(xié)商提供政治基礎(chǔ)和組織保障。通過將社會組織的負責(zé)人或黨組織成員吸納到黨和國家機關(guān)的組織中，可以使社會組織的協(xié)商更好地得到實現(xiàn)?？傊袊厣珔f(xié)商民主的形成和發(fā)展，離不開中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)；同時，中國特色協(xié)商民主又是實現(xiàn)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，正如習(xí)近平總書記所指出：“在我們這個人口眾多、幅員遼闊的社會主義國家里，關(guān)系國計民生的重大問題，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下進行廣泛協(xié)商，體現(xiàn)了民主和集中的統(tǒng)一?！覀円羁贪盐丈鐣髁x協(xié)商民主是中國共產(chǎn)黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)這一基本定性?！盵5]293-294

(二)參與和發(fā)展是價值追求

以多黨競選為核心的西方民主，假定能通過代議制和自由選舉來實現(xiàn)人民主權(quán)，但實際上，由于人與人之間在經(jīng)濟上的不平等以及利益集團的支配作用，往往只有少數(shù)有錢有勢者能夠發(fā)揮政治上的實際影響力，所以是一種精英主義民主。相應(yīng)地，“民主理論不再集中關(guān)注‘人民’的參與，不再關(guān)注普通人的參與活動，民主政治體系的主要優(yōu)點也不再被認為是與普通個人身上所體現(xiàn)出來的與政治有關(guān)的必要品質(zhì)的發(fā)展”[25]98。晚近興起的協(xié)商民主理論則強調(diào)平等參與的價值?！皡f(xié)商民主，簡單地說就是公民通過自由而平等的對話、討論、審議等方式，參與公共決策和政治生活。”[26]95“協(xié)商民主關(guān)注決策參與，最終以參與決策為民主之理想，因此，被看作是參與民主的進一步闡釋應(yīng)該不失為恰當(dāng)?！盵27]在中國，人民民主本就強調(diào)人民大眾的廣泛參與，是全體人民所享有的民主，是包容性極強的民主。作為人民民主重要形式的協(xié)商民主，鼓勵廣大人民積極地參與到?jīng)Q策過程之中，允許社會上各種不同的利益和觀點得到合理的表達，在此基礎(chǔ)上予以協(xié)調(diào)和決策，從而可以更好地實現(xiàn)平等參與的價值。目前，廣泛性和多層次性已被設(shè)定為協(xié)商民主體系建設(shè)的重要方向，其目的就在于擴大民眾平等參與公共生活的渠道，“廣泛形成人民群眾參與各層次管理和治理的機制，有效克服人民群眾在國家政治生活和社會治理中無法表達、難以參與的弊端”。[5]295-296

早在2013年，習(xí)近平總書記就提出要“拓寬國家政權(quán)機關(guān)、政協(xié)組織、黨派團體、基層組織、社會組織的協(xié)商渠道；深入開展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會協(xié)商；發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線在協(xié)商民主中的重要作用，發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用，……拓展協(xié)商民主形式，更加活躍有序地組織專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商，增加協(xié)商密度，提高協(xié)商成效。”[28]822014年，習(xí)近平又指出：“要拓寬中國共產(chǎn)黨、人民代表大會、人民政府、人民政協(xié)、民主黨派、人民團體、基層組織、企事業(yè)單位、社會組織、各類智庫等的協(xié)商渠道，深入開展政治協(xié)商、立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、社會協(xié)商、基層協(xié)商等多種協(xié)商，建立健全提案、會議、座談、論證、聽證、公示、評估、咨詢、網(wǎng)絡(luò)等多種協(xié)商方式”。[5]2972015年，中共中央《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》將協(xié)商類型分為七種：政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商和社會組織協(xié)商。協(xié)商民主的這一分類，是基于不同種類的實施部門確定的，這有助于協(xié)商渠道拓展責(zé)任的具體落實。2017年，黨的十九大報告又強調(diào)：“要推動協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，統(tǒng)籌推進政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商。加強協(xié)商民主制度建設(shè)，形成完整的制度程序和參與實踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利?！盵6]38隨著中國特色協(xié)商民主的不斷完善，人民參與政治的權(quán)利及其背后的參與價值將得到更好的實現(xiàn)。

健全的社會主義協(xié)商民主制度，有助于激發(fā)廣大人民群眾的自主性和創(chuàng)造力，更積極地為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)貢獻自己的智慧，從而推動國家經(jīng)濟社會的全面發(fā)展，并最終實現(xiàn)個人的全面發(fā)展。所以，發(fā)展是中國特色協(xié)商民主的根本價值追求。在社會主義中國，國家與社會的整體發(fā)展和組成人民的個人之發(fā)展具有內(nèi)在的統(tǒng)一性。協(xié)商民主的根本價值就在于國家、社會和個人的共同發(fā)展。通過國家和社會的發(fā)展，人民才能共享發(fā)展成果，從而促使個人全面發(fā)展。所以，一方面，在社會主義中國，不同主體參與民主協(xié)商，不應(yīng)該僅僅以自身的個別利益或局部利益為出發(fā)點，而應(yīng)該以國家的整體利益和社會的公共利益為根本考量；另一方面，個人只有通過政治參與，關(guān)注公共利益和國家發(fā)展，才能成為具有政治德性的合格公民，才能真正得到全面發(fā)展，而不僅僅停留在市民社會的生活中，以追逐私利和享受為終極追求?？傊?，通過拓展協(xié)商渠道，使公民廣泛參與協(xié)商，不僅具有推動國家經(jīng)濟社會發(fā)展的工具價值，而且還具有尊重人民主體地位、彰顯主人翁精神、促進個人全面發(fā)展的內(nèi)在價值。

(三)合作與商量是基本手段

中國特色協(xié)商民主是人民內(nèi)部各個主體就經(jīng)濟社會發(fā)展中遇到的重大問題進行討論和商量的過程。各個協(xié)商主體之間的相互承認與真誠合作是展開有效討論和商量的前提。無論協(xié)商是在各黨派之間或國家機關(guān)之間，還是在社會組織之間或公民之間展開，都必須抱著相互尊重與相互合作的態(tài)度，方能促進相互理解、化解分歧和取得共識。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國基本政治制度。它既是從中國土壤中生長出來的一項新型政黨制度，又是實現(xiàn)我國社會主義協(xié)商民主的重要依托。這項基本政治制度的名稱所包含的“合作”一詞，不僅反映了我國執(zhí)政黨和參政黨之間的基本關(guān)系，而且揭示了在中國開展民主協(xié)商的基本手段。在堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的前提下，人民內(nèi)部不同主體之間廣泛合作與積極協(xié)商“可以有效克服黨派和利益集團為自己的利益相互競爭甚至相互傾軋的弊端；可以廣泛暢通各種利益要求和訴求進入決策程序的渠道，有效克服不同政治力量為了維護和爭取自己的利益固執(zhí)己見、排斥異己的弊端”[5]295。

商量是民主協(xié)商的基本方式，同時是達成合作的關(guān)鍵手段。商量反對獨斷，而推崇基于理性的對話。商量預(yù)設(shè)了商量者與被商量者之間在討論問題中的平等地位和相互尊重。有事好商量，眾人的事情由眾人商量，商量有助于共識的達成。商量的程序可以使人民群眾的智慧得以充分發(fā)揮，有助于避免決策失誤。商量的過程還有助于決策的結(jié)果獲得認同，并使決策得到理解，從而最終獲得有效落實。這就是為什么協(xié)商既要在決策之前，又要在決策實施之中。正如習(xí)近平總書記所指出的：“涉及人民利益的事情，要在人民內(nèi)部商量好怎么辦，不商量或者商量不夠，要想把事情辦成辦好是很難的。我們要堅持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。涉及全國各族人民利益的事情，要在全體人民和全社會中廣泛商量；涉及一個地方人民群眾利益的事情，要在這個地方的人民群眾中廣泛商量；涉及一部分群眾利益、特定群眾利益的事情，要在這部分群眾中廣泛商量；涉及基層群眾利益的事情，要在基層群眾中廣泛商量。在人民內(nèi)部各方面廣泛商量的過程，就是發(fā)揚民主、集思廣益的過程，就是統(tǒng)一思想、凝聚共識的過程，就是科學(xué)決策、民主決策的過程，就是實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的過程?！盵5]292-293

為此，各個協(xié)商主體必須充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下運用合作與商量的手段，實現(xiàn)聯(lián)合與團結(jié)，凝聚一心從事社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。以人民政協(xié)為例，它既是統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，又是社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)，應(yīng)“在協(xié)商中促進廣泛團結(jié)、推進多黨合作、實踐人民民主，既秉承歷史傳統(tǒng)，又反映時代特征”，充分體現(xiàn)“我國社會主義民主有事多商量、遇事多商量、做事多商量的特點和優(yōu)勢”。[7]295

(四)共識和真理是共同目標(biāo)

在一個多元的民主社會，人民對一些重大問題產(chǎn)生意見分歧是很正常的。如果不結(jié)合協(xié)商手段，簡單地運用票決手段解決分歧，實際上只是比較人數(shù)多少和力量大小，很可能導(dǎo)致少數(shù)人或弱勢者內(nèi)心的不服，不能真正消弭分歧。中國特色協(xié)商民主試圖通過合作與商量真正消弭分歧，達成決策上的共識，并且，還尋求決策的正確性與科學(xué)性。換言之，共識和真理是在人民內(nèi)部展開廣泛協(xié)商的共同目標(biāo)。正如習(xí)近平總書記指出的：“在中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，通過多種形式的協(xié)商，廣泛聽取意見和建議，廣泛接受批評和監(jiān)督，可以廣泛達成決策和工作的最大共識，……可以廣泛形成發(fā)現(xiàn)和改正失誤和錯誤的機制，有效克服決策中情況不明、自以為是的弊端。”[5]295通過廣泛協(xié)商在決策和工作上達成“最大共識”，也就是通過在人民內(nèi)部的廣泛商量的基礎(chǔ)上找到“全社會意愿和要求的最大公約數(shù)”。而且，廣泛的商量有助于“發(fā)現(xiàn)和改正失誤”，使決策的作出和實施更加正確與符合真理，正所謂“兼聽則明，偏信則暗”。從這個意義上說，中國特色協(xié)商民主契合實事求是的要求，是接近真理的科學(xué)方法。

以哈貝馬斯為代表的西方協(xié)商民主理論家主張真理共識論，認為一個命題若被視為真理，其前提條件必須是其他所有人的潛在同意。其所欲批判和替代的是“真理符合論”，即認為一個命題只有與其所表述的事實(實際存在)相符時才是真理。[29]129-130與西方協(xié)商民主理論一味地強調(diào)真理的主體間性、否定真理的客觀性不同，中國特色協(xié)商民主理論建立在馬克思主義的基本原理之上，從唯物史觀出發(fā)，堅持真理的客觀性，同時，強調(diào)通過主體間的溝通和商量能夠認識到客觀真理。因此，中國特色協(xié)商民主的基本預(yù)設(shè)是：中國人民在作為“先鋒隊”的中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，能夠發(fā)現(xiàn)真理，并就該真理達成共識。如果說西方的選舉民主試圖通過多數(shù)決定的程序機制暫時地中止?fàn)幾h，那么社會主義協(xié)商民主的抱負更大，其試圖通過包括少數(shù)人在內(nèi)的人民內(nèi)部各方面的討論和商量達成共識，并使決策及其實踐接近乃至符合真理。正因為如此，習(xí)近平總書記指出：“協(xié)商就要真協(xié)商，真協(xié)商就要協(xié)商于決策之前和決策之中，根據(jù)各方面的意見和建議來決定和調(diào)整我們的決策和工作，從制度上保障協(xié)商成果落地，使我們的決策和工作更好順乎民意、合乎實際。要通過各種途徑、各種渠道、各種方式就改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題特別是事關(guān)人民群眾切身利益的問題進行廣泛協(xié)商，既尊重多數(shù)人的意愿，又照顧少數(shù)人的合理要求，廣納群言、廣集民智，增進共識、增強合力……不斷提高協(xié)商民主的科學(xué)性和實效性?！盵5]297

(五)程序和法治是根本保障

雖然民主的本質(zhì)不是程序，但是民主的實現(xiàn)離不開程序。所謂程序就是指從事某種行為或作出某種決定的過程、方式和關(guān)系。[30]15在什么情形下必須協(xié)商，協(xié)商的方式和方法是什么，參與協(xié)商的主體有哪些，誰來主持協(xié)商，協(xié)商議程如何設(shè)定，何時結(jié)束協(xié)商，協(xié)商結(jié)果如何反饋和公開，如此等等，都是協(xié)商民主程序化的問題。倘若不對這些具體問題作出規(guī)定，協(xié)商民主就會流于形式，或者壓根就是假協(xié)商。近年來，黨的重要會議或文件反復(fù)強調(diào)協(xié)商民主制度化的重要性和緊迫性。程序是制度化建設(shè)的核心要素。“對于協(xié)商民主而言，只有公正的程序保障才能做到公開、公平、有序、理性協(xié)商，進而實現(xiàn)偏好轉(zhuǎn)化和共識達成”。[31]所以，習(xí)近平總書記指出：“必須構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的社會主義協(xié)商民主體系，確保協(xié)商民主有制可依、有規(guī)可守、有章可循、有序可遵?！盵5]297

現(xiàn)代民主以法治為根本保障。沒有法治的保障，民主就不穩(wěn)定，甚至可能走向無序。譬如：1957年“反右”擴大化后，各民主黨派的組織遭到破壞；1965年至1978年之間，政治協(xié)商會議組織沒有召開過一次會議。[32]314改革開放以來，尤其在全面依法治國的今天，法治已成為治國理政的基本方式。法治首先是法律之治，奉行法律至上。有關(guān)協(xié)商民主的重要規(guī)范一旦上升為法律規(guī)范，就具有了更強的約束力。1982年，黨的十二大將“長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”確立為中國共產(chǎn)黨與各民主黨派相互關(guān)系的十六字方針，并宣布多黨合作和政治協(xié)商制度是社會主義民主制度的重要組成部分。1993年，全國人大八屆一次會議把“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”寫入了憲法序言，這是社會主義協(xié)商民主法治化的重要發(fā)展。法治不僅要求有法可依和法律至上，而且還要求良法善治。因此，社會主義協(xié)商民主法治化，不僅要求重要的協(xié)商民主程序在法律中加以規(guī)定，而且要求程序本身是公正合理的，能真正保障各方協(xié)商主體的平等參與、積極參與。譬如，在立法協(xié)商領(lǐng)域，2000年7月1日施行的《立法法》第35條規(guī)定：“列入常務(wù)委員會會議議程的重要的法律案，經(jīng)委員長會議決定，可以將法律草案公布，征求意見。各機關(guān)、組織和公民提出的意見送常務(wù)委員會工作機構(gòu)?！?015年3月15日《立法法》獲修改，這一條文被改為“列入常務(wù)委員會會議議程的法律案，應(yīng)當(dāng)在常務(wù)委員會會議后將法律草案及其起草、修改的說明等向社會公布，征求意見，但是經(jīng)委員長會議決定不公布的除外。向社會公布征求意見的時間一般不少于三十日。征求意見的情況應(yīng)當(dāng)向社會通報?！绷⒎C關(guān)公布法律草案并向公眾征求意見的法律規(guī)定，從“無”到“有”，從“可以”到“應(yīng)該”，而且越來越細化，更加具有可操作性，這是立法協(xié)商程序法治化的重要體現(xiàn)。正是依據(jù)這一法律條文，我國人民群眾廣泛地參與到《民法典》的立法過程中。據(jù)統(tǒng)計，在民法典編纂過程中，立法機關(guān)先后10次通過“中國人大網(wǎng)”公開征求意見，累計收到了42.5萬人提出的102萬條意見和建議。[33]

當(dāng)然，社會主義協(xié)商民主法治化的道路，還任重而道遠。目前，有關(guān)協(xié)商民主的規(guī)范“主要以執(zhí)政黨的中央和地方文件為依據(jù)，法制體系建設(shè)相對滯后，致使協(xié)商民主的運行因缺失必要的基礎(chǔ)而難以全面展開”[31]。譬如基層人大代表選舉過程中候選人與選民見面的程序，是在2004年寫入《選舉法》的，其規(guī)定：“選舉委員會可以組織代表候選人與選民見面，回答選民的問題”；2010年進一步將此條文修改為：“選舉委員會根據(jù)選民的要求，應(yīng)當(dāng)組織代表候選人與選民見面，由代表候選人介紹本人的情況，回答選民的問題。”從見面程序法律規(guī)則的“無”到“有”，從啟動見面程序的“可以”到“應(yīng)當(dāng)”，無疑是值得肯定的。但是，這一規(guī)定仍顯模糊，操作性還不夠強。所謂“選民的要求”，該如何體現(xiàn)？多少選民的要求才算數(shù)？如何通知相關(guān)選民見面？得以與候選人見面的選民范圍多大？見面的次數(shù)有無限制？諸如此類的問題，尚需由法律和法規(guī)進一步作細化規(guī)定。

以上筆者從政治原則、價值追求、基本手段、共同目標(biāo)、根本保障等五個方面闡述了中國特色協(xié)商民主體系的構(gòu)成要素，既具有現(xiàn)實性，又具有理想性。中國特色協(xié)商民主的完善和發(fā)展，需要將各個要素視為統(tǒng)一的整體，做到協(xié)調(diào)發(fā)展和有序推進。

四、結(jié)語

民主雖是“全人類的共同價值”[34]522，但“實現(xiàn)民主的形式是豐富多樣的，不能拘泥于刻板的模式，更不能說只有一種放之四海而皆準(zhǔn)的評判標(biāo)準(zhǔn)”[5]292。中國的民主講究實際，以人民為中心，而不是形式主義的，正如習(xí)近平總書記所指出：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是用來解決人民要解決的問題的。中國共產(chǎn)黨的一切執(zhí)政活動，中華人民共和國的一切治理活動，都要尊重人民主體地位，尊重人民首創(chuàng)精神，拜人民為師，把政治智慧的增長、治國理政本領(lǐng)的增強深深扎根于人民的創(chuàng)造性實踐之中，使各方面提出的真知灼見都能運用于治國理政。”[5]296中國特色協(xié)商民主就是一種“深深扎根于人民的創(chuàng)造性實踐之中”的民主形式，它努力“使各方面提出的真知灼見都能運用于治國理政”，它“豐富了民主的形式、拓展了民主的渠道、加深了民主的內(nèi)涵”。[5]294隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活水平不斷提高，人民群眾的民主意識和參與政治生活的要求日益增強。我們要適應(yīng)擴大人民民主的新要求，繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進政治體制改革，推動協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，進一步發(fā)揮社會主義協(xié)商民主的獨特優(yōu)勢，保證人民當(dāng)家作主落實到國家政治生活和社會生活之中。