丁大勇

【內(nèi)容提要】2020年，拉美地區(qū)深受新冠肺炎疫情影響，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、外交等領(lǐng)域困難重重。地區(qū)政局持續(xù)動(dòng)蕩，各國政府執(zhí)政難度普遍加大，政治生態(tài)向理性回?cái)[。地區(qū)經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重衰退，結(jié)構(gòu)性改革步履艱難，拉美國家或?qū)⑾萑胗忠粋€(gè)“失去的十年”。社會(huì)危機(jī)重重，新舊矛盾不斷激化，引發(fā)新一波社會(huì)動(dòng)蕩的可能性持續(xù)上升。美國“扶右打左”態(tài)勢(shì)加劇，地區(qū)一體化進(jìn)程陷入停滯，對(duì)外交往多元化受阻。中拉合作基本面穩(wěn)固，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。展望2021年，拉美形勢(shì)有望向好發(fā)展，但仍面臨一系列內(nèi)外挑戰(zhàn)。

【關(guān)鍵詞】拉美地區(qū)形勢(shì);拉美經(jīng)濟(jì);拉美外交;新冠肺炎疫情

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2021.01.010

2020年，新冠肺炎疫情席卷拉美和加勒比地區(qū)所有國家，截至12月，地區(qū)累計(jì)確診人數(shù)破千萬，成為全球疫情重災(zāi)區(qū)之一。疫情成為影響地區(qū)國家形勢(shì)發(fā)展的最大變量，各國政治經(jīng)濟(jì)議程被迫調(diào)整，制度失靈、治理失效等痼疾凸顯。同時(shí)，美國加大對(duì)地區(qū)干預(yù)力度，地區(qū)一體化動(dòng)力不足依舊，對(duì)外交往多元化受阻。

地區(qū)各國治理困境凸顯

在新冠肺炎疫情沖擊下，地區(qū)各國政局加速“洗牌”，多國出現(xiàn)動(dòng)蕩;經(jīng)濟(jì)遭受重創(chuàng)，內(nèi)生動(dòng)力嚴(yán)重不足;社會(huì)沖突頻發(fā)，貧富分化和社會(huì)不公進(jìn)一步加劇。

一、政局持續(xù)動(dòng)蕩

2020年，拉美各國政府執(zhí)政難度普遍加大。在疫情沖擊下，拉美各國政府的執(zhí)政短板和治理赤字充分暴露，各派政治力量借疫謀利，導(dǎo)致朝野、左右、府院、央地斗爭(zhēng)加劇。多米尼加、蘇里南、圭亞那、伯利茲反對(duì)派在大選中勝選執(zhí)政。巴西、墨西哥、阿根廷、秘魯?shù)葒瘎×覄?dòng)蕩，國內(nèi)反對(duì)派頻頻發(fā)難，秘魯甚至出現(xiàn)了9日內(nèi)3位總統(tǒng)“你方唱罷我登場(chǎng)”的鬧劇。委內(nèi)瑞拉、古巴政府抗疫成效相對(duì)較好，政局總體穩(wěn)定，委內(nèi)瑞拉執(zhí)政聯(lián)盟贏得新一屆全國代表大會(huì)選舉。但在經(jīng)濟(jì)不景氣及美國嚴(yán)厲制裁的雙重打擊下，民生更趨艱難，政治風(fēng)險(xiǎn)上升。

與此同時(shí)，地區(qū)政治生態(tài)向理性回?cái)[。拉美地區(qū)國家民眾普遍對(duì)政府抗疫不力心懷不滿，對(duì)煽動(dòng)對(duì)立、轉(zhuǎn)嫁矛盾的極端做法心生厭倦。巴西、墨西哥總統(tǒng)因消極抗疫民意支持率大幅下跌。同時(shí)，民眾求穩(wěn)意愿上升，重新青睞溫和平衡、趨于中性的政治環(huán)境。智利修憲公投以壓倒性多數(shù)獲得通過，修憲進(jìn)程順利啟動(dòng)。巴西中間派政黨以務(wù)實(shí)靈活的做派成為市政選舉最大贏家。

委內(nèi)瑞拉、古巴政府抗疫成效相對(duì)較好，政局總體穩(wěn)定，委內(nèi)瑞拉執(zhí)政聯(lián)盟贏得新一屆全國代表大會(huì)選舉。圖為2020年12月7日凌晨，委內(nèi)瑞拉國家選舉委員會(huì)主席英迪拉·阿方索（臺(tái)上中）在位于加拉加斯的委國家選舉委員會(huì)辦公樓正式宣布委議會(huì)選舉結(jié)果。

二、經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重衰退

2020年，新冠肺炎疫情使本已處于下行周期的拉美經(jīng)濟(jì)雪上加霜。疫情加劇世界經(jīng)濟(jì)衰退，國際貿(mào)易、投資大幅下降，大宗商品價(jià)格下跌，金融環(huán)境持續(xù)惡化。各國在疫情初期被迫封國、停航，導(dǎo)致生產(chǎn)不振、外貿(mào)下降、資本抽逃、旅游業(yè)萎縮，生產(chǎn)鏈、供應(yīng)鏈、價(jià)值鏈斷裂，經(jīng)濟(jì)斷崖式下滑。隨著疫情持續(xù)惡化，地區(qū)國家又被迫逐步“帶疫解封”，在防控疫情與恢復(fù)經(jīng)濟(jì)間來回?cái)[動(dòng)，結(jié)果既沒能控制住疫情，也未能使經(jīng)濟(jì)發(fā)展有所起色。拉美經(jīng)委會(huì)預(yù)計(jì)，2020年拉美地區(qū)經(jīng)濟(jì)將萎縮7.7%，是1900年有記錄以來最嚴(yán)重衰退，其中巴西、墨西哥、阿根廷等主要經(jīng)濟(jì)體預(yù)計(jì)分別衰退5.3%、9.0%、10.5%，拉美經(jīng)濟(jì)或?qū)⑾萑胗忠粋€(gè)“失去的十年”。[1]

地區(qū)經(jīng)濟(jì)的脆弱性在疫情沖擊下被進(jìn)一步放大。一是拉美經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性問題突出，嚴(yán)重依賴初級(jí)產(chǎn)品生產(chǎn)和出口，受國際大宗商品價(jià)格波動(dòng)影響大。二是拉美經(jīng)濟(jì)對(duì)外部市場(chǎng)、投資嚴(yán)重依賴。新冠疫情對(duì)地區(qū)貿(mào)易、旅游和匯款造成嚴(yán)重沖擊，拉美經(jīng)委會(huì)預(yù)計(jì)，2020年拉美地區(qū)進(jìn)出口貿(mào)易總額將銳減23%，旅游收入或直降50%，外國直接投資降幅在45%至55%之間。[2]三是地區(qū)非正規(guī)就業(yè)比例高、人口老齡化、社會(huì)不公、治安不靖等社會(huì)痼疾大大降低地區(qū)經(jīng)濟(jì)抵御外部沖擊的能力，加之政治斗爭(zhēng)激化和治理能力薄弱，拖累地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、社會(huì)危機(jī)重重

2020年，拉美公共衛(wèi)生體系難負(fù)重荷。拉美醫(yī)療衛(wèi)生體系碎片化嚴(yán)重，醫(yī)療投入長期不足，水平落后，難以控制和對(duì)沖疫情影響。截至2020年12月底，地區(qū)新冠肺炎確診病例累計(jì)超過1500萬，死亡人數(shù)超過50萬，巴西、阿根廷、哥倫比亞、墨西哥4國確診病例數(shù)分別位列全球第3、11、12、13名，地區(qū)疫情呈現(xiàn)“長尾化”趨勢(shì)。

失業(yè)問題持續(xù)惡化，貧富差距進(jìn)一步擴(kuò)大。疫情導(dǎo)致地區(qū)約270萬家正規(guī)公司倒閉，酒店餐飲、交通運(yùn)輸、倉儲(chǔ)物流和服務(wù)業(yè)成為失業(yè)“重災(zāi)區(qū)”。預(yù)計(jì)2020年地區(qū)失業(yè)率為10.7%，失業(yè)人口總數(shù)達(dá)3120萬人。[3]就業(yè)質(zhì)量下降，非正規(guī)就業(yè)人數(shù)高企，一些國家非正規(guī)就業(yè)率超50%。大量人口陷入貧困，預(yù)計(jì)2020年地區(qū)貧困人口和極端貧困人口分別增加達(dá)2.3億和9600萬，貧困率和極端貧困率分別從2019年的30.8%和11.5%回升至37.3%和15.5%。收入分配不均問題加劇，地區(qū)多國基尼系數(shù)增長1%至8%不等。[4]其中，巴西、墨西哥、阿根廷等國基尼系數(shù)創(chuàng)近年新高，近20年減貧脫困努力或?qū)⒏吨T東流。

社會(huì)治安形勢(shì)嚴(yán)峻。疫情初期，各國犯罪率有所下降，但隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)持續(xù)惡化，部分民眾面臨“要么病死，要么餓死”的兩難選擇，開始鋌而走險(xiǎn)。一些犯罪集團(tuán)也借機(jī)聚斂人心，地區(qū)治安形勢(shì)持續(xù)惡化。巴西11月舉行的市政選舉引發(fā)暴力潮，首輪投票前兩個(gè)月的競(jìng)選活動(dòng)中就發(fā)生了200起謀殺、謀殺未遂或候選人受傷的案件。[5]

地區(qū)國家外交空間收窄

2020年，美國“扶右打左”態(tài)勢(shì)加劇。美國持續(xù)揮舞“門羅主義”大旗，進(jìn)一步強(qiáng)化在拉美地區(qū)的影響。一方面繼續(xù)打壓左翼政府，無視疫情影響持續(xù)加緊對(duì)委內(nèi)瑞拉、古巴、尼加拉瓜制裁封鎖。美國對(duì)委內(nèi)瑞拉頻出狠招，頒布“關(guān)于委內(nèi)瑞拉民主過渡框架”、發(fā)起“30年來最大規(guī)模禁毒行動(dòng)”，試圖以壓促變，加速顛覆馬杜羅政府的進(jìn)程;對(duì)古巴加緊落實(shí)《赫爾姆斯-伯頓法》，限制古巴僑匯收入，將古巴列入“反恐行動(dòng)不合作國家”和“販賣人口國家”黑名單;利用美洲國家組織對(duì)尼加拉瓜啟動(dòng)《美洲民主憲章》。另一方面加大對(duì)右翼政府誘拉力度，不斷加緊利益捆綁。美國總統(tǒng)特朗普就抗疫合作同哥倫比亞、厄瓜多爾、洪都拉斯、薩爾瓦多、智利、秘魯、巴拿馬、巴西等國總統(tǒng)通電話，承諾加大援助力度;邀請(qǐng)厄瓜多爾、巴西、墨西哥總統(tǒng)訪美，強(qiáng)化雙邊政治、經(jīng)貿(mào)和軍事安全合作。美國國務(wù)卿蓬佩奧、總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理奧布萊恩、國安會(huì)西半球事務(wù)高級(jí)主任克拉韋爾-卡羅內(nèi)、南方司令部司令法勒等高官密集訪拉，積極推銷“美洲增長”倡議。

在“美國優(yōu)先”理念下，美國對(duì)拉美國家未有實(shí)質(zhì)性投入和讓利，“附加條件”明顯，如美國以抗疫援助為籌碼換取洪都拉斯、薩爾瓦多和危地馬拉接收本國在美國的非法移民。為加強(qiáng)對(duì)拉美地區(qū)的直接控制，美國不惜“直接下場(chǎng)”，扶持親美的阿爾馬格羅連任美洲國家組織秘書長，打破慣例強(qiáng)推克拉韋爾-卡羅內(nèi)擔(dān)任美洲開發(fā)銀行行長。

地區(qū)一體化進(jìn)程停滯。面對(duì)疫情，拉美地區(qū)國家紛紛抱團(tuán)取暖，拉美和加勒比國家共同體、南方共同市場(chǎng)、太平洋聯(lián)盟、美洲玻利瓦爾聯(lián)盟、安第斯共同體、中美洲一體化體系等地區(qū)一體化組織紛紛舉行視頻會(huì)議，呼吁加強(qiáng)團(tuán)結(jié)合作，共同應(yīng)對(duì)疫情挑戰(zhàn)。但隨著疫情持續(xù)惡化，地區(qū)各國自顧不暇，逐漸轉(zhuǎn)向各自為政，地區(qū)大國無力也不愿挑起領(lǐng)導(dǎo)地區(qū)團(tuán)結(jié)抗疫的重?fù)?dān)，地區(qū)一體化合作進(jìn)展緩慢，成效不彰。同時(shí)，疫情加劇國家間利益之爭(zhēng)，使原有矛盾分歧又重新泛起，合作共識(shí)嚴(yán)重受損。如巴西不愿地區(qū)一體化主導(dǎo)權(quán)落入墨西哥之手，在墨西哥接任2020年拉共體輪值主席國之初巴西即宣布暫停參與拉共體框架內(nèi)的所有活動(dòng)。阿根廷因與域外經(jīng)濟(jì)體進(jìn)行自貿(mào)談判的立場(chǎng)同巴西、巴拉圭、烏拉圭出現(xiàn)分歧，宣布暫時(shí)退出南方共同市場(chǎng)未來貿(mào)易談判。拉美地區(qū)左、右翼政府抗疫理念分歧嚴(yán)重，左翼強(qiáng)調(diào)“民生為先”，右翼奉行“經(jīng)濟(jì)至上”，雙方齟齬不斷。阿根廷總統(tǒng)批評(píng)巴西政府消極抗疫，引發(fā)巴方不滿。左、右翼博弈在地區(qū)一體化機(jī)制中有所凸顯。烏拉圭右翼新政府上臺(tái)伊始即宣布退出南美國家聯(lián)盟，并重新加入美洲國家間互助條約。玻利維亞左翼新政府上臺(tái)后宣布加入南美國家聯(lián)盟和美洲玻利瓦爾聯(lián)盟。

對(duì)外交往多元化受阻。拉美國家囿于疫情壓力，不得不加強(qiáng)對(duì)美合作，但同時(shí)也注重同域外國家和多邊組織加強(qiáng)合作，同歐盟、俄羅斯、日本、印度等積極開展抗疫經(jīng)驗(yàn)交流和疫苗合作，不斷拓展外交空間。在開展抗疫合作的同時(shí)，拉美國家積極推動(dòng)經(jīng)貿(mào)合作，爭(zhēng)取擺脫經(jīng)濟(jì)困境，巴西、烏拉圭加入亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行。但總體上地區(qū)對(duì)外交往成效有限，甚至有所倒退，歐洲議會(huì)推遲批準(zhǔn)2019年同南方共同市場(chǎng)達(dá)成的自貿(mào)協(xié)定，使這一歷時(shí)20年才達(dá)成的自貿(mào)協(xié)定再度充滿變數(shù)。

中拉關(guān)系穩(wěn)中有進(jìn)

疫情與大國競(jìng)爭(zhēng)、地緣政治等因素交織疊加，中拉關(guān)系深入發(fā)展既有機(jī)遇也有挑戰(zhàn)。疫情嚴(yán)重?cái)_亂地區(qū)各國對(duì)外交往，中拉各領(lǐng)域務(wù)實(shí)合作面臨困難增多。美國對(duì)拉政策針對(duì)中國意圖愈發(fā)明顯，逼迫、誘拉地區(qū)國家選邊站隊(duì)。但同時(shí)也應(yīng)看到，2020年中拉合作基本面穩(wěn)固，并未因疫情影響和美國干涉而偏離正軌。加強(qiáng)對(duì)華合作仍是地區(qū)國家朝野和社會(huì)各界共識(shí)，尤其是中國成功抗疫大大增強(qiáng)了拉美國家對(duì)中國的制度和理念認(rèn)同，拉美國家普遍將中國視為抗疫情、穩(wěn)經(jīng)濟(jì)、顧民生的重要依托，加強(qiáng)對(duì)話及深化合作的意愿強(qiáng)烈。

一是元首外交引領(lǐng)中拉合作。習(xí)近平主席同古巴、巴西、阿根廷、墨西哥、委內(nèi)瑞拉、智利、哥倫比亞、秘魯、厄瓜多爾、哥斯達(dá)黎加、烏拉圭等國元首通話，就加強(qiáng)抗疫合作、促進(jìn)雙邊關(guān)系發(fā)展交換意見，達(dá)成重要共識(shí)，賦予中拉互利合作新內(nèi)涵新動(dòng)力。

二是抗疫合作穩(wěn)步推進(jìn)。疫情發(fā)生后，中國通過向拉美多國派遣援外醫(yī)療隊(duì)、提供抗疫物資援助、舉辦視頻交流會(huì)等方式助其抗疫，得到拉美國家一致好評(píng)。中國同阿根廷、墨西哥、巴西等國疫苗合作取得積極進(jìn)展。

三是務(wù)實(shí)合作逆勢(shì)增長。截至2020年11月，中拉貿(mào)易額共計(jì)2865億美元，基本與2019年持平;拉美國家對(duì)華出口額達(dá)1518.4億美元，同比增長0.9%。[6]拉美國家越來越看重中國市場(chǎng)潛力，巴西副總統(tǒng)莫朗表示，疫情背景下中國市場(chǎng)對(duì)巴西的重要性進(jìn)一步提升。[7]

四是“一帶一路”朋友圈進(jìn)一步擴(kuò)大。阿根廷積極表態(tài)愿加入“一帶一路”倡議，阿駐華大使克萊科勒爾表示阿將同中國簽署共建“一帶一路”合作諒解備忘錄。[8]

五是整體合作進(jìn)一步發(fā)展。中拉基礎(chǔ)設(shè)施合作論壇、中拉科技創(chuàng)新論壇等中拉論壇框架下的活動(dòng)成功舉辦。2020年7月23日，中國同拉美和加勒比國家共同舉行應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情特別外長視頻會(huì)并通過《中拉應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情特別外長視頻會(huì)議聯(lián)合聲明》，各方一致表示愿深化中拉抗疫合作和各領(lǐng)域合作，推動(dòng)中拉全面合作伙伴關(guān)系邁上新臺(tái)階。

2021年形勢(shì)有望好轉(zhuǎn)但內(nèi)外挑戰(zhàn)依然嚴(yán)峻

展望2021年，拉美有望實(shí)現(xiàn)恢復(fù)性發(fā)展，但仍面臨一系列內(nèi)外挑戰(zhàn)。一是大選不確定因素猶存。2021年，厄瓜多爾、秘魯、智利、洪都拉斯、尼加拉瓜等國將舉行大選，墨西哥、阿根廷等國將舉行中期選舉，各政治派別角力仍將繼續(xù)。與此同時(shí)，政治力量分散化、政黨碎片化趨勢(shì)或?qū)⒓觿　６堑貐^(qū)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇艱難。拉美經(jīng)委會(huì)預(yù)計(jì)2021年拉美經(jīng)濟(jì)增速可達(dá)3.7%，但面臨諸多挑戰(zhàn)。當(dāng)前疫情仍在全球肆虐，世界經(jīng)濟(jì)前景不明，貿(mào)易保護(hù)主義持續(xù)上升，貿(mào)易、投資艱難恢復(fù)，拉美國家遭受較大沖擊。各國為應(yīng)對(duì)疫情沖擊，公共開支激增，加之為提振經(jīng)濟(jì)紛紛出臺(tái)大規(guī)模刺激計(jì)劃，財(cái)政及債務(wù)壓力驟增。同時(shí)，地區(qū)政治和社會(huì)不確定性凸顯，多國政局動(dòng)蕩，社會(huì)矛盾激化，延滯結(jié)構(gòu)性改革步伐。三是社會(huì)局勢(shì)暗流涌動(dòng)。導(dǎo)致2019年以來地區(qū)社會(huì)亂象的因素仍在積聚，多國政府短期內(nèi)無力改變現(xiàn)狀，民眾厭倦情緒上升。圍繞防疫為主還是復(fù)工優(yōu)先的爭(zhēng)論加劇了社會(huì)分裂，催化社會(huì)各階層的對(duì)立情緒，增加社會(huì)動(dòng)亂風(fēng)險(xiǎn)。四是外交形勢(shì)仍然嚴(yán)峻。拜登就任美國總統(tǒng)后或?qū)⑿薷奶乩势照畬?duì)拉政策，朝著更加理性務(wù)實(shí)的方向發(fā)展。但“美主拉從”的格局不會(huì)改變，且囿于拉美并非美全球布局優(yōu)先方向，美國對(duì)拉政策短期內(nèi)難有大的變動(dòng)。五是地區(qū)一體化進(jìn)程前景不明。疫情加重各國治理困境，撕裂地區(qū)團(tuán)結(jié)基礎(chǔ)，地區(qū)一體化發(fā)展難有突破。與此同時(shí)，醫(yī)療衛(wèi)生等低敏感領(lǐng)域合作契合疫情之下各國共同訴求，或?qū)⒊蔀槔酪惑w化的優(yōu)先方向。

（作者單位：中共中央對(duì)外聯(lián)絡(luò)部拉美局）

（責(zé)任編輯：甘沖）

[1] CEPAL， “Preliminary Overview of the Economies of Latin America and the Caribbean 2020”， https：//repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/46504/9/S2000880_en.pdf.

[2]《拉加經(jīng)委會(huì)預(yù)計(jì)今年拉美和加勒比地區(qū)外國直接投資減半》，新華網(wǎng)，2020年12月3日，http：//xinhuanet.com/fortune/2020-12/03/c_1126817202.htm。

[3]《拉美經(jīng)濟(jì)陷120年來最大危機(jī)》，載《參考消息》，2020年12月18日，http：//cankaoxiaoxi.com/finance/20201218/2427484.shtml。

[4] CEPAL， “Contraction of Economic Activity in the Region Intensifies Due to the Pandemic： It Will Fall -9.1% in 2020，” July 7， 2020， http：//cepal.org/en/pressreleases/contraction-economic-activity-region-intensifies-due-pandemic-it-will-fall-91-2020.

[5]《巴西地方選舉引發(fā)暴力潮》，載《參考消息》，2020年11月29日，http：//cankaoxiaoxi.com/world/20201129/2425780.shtml。

[6]《2020年11月進(jìn)出口商品主要國別（地區(qū)）總值表》，中華人民共和國海關(guān)總署，http：//www.customs.gov.cn/customs/302249/zfxxgk/2799825/302274/302275/3437674/index.html。

[7] 《巴西副總統(tǒng)：不會(huì)限制特定國家的企業(yè)參加5G項(xiàng)目招標(biāo)》，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》，2020年9月7日， http：//www.nbd.com.cn/articles/2020-09-07/1500532.html。

[8] 《阿根廷駐華大使：阿根廷即將加入“一帶一路”》，《今日中國》，2020年9月4日， http：//www.chinatoday.com.cn/zw2018/ss/202009/t20200904_800219674.html。