周孜予 韋聰聰

(東北林業(yè)大學 文法學院，黑龍江 哈爾濱 150040)

一、行政裁量權的內涵和法律意義

(一)行政裁量權的內涵

行政裁量權是行政機關針對某個行政事項，有權按照自己的內心意愿進行裁判和衡量。這是學理上的解釋。目前，在我國的行政法律體系當中，尚未對行政裁量權的概念及其具體內容有明確介紹；但對于該權力的適用范圍，在行政法律條文中是有跡可循的。要探究行政裁量權的內涵，實際上是在討論行政機關在哪些事項上被賦予了行政裁量權。

1.行政機關及其執(zhí)法人員有權決定是否實施行政行為

在法律中有明確規(guī)定，例如，《治安管理處罰法》第十四條中，針對違反治安管理的盲人或者聾啞人，行政機關可以從輕、減輕或者不予以處罰。即當違反治安管理的相對人是這類特殊人群時，行政機關對其違法行為按一般相對人處理還是依情況處理，在具體個案中可根據現實情形的不同，進行靈活把握；當法律尚未有明確規(guī)定，行政機關根據行為人行為的動機、性質、影響等綜合條件結合判斷，決定是否實施相應行政行為。

2.行政機關及其執(zhí)法人員有權決定實施何種行政行為

這種情形主要針對的是，對于相對人實施的某種行為，依照法律規(guī)定應當由行政機關進行處理的情況。例如，《治安管理處罰法》第二章第十條，規(guī)定了治安管理處罰的法定種類，即警告、罰款、行政拘留、吊銷公安機關發(fā)放的許可證以及針對外國人的可以附加適用限期出境或者驅逐出境。由于具體行政案件中相對人行為多種多樣，不可能在法律條文中一一列舉，因此，只有達到一定標準和程度，值得行政法關注和規(guī)制，行政裁量權才有發(fā)揮的余地。針對不同嚴重程度的治安管理案件，行政機關和行政執(zhí)法人員會選擇哪一種處罰方式、哪一格處罰幅度，必須行使行政裁量權。

3.行政機關及其執(zhí)法人員有權決定在何時實施行政行為

《行政強制法》第四十三條第一款規(guī)定：“行政機關不得在夜間或者法定節(jié)假日實施行政強制執(zhí)行。但是，情況緊急的除外?！奔匆话闱闆r下，出于人道主義的合理考慮，行政機關實施行政強制執(zhí)行不可選擇這些具有特殊作用和意義的時段。但如果遇到緊急情況，行政機關不及時采取措施將可能導致不必要的嚴重后果時，實施行政強制執(zhí)行的時間不受上述限制。因此，相對人所造成的局面是否可以判斷為“緊急情況”，是行政機關有權綜合考慮后判定的。

(二)規(guī)制行政裁量權的法律意義

法律的有限性和滯后性是不可避免的，沒有現實法律依據的情況下，是否實施行政行為是對行政機關行政能力的考量，而行政裁量權的良好運用，恰好可以作為法律缺陷的有效補充。行政機關與行政相對人作為行政法領域永恒不變的兩方，彼此是相輔相成的協(xié)作關系，是命運相連的共同體。行政事項處理得當，可以發(fā)揮積極的效用，實現法律效應和社會效益的統(tǒng)一；反之，則易導致法律和社會的割離，嚴重的將激發(fā)社會矛盾，使社會的不安定因素增多。國家法律一方面,賦予一些人擔任行政管理者的身份，處理大小行政事務，另一方面，又制定了行政法和相關法，旨在約束行政機關和執(zhí)法人員手中的權力，保護弱勢一方相對人的地位和權利，確保行政機關有權亦要擔責。

二、行政裁量權的運作現狀

(一)行政機關濫用行政裁量權

行政機關濫用行政裁量權的問題，筆者總結歸納出主要存在以下幾種：一是行政機關工作人員對金錢、地位、權力等物質的過度渴求，使之不依法行事，故意給相對人“使絆子”，或者不依法執(zhí)行職務。有如要求相對人私下賄賂方才通過其行政審批，或者依法本應繳納的罰款，因為索取相對人的好處費、保護費而免于繳納，讓違法行為免受懲罰。二是行政機關選擇性地消極執(zhí)法。作為行政法的基本原則之一——公平原則，旨在鞭策行政機關，在執(zhí)法活動中應當時刻秉承公平公正的法律思維和工作態(tài)度。但現實情況往往復雜許多，行政機關會受多重因素的左右，一念之差，不公正執(zhí)法的情況變容易出現。較為常見的情形，如針對相對人輕微的違法行為，行政機關不適當地處罰畸重，遇到真正重大的違法問題，反而處置畸輕，責罰不相適應，或者針對實施了同一類型同一程度的行政行為的不同相對人，量罰的標準不一。三是行政機關越權執(zhí)法。毫無疑問，行政執(zhí)法活動應當在法的框架內進行，也就是說，行政機關和執(zhí)法人員在行使行政裁量權時，應當有范圍界限。越權執(zhí)法的表現形式有如執(zhí)法人員在法律規(guī)定范圍之外行使權力，或者本該由其他部門主管的事務，行政機關卻越權代辦，顯然這都是違法的。

行政機關濫用行政裁量權，極容易使本來就關系緊張的行政機關和相對人雙方更加緊張。濫用權力也直接損害相對人的權利，嚴重的會使相對人產生抵觸和不滿，從而不利于行政活動的開展。另外，行政機關代表的是公權力一方，濫用裁量權，一方面，會降低行政效率；另一方面，會嚴重損害政府和國家的權威。

(二)行政裁量基準不一

目前，我國的行政裁量基準的制定主要來自于對基層執(zhí)法活動的經驗總結，是實踐的產物，而非純粹理論經驗。即依照基層執(zhí)法部門對以往執(zhí)法活動的總結，然后細化組成行政違法行為的事實要件，從而把行政執(zhí)法的效果要件格式化，將具體操作經驗升華為一般規(guī)律，形成具有普遍適用范圍的行政裁量基準，方便基層執(zhí)法人員執(zhí)法[1]。面對法律條文中許多不確定性概念，例如，“社會影響惡劣”“情節(jié)嚴重”“必要的”“合理的”等，難以給出一個適用于一切執(zhí)法活動的萬能定義，這就需要行政執(zhí)法人員的目光在“法律規(guī)范”和“案件事實”中來回穿梭，給出一定的裁量標準。除此以外，我國行政執(zhí)法部門種類多樣、級別繁復，因此，導致了制定行政裁量基準的主體呈現多樣化的特點[2]，上到國務院及其部門，下到基層政府及其職能部門。制定主體多而雜，且法律素質也參差不齊，必然容易導致制定基準之標準的不一致。另外，行政裁量基準涉獵范圍廣泛，同時涵蓋多種類型，如國土、國防、教育、體育、財政、勞動和社會保障等。內容豐富多樣，這也是導致行政裁量基準不統(tǒng)一的原因之一。裁量基準不一容易給相對人帶來困惑和誤導，也很可能使得上下級行政機關和行政機關內部出現矛盾和沖突。

(三)行政裁量權的司法審查尚不完備

行政裁量權中的所謂“裁量”，意味著行政機關在執(zhí)法活動中具有一定的自治性，也就是說，行政裁量權具有自由性。也正是這一特點，不可避免地導致我國針對該制度的司法規(guī)制有所欠缺。目前來看，針對行政行為合法性的司法審查，我國法律中有明確規(guī)定，也只限于此。司法實踐中，同民事官司和刑事官司比起來，行政訴訟的案件數量要少得多。這就使得對行政案件而言，司法機關的司法審查職能沒有得到充分的應用和展現[3]。加之我國長期以來重實體、輕程序的觀念一時難以完全改變，程序方面的重視程度還有待加強，這也是使這項制度不夠完備的原因之一。同樣，正是因為涉及行政裁量權的司法審查尚不完備，這就徑行增加了行政相對人在遇到行政糾紛時，想要通過司法途徑妥善解決糾紛的難度。有人提出，上述我國行政法中針對行政行為合法性的司法審查，這里的合法性并不包含合理性[4]。而我國的司法審查制度尚未對行政機關不合理的執(zhí)法行為給出一個明確的標準。因此，從一定程度上來說，“合理性”界定起來有難度，不好把握，那么相對人想要據此救濟自己的合法權益就難上加難。

三、規(guī)范行政裁量權的對策

(一)規(guī)范行政裁量權的行使

規(guī)范行政裁量權，可以從內部和外部兩個層面進行討論。內部規(guī)制，旨在實現行政機關和執(zhí)法人員內部系統(tǒng)的自糾自查，自我消化，自我控制。因為行政機關本身就是執(zhí)法活動的實施者和參與者，內部規(guī)制是對自身行為的規(guī)范和監(jiān)督，在執(zhí)法活動中哪一類人、哪些行為、哪些情形需要規(guī)制，怎樣規(guī)制并且保證合理合法有效地規(guī)制，他們是最了解的[5]。首先，行政法律法規(guī)中可以明確行政機關的自我約束原則作為基本法律原則，以規(guī)范機關執(zhí)法活動的開展。盡管原則性規(guī)定不能單獨援引作為審判依據，但其確立將會對執(zhí)法實踐活動產生巨大的影響。其次，提升行政執(zhí)法人員的綜合素質，按期開展集體學習，聘請法律專家舉辦普法用法講座，全方位培養(yǎng)執(zhí)法人員的法治意識和職業(yè)素質，使之養(yǎng)成依法行事的觀念和作風，從而提升行政機關的執(zhí)法能力和執(zhí)法水平。最后，完善行政歸責制度，并與機關內部評比考核制度相關聯，實現誰執(zhí)勤，誰擔責的制度體系，最大程度地保障執(zhí)法活動的合理性和合法性。對行政裁量權的外部規(guī)制，第一，筆者建議鼓勵和引導公眾參與，監(jiān)督行政機關和執(zhí)法人員的執(zhí)法活動，從而實現對行政裁量權的合理規(guī)制。對行政機關實行輿情監(jiān)督，是有效且簡便的規(guī)制辦法。第二，完善相對人的行政訴權，讓權益受損的相對人能找到法院實現權利的救濟。

(二)統(tǒng)一行政裁量基準

在制定內容方面，我國的行政裁量基準主要出自基層執(zhí)法活動的經驗總結，來自基層的經驗總是較為簡易且具體，為避免上級行政機關脫離實際、各自單獨制定，導致行政裁量基準缺乏實用性和體系性，亦為避免過度參考基層執(zhí)法經驗，使行政裁量基準規(guī)定過于具體，過度限制執(zhí)法人員的行政裁量權，我們應當回歸本源，充分利用基層執(zhí)法活動中積攢的執(zhí)法經驗，加強制定過程中上下級行政機關的溝通，保留其中精髓，揚棄不合理成分。在制定主體方面，法律法規(guī)可以作出規(guī)定，即行政執(zhí)法部門可以根據同級政府的規(guī)定擬定相應的行政裁量基準，亦有權對已存在的行政裁量基準進行合理地細化解釋。同時，對已經制定好的、經過細化解釋的裁量基準方案應報同級政府審查批準。此外，行政執(zhí)法部門也可根據自身需要決定是否制定行政裁量基準，同樣地，決定制定行政裁量基準的行政執(zhí)法部門需要報同級政府備案。在制定程序方面，未來我國可以針對行政裁量基準的制定程序問題，專門出臺一部具有全國范圍適用性的《行政裁量基準指導條例》，將制定內容、主體、技術問題等相關內容囊括其中，為全國各地的行政裁量基準的制定提供原則性的法律指引。

(三)完善相關的司法審查制度

針對相對人提起的行政訴訟，司法機關對行政機關行政裁量權的司法審查可以適當地拓寬，也就是說，從保障相對人權益的角度出發(fā)，司法機關不僅要審查行政行為在內容和程序上是否具有相當的合法性，同樣，對其合理性與否也要進行必要的審查。通常情況下，合法即是合理。但合法不意味著一定合理。有的行政行為的確處于法律規(guī)定的范疇以內，但在具體個案的應用中不一定就顯得合理。行政機關的執(zhí)法活動在法律的框架內進行，但卻以不合理的方式損害了相對人的應有利益，這有違公平原則。甚至可以說，往往行政糾紛案件中行政機關不合理的行政行為和不合法的行政行為同樣常見。因此，完善行政裁量權的司法審查制度，要擴大司法機關對其審查范圍。

四、結語

一直以來，行政權是行政法律關系的主題。這其中，行政裁量權又總是處于舉足輕重的絕對地位。國家要想科學規(guī)制權力的行使，以保護公民的私權利，核心在于規(guī)制行政裁量權。且人們都說，行政執(zhí)法的水平像一面鏡子，最能直觀地反映一個社會的法治水平。一方面，現代國家的法治化進程加快，需要行政機關充分享有行政裁量權，管理國家大小事務，維護社會穩(wěn)定；另一方面，行政裁量權呈現出不斷擴張和膨脹的趨勢，為權力的均衡和相對人權益保護的考慮，需要強有力的手段進行規(guī)制。行政裁量權隨時都有被濫用的風險，因此，必須要用制度的籠子將其牢牢鎖住，以國家強制力規(guī)制其行使。有效的法律規(guī)制有利于減少甚至杜絕行政機關內部貪污腐敗、徇私枉法事件的發(fā)生。

針對行政機關行使行政裁量權時存在的問題，筆者分別從行政規(guī)制、立法規(guī)制及司法規(guī)制三個方面淺談了解決之道，旨在為今后相關的立法工作和實務界提供思考的方向。合理地規(guī)范行政裁量權有利于形成統(tǒng)一有效的行政裁量體系，避免出現同案不同裁的尷尬局面，從而更好地維護與相對人之間的法律關系。良好的法律規(guī)制，會讓行政機關行使權力時更為謹慎，有利于大大降低損害相對人權利的風險，同時，也有利于優(yōu)化國家配置，有利于提高政府的執(zhí)法水平和國家權威，體現了社會民主和法治的進步。