魏海深 劉珊

近年來，我國教育對外開放事業(yè)取得了長足的進(jìn)展。隨著《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例》《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例實施辦法》等規(guī)范性文件的相繼頒布、實施，我國逐漸加強(qiáng)對中外合作辦學(xué)的行政監(jiān)管，中外合作辦學(xué)事業(yè)逐漸步入規(guī)范化發(fā)展階段。然而，我國在中外合作辦學(xué)領(lǐng)域尚未建立起完善的行政監(jiān)管體系，這嚴(yán)重影響了政府對中外合作辦學(xué)活動的有效管理和監(jiān)督。與此同時，新形勢下“放管服”的改革理念和政策對教育行政監(jiān)管工作提出職權(quán)配置合理、監(jiān)管輸出持續(xù)、管理服務(wù)高效的要求。在這樣的背景下，如何根據(jù)“放管服”原則構(gòu)建中外合作辦學(xué)行政監(jiān)管體系，就成為教育行政管理亟待解決的重要問題。

一、“放管服”改革視閾下的教育行政監(jiān)管

行政監(jiān)管，是國家行政權(quán)干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會的一種方式，是國家運用行政權(quán)力行使監(jiān)管職能、運用監(jiān)管手段以達(dá)到監(jiān)管目的的一種權(quán)力表現(xiàn)方式。教育行政監(jiān)管，是國家教育主管部門，運用行政手段對教育辦學(xué)事業(yè)依法進(jìn)行監(jiān)督和管理的活動。2017年4月，《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域“放管服”改革的若干意見》提出，以“放管服”作為優(yōu)化高等教育領(lǐng)域行政監(jiān)管的突破口，推進(jìn)教育治理能力現(xiàn)代化?！胺殴芊备母飳φ岣呓逃O(jiān)管水平、保證教育質(zhì)量具有積極意義。在“放管服”改革的背景下，教育行政監(jiān)管體系應(yīng)合理配置職權(quán)、持續(xù)監(jiān)管輸出、高效提供管理服務(wù)，真正實現(xiàn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)三個方面的協(xié)調(diào)規(guī)劃。

(一)合理配置職權(quán)

簡政放權(quán)，體現(xiàn)在教育行政監(jiān)管方面，就是要求政府合理配置監(jiān)管職權(quán)，將辦學(xué)審批權(quán)、教學(xué)管理權(quán)等監(jiān)管權(quán)力下放。首先，下放辦學(xué)審批權(quán)是加強(qiáng)教育領(lǐng)域?qū)徟芾淼挠辛Υ胧Ｎ覈侨丝诖髧?、教育大國，辦學(xué)活動需要更多的準(zhǔn)入窗口。我國地域遼闊，審批標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)充分考慮各區(qū)域教育市場的特點。將審批職權(quán)下放不僅有利于審批工作高效進(jìn)行，而且有利于實現(xiàn)審批標(biāo)準(zhǔn)的實質(zhì)性公平。其次，下放教學(xué)管理權(quán)是推進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能與管理方式、支持學(xué)校治理結(jié)構(gòu)改革、建立事中事后行政監(jiān)管體系的有力措施。將一定的教學(xué)管理權(quán)下放給辦學(xué)主體、地方教育管理部門、第三方組織，有利于深入推進(jìn)管辦評分離，督促政府切實履行監(jiān)管職責(zé)，支持辦學(xué)主體創(chuàng)新自主管理方式，保證評估認(rèn)證工作的專業(yè)性。

(二)監(jiān)管輸出持續(xù)

放管結(jié)合，要求政府機(jī)關(guān)重視事中事后的監(jiān)管。保證辦學(xué)秩序的穩(wěn)定，有效防范不必要的辦學(xué)風(fēng)險，必須加強(qiáng)審批后的行政監(jiān)管。教育主管部門必須貫徹放管結(jié)合的改革理念，協(xié)調(diào)政府部門之間的監(jiān)管職責(zé)，做到真正的持續(xù)監(jiān)管、有效監(jiān)管。首先，放管結(jié)合要求教育行政監(jiān)管要達(dá)到時間上的持續(xù)性，確保教育主管部門對辦學(xué)工作進(jìn)行持續(xù)跟蹤管理，定期復(fù)核檢查，及時處理違法違規(guī)辦學(xué)行為。其次，放管結(jié)合要求教育行政監(jiān)管要達(dá)到過程上的透明性，完善監(jiān)管信息公布程序。再次，放管結(jié)合要求教育行政監(jiān)管要達(dá)到結(jié)果上的有效性，抓住提高監(jiān)管水平這個重點，不斷創(chuàng)新監(jiān)管方式。

(三)管理服務(wù)高效

在教育行政監(jiān)管方面，優(yōu)化服務(wù)要求教育部門在監(jiān)管過程中始終貫徹“為民服務(wù)”的宗旨。第一，服務(wù)提供的過程必須高效便民，包括簡化審批手續(xù)，積極開展辦學(xué)審批前的行政引導(dǎo)與宣傳，激發(fā)辦學(xué)活力等。第二，服務(wù)提供的方式必須多元化，包括在評估復(fù)審與定期檢查的過程中提供辦學(xué)改善建議、在教學(xué)資源購置方面提供便利等。第三，服務(wù)范圍必須全面，不僅要注重審批前后的管理服務(wù)，而且在退出機(jī)制等方面要保持負(fù)責(zé)到底的態(tài)度，切實完善政務(wù)服務(wù)。

二、我國中外合作辦學(xué)行政監(jiān)管的現(xiàn)狀

中外合作辦學(xué)具有“多方聯(lián)動”的特點，具體表現(xiàn)為由政府推動，辦學(xué)主體自主運營，中方與外方合作協(xié)商，社會各方共同關(guān)注。[1]“多方聯(lián)動”，使中外合作辦學(xué)不同于其他辦學(xué)活動，具有政府主導(dǎo)性、自主性和涉外性的特點。因而，它們對中外合作辦學(xué)的行政監(jiān)管不同于其他教育行政監(jiān)管?；谡鲗?dǎo)性特征，中外合作辦學(xué)的行政監(jiān)管更為嚴(yán)格，由國家政策引領(lǐng)和保障的中外合作辦學(xué)使政府在資格審批、信息發(fā)布、監(jiān)督管理等方面具有更大的責(zé)任要求?；谧灾餍蕴卣?，監(jiān)管權(quán)具有一定的限縮，不該管的就一定要大膽放權(quán)?；谏嫱庑蕴卣?，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)必須具備國際性和市場性?？傊?，我國中外合作辦學(xué)的行政監(jiān)管，具有不同于其他教育行政監(jiān)管的嚴(yán)格性、限權(quán)性、國際性、市場性，政府部門肩負(fù)著更為重要的監(jiān)管責(zé)任。

(一)中外合作辦學(xué)行政監(jiān)管的法制基礎(chǔ)

中外合作辦學(xué)行政監(jiān)管是行政權(quán)實現(xiàn)的一種方式。依法行政要求我國教育行政監(jiān)管機(jī)關(guān)所擁有的對中外合作辦學(xué)的監(jiān)督和管理的權(quán)限，必須由法律進(jìn)行規(guī)定。改革開放四十余年來，隨著中外合作辦學(xué)事業(yè)的發(fā)展，我國不斷完善相關(guān)法律法規(guī)，逐步建立既與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，又有利于提高教育質(zhì)量的合作辦學(xué)監(jiān)管機(jī)制。

20世紀(jì)80、90年代，中外合作辦學(xué)事業(yè)剛剛起步，我國對這一領(lǐng)域的行政監(jiān)管僅僅依靠有限的政策引導(dǎo)和極少的法規(guī)來進(jìn)行。例如，《中國教育改革和發(fā)展綱要》(1993)、《關(guān)于境外機(jī)構(gòu)和個人來華合作辦學(xué)問題的通知》(1993)、《中外合作辦學(xué)暫行規(guī)定》(1995)、《關(guān)于加強(qiáng)中外合作辦學(xué)活動中學(xué)位授予管理的通知》(1996)。這些文件對合作辦學(xué)做了框架性規(guī)定，使我國中外合作辦學(xué)事業(yè)初步有據(jù)可依。

步入21世紀(jì)，隨著教育國際化趨勢的愈發(fā)凸顯，發(fā)展中外合作辦學(xué)事業(yè)在完善中國教育格局中愈加重要。2003年國務(wù)院頒布了《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例》(以下簡稱《條例》)，這是我國中外合作辦學(xué)領(lǐng)域的第一部行政法規(guī)。之后，教育部又相繼出臺了《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例實施辦法》(2004)(以下簡稱《實施辦法》)、《教育部關(guān)于當(dāng)前中外合作辦學(xué)若干問題的意見》(2006)，對《條例》中的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了補(bǔ)充，使中外合作辦學(xué)的法律依據(jù)逐步完善。此外，《教育部辦公廳關(guān)于開展中外合作辦學(xué)評估工作的通知》(2009)《中外合作辦學(xué)評估方案(試行)》(2009)，為教育機(jī)構(gòu)、項目的質(zhì)量監(jiān)控提供了標(biāo)準(zhǔn)和指南。至此，我國中外合作辦學(xué)事業(yè)步入規(guī)范化的依法辦學(xué)階段。

2010年以來，我國繼續(xù)重視對中外合作辦學(xué)的質(zhì)量監(jiān)管，相繼頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校中外合作辦學(xué)質(zhì)量保障工作的意見》(2013)、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中外合作辦學(xué)監(jiān)管工作的通知》(2015)，健全了項目的年度信息報告制度。

(二)中外合作辦學(xué)行政監(jiān)管的方式

《條例》并沒有對行政監(jiān)管制度做系統(tǒng)性規(guī)定。根據(jù)現(xiàn)有立法，我國對中外合作辦學(xué)的行政監(jiān)管由準(zhǔn)入審批制度、許可備案制度、年審報告制度、質(zhì)量評估制度，以及建設(shè)相應(yīng)監(jiān)管工作信息平臺、證書認(rèn)證工作平臺等構(gòu)成。

準(zhǔn)入審批制度。關(guān)于準(zhǔn)入階段的行政監(jiān)管，根據(jù)《條例》及《實施辦法》的規(guī)定，我國在中外合作辦學(xué)準(zhǔn)入制度上實施兩級政府審批制度，審批主體分為中央政府與地方政府，它們對中外合作辦學(xué)審批管理的程序、范圍有所不同。本科以上層次的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項目，由教育部審批；?？茖哟魏头菍W(xué)歷高等教育的辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項目，由各省級人民政府審批。中等學(xué)歷教育和非學(xué)歷教育、學(xué)前教育等的辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項目則由各省級教育行政部門審批。有關(guān)職業(yè)技能培訓(xùn)的辦學(xué)機(jī)構(gòu)則由各省級人民政府勞動行政部門審批。

許可備案制度。在中外合作辦學(xué)實施過程中，中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)或項目本身的資格取得、分立、合并以及相關(guān)專業(yè)課程、內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置直接關(guān)系著教育教學(xué)的質(zhì)量，機(jī)構(gòu)或項目的財務(wù)管理狀況、收費標(biāo)準(zhǔn)、招生廣告等又影響著教育市場的正常秩序。為了遏制合作辦學(xué)中的各種違規(guī)、違法行為，我國政府主要通過備案核準(zhǔn)手段對合作辦學(xué)活動進(jìn)行監(jiān)管。主要表現(xiàn)在：第一，合作辦學(xué)的相關(guān)機(jī)構(gòu)、課程設(shè)置、人事組成應(yīng)報審批機(jī)關(guān)備案、核準(zhǔn)(《條例》第二十二條第二款、第三十條第三款)；第二，辦學(xué)招生簡章與廣告應(yīng)報審批機(jī)關(guān)備案(《條例》第三十三條第一款、《實施辦法》第四十七條)；第三，財務(wù)會計報告應(yīng)報審批機(jī)關(guān)備案(《條例》第四十一條)；第四，中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的合并、分立，機(jī)構(gòu)名稱、類別、層次的變更需報審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)(《條例》第四十二條第一款)。但是關(guān)于具體的核準(zhǔn)程序，《條例》與《實施辦法》中并未做出具體規(guī)定。

年審報告制度。為保障中外合作辦學(xué)的質(zhì)量，《條例》和《實施辦法》規(guī)定了按年度向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)報告的制度。(《實施辦法》第五十二條)為了進(jìn)一步規(guī)范辦學(xué)，部分省市將報告的材料進(jìn)一步細(xì)化。這種年審報告制度，在辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項目審核監(jiān)管過程中發(fā)揮了重要作用。

質(zhì)量評估制度?！督逃哭k公廳關(guān)于開展中外合作辦學(xué)評估工作的通知》指出，中外合作辦學(xué)運用自我評估與抽查評估相結(jié)合的方式，《中外合作辦學(xué)評估方案(試行)》亦分別對中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)與項目規(guī)定了不同的評估指標(biāo)體系。2013年，我國首次對全國本科以上中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項目展開評估，并將評估結(jié)果作為機(jī)構(gòu)和項目申請以及同一外方教育機(jī)構(gòu)舉辦新項目的重要參考依據(jù)。[2]

市場深耕被天脊集團(tuán)列為工作主線之一，市場深耕是天脊集團(tuán)更為關(guān)注的重點。天脊集團(tuán)在高度關(guān)注國家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革帶來的新機(jī)遇和市場新變化，科學(xué)分析預(yù)測市場趨勢，確立了“以提升銷售質(zhì)量為核心，效益為先、以銷定產(chǎn)、以產(chǎn)促銷、產(chǎn)銷平衡”的銷售思路，取得了令全體職工滿意的成績，為精致生產(chǎn)創(chuàng)造了條件，為流動風(fēng)控做出了貢獻(xiàn)。

此外，我國還采取了其他一些有關(guān)中外合作辦學(xué)質(zhì)量保障的舉措，如為規(guī)范證書的發(fā)放和管理，規(guī)定了相應(yīng)的證書認(rèn)證制度，開發(fā)了證書認(rèn)證工作平臺；依托教育部涉外監(jiān)管信息網(wǎng)，設(shè)立了監(jiān)管工作信息平臺；等等。

三、中外合作辦學(xué)行政監(jiān)管中存在的問題

雖然我國在行政管理體制改革中不斷完善辦學(xué)監(jiān)管方式，但我國現(xiàn)有監(jiān)管體系僅由監(jiān)管各個階段的監(jiān)管制度互湊組合而成，尚未建立起完備的監(jiān)管體系。隨著辦學(xué)機(jī)構(gòu)與項目數(shù)量的快速增加，行政監(jiān)管的力度很難與龐大的中外合作辦學(xué)市場相匹配，市場上出現(xiàn)了許多違規(guī)辦學(xué)活動，嚴(yán)重擾亂了中外合作辦學(xué)市場秩序。

(一)準(zhǔn)入審批缺乏質(zhì)量審查

在準(zhǔn)入審批制度方面，缺乏對辦學(xué)資源的質(zhì)量審查?！稐l例》規(guī)定，中外合作辦學(xué)的設(shè)立由申請主體提交申報報告、合作協(xié)議、資產(chǎn)來源、資金證明、人員名單等文書材料，沒有要求國(境)外教育機(jī)構(gòu)提供有關(guān)教育資質(zhì)、課程師資等質(zhì)量方面的相關(guān)材料。因此，行政部門在進(jìn)行審查批準(zhǔn)時，無法有效審查外國教育機(jī)構(gòu)的具體資質(zhì)、辦學(xué)質(zhì)量狀況，無法對外方教育機(jī)構(gòu)的課程、教學(xué)方案等教育資源進(jìn)行必要的質(zhì)量審核。審批工作的重心與審批監(jiān)管的目標(biāo)相偏離，使得通過中外合作辦學(xué)加強(qiáng)國內(nèi)高等教育能力建設(shè)也就失去了意義。

(二)過程性監(jiān)管不到位

許可備案制度、年審報告制度與證書認(rèn)證制度作為中外合作辦學(xué)行政監(jiān)管中的過程性監(jiān)管手段，使形式審查成為監(jiān)管重點方式，無法形成規(guī)范化的過程監(jiān)管體系。這也是由于監(jiān)管職權(quán)配置不合理，審批機(jī)關(guān)工作量大導(dǎo)致的。

由于各級政府中從事中外合作辦學(xué)審批管理的人員配備不足，管理核查的技術(shù)方法和執(zhí)法能力水平低，無法保證對許可備案制度、年審報告制度的材料及時進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致的核查和有效的反饋，導(dǎo)致大量的文書材料積壓，進(jìn)而使許可備案制度、年審報告制度缺乏實質(zhì)性的、直接有效的約束力，淪為形式上的監(jiān)管方式。一些中外合作辦學(xué)數(shù)量較多的省份，更是受制于政府部門的人力、物力和財力，對中外合作辦學(xué)的過程性監(jiān)管不到位。

證書認(rèn)證制度存在著多頭管理的問題。中外合作辦學(xué)學(xué)位學(xué)歷認(rèn)證涉及三個相關(guān)部門：國務(wù)院學(xué)位辦負(fù)責(zé)學(xué)位授予權(quán)的審批和管理，教育部留學(xué)服務(wù)中心根據(jù)教育部授權(quán)管理國(境)外學(xué)位、學(xué)歷證書認(rèn)證，境外學(xué)歷學(xué)位證書認(rèn)證注冊信息庫負(fù)責(zé)學(xué)籍管理。這種體制加強(qiáng)了對學(xué)位學(xué)歷證書質(zhì)量的監(jiān)管，卻導(dǎo)致監(jiān)管重復(fù)與監(jiān)管矛盾。

(三)質(zhì)量評估制度不成熟

我國的中外合作辦學(xué)質(zhì)量評估制度雖然在不斷完善，但由于處于發(fā)展初期，存在著權(quán)力配置不合理、實踐落實不到位的問題。從評估主體來看，我國目前開展合作辦學(xué)評估的牽頭單位是教育部，具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)也是半官方組織，即作為教育部下屬部門的學(xué)位與研究生教育發(fā)展中心。國內(nèi)具有評估權(quán)力與能力的第三方中介機(jī)構(gòu)很少。這種由政府主導(dǎo)的評估環(huán)境，使我國的評估機(jī)構(gòu)很難具有相對獨立的權(quán)力。從評估程序來看，我國評估工作中的自我評估與專家評議均采用填表式的評估方式，對合作辦學(xué)的評估采用統(tǒng)一模板，難以對合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)或項目的整體內(nèi)容進(jìn)行全面評價。而且，對于評估結(jié)果，采用“合格”“不合格”“有條件合格”三大類籠統(tǒng)層次，無法顯示出各個中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項目的特色與優(yōu)缺點，不利于后續(xù)展開對機(jī)構(gòu)或項目的持續(xù)追蹤調(diào)查。考慮到我國地域遼闊、各地辦學(xué)特征不一的現(xiàn)狀，“一刀切”的評估方式難以對辦學(xué)質(zhì)量進(jìn)行有效評價。

(四)政府統(tǒng)籌引導(dǎo)不及時

作為公共權(quán)力主體，政府及教育行政管理部門是中外合作辦學(xué)教育市場規(guī)則的制定者和執(zhí)行者，其主要職能應(yīng)在于對中外合作辦學(xué)進(jìn)行宏觀調(diào)控和政策引導(dǎo)，制定合理的市場運行規(guī)則，打造寬松有序的市場政策環(huán)境。[3]我國自2003年頒布《條例》后，沒有再制定相關(guān)法規(guī)，已發(fā)布的相關(guān)規(guī)章、政策效力低、修改不及時，不利于對中外合作辦學(xué)教育市場進(jìn)行監(jiān)管。根據(jù)《條例》規(guī)定，國家對引進(jìn)外國相關(guān)教育資源的中外合作辦學(xué)應(yīng)持鼓勵態(tài)度，但是對于相關(guān)的鼓勵手段，政府及相關(guān)教育行政管理部門并未積極落實。

四、“放管服”改革視角下中外合作辦學(xué)行政監(jiān)管體系的構(gòu)建

落實“放管服”的改革要求，要使行政監(jiān)管體系體現(xiàn)“放”的實踐要求，同時也要能管得住，實現(xiàn)有效監(jiān)管，在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)公共服務(wù)，不斷推進(jìn)政務(wù)服務(wù)便利化。

(一)下放監(jiān)管職權(quán)，明確監(jiān)管主體

下放審批職權(quán)必須明確“怎么放”“放給誰”“放什么”的問題。首先，關(guān)于“怎么放”的問題，下放權(quán)力必須遵循職權(quán)法定與程序正當(dāng)原則，既要保證權(quán)力下放在法定程序中進(jìn)行，又要確保權(quán)力行使于法有據(jù)。這便需要在相關(guān)法律與行政法規(guī)等立法規(guī)范中明確下放的審批權(quán)的內(nèi)容、下放的法律程序。其次，關(guān)于“放給誰”和“放什么”的問題，要分別考慮辦學(xué)審批權(quán)與教學(xué)質(zhì)量監(jiān)管權(quán)的下放。關(guān)于審批權(quán)，一方面，可以考慮將審批權(quán)力下放給地方政府，在地方教育行政部門內(nèi)部對合作辦學(xué)項目的審批進(jìn)行協(xié)調(diào)規(guī)劃，整合材料，上報中央備案。審批權(quán)下放，必須確保審批時高效有序，審批后負(fù)責(zé)到底。另一方面，應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的中外合作辦學(xué)審批部門或機(jī)構(gòu)。將合作辦學(xué)的各項事宜交由專門審批部門負(fù)責(zé)，不僅有利于對專業(yè)性進(jìn)行規(guī)范，也有利于對行政工作進(jìn)行監(jiān)督管理，從而實現(xiàn)審批專業(yè)化與高效化。教學(xué)質(zhì)量監(jiān)管權(quán)、學(xué)校國際學(xué)歷學(xué)位資格審核權(quán)、國際教師資格審查權(quán)、招生、收費標(biāo)準(zhǔn)等可以考慮下放給辦學(xué)主體；組織實施定期、隨機(jī)的質(zhì)量復(fù)核工作等可以考慮下放給地方教育管理部門；教學(xué)管理權(quán)可以考慮下放給第三方組織。

(二)豐富監(jiān)管方式，優(yōu)化監(jiān)管模式

1．建立審批前資格認(rèn)證制度

有效的監(jiān)管制度應(yīng)包括審批前資格認(rèn)證制度、審批制度以及審批后的評估制度。[4]98建立中外合作辦學(xué)資格認(rèn)證制度，是構(gòu)建辦學(xué)行政監(jiān)管體系的重要內(nèi)容。首先，審批前資格認(rèn)證是審批的前置程序，是審查和確定開展合作辦學(xué)的主體是否達(dá)到最低辦學(xué)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的程序。目前，中外合作辦學(xué)在審批前沒有任何的前置程序，所有的合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)與項目申請均直接送達(dá)審批主管部門，導(dǎo)致主管部門的審查任務(wù)較為繁重，常常無法及時批復(fù)，造成申請材料積壓。因此，建立審批前資格認(rèn)證制度，進(jìn)行審批前資格審查，排除不合格的申請，有利于高效開展審批工作。其次，建立審批前資格認(rèn)證制度在一定程度上呼應(yīng)“簡政放權(quán)”的改革要求，將原審批中可以歸為資格認(rèn)證程序的事項交由新的相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行，可以放權(quán)給地方政府和相關(guān)組織，也有利于中央政府簡化政務(wù)，提高效率。

優(yōu)化監(jiān)管程序，建立審批前的資格認(rèn)證制度?？梢愿鶕?jù)立法規(guī)定成立相關(guān)的中外合作辦學(xué)認(rèn)證機(jī)構(gòu)，由認(rèn)證機(jī)構(gòu)對中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項目的設(shè)立提供質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和指南，并且對中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項目提供的課程進(jìn)行認(rèn)證，將認(rèn)證結(jié)果提交給辦學(xué)審批主管部門，最終由辦學(xué)審批主管部門進(jìn)行審批。在審批之前便將相關(guān)辦學(xué)資質(zhì)、課程質(zhì)量不達(dá)標(biāo)準(zhǔn)的部分機(jī)構(gòu)和項目進(jìn)行篩選，有助于保證審批工作的有序高效。

2.優(yōu)化審批程序

優(yōu)化審批程序，目的是要推進(jìn)審批提速增效。第一，必須系統(tǒng)規(guī)劃中央與地方審批監(jiān)管職權(quán)，研究構(gòu)建兩級合理分工、分級審批的中外合作辦學(xué)行政審批機(jī)制。第二，申報材料應(yīng)當(dāng)抓重點、減負(fù)擔(dān)。一方面對審批的重點事項進(jìn)行嚴(yán)格把控，要求辦學(xué)主體提供真實完備的辦學(xué)信息；另一方面，對非關(guān)鍵性事項簡化程序、放寬材料要求，減輕申報主體的材料提交負(fù)擔(dān)。其中，應(yīng)當(dāng)在減少不必要文件的同時注重對辦學(xué)的質(zhì)量審查，要求來華辦學(xué)機(jī)構(gòu)提供其在母國是受認(rèn)可的、合法的教育機(jī)構(gòu)的證明文件，以及在中國進(jìn)行合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)或項目的師資配備、課程內(nèi)容、授課方式、錄取標(biāo)準(zhǔn)以及質(zhì)量保證等方面的詳細(xì)資料。第三，審批標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)分級別、分地域，中外合作辦學(xué)活動按照辦學(xué)層次可分為高等教育合作辦學(xué)，基礎(chǔ)教育合作辦學(xué)與學(xué)前教育合作辦學(xué)，針對不同的辦學(xué)層次制定科學(xué)的、因地制宜的審批標(biāo)準(zhǔn)。對高等教育合作辦學(xué)實施嚴(yán)格的許可制度，謹(jǐn)慎把控辦學(xué)水平；對基礎(chǔ)教育合作辦學(xué)與學(xué)前教育合作辦學(xué)實施登記制度，要既保障辦學(xué)在政府監(jiān)管下進(jìn)行，又便利辦學(xué)的開展。

3.重視審批后的評估制度

重視審批后的持續(xù)監(jiān)管，加強(qiáng)評估制度建設(shè)是響應(yīng)“放管服”政策的應(yīng)有舉措。首先，建立科學(xué)有效的行政監(jiān)管體系，政府應(yīng)積極轉(zhuǎn)變職能，厘清定位，明確評估主體，將認(rèn)證或評估的職能委托給中介組織等第三方機(jī)構(gòu)來完成，并將有關(guān)評估或認(rèn)證結(jié)果及時向社會公布。評估主體亦應(yīng)該保持自身的獨立性，由評估專家組進(jìn)行實地考察評估，對應(yīng)評機(jī)構(gòu)或項目進(jìn)行分項評估與總體評估，再由教育監(jiān)管部門將評估報告反映給評估對象，并將信息上網(wǎng)，允許社會公眾查閱。其次，根據(jù)辦學(xué)層次合理確定評估期次與評估指標(biāo)。中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項目之間差別很大，不同機(jī)構(gòu)和項目的宗旨、目標(biāo)不同，其對應(yīng)的資金投入、專業(yè)和課程設(shè)置、教學(xué)模式、師資配備、培養(yǎng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量管理方式、辦學(xué)特色等也各不相同，且申請人提供的材料在辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項目進(jìn)行申辦之時就已經(jīng)通過教育部門的批準(zhǔn)和審核。[5]所以，針對不同機(jī)構(gòu)和項目，評估時，應(yīng)當(dāng)制定符合其特點的評估期次與評估指標(biāo)，而不能采取統(tǒng)一的、一刀切的標(biāo)準(zhǔn)去進(jìn)行規(guī)范?？傊?，要以審批為界點，從審批前、審批中、審批后三方面完善監(jiān)管方式，形成以資格認(rèn)證為基礎(chǔ)、嚴(yán)格審批與定期評估相結(jié)合的監(jiān)管模式。

(三)完善交流渠道，創(chuàng)新服務(wù)方式

1.完善交流渠道

(1)完善網(wǎng)上申報平臺，通過網(wǎng)上篩選，對辦學(xué)材料不符合標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)行告知，便于申報人及時補(bǔ)充完善。(2)開通網(wǎng)上咨詢平臺，便于辦學(xué)單位就其內(nèi)部管理問題向政府反映和咨詢，從而獲取相關(guān)辦學(xué)技術(shù)性幫助。(3)完善信息共享平臺，便利社會實時查詢辦學(xué)信息，全面了解辦學(xué)性質(zhì)，進(jìn)行辦學(xué)監(jiān)督。

2.創(chuàng)新服務(wù)方式

(1)加強(qiáng)審批前的行政引導(dǎo)。優(yōu)化服務(wù)，政府必須注重行政宣傳，引導(dǎo)國內(nèi)外主體積極開展辦學(xué)活動。如通過政策開放、媒體宣傳等吸引外國辦學(xué)主體，引進(jìn)優(yōu)秀教育資源；提供國際教育交流平臺，為跨境辦學(xué)提供機(jī)會等。(2)積極提供教育公共資源。如向辦學(xué)單位委派管理型人才、提供教育資金支持等。

(四)規(guī)范監(jiān)管執(zhí)法，明確責(zé)任承擔(dān)

規(guī)范監(jiān)管執(zhí)法，明確責(zé)任承擔(dān)，即對違法違規(guī)辦學(xué)行為嚴(yán)格依據(jù)法定程序追究責(zé)任，必要時采取法定懲罰措施。首先，在法律法規(guī)中對備案核準(zhǔn)的程序進(jìn)行具體規(guī)定，保證審批監(jiān)管依法嚴(yán)格進(jìn)行，使每一個合作辦學(xué)項目都在政府的監(jiān)管下運行，每一個違法違規(guī)辦學(xué)行為都受到規(guī)制。其次，分級別、分對象實施責(zé)令限期改正、責(zé)令限期整頓、責(zé)令停止招生、取締辦學(xué)相關(guān)許可證、處以罰款等懲戒措施。針對不同違法違規(guī)行為，嚴(yán)格確定執(zhí)法限度，做到審查有力、執(zhí)法規(guī)范。

(五)完善行政監(jiān)管的配套機(jī)制

加強(qiáng)中外合作辦學(xué)的行政監(jiān)管，離不開其他監(jiān)管方式的配合。在重視行政監(jiān)管作用的同時，還應(yīng)調(diào)動辦學(xué)主體自我監(jiān)管與社會監(jiān)管的積極性。首先，應(yīng)加強(qiáng)辦學(xué)主體自我監(jiān)管，通過建立相應(yīng)的校內(nèi)管理機(jī)制和質(zhì)量評估體系，對日常的教育教學(xué)工作、教師資質(zhì)、課程設(shè)置進(jìn)行自我管理，并積極上報行政部門，為行政監(jiān)管的實施提供便利。其次，充分發(fā)揮社會監(jiān)管的優(yōu)勢。一方面，行政監(jiān)管主體要積極公開發(fā)布合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的相關(guān)情況，積極宣傳，引導(dǎo)社會大眾加以關(guān)注；另一方面，通過相關(guān)媒體的報道、曝光，對不符合相關(guān)規(guī)定的辦學(xué)機(jī)構(gòu)進(jìn)行批評監(jiān)督，為行政追責(zé)提供線索。高等教育治理要實現(xiàn)合作有序化和結(jié)果最優(yōu)化，就必須明確治理主體的權(quán)利和權(quán)力邊界，激發(fā)各主體的活力，形成政府宏觀管理、高校自主辦學(xué)、社會廣泛參與的局面。[6]

在全球一體化的背景下，教育國際化是我國提升文化軟實力和國際話語權(quán)的重要途徑。構(gòu)建中外合作辦學(xué)行政監(jiān)管體系是保證辦學(xué)質(zhì)量，提升辦學(xué)主體的國際聲譽(yù)和地位的必要手段，因此，必須全面考慮、統(tǒng)籌兼顧。建立擁有合理的職權(quán)配置、持續(xù)的監(jiān)管輸出、高效的管理服務(wù)的中外合作辦學(xué)行政監(jiān)管體系，必須在“放管服”理念的引導(dǎo)下，下放監(jiān)管職權(quán)，明確監(jiān)管主體；優(yōu)化監(jiān)管模式，豐富監(jiān)管方式；完善交流渠道，創(chuàng)新服務(wù)方式；規(guī)范監(jiān)管執(zhí)法，明確責(zé)任承擔(dān)；完善行政監(jiān)管的配套機(jī)制，實現(xiàn)其他監(jiān)管方式與行政監(jiān)管的有機(jī)配合。