嚴(yán) 聰

(北方工業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，北京 100144)

一、問(wèn)題的提出

就農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織而言，其成員的身份認(rèn)定問(wèn)題曾經(jīng)是司法實(shí)踐和理論研討所面臨的一個(gè)疑難問(wèn)題，學(xué)界就農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)一直未形成有說(shuō)服力的通說(shuō)。(1)據(jù)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，僅在成員身份的取得標(biāo)準(zhǔn)上，截至2014年就有21種不同的觀點(diǎn)。參見(jiàn)高達(dá)：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)研究》，西南政法大學(xué)2014年博士論文，第156-163頁(yè)。甚至還有觀點(diǎn)認(rèn)為，在我國(guó)當(dāng)下的農(nóng)村治理體制和施政思維模式下，“成員資格”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題幾乎是一個(gè)無(wú)解的難題。[1]95不過(guò)，隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“農(nóng)村產(chǎn)改”)推進(jìn)過(guò)程中“成員身份確認(rèn)”這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)的落地，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織現(xiàn)有成員將通過(guò)登記的方式進(jìn)行公示。[2]如果在立法層面對(duì)“農(nóng)村產(chǎn)改”確認(rèn)的成員身份予以繼受，那么現(xiàn)有成員的身份認(rèn)定問(wèn)題未來(lái)至少在實(shí)務(wù)層面將不再具有太多探討的價(jià)值。(2)即使在理論層面進(jìn)行探討，也無(wú)法推翻通過(guò)“農(nóng)村產(chǎn)改”確定的現(xiàn)有成員身份。然而，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在存續(xù)過(guò)程中，不可避免地將面臨新成員的吸收問(wèn)題。甚至可以說(shuō)，某種程度上新成員才決定著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織未來(lái)的發(fā)展進(jìn)程。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織新成員身份的取得路徑，是值得立法和理論探討予以重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。

從一般意義上說(shuō)，組織對(duì)新成員的吸收事項(xiàng)屬于組織內(nèi)部管理的事務(wù)，除該組織涉及國(guó)有企業(yè)投資外，立法者不應(yīng)隨意加以干涉。(3)國(guó)有企業(yè)投資的公司，無(wú)論是通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓還是增資擴(kuò)股的方式引入新股東，皆需要按照《國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》(國(guó)務(wù)院令第91號(hào))進(jìn)行評(píng)估。但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織吸收新成員的事項(xiàng)并不會(huì)涉及國(guó)有資產(chǎn)流失的問(wèn)題，貌似在此事項(xiàng)上尊重農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的意思自治即可。這種思維進(jìn)路，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2020年11月4日印發(fā)的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程(試行)》(農(nóng)政改發(fā)〔2020〕5號(hào))中得到了體現(xiàn)，該章程原則上將決定申請(qǐng)者可否取得成員身份的權(quán)力交給了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員(代表)大會(huì)。[3]但是，在“農(nóng)村產(chǎn)改”之前的地方立法中，在成員身份認(rèn)定的問(wèn)題上，僅少數(shù)省份的地方立法賦予了集體自治來(lái)吸收成員的權(quán)力。(4)參見(jiàn)《遼寧省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法〉辦法》第6條第(五)項(xiàng)、《江蘇省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保護(hù)條例》第10條第(四)項(xiàng)、《山東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法〉辦法》第6條第(四)項(xiàng)、《內(nèi)蒙古自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法〉辦法》第8條第(三)項(xiàng)、《江西省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法〉辦法》第9條第(六)項(xiàng)、《陜西省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法〉辦法》第8條第(五)項(xiàng)。上述差異其實(shí)給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的制定提出了這樣的問(wèn)題：是否所有的新成員皆須通過(guò)集體自治的方式來(lái)取得成員身份？是否應(yīng)在新成員的吸收問(wèn)題上對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的自治權(quán)予以一定的限制？如何在法定和自治之間劃定一條合理的界限？

對(duì)于上述問(wèn)題，筆者試結(jié)合湖北省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)踐做法，從法理上進(jìn)行分析，并從制度設(shè)計(jì)的角度提出“農(nóng)村產(chǎn)改”之后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在吸收新成員事項(xiàng)上的立法建議，以期有助于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)一步健康發(fā)展和更好地實(shí)現(xiàn)其社會(huì)功能。

二、“農(nóng)村產(chǎn)改”實(shí)踐中成員身份確認(rèn)的類(lèi)型化標(biāo)準(zhǔn)及啟示

(一)“農(nóng)村產(chǎn)改”實(shí)踐中成員身份確認(rèn)的類(lèi)型化標(biāo)準(zhǔn)

從湖北省“農(nóng)村產(chǎn)改”過(guò)程中成員身份確認(rèn)這一環(huán)節(jié)的地方實(shí)踐看，相關(guān)文件確定了“按照依法依規(guī)、尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的原則，統(tǒng)籌考慮戶(hù)籍關(guān)系、土地承包關(guān)系、對(duì)集體貢獻(xiàn)等因素”的成員確認(rèn)思路[4]，湖北省各地方也基本按照這一思路出臺(tái)了成員身份確認(rèn)的相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)。(5)在湖北省“農(nóng)村產(chǎn)改”實(shí)踐中，“成員身份確認(rèn)”通常被稱(chēng)為“清人分類(lèi)”。從市級(jí)層面關(guān)于成員身份確認(rèn)的指導(dǎo)意見(jiàn)看，首先對(duì)擬確認(rèn)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員進(jìn)行現(xiàn)有成員和新增成員的區(qū)分，即先確定特定的日期為基準(zhǔn)日，在一定基準(zhǔn)日之前的成員在實(shí)踐中被稱(chēng)為“現(xiàn)有成員”，在一定基準(zhǔn)日之后的成員被稱(chēng)為新增成員。無(wú)論是現(xiàn)有成員抑或新增成員，皆在相關(guān)市級(jí)層面的指導(dǎo)意見(jiàn)中進(jìn)行了類(lèi)型化的區(qū)分。

在現(xiàn)有成員的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)方面，首先分為以戶(hù)籍為基礎(chǔ)的標(biāo)準(zhǔn)和非以戶(hù)籍為基礎(chǔ)的標(biāo)準(zhǔn)。以戶(hù)籍為基礎(chǔ)確認(rèn)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員可分為因世居農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地認(rèn)定、因與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有一定家庭關(guān)系(配偶、子女)而認(rèn)定、因國(guó)家政策(如移民)而認(rèn)定三類(lèi)成員；不以戶(hù)籍為基礎(chǔ)的標(biāo)準(zhǔn)主要涉及因服役、讀書(shū)、服刑等原因暫時(shí)將戶(hù)籍遷走的人員。(6)雖然市級(jí)相關(guān)具體文件中將因親子關(guān)系取得和收養(yǎng)關(guān)系取得成員身份分開(kāi)，但這兩類(lèi)成員身份的取得標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際可以包括在依家庭關(guān)系取得之列。參見(jiàn)《潛江市關(guān)于清人分類(lèi)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(2017年9月1日)、《關(guān)于〈當(dāng)陽(yáng)市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定及農(nóng)齡確認(rèn)工作指導(dǎo)意見(jiàn)〉的通知》(當(dāng)農(nóng)產(chǎn)改辦〔2018〕4號(hào))、《應(yīng)城市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革清人分類(lèi)指導(dǎo)意見(jiàn)》(應(yīng)農(nóng)產(chǎn)權(quán)辦〔2018〕3號(hào))。

在新增成員的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)方面，湖北省市級(jí)的指導(dǎo)意見(jiàn)不再考慮戶(hù)籍不在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地的情況，而是以具備農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地戶(hù)籍為前提，將新增人員的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)分為四類(lèi)：因與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有親子關(guān)系而認(rèn)定、因被農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員收養(yǎng)而認(rèn)定、因國(guó)家政策和因集體決議而認(rèn)定。(7)參見(jiàn)《潛江市關(guān)于清人分類(lèi)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(2017年9月1日)、《關(guān)于〈當(dāng)陽(yáng)市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定及農(nóng)齡確認(rèn)工作指導(dǎo)意見(jiàn)〉的通知》(當(dāng)農(nóng)產(chǎn)改辦〔2018〕4號(hào))?？梢?jiàn)，市級(jí)層面的指導(dǎo)意見(jiàn)中新增成員的類(lèi)型化標(biāo)準(zhǔn)與以戶(hù)籍為基礎(chǔ)的現(xiàn)有成員類(lèi)型化標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)別不大，僅僅增加了因集體決議取得成員身份這一種認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

(二)“農(nóng)村產(chǎn)改”實(shí)踐對(duì)潛在新成員“類(lèi)型化”的啟示

在“農(nóng)村產(chǎn)改”之前，將戶(hù)籍遷出原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地往往在實(shí)踐中被認(rèn)為可反映出相關(guān)成員沒(méi)有在該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)生活的意愿，從而在對(duì)成員身份確認(rèn)時(shí)具有一定的推定作用。[5]在“農(nóng)村產(chǎn)改”之后，基于“農(nóng)村產(chǎn)改”中對(duì)成員的登記，使得“農(nóng)村產(chǎn)改”過(guò)程中確認(rèn)的成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將來(lái)吸收的新成員之間不存在識(shí)別上的困難，導(dǎo)致戶(hù)籍喪失了在“農(nóng)村產(chǎn)改”之前成員身份確認(rèn)上的推定作用。據(jù)此，在“農(nóng)村產(chǎn)改”之后新成員的認(rèn)定問(wèn)題中，立法中無(wú)須再將戶(hù)籍作為需要考慮的要素，而是需要斟酌“農(nóng)村產(chǎn)改”中確認(rèn)的成員身份在立法中予以承認(rèn)時(shí)應(yīng)如何表述。

不過(guò)，“農(nóng)村產(chǎn)改”實(shí)踐已經(jīng)抽象出的成員類(lèi)型，在探討“農(nóng)村產(chǎn)改”完成后新成員吸收事項(xiàng)的立法規(guī)制上并非毫無(wú)意義。首先，“農(nóng)村產(chǎn)改”實(shí)踐中抽象出的成員類(lèi)型實(shí)際上反映了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織存續(xù)過(guò)程中與之接觸最為密切的人員類(lèi)型。無(wú)論是與現(xiàn)有成員有家庭關(guān)系的人員，抑或是因國(guó)家移民政策而在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地生活的人員，其能否取得成員身份或以何種路徑取得成員身份，無(wú)疑會(huì)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的存續(xù)和發(fā)展產(chǎn)生重大影響。其次，“農(nóng)村產(chǎn)改”實(shí)踐已經(jīng)反映出對(duì)不同類(lèi)型人員成員身份獲取路徑的價(jià)值判斷差異。即使“農(nóng)村產(chǎn)改”完成，在此期間的成員身份確認(rèn)環(huán)節(jié)劃定的各種類(lèi)型的人員仍將繼續(xù)產(chǎn)生。考慮到“立法實(shí)質(zhì)上是規(guī)范現(xiàn)實(shí)生活中存在的各種權(quán)利類(lèi)型和義務(wù)類(lèi)型，并對(duì)這些權(quán)利類(lèi)型和義務(wù)類(lèi)型進(jìn)行價(jià)值評(píng)價(jià)，最后在這些基礎(chǔ)之上，制定出共同遵守的法律規(guī)則”[6]，“農(nóng)村產(chǎn)改”實(shí)踐中成員身份確認(rèn)環(huán)節(jié)劃分的各種新增成員認(rèn)定類(lèi)型，在新成員吸收事項(xiàng)的立法規(guī)制上仍有價(jià)值判斷層面的探討空間。

基于以上考慮，筆者將“農(nóng)村產(chǎn)改”完成后可能被農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織吸收的新成員統(tǒng)稱(chēng)為“潛在新成員”，并類(lèi)型化為“國(guó)家安置的移民”“現(xiàn)有成員的配偶、子女”“其他自愿申請(qǐng)者”三種類(lèi)型，并將逐一討論上述三類(lèi)人員在成員身份取得事項(xiàng)上的法律規(guī)制問(wèn)題。

三、國(guó)家安置的移民：經(jīng)法定取得成員身份

國(guó)家因?qū)嵤└鞣N大中型水利水電工程，會(huì)將部分人員由原居住地遷移到另一農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地，相應(yīng)會(huì)產(chǎn)生原居住地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份消滅、新居住地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織吸收新成員的問(wèn)題。上述情形，在湖北省的“農(nóng)村產(chǎn)改”實(shí)踐中經(jīng)常被理解成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)政府安置政策將移民接收成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，這種認(rèn)識(shí)在行政機(jī)關(guān)層面有一定的影響力。(8)如農(nóng)業(yè)部前巡視員黃延信認(rèn)為，移民通過(guò)政策性移民在安置處取得了承包地成為所在地集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。參見(jiàn)黃延信：《讓農(nóng)民民主確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份》，載《農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理》2017年第7期，第25頁(yè)。在學(xué)界，有學(xué)者將上述經(jīng)移民安置取得成員資格者描述為“依據(jù)法律規(guī)定或者執(zhí)行國(guó)家移民政策接納的人員”[5]。但這種認(rèn)為成員資格可因執(zhí)行移民政策而取得的看法在法理上頗有可商榷之處。

首先，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的取得規(guī)則屬于民事基本制度的范疇，依照《立法法》第8條和第9條的規(guī)定，應(yīng)根據(jù)法律或在法律沒(méi)有規(guī)定的情況下由全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)來(lái)規(guī)范，故政策并不具備使移民因安置而取得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的效力。更何況，在上述情形中，移民因搬遷取得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份并非僅以政策為依據(jù)。例如，《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》和《長(zhǎng)江三峽工程建設(shè)移民條例》作為行政法規(guī)，對(duì)移民安置的規(guī)劃、補(bǔ)償和具體安置流程進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。由于上述行政法規(guī)屬于在法律沒(méi)有規(guī)定情況下國(guó)務(wù)院依授權(quán)而制定，其實(shí)與法律具有同等效力。其次，認(rèn)為移民因政策取得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份違反了相關(guān)法律的規(guī)定。因?yàn)椤掇r(nóng)村土地承包法》第69條明確規(guī)定：“確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的原則、程序等，由法律、法規(guī)規(guī)定?！彼匀绻J(rèn)為移民因政策而取得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，就與《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定相沖突。再次，新成員的到來(lái)必將影響到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資源分配，影響原有的生活秩序，故吸收新成員事項(xiàng)是涉及其他成員根本利益的重要事項(xiàng)，除非章程另有約定，原則上應(yīng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過(guò)成員決議的方式議定，而非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的管理者所能直接決定。在章程未明確約定的情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理者直接通過(guò)對(duì)外訂立協(xié)議的方式接收移民成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員無(wú)疑侵犯了其他成員的權(quán)利，有違組織法的基本法理。最后，從上述涉及移民安置的行政法規(guī)看，根據(jù)國(guó)家相關(guān)安置規(guī)劃的決定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并無(wú)拒絕移民成為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利。雖然在安置過(guò)程中，政府亦會(huì)與安置地相關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織訂立協(xié)議(9)根據(jù)《長(zhǎng)江三峽工程建設(shè)移民條例》第15條和《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》第30條的規(guī)定，農(nóng)村移民根據(jù)移民安置規(guī)劃遷移的，政府會(huì)將土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和集體財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償費(fèi)直接全額兌付給特定集體經(jīng)濟(jì)組織，由該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與縣、區(qū)人民政府移民管理機(jī)構(gòu)或者負(fù)責(zé)移民管理工作的部門(mén)簽訂協(xié)議，并按照協(xié)議安排移民的生產(chǎn)、生活。，但該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)是否接受移民成為成員并無(wú)意思自治的空間，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的章程如何規(guī)定此時(shí)并不起決定性作用。

由上可見(jiàn)，認(rèn)為國(guó)家安置的移民因政策而取得安置地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份實(shí)屬對(duì)移民安置實(shí)踐的“美麗誤會(huì)”。不過(guò)，即使純從立法技術(shù)角度考慮，將國(guó)家安置的移民因依法取得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份在法律中進(jìn)行明示，無(wú)疑也具有重要的宣示意義。(10)早在2003年，已有學(xué)者指出了由于三峽移民補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法規(guī)體系立法層次偏低，不利于對(duì)移民利益的保護(hù)。參見(jiàn)黃東東：《三峽移民補(bǔ)償法律問(wèn)題探析》，載《三峽大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2003年第2期，第46頁(yè)。由于國(guó)家因?yàn)閷?shí)施各種大中型水利水電工程安置移民，事涉公共利益，如果通過(guò)法定化的方式明確此種情形下集體成員身份取得的依據(jù)效力，一方面有助于提示地方政府在移民安置過(guò)程中制定的地方性法規(guī)、規(guī)章要符合上位法規(guī)定，切實(shí)保障移民和安置地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益；另一方面，可以提示農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織原成員認(rèn)識(shí)到此種情形下接受新成員屬于法律義務(wù)，而避免集體成員對(duì)安置流程中訂立協(xié)議這一環(huán)節(jié)的性質(zhì)出現(xiàn)誤判，影響到國(guó)家移民安置工作的順利推進(jìn)。

當(dāng)然，若要對(duì)移民在安置所在地取得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份進(jìn)行法定化，還必須澄清一個(gè)問(wèn)題，即可取得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的移民范圍問(wèn)題。在實(shí)踐中，移民可能愿意接受?chē)?guó)家的安置費(fèi)用，但并不愿意接受?chē)?guó)家對(duì)安置地點(diǎn)的選擇，從而選擇自主安置。此時(shí)，雖然該移民仍需要先行向接收地縣級(jí)人民政府申請(qǐng)并與其簽署協(xié)議，但該移民是否因自主安置可以取得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，現(xiàn)行法規(guī)的相關(guān)規(guī)定存在解釋上的模糊地帶。根據(jù)《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》第33條的規(guī)定，移民自愿投靠親友的，移民區(qū)縣級(jí)人民政府應(yīng)將土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)交給接收地縣級(jí)人民政府，統(tǒng)籌安排移民的生產(chǎn)和生活，將個(gè)人財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償費(fèi)和搬遷費(fèi)發(fā)給移民個(gè)人。該條中并未如第30條那樣含有“農(nóng)村移民分散安置到本縣內(nèi)其他村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)”的相關(guān)表述，但結(jié)合“統(tǒng)籌安排移民的生產(chǎn)和生活”，至少第33條的字面文義包括了將自愿投靠親友的移民安置到親友所在地相關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的可能。不過(guò)，在地方實(shí)踐中卻有不同的規(guī)定。例如，根據(jù)《河南省〈大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例〉實(shí)施辦法》第26條第3款的規(guī)定，當(dāng)自愿投靠親友的移民選擇放棄安置到相關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織時(shí)，地方政府的做法是將土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)直接兌付給移民個(gè)人。這就與《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》第33條規(guī)定中移民個(gè)人僅能收到個(gè)人財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償費(fèi)和搬遷費(fèi)的情形有所不同?？紤]到地方性法規(guī)的效力不能與行政法規(guī)相抵觸，此時(shí)宜解釋成相關(guān)地方立法僅針對(duì)移民自愿投靠親友且放棄安置到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利這一種情形。

由上可見(jiàn)，考慮到實(shí)踐中確實(shí)存在移民做出放棄安置到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的選擇，在立法上宜尊重移民自身的選擇，但應(yīng)通過(guò)但書(shū)條款對(duì)選擇放棄安置的移民并不屬于“國(guó)家安置”的移民予以明確，即使其能獲得相關(guān)土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)，亦同時(shí)喪失了依“國(guó)家安置”取得成員身份的可能。

四、現(xiàn)有成員的配偶、子女：有限制的優(yōu)先取得成員身份

(一)現(xiàn)有成員的配偶、子女取得成員身份的路徑

概括地說(shuō)，現(xiàn)有成員的配偶、子女取得成員身份，主要有如下四種路徑。

1.直接取得路徑。直接取得路徑即現(xiàn)有成員的配偶、子女依法直接取得成員身份。在湖北省“農(nóng)村產(chǎn)改”過(guò)程中，各市級(jí)指導(dǎo)意見(jiàn)在新增成員的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上，對(duì)于具備農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地戶(hù)籍、父母一方為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員者，原則上確定為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。(11)參見(jiàn)《潛江市關(guān)于清人分類(lèi)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(2017年9月1日)、《關(guān)于〈當(dāng)陽(yáng)市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定及農(nóng)齡確認(rèn)工作指導(dǎo)意見(jiàn)〉的通知》(當(dāng)農(nóng)產(chǎn)改辦〔2018〕4號(hào))。這種做法與學(xué)界在“農(nóng)村產(chǎn)改”之前主張的“戶(hù)籍說(shuō)”是一脈相承的：對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的配偶、子女應(yīng)以戶(hù)籍登記來(lái)判斷是否有加入集體經(jīng)濟(jì)組織的意思，如果上述人員已經(jīng)取得戶(hù)籍，就自然取得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份。[7]

2.優(yōu)先取得路徑。所謂優(yōu)先取得路徑，主要指成員的配偶、子女并不直接依身份取得成員資格，但有以下情形時(shí)具有優(yōu)先取得的權(quán)利：(1)在同一時(shí)間段內(nèi)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織如有吸納新成員，應(yīng)優(yōu)先考慮成員配偶、子女；(2)成員配偶、子女已經(jīng)實(shí)際經(jīng)營(yíng)該成員所分配之承包地時(shí)，申請(qǐng)加入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的，集體組織不得拒絕；(3)在原成員死亡后，其在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中享有的利益應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮已獲得成員身份的子女，若其子女未獲得成員身份時(shí)，優(yōu)先考慮吸納其子女為成員，并享有父母因長(zhǎng)期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所產(chǎn)生的各項(xiàng)利益。[8]92

3.自治取得路徑。自治取得路徑是指現(xiàn)有成員的配偶、子女可否取得成員資格，由集體自治的方式?jīng)Q定。湖北省各市級(jí)指導(dǎo)意見(jiàn)所倡導(dǎo)的“直接取得路徑”并未在村級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中得到完全的遵從。雖然各村在對(duì)原始成員的認(rèn)定中采納了“直接取得”路徑，但在與原始成員有家庭關(guān)系者能否直接取得成員身份的問(wèn)題上，各村章程中通常不直接明確。(12)從潛江市各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“農(nóng)村產(chǎn)改”后所訂立的章程來(lái)看，一方面參照相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織現(xiàn)有成員的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，另一方面又規(guī)定成員大會(huì)(或被稱(chēng)為股東大會(huì))有權(quán)決定不符合章程規(guī)定的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)之外的人員是否具備成員身份。參見(jiàn)《潛江市泰豐辦事處莫市村股份經(jīng)濟(jì)合作社章程》《潛江市竹根灘鎮(zhèn)沙街村股份經(jīng)濟(jì)合作社章程》。易言之，在現(xiàn)有成員的配偶、子女能否取得成員身份的問(wèn)題上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的態(tài)度實(shí)際上是希望由自己來(lái)自行決定。

4.有限自治取得路徑。有限自治取得路徑主要指首先通過(guò)設(shè)立一定標(biāo)準(zhǔn)來(lái)限縮可通過(guò)集體自治取得成員身份的現(xiàn)有成員的配偶、子女的范圍，然后再將符合標(biāo)準(zhǔn)的人員通過(guò)集體自治來(lái)決定是否吸收為新成員。例如，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程(試行)》(農(nóng)政改發(fā)〔2020〕5號(hào))第9條規(guī)定，與集體經(jīng)濟(jì)組織成員有特定家庭關(guān)系(婚姻、親子、收養(yǎng))的成員，只有在符合“戶(hù)籍在本社所在地且長(zhǎng)期在本社所在地生產(chǎn)生活，履行法律、法規(guī)和本章程規(guī)定義務(wù)”的條件下，再通過(guò)書(shū)面申請(qǐng)并經(jīng)集體決議通過(guò)的，才能取得成員身份。

由上可見(jiàn)，“直接取得路徑”對(duì)與現(xiàn)有成員存在家庭關(guān)系者賦予了取得成員身份的最優(yōu)先地位；“優(yōu)先取得路徑”“自治取得路徑”和“有限自治取得路徑”相較“直接取得路徑”在優(yōu)先性方面呈梯次降低。由于立法論的探討并無(wú)實(shí)定規(guī)范作為探討的基準(zhǔn)，如果不能在某種抽象的層面達(dá)成最低限度的價(jià)值共識(shí)，那么在各種立法方案之間進(jìn)行探討就喪失了達(dá)成共識(shí)的平臺(tái)。若要從立法論的角度對(duì)上述路徑進(jìn)行取舍，就需先預(yù)設(shè)價(jià)值判斷的標(biāo)準(zhǔn)，以避免討論者之間因缺乏共同認(rèn)可的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)而陷入“各說(shuō)各話(huà)”的局面。[9]反之，在確定了價(jià)值判斷的標(biāo)準(zhǔn)之后，則可將最契合該標(biāo)準(zhǔn)的路徑視為規(guī)則設(shè)計(jì)上的最優(yōu)方案。

(二)法政策視角下路徑取舍的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)

就普通法人的新成員吸收事項(xiàng)，除國(guó)有企業(yè)投資的法人外，法政策上通?；趯?duì)私法自治的尊重而將相關(guān)事項(xiàng)交由法人自決，法律并不予以干涉。對(duì)與普通法人成員有家庭關(guān)系者，立法亦并不賦予該法人成員的家庭成員在取得成員資格方面的優(yōu)先地位。(13)如《公司法》第75條規(guī)定：“自然人股東死亡后，其合法繼承人可以繼承股東資格；但是，公司章程另有規(guī)定的除外?！比绻诜ㄕ呱蟽H將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織視為普通的法人，那么法人成員的家庭成員在取得成員資格上就應(yīng)與普通法人一視同仁。但是，《民法典》第96條直接賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的地位，從而彰顯出法政策上應(yīng)基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別性與其他法人區(qū)別對(duì)待。

就農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別性而言，有觀點(diǎn)認(rèn)為主要體現(xiàn)在設(shè)立目的和設(shè)立條件兩方面，設(shè)立目的對(duì)內(nèi)體現(xiàn)為互助公益性，對(duì)外體現(xiàn)為受限制的營(yíng)利性。[10]這一觀點(diǎn)有一定的合理性，但對(duì)設(shè)立目的的認(rèn)識(shí)更多體現(xiàn)了一種基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)踐活動(dòng)的抽象，而非基于法政策視角的總結(jié)。不過(guò)，這一觀點(diǎn)的啟發(fā)性意義在于，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別性進(jìn)行研究時(shí)，可以將設(shè)立目的作為研究的基點(diǎn)。申言之，由于設(shè)立目的決定規(guī)則設(shè)計(jì)，在規(guī)則設(shè)計(jì)上的合理性不能逃避設(shè)立目的之檢視，在同一事項(xiàng)上有多種規(guī)則設(shè)計(jì)路徑時(shí)，應(yīng)選擇最有利于設(shè)立目的實(shí)現(xiàn)之路徑。

需要注意的是，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立目的之認(rèn)識(shí)，不能僅局限于某一特定歷史階段。在特定歷史階段，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的設(shè)立目的隨黨的政策變化而不可能完全相同。例如，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織最初的設(shè)立目的可能是，“國(guó)家為了工業(yè)化需要，從農(nóng)村大規(guī)模‘提取’資金，并且用‘城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)’阻止農(nóng)民進(jìn)城，將其牢牢控制在土地上的一種手段”(14)李永軍：《集體經(jīng)濟(jì)組織法人的歷史變遷與法律結(jié)構(gòu)》，載《比較法研究》2017年第4期，第51頁(yè)。當(dāng)然，也有學(xué)者有不同觀點(diǎn)，認(rèn)為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形成的根本原因在于新中國(guó)初期在鄉(xiāng)村荒政理念和內(nèi)容上的調(diào)整所導(dǎo)致。參見(jiàn)謝迪斌：《新中國(guó)初期鄉(xiāng)村荒政與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的緣起》，載《廣東黨史與文獻(xiàn)研究》2020年第2期，第5頁(yè)。。但隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，關(guān)于城鄉(xiāng)關(guān)系的政策在不斷的進(jìn)行調(diào)整，從做出“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的決策部署開(kāi)始，到取消農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織逐漸失去了統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的職能手段。[11]在這樣一種形勢(shì)下，從黨的十八大開(kāi)始，政策上對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的扶持力度在不斷增強(qiáng)，政策的重心轉(zhuǎn)向“確保集體資產(chǎn)保值增值和農(nóng)民收益”(15)參見(jiàn)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》。，“農(nóng)村產(chǎn)改”取得的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織政經(jīng)分離的探索皆是為了實(shí)現(xiàn)這一政策重心轉(zhuǎn)向的具體操作。從表面上看，在現(xiàn)階段政策層面農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的設(shè)立目的僅在于成為農(nóng)民增收的載體和宣示社會(huì)主義公有制的政治圖騰。

實(shí)際上，現(xiàn)階段農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織更重要的政策功能在于利用當(dāng)前的農(nóng)村集體土地所有制，將農(nóng)民組織起來(lái)以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。鄉(xiāng)村振興的前提是將農(nóng)民組織起來(lái)，如果不通過(guò)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由國(guó)家直接面對(duì)億萬(wàn)小農(nóng)戶(hù)，無(wú)論國(guó)家如何支持農(nóng)村，國(guó)家也絕無(wú)可能滿(mǎn)足地域極其廣大、情況千差萬(wàn)別的農(nóng)村發(fā)展需求。[12]誠(chéng)然，鄉(xiāng)村振興直接關(guān)系到農(nóng)民收益，但亦應(yīng)當(dāng)注意，習(xí)近平總書(shū)記曾一針見(jiàn)血地指出：“確保重要農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食供給，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的首要任務(wù)?！盵13]此后，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》在指導(dǎo)思想中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了“讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)”。顯然，即使現(xiàn)階段相關(guān)政策強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在集體資產(chǎn)保值增值和增加農(nóng)民收益的作用，其最終的落腳點(diǎn)還是在于農(nóng)業(yè)的發(fā)展和糧食安全保障上。雖然理論上存在不通過(guò)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)實(shí)現(xiàn)這一深層次政策目標(biāo)的可能，但必須面對(duì)發(fā)展農(nóng)業(yè)離不開(kāi)利用土地這一基本生產(chǎn)資料和集體土地所有制現(xiàn)階段無(wú)法動(dòng)搖的現(xiàn)實(shí)。(16)由于歷史認(rèn)識(shí)局限等原因，最終被選擇的土地所有制未必是一個(gè)效率最高的制度安排。但土地所有制一經(jīng)選擇，其所表達(dá)的就不再是一種具體的財(cái)產(chǎn)和土地關(guān)系，而是與國(guó)家政權(quán)和治權(quán)相結(jié)合的存在。此時(shí)，任何政治共同體面對(duì)可能動(dòng)搖土地所有制的問(wèn)題都會(huì)極其謹(jǐn)慎。參見(jiàn)陳明：《“集體”的生成與再造：農(nóng)村土地所有制的政治邏輯解析》，載《學(xué)術(shù)月刊》2019年第4期，第87頁(yè)。在土地承包經(jīng)營(yíng)模式與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利緊密關(guān)聯(lián)的現(xiàn)實(shí)情況下，只能主要由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承載發(fā)展農(nóng)業(yè)、保證糧食安全的歷史使命。(17)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”改革，正好說(shuō)明了政策層面對(duì)現(xiàn)有改變基本土地制度的謹(jǐn)慎。相對(duì)于目前仍在探索土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)如何能更有效助力于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而言，通過(guò)發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將農(nóng)民吸引回農(nóng)村的效果可能更為明顯。同時(shí)，是否有利于“保障真正有條件、有能力種田的農(nóng)民和家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體有田可種，以破解‘今后誰(shuí)來(lái)種地’的難題，從根本上保障國(guó)家糧食安全”[14]，亦應(yīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的規(guī)則設(shè)計(jì)層面作為無(wú)法回避的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

(三)路徑優(yōu)劣之比較檢視

基于上述價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)對(duì)上述四種路徑進(jìn)行檢視，筆者認(rèn)為，“優(yōu)先取得路徑”是最優(yōu)選擇，但需要進(jìn)行一定的修正。具體分析如下：

首先，“有限自治取得路徑”相對(duì)于“自治取得路徑”不具備實(shí)際適用層面的制度效應(yīng)?，F(xiàn)階段農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入并不一定高過(guò)進(jìn)城打工的收入，“離村者不再需要‘集體’保護(hù)”[15]。在農(nóng)民的生存不再單純依靠土地時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在解決農(nóng)民生存方面的價(jià)值已經(jīng)大大降低。由于我國(guó)實(shí)施的糧價(jià)干預(yù)政策，即使通過(guò)政府補(bǔ)貼，對(duì)農(nóng)民從事糧食生產(chǎn)積極性的刺激也很有限。[16]如果愿意從事農(nóng)業(yè)的人口不斷減少，國(guó)家層面糧食生產(chǎn)和供應(yīng)的壓力就會(huì)相應(yīng)的增加。因此，在規(guī)則設(shè)計(jì)方面，應(yīng)構(gòu)建有利于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織吸收合適新成員從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的制度效應(yīng)，而不是起反作用。就上述四種路徑而言，“有限自治取得路徑”雖然規(guī)定了“戶(hù)籍在本社所在地且長(zhǎng)期在本社所在地生產(chǎn)生活，履行法律、法規(guī)和本章程規(guī)定義務(wù)”這樣的條件，但上述條件或不合時(shí)宜，或本身存在一定解釋上的困境(18)“農(nóng)村產(chǎn)改”之后戶(hù)籍已經(jīng)喪失了在此之前成員身份確認(rèn)上的推定作用，是否“長(zhǎng)期在所在地生產(chǎn)生活”也需要進(jìn)一步予以明確，否則缺乏實(shí)際可操作性?！奥男蟹伞⒎ㄒ?guī)和本章程規(guī)定義務(wù)”僅具有宣示意義，不宜作為成員資格認(rèn)定的條件。，如將其作為強(qiáng)行性規(guī)范在立法中確立，無(wú)疑將給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在適用過(guò)程中帶來(lái)障礙，不利于吸收意在從事農(nóng)業(yè)的人員，故應(yīng)首先予以舍棄。

其次，“直接取得路徑”在“農(nóng)村產(chǎn)改”之后已不合時(shí)宜。由于“農(nóng)村產(chǎn)改”完成后戶(hù)籍已經(jīng)失去了推定意義，此時(shí)若依“直接取得路徑”，則現(xiàn)有成員的配偶、子女直接取得成員身份。如此一來(lái)，配偶、子女即使屬于其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，亦可能同時(shí)具備兩個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格，這無(wú)疑有違農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員只能在一個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中享有成員資格這一特征，需同時(shí)通過(guò)其他制度來(lái)確定此時(shí)成員的配偶、子女成員身份的歸屬，另行增加了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的管理成本。而且，在目前承包地已經(jīng)固化的現(xiàn)實(shí)情況下，即使現(xiàn)有成員的配偶、子女屬于《農(nóng)村土地承包法》第16條中的“農(nóng)戶(hù)內(nèi)家庭成員”，也必須遵循“增人不增地、減人不減地”的農(nóng)村土地政策，只能在符合《農(nóng)村土地承包法》第29條的情況下額外取得土地耕種，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食供給并無(wú)實(shí)質(zhì)意義。此外，如果成員的配偶、子女本身并無(wú)在成員所在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的愿望，直接賦予其成員資格后，反而為成員的配偶、子女加入其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制造了障礙?？傊?，在“農(nóng)村產(chǎn)改”之前，戶(hù)籍的推定功能導(dǎo)致此方案在確定成員資格方面存在一定價(jià)值。但在“農(nóng)村產(chǎn)改”完成后，“不宜再直接以與成員形成‘特定身份’作為成員身份取得方式。強(qiáng)調(diào)新成員的自主加入意愿相對(duì)于被動(dòng)接受，更能激發(fā)新成員攜新技術(shù)、新思維投入農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的熱情”[17]。

最后，在“優(yōu)先取得路徑”和“自治取得路徑”之間進(jìn)行權(quán)衡?！皟?yōu)先取得路徑”其實(shí)是“直接取得路徑”和“自治取得路徑”的混合體，一方面強(qiáng)調(diào)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織吸收新成員時(shí)要優(yōu)先考慮成員的配偶、子女；另一方面又對(duì)在“成員的配偶、子女已經(jīng)實(shí)際經(jīng)營(yíng)該成員所分配之承包地”的情形下，賦予了成員的配偶、子女直接取得成員資格的權(quán)利。這種設(shè)想充分進(jìn)行了人性化考量和避免集體利益的轉(zhuǎn)接通過(guò)“戶(hù)”來(lái)完成[17]，相對(duì)于集體自治的方式而言，更有助于穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)秩序。

但是，這一路徑的問(wèn)題在于：第一，究竟是以耕種時(shí)間來(lái)作為衡量“實(shí)際經(jīng)營(yíng)”的標(biāo)準(zhǔn)還是以耕種面積作為“實(shí)際經(jīng)營(yíng)”的標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐中難以把握；第二，成員的配偶、子女取得成員資格后可以分配農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的收益，但如其后不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的，基于其身份仍將繼續(xù)分享收益，這對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展并無(wú)裨益；第三，如果僅因身份而優(yōu)先其他申請(qǐng)者，無(wú)疑會(huì)阻礙相對(duì)更有意愿、能力從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織延續(xù)封閉和保守；第四，從長(zhǎng)期效應(yīng)來(lái)看，采取這一“優(yōu)先取得路徑”可能導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的數(shù)量快速增長(zhǎng)，會(huì)加劇農(nóng)村用地矛盾，最終會(huì)對(duì)農(nóng)村基層的社會(huì)秩序造成負(fù)面影響。基于以上考量，筆者認(rèn)為，一方面從尊重集體資產(chǎn)的家庭傳承性，鞏固農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)小農(nóng)戶(hù)家庭生存的保障功能，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)秩序的角度出發(fā)(19)小農(nóng)戶(hù)的大量存在是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，小農(nóng)戶(hù)既是保障國(guó)家糧食安全的有生力量，也是維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的群眾基礎(chǔ)。參見(jiàn)鄭淋議：《中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度：演變歷程、問(wèn)題聚焦與變革取向》，載《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2020年第1期，第94頁(yè)。，應(yīng)在法律上規(guī)定成員的配偶、子女申請(qǐng)參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織時(shí)，該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不得拒絕。但是，無(wú)須以強(qiáng)行法規(guī)定成員的配偶、子女有相對(duì)于其他自愿申請(qǐng)者的優(yōu)先權(quán)。另一方面，為與《農(nóng)村土地承包法》第16條第1款相協(xié)調(diào)，應(yīng)當(dāng)在立法中予以明確，成員的配偶、子女取得成員身份后，仍屬于相關(guān)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)農(nóng)戶(hù)的“家庭成員”。

五、其他自愿申請(qǐng)者：經(jīng)集體決議同意后取得成員身份

(一)取得成員身份的“對(duì)價(jià)”無(wú)須限制

在湖北省“農(nóng)村產(chǎn)改”過(guò)程中，對(duì)于既非國(guó)家安置的移民，亦非現(xiàn)有成員的配偶、子女者能否取得成員資格，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程基本規(guī)定由“股東大會(huì)”或“股東代表大會(huì)”決定。(20)參見(jiàn)《潛江市泰豐辦事處莫市村股份經(jīng)濟(jì)合作社章程》《荊州荊州區(qū)南高新園三紅村經(jīng)濟(jì)合作社章程》。這一做法體現(xiàn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織認(rèn)為吸收新成員應(yīng)屬于集體私法自治的范疇。但有觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)在對(duì)集體資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估的基礎(chǔ)上，以支付入社金為前提，再通過(guò)集體決議的方式取得成員身份。[18]102-103這一觀點(diǎn)的支持者認(rèn)為，“這有利于打破集體封閉性可能帶來(lái)的負(fù)面影響，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)人員和資產(chǎn)的合理流動(dòng)，有助于資源優(yōu)化配置”[19]?？紤]到目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織普遍存在經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力普遍不足的問(wèn)題[11]，上述觀點(diǎn)確實(shí)有一定的合理性。但筆者認(rèn)為，后一種觀點(diǎn)中的方案宜由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自行決定是否采納，不宜在立法中以強(qiáng)制性規(guī)范加以確定。理由在于：

首先，通過(guò)對(duì)集體資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估后支付入社金的方式，誤判了集體資產(chǎn)的性質(zhì)。為了防止國(guó)有資產(chǎn)流失，國(guó)有企業(yè)投資行為往往需要建立在對(duì)擬投資企業(yè)資產(chǎn)的評(píng)估基礎(chǔ)之上，此種規(guī)則設(shè)計(jì)的根本原因是在于維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)代表的公共利益。(21)參見(jiàn)《資產(chǎn)評(píng)估法》第3條第2款。集體資產(chǎn)在歷史上來(lái)源于農(nóng)民讓渡給高級(jí)合作社的私人所有的生產(chǎn)資料，在《民法典》第96條明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別法人地位后，集體資產(chǎn)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有在法律上已不存在疑義，但集體資產(chǎn)在性質(zhì)上本身不能等同于全民所有的財(cái)產(chǎn)。即使吸收新成員會(huì)導(dǎo)致新成員分享集體收益，但這并不涉及公共利益，無(wú)須以公權(quán)力強(qiáng)行介入。

其次，對(duì)集體資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估后支付入社金的方式并無(wú)實(shí)際意義。支付的入社金其本質(zhì)可解讀為一種自愿申請(qǐng)者對(duì)集體的貢獻(xiàn)，但這種貢獻(xiàn)并不能直接決定其能否取得成員身份，自愿申請(qǐng)者取得成員身份最終還是要通過(guò)集體決議。在必須通過(guò)集體決議的情況下，如果集體成員認(rèn)為自愿申請(qǐng)者存在不宜被吸收的理由(如有犯罪記錄)，集體成員仍能通過(guò)決議予以拒絕。如此一來(lái)，事先的評(píng)估程序無(wú)疑浪費(fèi)了社會(huì)資源。

再次，金錢(qián)作為取得成員身份的對(duì)價(jià)并不一定有利于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展。從目前阻礙農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的因素看，人才緊缺才是最難解決的障礙因素。(22)中共中央、國(guó)務(wù)院2019年發(fā)布的《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)容中，首先強(qiáng)調(diào)“允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織探索人才加入機(jī)制，吸引人才、留住人才”。自愿申請(qǐng)者在管理、教育、科技方面起到的積極作用對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展一樣重要，具備獲得集體認(rèn)可的價(jià)值，而集體成員作為理性人有能力對(duì)申請(qǐng)者是否值得吸收進(jìn)行合理判斷。

最后，吸收新成員對(duì)集體利益和其他成員利益造成損失的風(fēng)險(xiǎn)可控。相對(duì)于國(guó)有企業(yè)吸收新股東(如混合所有制改造)時(shí)主要由國(guó)有企業(yè)董事會(huì)決定而言(23)雖然按照《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的規(guī)定，國(guó)企的重大事項(xiàng)應(yīng)由國(guó)資委拍板，但實(shí)際上基本還是由國(guó)企董事會(huì)定奪。參見(jiàn)吳越：《國(guó)企“混改”中的問(wèn)題與法治追問(wèn)》，載《政法論壇》2015年第3期，第35頁(yè)。，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織吸收新成員通常采用成員(代表)大會(huì)的方式，此種決策模式可以反映絕大多數(shù)集體成員的意志，更有利于維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益。即使確實(shí)存在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理者以非法手段操縱集體決議，通過(guò)賦予成員撤銷(xiāo)權(quán)和設(shè)置一定的外部監(jiān)督機(jī)制亦足以防范風(fēng)險(xiǎn)。

(二)應(yīng)將表決方式限定為“人頭多數(shù)決”

在湖北省“農(nóng)村產(chǎn)改”實(shí)踐中，存在一個(gè)值得注意的現(xiàn)象：一方面，各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在給成員配置股份的基礎(chǔ)上，在章程中使用了“股東”的表述，將股東大會(huì)作為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)；另一方面，在表決方式上采取了成員為表決主體的“人頭多數(shù)決”。(24)例如，相關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的章程規(guī)定：“股東大會(huì)由具有選舉權(quán)的成員半數(shù)以上參加，或者由2/3以上的股東代表參加，所作決定經(jīng)到會(huì)人員的半數(shù)以上通過(guò)方為有效”?？紤]到中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》(中發(fā)〔2016〕37號(hào))將“完善農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能”作為“農(nóng)村產(chǎn)改”改革方向的內(nèi)容，就不得不面對(duì)這樣的問(wèn)題：在表決方式的立法路徑上，在“人頭多數(shù)決”和“股份多數(shù)決”之間應(yīng)當(dāng)如何選擇？是通過(guò)強(qiáng)制性規(guī)定確定一種，還是設(shè)置任意性規(guī)范由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自行決定采取何種表決方式？

在傳統(tǒng)團(tuán)體法的視角下，法人的股東其實(shí)本質(zhì)上就是法人這種團(tuán)體的成員。[20]2只不過(guò)，在公司法的語(yǔ)境中，使用股東這一稱(chēng)謂可以從側(cè)面表征出各自成員持有股份的數(shù)量差異，在立法技術(shù)上存在優(yōu)越性。在“農(nóng)村產(chǎn)改”之前，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員并未被稱(chēng)為股東。究其原因，主要在于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在“農(nóng)村產(chǎn)改”之前并未進(jìn)行以經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)為核心的股份化改革，成員可從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得的收益比例并不能通過(guò)股份表現(xiàn)出來(lái)，是否使用“股東”的稱(chēng)謂并不重要。在“農(nóng)村產(chǎn)改”完成后，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)都已經(jīng)量化配股到人，成員可以根據(jù)股權(quán)比例分享農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)收益。此時(shí)，再使用“股東”這一概念就具有實(shí)際意義了。

需要注意的是，使用“股東”這一概念并不意味著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織適合根據(jù)股份數(shù)量進(jìn)行表決。股份數(shù)量必須依托一定的量化標(biāo)準(zhǔn)予以確定。在公司法的語(yǔ)境下，股份意味著“股東對(duì)投入財(cái)產(chǎn)的控制由投入前對(duì)‘物’的控制轉(zhuǎn)變?yōu)樵瓌t上對(duì)抽象團(tuán)體的控制”[21]。根據(jù)股份進(jìn)行表決的本質(zhì)是“資本多數(shù)決”，反映了一種“資本平等”的理念。[22]78因此，以股份數(shù)量來(lái)決定表決結(jié)果的前提，是能夠在股東的出資和公司的總資產(chǎn)之間建立數(shù)量上的比例關(guān)系。只有股東出資數(shù)額的差異導(dǎo)致對(duì)公司控制權(quán)的區(qū)別，才更有利于鼓勵(lì)社會(huì)公眾向公司投資。

但上述根據(jù)出資數(shù)額構(gòu)建控制權(quán)大小的模式并不適合在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中構(gòu)建。第一，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)并非由于現(xiàn)有成員出資形成，即使從繼承的角度考慮股權(quán)比例，最早一批農(nóng)民的出資數(shù)額也難以從歷史上進(jìn)行追溯，已經(jīng)不具有根據(jù)資本差異量化股份的現(xiàn)實(shí)條件。第二，就農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織而言，雖然其資產(chǎn)在歷史上確實(shí)來(lái)源于農(nóng)民讓渡給高級(jí)合作社的生產(chǎn)資料，但農(nóng)民讓渡的生產(chǎn)資料價(jià)值差異在當(dāng)時(shí)并未形成農(nóng)民對(duì)高級(jí)合作社的控制權(quán)差異。即使通過(guò)“農(nóng)村產(chǎn)改”對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行股份化改造，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》(中發(fā)〔2016〕37號(hào))也僅將成員持有的股份數(shù)量“作為其參加集體收益分配的基本依據(jù)”，并且強(qiáng)調(diào)“防止內(nèi)部少數(shù)人控制和外部資本侵占”，從而導(dǎo)致無(wú)法從法政策視角構(gòu)建成員出資與對(duì)組織的控制權(quán)之間的聯(lián)系。第三，公司法選擇“資本多數(shù)決”規(guī)則的初衷是為了“實(shí)現(xiàn)公司經(jīng)營(yíng)的效率，使眾多股東之間的意志通過(guò)‘資本多數(shù)決’這一民主程序統(tǒng)一起來(lái)”[23]。從目前“農(nóng)村產(chǎn)改”的實(shí)踐看，只要能夠確定成員身份，通過(guò)成員(代表)大會(huì)進(jìn)行表決，也能達(dá)到同樣的效果。

當(dāng)然，也可能有人認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的股份可以依托勞齡、貢獻(xiàn)等量化標(biāo)準(zhǔn)形成，就說(shuō)明仍有依據(jù)股份數(shù)量來(lái)進(jìn)行表決的可行性。但筆者認(rèn)為，就農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織而言，在不適合通過(guò)出資數(shù)額確定股份的情況下，亦不宜將由其他因素確定的股份與表決權(quán)予以關(guān)聯(lián)。主要原因在于，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展需要集體成員不斷做出最有利于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合理決議，而不僅僅是有利于集體成員自身的決議。如果根據(jù)勞齡、貢獻(xiàn)等因素配置的股份為基礎(chǔ)進(jìn)行表決，就構(gòu)建了變相的“資本多數(shù)決”，必須要面對(duì)“資本多數(shù)決”與生俱來(lái)的負(fù)面制度效應(yīng)：既會(huì)鼓勵(lì)成員從自我立場(chǎng)上去考慮決議事項(xiàng)(如支持通過(guò)根據(jù)勞齡、貢獻(xiàn)配置獲取更多利益的議案)，亦可能導(dǎo)致大股東通過(guò)其多數(shù)股份追求比小股東優(yōu)越的利益。[24]此外，如果根據(jù)勞齡和貢獻(xiàn)等因素確定的股份進(jìn)行表決，可能在實(shí)踐中導(dǎo)致持有較多股份的少數(shù)人控制，有違背中央政策的政治風(fēng)險(xiǎn)。

綜上所述，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的表決方式上，應(yīng)以強(qiáng)制性規(guī)范將表決方式限定為集體成員的“人頭多數(shù)決”，從而使吸收新成員事項(xiàng)必須經(jīng)成員(代表)大會(huì)決議。

六、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織追求的價(jià)值理念和承載的歷史使命與公司等純粹的營(yíng)利法人相較而言，并不完全相同，這也導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在新成員的吸收事項(xiàng)上需要進(jìn)行特別的立法考量。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法對(duì)新成員的吸收事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定的同時(shí)，需注意對(duì)《農(nóng)村土地承包法》和相關(guān)地方立法中的涉及成員身份的條款進(jìn)行修改，以與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法相適應(yīng)，避免法律適用上的解釋困境，更好地發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的社會(huì)功能。