李鳳成 劉 亮

(1.南京郵電大學 馬克思主義學院,江蘇 南京 210023；2.南京工業(yè)大學 馬克思主義學院,江蘇 南京 210023)

一、引言

近十年來，水利史研究方興未艾，但以城市水利作為研究主題的成果則主要見諸于古代史學界。與之相比，學界對近代以來，特別是1927年之后南京國民政府時期城市水利問題的研討則較為薄弱。1927年南京國民政府成立后，與前屆政府相比更試圖有所作為，在南京進行了大規(guī)模城市建設。關乎民眾健康、環(huán)境整潔，更為國內外觀瞻所系的水環(huán)境逐漸成為治理重點。那么，以政府為主體治理體系的形成，能不能克服小政府時期未能完成的事情，是否意味著治理效能的提升？對這類問題的探討，1927—1937年間的南京城市水環(huán)境治理恰好提供了一個典型樣本。

本文將以南京國民政府治理南京城市水環(huán)境為例，在以往研究基礎上，盡可能搜集有關歷史文獻，揭示治理過程中存在的多重博弈關系，為系統(tǒng)總結、客觀評價南京國民政府水環(huán)境治理提供豐富多樣的史實基礎和更具說服力的解釋空間。在此基礎上，拓展民國城市水利史研究，并為當下推進城市水利治理現代化提供歷史鏡鑒。

二、近代南京城市水環(huán)境的惡化與成因

南京城市水系主要由河、湖、溝渠、水塘組成，其中秦淮河最為重要，它關乎民眾舟楫載運、日常汲飲，乃至休閑娛樂。明清以來，雖然當政者不時治理，但水環(huán)境不斷惡化。[1]至南京國民政府時期，已經嚴重困擾民眾生活、危及民眾生命與財產安全，與首都身份嚴重不符。因此，無論從民生需求，還是政治需要，水環(huán)境治理都迫在眉睫。

歷史上的南京，城市水患頻繁，水患一直是困擾南京城市發(fā)展的重大問題。這也是中國濱江城市面臨的共同困境。僅以晚清以來的狀況加以考察。光緒、宣統(tǒng)年間，或因為城中內澇，或因江水倒灌，或因二者兼有，導致南京低洼處盡沒舟行陸地的現象并不鮮見。1897年10月，江水大發(fā)，秦淮河兩岸的科舉號舍中出現積水，舉子們苦不堪言。時人曾向兩江總督端方進言，希望整治秦淮河等河道。[2]南京苦澇，成為時人的共同感受。時至民國，不僅秦淮河更加淤塞，其他諸如清溪、玉帶河、珍珠河、九華山溝等城內河道也多數淤塞淺狹，失去防洪功能。所以，每逢大雨，市內各處河道溝渠，常有泛濫之患。1916年6月，南京多日連續(xù)暴雨，城墻內外地勢低洼的地方，大多被積水淹沒，房屋電線桿等設施遭到嚴重破壞，三牌樓至丁家橋一帶鐵道線路被積水淹沒，交通受到阻礙。1918年7月，南京連日大雨傾盆，秦淮河一帶水勢漫至街道。1921年8月，南京暴雨，秦淮河漲，城內低凹處全被淹沒。1922年9月，狂風暴雨后江潮盛漲，秦淮河水量陡增漫溢堤岸。1923年7月，暴雨三晝夜，行人裹足，城內秦淮河一帶水已上岸。南京國民政府時期，這種情況并未好轉。1931年7月，江淮大水，長江中下游沿線城市幾乎無一幸免，悉數淹沒。當時南京城外江水倒灌，城內排水不暢內澇嚴重，“沿秦淮河及各低洼處所，泰半成澤國，所有下關及各處棚民，多被淹沒”[3]。四牌樓、黃浦路等處洪水深達胸部。更有甚者，部分居民在三元巷一帶馬路上張網捕魚，市政府所在地水深沒過膝蓋，中央醫(yī)院積水也達到了一尺半。這次大洪水以前所未有的破壞力，導致南京城交通隔絕，米谷生活來源減少，物價上升，民生艱難，國內外震驚。隨著城市規(guī)模的擴大，水患已經成為制約南京發(fā)展的重要因素。

除了水患之外，南京城市水環(huán)境的另一大問題是水污染。南京居民飲用水以井水與河水為主，但是該地又是江南乃至全國重要的染織重鎮(zhèn)，在河內漂洗是行業(yè)習慣，加上傾倒生活垃圾等，水質逐漸惡化。事實上，這是困擾南京城市水環(huán)境的“老大難”問題，政府屢禁不止卻又無能為力。清末，隨著城市逐漸擴大，人口增加，這個問題日益凸顯。同治、光緒年間政府曾行折中之法，即要求春夏秋三季在內河漂洗，冬令至外河。盡管如此，仍是治標不治本。民國初年，河水臭味不堪，尤以秦淮河為甚，在河岸數丈之外，都能聞到。不僅如此，河水已不堪汲飲，河流污穢，時常造成霍亂等傳染病。據統(tǒng)計，1913年9月至10月間，因天干少雨，居民用水艱難，秦淮河水已變黑色，城南一帶百姓，多生痢疾。1914年6月南京霍亂嚴重，時人認為與居民飲水不潔有很大關系。1919年與1926年霍亂再次暴發(fā)。當時美國駐南京領事館領事報告稱，城內缺乏可飲用水，領事館準備自行打深井解決問題。[4]691927年，國民政府定都南京后，這種情況愈演愈烈。在時人眼中，南京是一個已經腐爛了的美人尸體，徒留虛名罷了，夫子廟像垃圾堆，而秦淮河就是一條臭水溝。1931年，市政府調查后發(fā)現，向秦淮河排泄污水的官渠、私渠多達314條，通過秦淮河擁有清潔飲用水成為奢望。其余溝渠、池塘水質，亦皆污穢不堪。因此，在自來水廠建成之前，井水成為居民為數不多的選擇，但是全市水井總計不過一千六百余口，使用起來倍感不足。居民更是每天從日出到傍晚，絡繹不絕等待汲水，經常爭執(zhí)先后，惡語相向。時人認為河水不潔，雖由居民傾倒垃圾等造成，但是河身太狹窄，實為主因。為此，他們呼吁政府拓寬河道，并多開自流井。

惡化的水環(huán)境不僅影響民生，也制約南京城市以及南京國民政府良好形象的建構。自清末以來，南京市政雖初具規(guī)模，卻因戰(zhàn)亂頻仍、經費短缺等原因發(fā)展落后，與鄉(xiāng)村幾無二致。1927年之前，南京“電燈不明”“電話不靈”“道路不平”，市政現代化水平不高。與鄰近的上海相比，市政建設的規(guī)模與質量可謂是天壤之別。南京國民政府成立之后希望通過建設首都，對內展示建設能力與行政效率，成為都市建設表率，樹立新政府權威，對外作為展示現代中國的“窗口”，猶如20世紀20年代末至30年代初，德國、奧地利等第一次世界大戰(zhàn)的戰(zhàn)敗國，通過對首都的建設而獲得國際認可一樣。[5]66但是南京國民政府設想與現實之間存在著明顯的落差，1928年主政者視察秦淮河后自慚形穢地說：“看見秦進河里堆滿了垃圾，有些地方竟連船只都難通行，在這種情形之下，就把軍閥時代來比較也實在使我們慚愧?！盵6]秦淮河還被慕名而來的游客稱為“臭水溝”，失望之情溢于言表。秦淮河如此，其他水系觀感亦不佳。1931年，江淮大水導致的南京水患更是讓其執(zhí)政能力備受國內外質疑。在這種氛圍下，水環(huán)境治理成為20世紀30年代南京國民政府建設“新南京”[7]544，展示能力、重塑權威，并獲得國內外認同的重要工作。時任南京國民政府主席林森就聲言，秦淮河如能得到有效治理，在河兩岸種植桃樹、柳樹等觀賞植物，秦淮河必能恢復生機，重現美景，進而為南京增添色彩。

致使南京水環(huán)境日益嚴峻的原因，是自然因素和社會因素共同作用的結果。在自然因素而言，一方面氣象學家早已指出，20世紀30年代多雨等極端氣候是北半球大范圍現象。[8]113-124以1931年大水為例，當年7月份南京雨量超過當月常規(guī)雨量3倍多，遠遠超過之前30年間7月份最高紀錄。同時，東北寒流來勢兇猛，氣溫降低，也導致7月多雨?？傊L時間的梅雨，再疊加高強度的臺風雨，造成長江中下游地區(qū)20世紀30年代降雨量大增。南京的水患很大程度上與此有關。另一方面，與地理有關，長江潮汐不斷，挾沙往來，河道易于淤墊，南京城內積水不易泄出，而北高南低的地勢，使得城南往往成為重災區(qū)。除此之外，上游水文條件也是導致南京水患的重要誘因。句容赤山湖是秦淮河上游的天然水庫，歷史上被屢屢圍墾，淤墊日久，易泄難蓄，早已失去蓄水功能，一遇山洪暴發(fā)，汪洋直下，造成南京城內房屋坍塌，人員溺亡。

雖然存在氣候、地理等自然因素，但是導致水環(huán)境不斷惡化的主要原因還在于社會因素。一方面，從歷史上講，1927年之前，南京戰(zhàn)爭頻仍，水政廢弛，沿河居民架屋侵占，河身漸窄；河底因多年污物填塞，河道淤塞；沿河居民，排泄污穢，傾倒垃圾，水質日差。[9]比如，城北諸水以玄武湖為尾閭，但該湖與長江相連的水道年久淤塞，湖水只能通過臺城水閘泄入秦淮河，致使內澇嚴重。比如，白鷺洲地勢低洼，原設有水閘節(jié)制，后被廢，導致河水漫浸。還有對水關管理不善也加劇了水患與水污染。內秦淮河設有多處水關，用于調節(jié)水量、沖刷河道，保持水質。但是，用于排水的西水關，僅有一道閘門；輔助的鐵窗欞水關，年久堙塞。于是，夏秋時節(jié)為止內澇，只能封閉東水關。臨時之宜，之后卻成為常態(tài)，致使內秦淮河河水無法進行新陳代謝，成為一潭死水。另一方面，從現實講，自國民政府定都南京后，大量軍政人員及商民定居城內，人口急劇增長，從1927年至1935年間增加65萬人，平均每年增加8萬多人，1936年南京城內人口已逾100萬人。同時，經濟快速發(fā)展，市內工廠迅速增加，在這種情況下，填埋水塘、填塞河道用于建筑及建設成為常法與常態(tài)，致使下墊面貯水功能大為減弱。此外，沿河居民往河湖傾倒糞溺污水、漂洗衣物的習慣并未改變。

綜上所述，治理水環(huán)境對于南京國民政府，不僅具有經濟價值、民生意義，其背后更包含豐富的政治意蘊，主政者開始關注并進行治理。

三、官方治理舉措與面臨的困境

奠都之初，南京國民政府對治理南京城市水環(huán)境問題并未重視。及至1929年，作為南京城市建設的總指導，也是當時中國現代都市建設規(guī)劃范本的《首都計劃》中才開始提及。關于水環(huán)境問題，南京國民政府對城市主河道秦淮河采取標本兼治的方法。在治標方面，計劃在東水關建抽水站進行調劑，確保長江與秦淮河水流通暢。在治本方面，擬采用下水道合流方案，具體是沿著河兩岸修筑道路，下面鋪設截水管，使截水管中的凈水根據需要隨時注入秦淮河，河中污水則及時抽出排入江中。[10]此外，對于其他溝渠河湖，暴雨時則主要采用抽水機排泄的方式。同時，對于改善南京飲用水質也有特別規(guī)劃，即通過興建自來水廠以求解決。

雖然規(guī)劃如此，但是總體上與當時工業(yè)建設、道路建設、公園綠化、通信照明等基礎設施的快速發(fā)展相比，水環(huán)境治理并不是城市發(fā)展的重心，政府推動有限，政策也難以真正執(zhí)行。直至1931年后這種情況才有所改觀。當年江淮大水，屢受水災波及的南京未能幸免。對此問題，學界已有詳細論述，茲不贅述。這一突發(fā)事件使得南京國民政府終于意識到水利建設，特別是治理水患對于整個城市建設與民生發(fā)展的重要?？梢哉f，極端天氣成為推進南京城市水環(huán)境治理的重要動力。自此以后，水環(huán)境治理成為南京城市建設的重要組成部分。1932年，南京市政府發(fā)布《南京市防水計劃報告》，之后在政府主導與推動下，一方面水環(huán)境治理速度加快，另一方面規(guī)模逐漸擴大，不但注重內澇防治，而且重視江水倒灌問題。治理舉措大致可分為工程措施、非工程措施兩類。

首先，工程舉措“土洋結合”，在疏浚河道、培修堤壩的同時，輔以建設現代化水閘、下水道等現代排水設備。第一，疏浚河道，泄水于成災之初。疏通護城河淤塞狹曲之處；秦淮河上下游同時挑浚，以利排泄；疏通玄武湖舊有水道，導湖入江。第二，修筑城外防水堤壩，防止江水倒灌，培固舊堤，建設水泥防水新堤。[11]501936年，舉辦水利季節(jié)勞動服務，議定培修沿江堤埂，先就上新河及楊家圩等最急要之處，分段施工。同時，嚴禁民眾在堤埂播種[12]及破壞[13]。第三，購置抽水設備、新建水閘，調節(jié)水量。工務局在東、西水關處架置抽水機，用于調節(jié)水量。[14]同時，新建水閘，采用鋼筋混凝土構造，下設混凝土閘基。第四，新建下水道?！妒锥加媱潯芬呀浺庾R到下水道的重要性，1931年作為首都建設最高主管機關的“首都建設委員會”設立“下水道籌備處”，專門負責該項建設。1933年成立下水道工作處，1935年《南京市城南區(qū)下水道工程計劃》出臺。1935年6月至1937年，南京市共埋設下水管道26 722米。

其次，非工程舉措多策并舉。第一，制定相關法規(guī)。禁止在秦淮河內漂染絲布，要求各染坊一律在城外漂洗，禁止沿岸居民任意拋棄垃圾，并派衛(wèi)生警士來往巡查。[15]第二，規(guī)勸。新生活運動期間，首都新運會按新運總會要求，組織由新運總會、首都新運會、憲兵司令部、首都警察廳、衛(wèi)生事務所、清潔總隊組成的勸導隊。勸告居民不得向河內傾倒垃圾污水，不得在河內大小便及洗刷痰盂馬桶；勸導船戶，船上垃圾須倒入岸上箱子。[16]第三，建立防洪預警機制。頒布《南京市防水計劃草案》；劃定防洪區(qū)域；組織防水工程委員會，舉行會議，討論防水方案，全體委員分為兩班，日夜輪流值班，觀測水勢變化。組成以軍警憲、國民黨南京市黨部、市商會等部門為主體的“首都各界防水委員會”，協(xié)助工務局檢測水勢漲落，做好防洪搶險配合工作。防汛期間，在東水關、下關等處準備沙袋、木材、麻袋、汽車、抽水機等搶險物資以備急用。[17]371第四，對于城內主河道的秦淮河，南京市政府成立以職能部門及其工作人員為主的修浚秦淮河設計委員會，委員會負責制訂具體方案，市工務局負責具體實施，力求減輕水患。[18]

但是，這樣的治理也面臨治理權限劃分及經費分配等矛盾，降低了治理效率。

上下游一體治理遲緩。秦淮河上游是句容赤山湖，其作用在于調節(jié)洪水，但受制于行政區(qū)劃不同，有明一代，及至清末，當政者始終無法做到上下游統(tǒng)籌治理。[19]雖然，清末左宗棠督兩江時，遣兵士從事疏浚，收效甚大，無奈他后來西征新疆，未竟全功，以致湖底日高，湖身日窄，上流諸水挾泥沙入湖，終至淤塞。[20]4391918年，江南水利局曾規(guī)劃疏浚，但一直未能施工。1928年，江南水利局致函南京市政府稱，“都城內外，又為貴府管轄，都水京兆，權限難分”，“本局浚湖、建閘、造林等與貴府權限有關，擬在上游歸敝局管理，下游由貴府辦理。如能同意，即向中央及省政府請求撥款”。[21]為此，江蘇省建設廳派員到南京市工務局協(xié)商辦理，確定疏浚計劃、測量方案、測量方法等。[22]同時，1931年江淮大水后，江蘇省政府飭令江寧、句容、溧水三縣征工開河，無奈工程浩大，三縣民力有限，直至1935年省市才同時興工。[23]

省市劃界遲緩導致治水權無法統(tǒng)籌。1927年南京國民政府成立后，表面上看，作為首都的南京市與江蘇省以及毗鄰的江寧縣，行政關系明確，不存在利益糾紛。但實際上江蘇省政府和江寧縣政府都滯留在南京城內，出現國民政府、南京市政府、江蘇省政府和江寧縣政府并存一市的現象。不僅如此，江蘇省政府和江寧縣政府還掌控著大量市級行政權力和經濟資源。權力和資源的錯配，導致身為首都的南京市和江蘇省政府、江寧縣政府在應該協(xié)同行政時往往產生齟齬，甚至是抵觸。[24]省市劃界問題，因涉及各方利益，糾纏多年，嚴重影響了秦淮河治水進程。[25]1933年，南京市長石瑛曾致函江蘇省政府，請其迅飭江寧縣政府，速與市工務局商洽未交割的市區(qū)內防水設備。到1936年8月28日，長達9年的寧蘇糾紛和省市劃界始告終結，防水界限方才劃定，但這已嚴重阻礙了水環(huán)境治理的進度。

“馬路優(yōu)先”政策擠壓水環(huán)境治理空間。近代之后，南京交通運輸結構發(fā)生重大變化，新式馬路、鐵路等交通基礎設施相繼修建，電車、汽車更是絡繹于途。1927年，南京建都之后，首任市長劉紀文被稱為“馬路主義者”，受國外市政經驗的影響，他在1927年6月宣稱，改造南京非先從修筑馬路入手不可。雖然拓展道路期間受到民眾阻礙，但之后歷任市長對于馬路建設均高度重視，所以至1937年的十年間，南京馬路增長速度極快，這種情形在全國獨一無二。[26]17由于市政建設偏向馬路，導致原來作為南京主要交通方式的河運地位大幅下降，水運功能逐漸萎縮，防洪能力顯著下降。時人曾批評道：“南京城內河道，久已失于修浚，水上交通，亦漸歸淘汰。掌市政當局者，一向只知建筑馬路，對于市民水上交通之利用，向未注重。南京自建都以來，一切事業(yè)，蒸蒸日上，獨水利一端，從無人論及?！盵27]時人的批評有些苛刻，但是總體而言，河運地位大不如前，作為載體的河流受重視程度已不復昔日。

四、民間對治水的反應與爭執(zhí)

治水之于民生影響巨大，且涉及面較廣，因此在治理過程中引起社會強烈關注，意見和訴求也呈現出多樣性。這在秦淮河治理中表現得尤為集中。

首先，治或不治，社會內部意見分歧較大。

如前所述，國民政府定都南京后城市水環(huán)境未見好轉，相反更加惡化、治理起來更加棘手，不僅造成市民日常生活趨于困難，而且極大影響了首都形象。因此，主政者認為治理水環(huán)境已是刻不容緩，一可順應民間呼吁與愿望，二是符合政治訴求，所以他們不斷通過公開講話、報刊媒體刊發(fā)文章等方式進行表態(tài)與宣傳。他們的努力得到了部分民眾的理解與支持，有的市民通過致電市政府的方式，請求宣泄、疏浚河道[28]，還有的市民表態(tài)愿意捐款相助。同時，部分游客也表示支持的態(tài)度。對游客來講，他們大多對秦淮河心馳神往，待到身臨其境后，卻發(fā)現僅僅是一條水質惡劣的大陰溝，與《桃花扇》《儒林外史》等名著刻畫出的模樣差距甚遠，往往大生失望之情。1931年，署名唐棣的湖南游客在《中央日報》刊文稱：“秦淮河為首都名勝地，應保存其真面目，但日久未疏浚，淤積日厚，水不流通，以致臭氣勃發(fā)，有礙衛(wèi)生，速速疏浚?！盵29]此類呼吁不在少數。

反對者也大有人在，這部分人中以秦淮河兩岸居民為主，他們的抵制態(tài)度甚為激烈。為增加河道流量，1928年11月，市政府決定將沿河兩岸土地放寬。并且規(guī)定，凡是侵占地段在整理取締范圍以外的，前往財政局登記，分別辦理補價或租用事宜。劃紅線范圍之內的建筑物，限期一月內，自行雇工拆遷。倘若逾期不拆，則由工務局飭工代拆，以料抵工。這個規(guī)定，掀起軒然大波，除了少部分業(yè)戶前往登記外，秦淮河兩岸多數民眾向政府請愿，希望免拆房屋。[30]面對這種情形，新任市長劉紀文態(tài)度較為強硬。他稱秦淮河挖深以后，兩岸房屋勢難支撐，定有傾倒危險，拆除兩岸房屋，目的是保障居民安全和便利，土地放寬勢在必行。[30]然而，沿岸居民對政府的解釋并不認可，局面僵持不下，致使浚河工程，不能如期進行。有觀察認為，“兩岸日拆房六千余戶，當然反對紛起，并傳聞此次對拆房，業(yè)難奏效，蓋反對拆房者知識增進，當局者無詞應付也”[31]。

與此同時，部分游客以治水有煞風景為由表示反對。在這些人眼里，秦淮河是金陵名勝之一，“艷聞逸事，流傳千古，河中夙多畫舫，非僅供游人游漾之情，間且為宴客看花之所。蓋兩岸青樓，風縷佳麗，游金陵者莫不視此河為安樂窩也，決將秦淮河加以浚溶，放寬河面，已限令兩岸建筑拆讓。后之經此者，恐將不復見及昔之青樓遺跡矣。亦聊資他年憑吊”[32]。同樣，位于通濟門附近的龍華寺，其住持在給市長馬超俊的信中認為治水將毀壞古跡。他說，龍華寺自唐朝始建，雖曾遭兵災焚毀，由清恢復至今，不知經過幾代苦修，始克臻此?，F該寺寒苦不堪，度日維艱，若一拆毀，無力恢復，勢必將古跡湮沒。倘若市政府在此處修建抽水閘，那么龍華寺勢必被拆除，因此他希望政府能夠收回成命。[33]

其次，采用何種方式治理秦淮河，民眾內部亦是各執(zhí)一端。總體而言，民眾內部有疏浚、填埋、折中治理三種意見。

以錢貫之為代表的民眾倡議疏浚秦淮河，他們認為這樣做既可保存風景，又能避免災疫，還可繁榮市面。他們的理由是，市政府短暫打開東西水閘后，水流內外溝通，秦淮河多年所積污穢激蕩而出，曾再現清波一泓的美好景象，進而秦淮河游人增加，船戶營業(yè)，大獲其利。在這樣的美好示范下，他們希望市政府時常打開東西水關閘門，讓水流暢通，達到臭氣自除的效果。[34]此外，他們還呼吁市政府重建通濟閘。[35]該閘在清末由左宗棠任兩江總督時所建，歷史上，該閘對于緩解南京城內水患和改善水質大有幫助?，F在雖然已經荒廢，但是水閘根基還在，花少量的錢款，可使全城人民得到更多利益，重建刻不容緩。[36]以王鐵錚為代表的填埋派則認為，疏浚是治標，倘想治本，不如效法上海洋涇浜辦法，加以填塞，之后不僅沒有污水等存在，還可以在上面修筑馬路，政府更可得多量地皮，賣給人民，可獲得一筆額外收入。[37]他更是聲稱，“管甚六朝煙水地，畫舫大可當木柴。今后文德橋無用，不跳浜到鈔庫街?！盵38]錢貫之與王鐵錚對治河方案各持己見，均向市府進言，由于意見大相徑庭，引起社會高度關注與爭論。比如，秦淮河船戶二千多人，呈請市府速為開浚，而勿填埋。他們的理由是，填埋之后河身填塞，上游來水一旦不能宣泄，下游必然淹成澤國?？陀^地講，這種看法不無道理。

折中派則認為，疏浚與填埋兩種方案，皆不可行。理由如后：其一，開拓疏浚，雖不無小補，然堆土需地，工費巨大，且秦淮河底高于江床，冬季既不能放水流通，夏季江水上漲，防洪且不暇，更無法宣泄城內之水。其二，一旦填塞，不僅毀壞名勝，而且虛靡巨款，秦淮兩岸，房屋櫛比，填出的土地，為數有限，收支不相抵，而中間筑出的路，更無實際用途。他們覺得填塞之議，得不償失。為今之計，分治標與治本兩策。治標，通過抽水站調劑江水與河水。治本，則是通過下水道進行雨污分流，凈水導入秦淮河，污水抽入江中。如此，河流兩岸污物，無須再入秦淮河，而河水長流，水質即可徹底澄清。

關于治理方案的爭議，進一步遲滯了秦淮河水環(huán)境治理進度。實際上，治理秦淮河時遭遇的困境，并不是個案。1935年，南京又遇洪災，軍隊在上新河取土筑堤，被當地民眾多方阻擾，不愿供給泥土。以至于主政者感慨中國守望相助、疾病相扶的精神已經完全失去。雖有夸大之嫌，但是官民不睦也是事實。

五、治水績效評估與不足之處

帝制時代的中國與西方城市相比，長期處于“城鄉(xiāng)連續(xù)統(tǒng)一體”的治理模式下[39]112-175，既無市政機構，又缺市政經費。楊聯陞就認為，從漢代到唐宋時期地方政府權力逐步衰減，宋以后地方政府幾乎長期缺乏資金來開展大規(guī)模的建設工程。[40]15其結果就是城市河道等公共事業(yè)能否得到及時治理，完全視地方和國家的財力、當政者的道德心、行政能力以及地方士紳的存在與否等多種因素而決定。[41]

太平天國農民運動之后，由于中央與地方權力結構發(fā)生變化，地方督撫財權變大，隨之帶來的是國家高度介入水利等公共事務。這種趨勢雖因民初政局動蕩發(fā)生短暫改變，但是1927年南京國民政府成立后，政府逐漸從幕后走向臺前，城市水利等公共工程，主要由政府組織和實施。水利市政化、專家化的治理模式初步形成，政府基本實現了全過程主導，建設的規(guī)模與廣度都有顯著擴大。

政府強勢介入后的治理績效又如何呢？通過比較1931年、1933年、1935年的治水情況，可以發(fā)現南京國民政府治水能力較以往有所提升，治水效果亦有所提高。1931年，江淮大水時南京受災嚴重，雖受天氣、地形等自然因素影響，但是水利事業(yè)荒廢、水利設施廢弛卻是造成損失的主要原因。之后，政府加強水利建設，建立并實行防洪應急機制，使得南京再次發(fā)生水患時，沒有造成嚴重災害。

再以1933年水災進行考察。當年6月底至7月，南京屢次暴發(fā)洪災，由于應急得當，并未造成巨大損失。6月28日，南京及江寧縣政府交界區(qū)域下關寶塔橋一帶的濱江堤壩發(fā)生決口，南京市政府立即啟動應急機制。工務局會同江寧縣政府，議定用麻袋堵塞，同時設置木椿，以防堤岸松潰。隨后在下關江邊鋪設運泥鐵軌，并修筑水泥堤壩，還在澄平碼頭與海軍體育場毗鄰處修筑臨時堤壩。為防止城市內澇，工務局在秦淮河東水關設抽水機六架，西關設二架，并向震旦機廠租借抽水機二架。在九甲圩、美孚街、寶善街一帶有棚戶數百家，雖相繼淹沒，最深處已逾頂或齊肩，但由于工務局趕籌救濟，并征集麻袋、隨時搶護，仍取得了良好的抗災效果。[42]7月7日至8日，大雨再次降臨，徹夜未停，水位已與秦淮河河岸持平，低地居民，已有浸水者。工務局又開放西水關水閘，導水外泄。南京市工務局為防御江水倒灌，購置麻袋一萬件，預備急用。駐南京的國民革命軍八十八師也協(xié)助防水，調派官兵五百名修筑堤工，以防江水沖入城內。[43]7月26日，大雨時江水暴漲尺余，秦淮河亦盛漲，較低洼之街道，午前一度泛溢，因下水道流泄及時迅速，午后即漸漸消退，終未釀成災害。

1935年，長江再次暴發(fā)洪災，在此之前，南京沿江筑有堤防、駁岸數處，但是多屬零星片段，沒有整體聯系計劃，每遇水患，仍不免險象環(huán)生。當年以防汛為契機，南京市政府擬具防水計劃，將城內外水閘涵洞堤埂分別修筑，并利用國民勞動服務辦理筑堤事宜。面對洪水，市政府在下關一帶購買麻包數萬件，進行堵護，下關堤埂亦加高培厚；在武定門及西水關等處，購置抽水機，日夜抽水，解除了城區(qū)危險；成立“首都各界防水委員會”參與抗洪，其中的教導隊士兵在北河口培土，憲兵在江東門賽虹橋培堤，保安隊在下關二板橋服務，新河堵口工程則由民夫承擔。[44]7月25日，工務局派出技師分別勘察、評估，認為一切均吿安全。此次洪水最高水位7.25公尺，與1931年最高水位7.6公尺，相差不大，而且隨著城市擴大，防洪范圍更廣，治理難度快速加大，但是沒有釀成巨災。[45]南京市政府還特別注意防范秋汛，撥發(fā)工務局五萬四千元，并由經濟委員會、揚子江水利會撥補助費一萬元，之后經濟委員會又加撥一萬元作防汛專款。至于防水計劃，城內部分修筑前湖銅心管橋，東水關、西水關各建水閘，并在東水關建一抽水站，裝置抽水機，沖刷秦淮河，各項工程預算十三萬余元。經庚款董事會通過，費用由中荷庚款下水道項下開支，抽水機電設備自德國購辦。

雖然水患治理取得了一定成績，但應該看到，1937年南京淪陷之前，南京依然面臨著嚴峻的水環(huán)境壓力。像“水西門外之護城河，河身淺涸，特施浚深工作，然草草了事，虛擲巨資，論者惜之”[46]。便是一個確切的證明。與疏浚河道、治理水患相比，治理水污染更為困難。下水道因為經費短缺，主要布設于城南，對整個城市排污的實際覆蓋面有限；城內水塘多，人人在其中沖洗馬桶，變成藏污淵藪；工廠增多，排污日增。當時有人對比了南京五年來的市況變化，認為南京的馬路比從前增加了許多，街道也比從前整齊干凈，只有秦淮河臭水溝的形象變化不大。事實上，這個難題長期困擾著南京國民政府當局。

總體而言，南京城市水環(huán)境治理舉措在防洪抗?jié)持邪l(fā)揮了積極作用，但其成效不能高估。治理洪水的實際效果和原先設想存在較大差距。特別是水污染問題并未得到顯著改善，可以用有增長無進步來概括。這種情況的發(fā)生，具有以下深刻的原因。

南京城市水環(huán)境治理的內生性動力不足，治理主要取決于政府主導和政治驅動，導致過于依賴政府推動，缺乏切實的經濟基礎。南京城市人口在十年內從30多萬人增加到100多萬人，但市財政的收入增長，沒能跟上城市人口數量的增加。其原因固然很多，主要原因則是城市居民民生羸弱。所謂的百萬人口中，棚戶居民占了四分之一，南京的市民大部分是消費者，市民的生產力沒有充分地發(fā)展起來，換言之就是工商業(yè)發(fā)展發(fā)達的基礎還沒有培育起來。市面的不景氣，市民的納稅能力薄弱，建設經費不得不依賴中央財政進行彌補。此外，1929年經濟危機席卷世界，南京國民政府中央財力日漸緊張，內戰(zhàn)及對日作戰(zhàn)準備，致使政府將有限的財力過多地投入軍事領域。如此一來，中央的財政補貼越來越少，雖有整頓，無奈市政建設開支巨大，入不敷出。經費困難不僅體現在水環(huán)境治理方面，在其他市政建設上同樣如此。

治理機構內部的博弈、治理中的官民之爭等是導致績效低下更主要的因素。當時的南京市政府治理權限不足，欲興事業(yè)，卻困難重重。既無法協(xié)調上下游，又陷入省市劃界的泥潭。市政府與江蘇省政府、句容縣政府、江寧縣政府之間協(xié)調艱難，關系微妙，沒有形成生態(tài)利益共同體。由于交通方式、新式供水和排污系統(tǒng)的推陳出新[47]56，導致秦淮河功能逐漸弱化，建設資金由此減少。其次，南京市政府作為市政建設的主體，事先沒有充分聽取民眾的意見和建議，對治河這類涉及民眾切身利益的重大決策，缺乏風險評估。其推行的具體做法，超出了民眾承受能力，導致了長時間的爭論，圍繞著利益爆發(fā)了沖突，延誤了治理進度。換言之，專業(yè)權威的治理舉措，在抑制城市洪災方面產生明顯效果的同時，卻給民生帶來負面效應，始料不及地使抗洪治水事務陷入困頓之中。這一時期的南京國民政府城市抗洪治水成效具有正負兩個向度，而這兩個向度決定了這一時期抗洪治水事業(yè)的廣度和深度。此外，與抗洪治水相比，市政建設資金更多地投入政府機關樓宇、廣場等政治營造中，充斥著有利觀瞻的政治動機，所立建設原則與實際并不吻合。

六、結語

中國傳統(tǒng)水利事業(yè)治理的特點是，水利項目的施工多由政府“外包”給民間社會，而其自身則主要進行引導與宏觀管理。與之相比，南京國民政府成立后，水利治理呈現出市政化、專業(yè)化的特征，水利工程由政府組織，成員是熟諳水文與技術的水利專家，經費亦由政府負責。1927年之后，“大政府、小民間”的水利事業(yè)治理格局逐步取代傳統(tǒng)時期的“小政府、大民間”格局[48]272-286，權力上移、集中于政府。至于水利工程則由政府將任務“發(fā)包”給系統(tǒng)內的專門市政部門，并進行考核。至此，國家機構在水利建設中占據了主導地位。[49]政府對專業(yè)事務的治理，由過去的相對疏離變成全能型主導，既要自上而下進行指揮，又要俯下身段親力親為，傳統(tǒng)士紳在水利事務中的影響空間逐漸被擠壓，作用逐漸被弱化。

令人錯愕的是，治理技術的升級、治理模式的轉型卻導致治理效率低下，治理效果更是難言樂觀。如時人所言，南京的市政建設，一年又一年的推進，一方面是由于中央督促和歷屆市政當局的努力，一方面也是市民的協(xié)助和合作的結果。但是，過去難免有少數的市民，因為自身對于市政建設應負責任的認識不到位，沒有盡到應盡的義務，譬如欠繳房捐，拖欠筑路攤費，以及對于其他政府法令的遲疑觀望態(tài)度，致使政令不能得到切實有效執(zhí)行，這是當時南京市政治理領域美中不足的事。[50]一般的市政治理已然如此困難，工程繁復浩大的首都水環(huán)境治理更是舉步維艱。由此，南京國民政府舉辦的其他地區(qū)水利事業(yè)成效也就可見一斑了。