姚惠 鄭晨 牟啟蒙

摘 要：近年來，特色小鎮(zhèn)建設廣泛采用PPP模式，其中失敗的案例頻繁見諸于報端，這意味著PPP項目隱藏著諸多風險。本文針對特色小鎮(zhèn)PPP項目的風險類型進行梳理，從政策風險、經(jīng)濟風險、運營風險、市場風險、社會風險五個維度出發(fā)考察特色小鎮(zhèn)的風險承受能力，并提出相應的政策建議，從而為特色小鎮(zhèn)PPP項目的風險管理提供一些參考意見。

關鍵詞：特色小鎮(zhèn);PPP項目;風險應對

中圖分類號：F23 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.03.044

0 引言

自2014年特色小鎮(zhèn)概念被首次提出后，特色小鎮(zhèn)建設倍受推崇，PPP融資模式成為籌措建設資金的重要選擇，二者結(jié)合的模式方興未艾。然而特色小鎮(zhèn)與PPP相結(jié)合的發(fā)展模式尚未成熟，擁有項目建設周期長、復雜程度高、資金投入量大等一系列風險。因此，本文以特色小鎮(zhèn)PPP項目為研究對象，探索其風險承受能力，并提出規(guī)范風險的相關措施，促進特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展。

1 文獻回顧

針對特色小鎮(zhèn)PPP項目的研究，國內(nèi)已有相當數(shù)量的研究文獻，以下從三個方面進行梳理。

1.1 特色小鎮(zhèn)的風險評價研究

特色小鎮(zhèn)的建設不簡單等同于城鎮(zhèn)化，建造、運營、發(fā)展中會產(chǎn)生各種各樣的問題，已有不少文獻對近年來特色小鎮(zhèn)建設過程中的風險進行深入研究。錢烈輝等（2017）結(jié)合特色小鎮(zhèn)建設特性，深入分析打造特色小鎮(zhèn)過程中存在特色不足、人才缺乏、城市化沖突和投入產(chǎn)出不平衡等風險。

張富云（2018）認為項目開發(fā)過程可能會出現(xiàn)融資方式制約資金使用效率、資金分配不均、產(chǎn)業(yè)支柱不明確、過分依賴地方融資、出現(xiàn)城市病等情況。郭峰等（2018）總結(jié)歸納共46個風險評估指標，分別從政策、經(jīng)濟、運營和建設四個角度就特色小鎮(zhèn)的政策獨特性、資金與產(chǎn)業(yè)支撐、專業(yè)運營能力以及長期建設基礎條件進行考察評判。

1.2 PPP項目的風險及其風險評價研究

關于PPP融資模式的風險研究汗牛充棟。周涵（2018）認為PPP模式可能成為政府緩解資金壓力的工具，甚至存在將債務項目改頭換面成為PPP項目的現(xiàn)象，使PPP項目完全背離其目的。姚超（2017）認為PPP項目缺乏明確的法律定位和清晰的職能分工，對社會資本限制過度，退出機制不完善。

關于構建風險指標，毛亮等（2018）基于AHP-模糊綜合評價搭建PPP項目風險評價模型，使用層次分析法確定指標權重，并量化風險等級以進行評價;李愛民等（2018）研悉PPP產(chǎn)業(yè)基金投資項目風險后亦進行風險評價模型的搭建，為提高評價指標權重配置的客觀有效程度，結(jié)合粗糙集與熵權法組成新的權重配置法。莊學敏等（2019）基于交易成本理論提出要建立風險分擔機制，以希降低風險發(fā)生可能性。

1.3 PPP模式與特色小鎮(zhèn)的關聯(lián)研究

就PPP模式下特色小鎮(zhèn)的風險研究，謝作凱等（2019）提出PPP模式特色小鎮(zhèn)的財務風險中還有其他因素的影響，要全方位多角度對整個建設周期進行全面分析。而在構建評價指標框架方面，楊雄等（2019）使用AHP分析方法判斷風險影響因素，提出應當完善PPP特色小鎮(zhèn)項目的法律規(guī)定，建立合理持久的制度在保障公私之間的相互信任。

2 風險的內(nèi)涵界定

風險識別是指在進行數(shù)據(jù)整理、資料收集以及調(diào)查研究的前提下，采取各種科學有效的方法對未發(fā)生、未被察覺的潛在風險以及客觀存在的風險進行鑒別、判斷的過程。風險識別是風險分析的重要內(nèi)容，亦是風險管理的重要基礎。風險估計是指在已有風險造成不利結(jié)果以及一定損失的情況下，通過客觀的統(tǒng)計方法對歷史資料進行分析，獲得特定風險事件在確定時間范圍內(nèi)發(fā)生的頻率估計，并對量與質(zhì)估計來評估損失的嚴重程度以及評估項目是否具有承受風險的能力的過程。

風險管理決策是指為了達到項目風險管理的總體目標與方針，根據(jù)項目所處的風險環(huán)境與條件的數(shù)據(jù)分析，為風險管理未來行動的方向、途徑和方法所進行選擇的過程，是對風險管理技術選擇分析的過程。風險應對是指在風險識別確定了項目主體存在的風險以及對風險性質(zhì)和組織可承受能力進行評估后，根據(jù)風險管理的策略方法而制定規(guī)避、接受、降低與分擔風險的相應規(guī)范計劃并執(zhí)行相關行動的過程。風險監(jiān)督監(jiān)測風險管理策略與實際效果是否相符，以便于及時調(diào)整，對項目的可持續(xù)性發(fā)展有重要意義。

3 特色小鎮(zhèn)PPP項目的風險框架重構

特色小鎮(zhèn)PPP項目風險主要包括政策風險、經(jīng)濟風險、運營風險、市場風險、社會風險，這些風險對特色小鎮(zhèn)PPP項目會產(chǎn)生重要影響，構筑成一個風險整體。

3.1 政策風險

3.1.1 政府違約風險

特色小鎮(zhèn)PPP項目由于合作機制的特殊性，有政府違約的風險。特色小鎮(zhèn)PPP項目不僅需要政府的部分資金支持，更需要政府出臺一系列政策為項目的發(fā)展提供保護與支持，政策保障的落地是此項目未來發(fā)展規(guī)模與前景的重要因素。政府沒有做好萬全準備，盲目開發(fā)，項目將很難持續(xù)性發(fā)展。

3.1.2 政策、法律變更風險

特色小鎮(zhèn)PPP項目建設周期長，發(fā)展時間久。然而社會經(jīng)濟發(fā)展日新月異，政策、法律變更可能性大，而風險主要體現(xiàn)在變更后的政策、法律有可能無法完全支持特色小鎮(zhèn)PPP項目的發(fā)展，使得項目的發(fā)展軌跡遭到部分偏離，則項目的連續(xù)發(fā)展將遭到巨大挑戰(zhàn)。

3.2 經(jīng)濟風險

3.2.1 融資風險

特色小鎮(zhèn)PPP項目的融資風險主要是資金是否能夠及時到位的風險，一方面，PPP項目投資規(guī)模大，需要社會資本拿出足夠的資金，若社會資本在中標后無法拿出足夠資金，則會造成項目資金鏈斷裂;另一方面，PPP項目周期長、收益率較低的事實可能會導致融資不到位的情況，從而增大項目風險。

3.2.2 地方經(jīng)濟發(fā)展前景

特色小鎮(zhèn)PPP項目需要契合特色小鎮(zhèn)當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展狀況與趨勢，如果地方經(jīng)濟發(fā)展前景不明朗，那么很有可能表明不適合特色小鎮(zhèn)PPP項目的發(fā)展，若不考慮地方經(jīng)濟發(fā)展前景，盲目建設，則很可能會使得資本回報率過低、項目失敗。

3.3 運營風險

3.3.1 產(chǎn)業(yè)競爭

特色小鎮(zhèn)發(fā)展迅速、數(shù)量多，如何打造屬于特色小鎮(zhèn)PPP項目的核心吸引力是至關重要的問題，如果特色小鎮(zhèn)沒有“特”與“色”，也就失去了競爭力，特色小鎮(zhèn)PPP項目將很容易被其他項目替代，或者易被模仿，則其運營風險將大大提升。

3.3.2 運營管理能力

運營管理能力是指特色小鎮(zhèn)PPP項目的管理者運用項目有限的資源，以支持項目發(fā)展總體戰(zhàn)略的能力。特色小鎮(zhèn)PPP項目運營周期長，特殊的合作機制導致管理者需要轉(zhuǎn)變運營管理理念、擁有優(yōu)秀的運營管理能力，管理者如果缺乏能力，可能會致使項目發(fā)展路徑的偏失。

3.4 市場風險

3.4.1 市場定位風險

在特色小鎮(zhèn)PPP項目建設之前，需要充分考慮小鎮(zhèn)本身特色，進行市場需求的預測，從而定位特色小鎮(zhèn)PPP項目的方向。若預測失誤，將造成定位失誤，在發(fā)展方向上發(fā)生了錯誤的偏離很可能會導致項目的直接失敗。

3.4.2 市場收益風險

特色小鎮(zhèn)PPP項目在投入以后，可能會由于缺乏核心競爭力、產(chǎn)業(yè)單一等而不能取得與預期收益相符的市場收益，進一步導致PPP項目在后續(xù)經(jīng)營產(chǎn)生入不敷出的狀況，也可能降低社會對項目的信任度，進而產(chǎn)生問題，影響后續(xù)經(jīng)營。

3.4.3 利率變動風險

特色小鎮(zhèn)PPP項目的融資方式主要是第三方融資，因此利率的變動將會影響第三方融資的壓力大小，利率的大幅度上升將會導致企業(yè)融資成本上升，增大融資壓力，易形成財務危機，可能會造成資金供應不足導致建設停滯的影響。

3.5 社會風險

3.5.1 影響居民生活的風險

PPP模式下的特色小鎮(zhèn)是一個以產(chǎn)業(yè)為核心、以PPP項目為載體、集合文化與社區(qū)的新型聚落地，居民支持程度的高低是特色小鎮(zhèn)是否成功建設的關鍵。如果PPP項目的建設侵犯了居民權益，則在很大程度上可能會受到居民的反對，會對特色小鎮(zhèn)PPP項目造成較差的影響，嚴重可能將直接叫停項目建設。

3.5.2 環(huán)境保護風險

生態(tài)環(huán)境與可持續(xù)性發(fā)展的關系密不可分，而特色小鎮(zhèn)PPP項目的建設與生態(tài)環(huán)境的保護息息相關，如果出現(xiàn)大氣污染、水污染、噪音污染、土壤污染等污染環(huán)境的情況，就會引發(fā)社會對項目的不滿，從而對特色小鎮(zhèn)PPP項目的后續(xù)經(jīng)營造成極大負面影響。

4 特色小鎮(zhèn)PPP項目的風險應對措施

4.1 優(yōu)化審批流程，規(guī)范政策執(zhí)行

降低政策風險的主要著眼點是優(yōu)化審批流程，規(guī)范政策執(zhí)行，這需要各級政府高度重視特色小鎮(zhèn)PPP項目的規(guī)劃，認真組織審批，對政府行為作出約束，協(xié)調(diào)各方制定符合項目發(fā)展的科學政策并規(guī)范執(zhí)行程序。

4.2 創(chuàng)新融資模式，吸引社會資本參與

特色小鎮(zhèn)PPP項目應發(fā)展以銀行貸款、債券、信托、政府引導基金等多種方式的融資模式，避免單一融資。同時，PPP項目發(fā)揮著財政資金撬動社會資本杠桿的作用，在規(guī)范的政策下，有利于吸引社會資本的參與，發(fā)揮社會資本經(jīng)濟活躍、生命力旺盛以及成長快的優(yōu)勢。

4.3 提升核心競爭力，引進人才戰(zhàn)略

特色小鎮(zhèn)PPP項目應該創(chuàng)新宣傳手段、在自身特色的基礎上發(fā)揮優(yōu)勢，突出特色，打響品牌，提升吸引力與核心競爭力，同時，應該對項目管理人員進行組織培訓以施展高水平的運營管理能力，或者，引進擅于運營管理的高科技人才。

4.4 評估市場需求，立足自身能力

特色小鎮(zhèn)的融資不同于普通項目建設，企業(yè)在尋求合作前需謹慎評估自身定位是否符合特色小鎮(zhèn)的建設需求，自己在發(fā)展運營過程中能否獲得期望的回報。此外，私營企業(yè)必須衡量自身經(jīng)濟實力，慎重決定投資與否，以免無端遭受損失。

4.5 加強環(huán)境保護力度，保證居民生活權益

環(huán)境影響需要政府進行把關，私人資本難以解決在特色小鎮(zhèn)建設過程中出現(xiàn)的各種污染問題，政府應嚴格遵守相關法律法規(guī)，在發(fā)展經(jīng)濟的同時為居民打造良好的生態(tài)環(huán)境，維護健康的居住條件，平衡經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關系。

5 結(jié)語

在政府的扶持與鼓勵下，特色小鎮(zhèn)發(fā)展如火如荼。出于融資需求以及對特色小鎮(zhèn)后續(xù)運營的考量，PPP模式與特色小鎮(zhèn)的結(jié)合亦是趨勢所向。但在各地特色小鎮(zhèn)的建設過程中卻是亂象叢生，各種問題層出不窮。本文從風險的角度出發(fā)，對PPP融資模式下特色小鎮(zhèn)建設中各個方面的存在的風險進行梳理，并細化分析各類風險因素，據(jù)此提出改進措施，以期發(fā)揮PPP模式給特色小鎮(zhèn)帶來的正面融資效應、實現(xiàn)特色小鎮(zhèn)自身的規(guī)范發(fā)展和路徑優(yōu)化、特色小鎮(zhèn)PPP項目的高質(zhì)量發(fā)展。

參考文獻

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