肖 晗

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院,湖南 長沙 410081)

登記，辭書將其釋義為“把有關(guān)事項(xiàng)寫在特備的表冊上以備查考”(1)鄭鋼.全新現(xiàn)代漢語詞典[M].長春：吉林音像出版社、吉林大學(xué)出版社，2003.120.。在法律意義上，登記往往是申請人從法定國家機(jī)關(guān)處取得許可、獲得資格或權(quán)利的書面記載，是國家機(jī)關(guān)監(jiān)管和社會監(jiān)督的憑據(jù)。在現(xiàn)代教育法上，學(xué)校等教育機(jī)構(gòu)在獲得教育行政部門等有關(guān)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)(即取得辦學(xué)資格)之后，還需到民政部門等相關(guān)機(jī)關(guān)辦理登記(2)這里的登記，是指教育登記，是一種行政登記。(即取得法人主體資格)，方可正式成立。換言之，民辦學(xué)校只有辦理了登記手續(xù)，才能獲得法人資格，并進(jìn)而取得相應(yīng)的民事權(quán)利和承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任?？梢?，民辦學(xué)校登記有著重要的法律意義，但理論上卻幾乎無人對此進(jìn)行研究。筆者在初步梳理后認(rèn)為，民辦學(xué)校是否需要登記，在新中國不同的歷史時(shí)期有著不同的要求。

一、只需審批無需登記階段(1978—1997年(3)以1997年10月1日《社會力量辦學(xué)條例》的施行為界分標(biāo)志。)

1978年十一屆三中全會后，我國民辦教育在恢復(fù)和發(fā)展的過程中，政府對它的早期態(tài)度是重在鼓勵，其目的是要推進(jìn)教育體制的改革以激活教育，吸引社會資金投向教育領(lǐng)域。例如，1982年《憲法》第19條第4款規(guī)定：“國家鼓勵集體經(jīng)濟(jì)組織、國家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)”；1985年中共中央發(fā)布的《關(guān)于教育體制改革的決定》在兩處地方強(qiáng)調(diào)了對民辦教育的“鼓勵”；1987年國家教育委員會發(fā)布的《關(guān)于社會力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》(4)從筆者收集到的資料看，該行政規(guī)章是第一個(gè)較為全面的調(diào)整和規(guī)范民辦教育領(lǐng)域法律關(guān)系的法規(guī)范性文件。的立法目的之一是“鼓勵和支持社會力量辦學(xué)”，并將民辦教育的地位明確為“社會力量辦學(xué)是我國教育事業(yè)的組成部分，是國家辦學(xué)的補(bǔ)充”，同時(shí)，該部門規(guī)章還確立了民辦學(xué)校的辦學(xué)許可制(5)其規(guī)定：“社會力量辦學(xué)均須根據(jù)學(xué)校的類別、層次，按審批權(quán)限，經(jīng)有關(guān)教育行政部門批準(zhǔn)，未經(jīng)批準(zhǔn)不得辦學(xué)”。；1993年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》對民辦教育提出了明確的指針：“國家對社會團(tuán)體和公民個(gè)人依法辦學(xué)，采取積極鼓勵、大力支持、正確引導(dǎo)、加強(qiáng)管理的方針”。顯然，這些早期的關(guān)于民辦教育的政策或法律規(guī)范性文件雖然鼓勵和支持發(fā)展民辦教育，但并沒有對民辦學(xué)校進(jìn)行界定，也沒有要求民辦學(xué)校的設(shè)立需要登記，以至于民辦學(xué)校的屬性和法律地位不明。這說明，政府對恢復(fù)辦學(xué)初期的民辦教育管理還是粗線條的，只不過其中一些內(nèi)容也表明政府對民辦教育的管理開始邁向法制化、規(guī)范化。

1996年，國家教委在《關(guān)于加強(qiáng)社會力量辦學(xué)管理工作的通知》中針對民辦教育在發(fā)展過程中存在的突出問題，提出要“提高認(rèn)識，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和管理”，進(jìn)而從審批、學(xué)校名稱、招生廣告、教育質(zhì)量、收費(fèi)及財(cái)產(chǎn)財(cái)務(wù)等方面加強(qiáng)對民辦學(xué)校的規(guī)范、管理和監(jiān)督。其中，在審批制度中涉及登記注冊——“實(shí)施非學(xué)歷性質(zhì)的職業(yè)培訓(xùn)及衛(wèi)生、文藝、體育等專業(yè)性培訓(xùn)的教育機(jī)構(gòu)，也可由有關(guān)行業(yè)主管部門按照社會力量辦學(xué)的有關(guān)規(guī)定審批后，由教育行政部門登記注冊”，并由縣級以上教育行政部門按照權(quán)限對此類準(zhǔn)予登記注冊的學(xué)校發(fā)給辦學(xué)許可證。在這里，登記主體為教育行政部門，登記對象為實(shí)施非學(xué)歷教育的民辦培訓(xùn)學(xué)校，登記的前提是教育行政部門之外的其他有關(guān)行業(yè)主管部門已經(jīng)對法定范圍內(nèi)的民辦培訓(xùn)學(xué)校進(jìn)行了審批，登記的后果是獲得教育行政部門頒發(fā)的辦學(xué)許可證即獲準(zhǔn)辦學(xué)——實(shí)際上意味著此類民辦培訓(xùn)學(xué)校合法成立。這是民辦學(xué)校成立登記的雛形，但它的適用范圍相當(dāng)有限，而且從性質(zhì)上看，它應(yīng)當(dāng)還不是后來的法律意義上的民辦學(xué)校登記，實(shí)質(zhì)上是相當(dāng)于“備案”。但這種“登記”亦說明對民辦教育的管理又向規(guī)范化方向邁進(jìn)了一小步。

二、在審批的基礎(chǔ)上登記為民辦非企業(yè)單位階段(1997—2016年)

這個(gè)階段以教育法律法規(guī)的頒布施行為標(biāo)志，又可細(xì)分為兩個(gè)小階段：

1.1997—2003年。這一階段以1997年國務(wù)院發(fā)布的《社會力量辦學(xué)條例》(當(dāng)年10月1日生效)為標(biāo)志。該行政法規(guī)體現(xiàn)了“鼓勵”與“管理”并重的立法指導(dǎo)思想，標(biāo)志著政府對民辦教育的管理由粗放式向規(guī)范化轉(zhuǎn)型。根據(jù)該條例第18條的規(guī)定，民辦學(xué)校經(jīng)主管機(jī)關(guān)審批獲得辦學(xué)許可證后還需由登記機(jī)關(guān)依法進(jìn)行登記(6)該條內(nèi)容為：“教育機(jī)構(gòu)取得辦學(xué)許可證后，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)社會力量舉辦非企業(yè)單位登記的行政法規(guī)登記，方可開展教育、教學(xué)活動”。。民辦學(xué)校只有經(jīng)登記后，才能合法成立。換言之，審批和登記是政府機(jī)關(guān)對民辦學(xué)校進(jìn)行行政管理必不可少的環(huán)節(jié)，審批不能代替登記，故審批職能與登記職能應(yīng)分別由不同的行政機(jī)關(guān)行使。不過，此條例中的“登記”，僅指成立登記，而不包括變更登記和注銷登記。此外，與登記相關(guān)的另一個(gè)重要事項(xiàng)是民辦學(xué)校的屬性問題。雖然《社會力量辦學(xué)條例》第3條明確了“社會力量辦學(xué)事業(yè)是社會主義教育事業(yè)的組成部分”，也要求各級人民政府應(yīng)當(dāng)“將社會力量辦學(xué)事業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃”，似乎暗含了將民辦學(xué)校定性為“事業(yè)單位”的意思，但仔細(xì)考究，該條文和其他相關(guān)條文并沒有明確民辦學(xué)校的屬性。也就是說，民辦學(xué)校到底屬于事業(yè)單位還是企業(yè)單位抑或其他性質(zhì)，在此行政法規(guī)中找不到明確的依據(jù)。這就決定了既不能把民辦學(xué)校登記為事業(yè)單位，也不能把民辦學(xué)校登記為企業(yè)單位，而只能按其第18條依照有關(guān)行政法規(guī)的規(guī)定登記為民辦非企業(yè)單位。有關(guān)民辦非企業(yè)單位登記的行政法規(guī)是1998年國務(wù)院發(fā)布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》(以下簡稱《登記條例》)。依據(jù)《登記條例》第3條和第5條第1款，不同類型的民辦學(xué)校在經(jīng)業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)(教育行政部門或勞動行政部門)審批獲得辦學(xué)許可證后，要分別去各級民政部門辦理登記方可成立。除成立登記外，根據(jù)《登記條例》第15條、第16條、第17條的規(guī)定，民辦學(xué)校在辦學(xué)過程中，如果登記事項(xiàng)發(fā)生變更或者要終止辦學(xué)，則還需辦理變更登記或注銷登記。

為保障登記工作的順利開展，民政部根據(jù)《登記條例》在1999年發(fā)布了行政規(guī)章《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》(以下簡稱《登記辦法》)，2001年，教育部和民政部聯(lián)合發(fā)布了《教育類民辦非企業(yè)單位登記辦法(試行)》，其將民辦學(xué)校稱為“教育類民辦非企業(yè)單位”。這兩個(gè)行政規(guī)章對民辦學(xué)校的登記程序和登記證書類型作了類似的規(guī)定。它們貫徹《登記條例》第12條的規(guī)定，按照舉辦者人數(shù)及其依法承擔(dān)民事責(zé)任的不同方式，把教育類民辦非企業(yè)單位分為民辦非企業(yè)單位(法人)、民辦非企業(yè)單位(合伙)和民辦非企業(yè)單位(個(gè)體) 三種，并明確規(guī)定了每種情形的登記條件。根據(jù)它們的規(guī)定，民辦學(xué)校取得辦學(xué)許可證后，要根據(jù)所承擔(dān)的民事責(zé)任的方式，向民政部門申請辦理成立登記。

2. 2003—2016年。這一階段以《民辦教育促進(jìn)法》(以下簡稱《促進(jìn)法》)和行政法規(guī)《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》(以下簡稱《實(shí)施條例》)的生效實(shí)施為標(biāo)志。從登記管理的角度看，這一階段有兩點(diǎn)值得注意：

(1)明確民辦學(xué)校為法人?！洞龠M(jìn)法》第9條第3款規(guī)定：“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)具備法人條件?！边@就明確了民辦學(xué)校的法律屬性為法人，不是非法人組織(其他組織)、個(gè)體工商戶，更不是自然人。既為法人，就享有法人的權(quán)利并履行法人的義務(wù)；同時(shí)，按照民事實(shí)體法和《教育法》的有關(guān)規(guī)定，作為法人，民辦學(xué)校的成立、變更和終止，應(yīng)當(dāng)按照法律、行政法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行登記。但是，《促進(jìn)法》的規(guī)定也就止步于此——僅規(guī)定民辦學(xué)校為法人，并未對民辦學(xué)校的法人屬性即其屬于何種法人做進(jìn)一步的規(guī)定，即民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)?shù)怯洖槭聵I(yè)單位法人還是企業(yè)法人仍然沒有明確。只不過依據(jù)《促進(jìn)法》第66條規(guī)定，民辦教育機(jī)構(gòu)要分類進(jìn)行登記。按照《促進(jìn)法》第18條、第60條以及《實(shí)施條例》第18條、第33條、第38條的規(guī)定，民辦學(xué)校在成立、終止時(shí)應(yīng)分別辦理成立、注銷登記手續(xù)，還應(yīng)辦理稅務(wù)登記手續(xù)。很明顯，此時(shí)的登記仍是由民政部門按《登記條例》《登記辦法》等的規(guī)定將民辦學(xué)校登記為民辦非企業(yè)單位。這是針對非經(jīng)營性民辦學(xué)校而言。而經(jīng)營性的民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)則由工商行政管理部門登記注冊。這意味著政府對民辦教育機(jī)構(gòu)的管理已經(jīng)走向了分類管理和分類登記。

(2)強(qiáng)調(diào)民辦學(xué)校的“公益性”。盡管1995年《教育法》第8條對教育的公益性提出了要求：“教育活動必須符合國家和社會公共利益”，但這是針對整個(gè)教育體系而言的，并非單獨(dú)針對民辦教育。在《社會力量辦學(xué)條例》之前涉及民辦教育的政策、法律法規(guī)文件中，也許在字里行間隱含著教育公益性的精神，但卻并未形諸明確的文字，即其并未使用“公益”“公共利益”“公共性”等術(shù)語。《社會力量辦學(xué)條例》第6條要求民辦學(xué)?！安坏靡誀I利為目的”，第17條更明確要求民辦學(xué)校的設(shè)立須符合社會公共利益，但這是行政法規(guī)層面的規(guī)定?！洞龠M(jìn)法》第3條明確規(guī)定了“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)”。這雖然是承繼《教育法》第8條的精神，并未有根本性的改變，但從專門調(diào)整民辦教育領(lǐng)域法律關(guān)系的規(guī)范角度看，《促進(jìn)法》是我國第一個(gè)專門規(guī)范民辦教育的法律，該法第3條的“公益性”規(guī)定也是第一次在法律層面專門針對民辦教育作出的，因此，在制度的演化史上，這一規(guī)定無疑具有超越傳統(tǒng)的意義。在法規(guī)和法律兩個(gè)層面明確民辦學(xué)校的公益性，就可以使民辦學(xué)校的辦學(xué)目的或宗旨、登記管理等方面與其他相關(guān)法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章銜接起來。例如，根據(jù)行政法規(guī)《登記條例》以及行政規(guī)章《登記辦法》的相關(guān)規(guī)定，民辦學(xué)校要被登記為民辦非企業(yè)單位。而民辦非企業(yè)單位必須是舉辦者“利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織”。由此，民辦學(xué)校要合法成立并獲得民政部門的登記，其前提條件是“不得損害國家利益、社會公共利益以及其他社會組織和公民的合法權(quán)益，不得違背社會道德風(fēng)尚”。可見，《促進(jìn)法》對民辦學(xué)校公益性的明確，協(xié)調(diào)了此法與彼法之間的關(guān)系，也為其登記管理奠定了更加扎實(shí)的法律基礎(chǔ)。

三、在分類管理基礎(chǔ)上分類登記的新時(shí)期(2017年以后)

2016年11月修訂的新《促進(jìn)法》自2017年9月1日起施行。新《促進(jìn)法》對原《促進(jìn)法》進(jìn)行了較大幅度的修改，其內(nèi)容共計(jì)16項(xiàng)。其中，修訂的重點(diǎn)內(nèi)容之一是在刪除合理回報(bào)制度的基礎(chǔ)上將民辦學(xué)校區(qū)分為非營利性民辦學(xué)校和營利性民辦學(xué)校，并需要按不同的程序由不同的機(jī)關(guān)進(jìn)行登記。這就開啟了我國民辦教育分類管理與分類登記的新時(shí)代。為落實(shí)這一具有創(chuàng)新意義的舉措，國務(wù)院于2016年12月發(fā)布了《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)這一指導(dǎo)性政策文件，教育部等五部門聯(lián)合發(fā)布了《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》(以下簡稱《分類登記細(xì)則》)這一行政規(guī)章。此二者對推進(jìn)民辦教育的分類管理和分類登記的改革從原則要求、實(shí)施程序和保障措施等方面作了進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定。同時(shí)，2021年修訂的《促進(jìn)法實(shí)施條例》(下稱新《實(shí)施條例》)第24條、第36條、第50條也對登記制度作出了一些規(guī)定。

登記實(shí)際上是政府對民辦教育進(jìn)行監(jiān)督和管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容。對此，新《促進(jìn)法》第19條第4款要求“民辦學(xué)校取得辦學(xué)許可證后，進(jìn)行法人登記，登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以辦理?！边@個(gè)條文包含了以下幾層含義：(1)對新成立的民辦學(xué)校必須進(jìn)行登記。民辦學(xué)校只有經(jīng)登記機(jī)關(guān)登記并領(lǐng)取登記證書后，才能開展辦學(xué)活動。(2)民辦學(xué)校的成立標(biāo)準(zhǔn)時(shí)不是審批機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)之時(shí)，而是登記機(jī)關(guān)的登記之時(shí)。(3)民辦學(xué)校具有法人資格，應(yīng)被登記為法人。這同此前的規(guī)定相比具有創(chuàng)新性：一是同《登記條例》《登記辦法》相比，具有突破性?！兜怯洍l例》《登記辦法》是按照舉辦者人數(shù)及其依法承擔(dān)民事責(zé)任的方式不同，把民辦學(xué)校分別登記為民辦非企業(yè)單位(法人)、民辦非企業(yè)單位(合伙)和民辦非企業(yè)單位(個(gè)體) 三種，并分別頒發(fā)三種不同的登記證書。而新《促進(jìn)法》的這一規(guī)定則要求不論是非營利性民辦學(xué)校還是營利性民辦學(xué)校，都要登記為法人，不再有“合伙型民辦學(xué)?！薄皞€(gè)體型民辦學(xué)?！钡恼f法。二是同原《促進(jìn)法》第18條的規(guī)定(7)該第18條的規(guī)定是“民辦學(xué)校取得辦學(xué)許可證，并依照有關(guān)的法律、行政法規(guī)進(jìn)行登記，登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定即時(shí)予以辦理?！毕啾龋灿兴黄?。即該法第18條僅要求“依照有關(guān)的法律、行政法規(guī)進(jìn)行登記”，并未明確要求“進(jìn)行法人登記”；同時(shí)，因?qū)徟鷻C(jī)關(guān)對民辦學(xué)校已進(jìn)行過實(shí)質(zhì)審查，發(fā)給了辦學(xué)許可證，故該法第18條要求登記機(jī)關(guān)只進(jìn)行形式審查，不進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，簡化登記手續(xù)，縮短登記時(shí)限，強(qiáng)調(diào)“即時(shí)辦理”(8)“即時(shí)辦理”(不是“及時(shí)辦理”)有當(dāng)場辦理之意，即經(jīng)形式審查，認(rèn)為登記申請人提供了辦學(xué)許可證等齊全的登記材料的，登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)場發(fā)給登記證書；若登記材料有瑕疵或欠缺，則應(yīng)在其補(bǔ)正材料之時(shí)發(fā)給登記證書。，而新《促進(jìn)法》第19條要求登記機(jī)關(guān)依法辦理，并未要求“即時(shí)辦理”，這可以理解為在登記時(shí)限上有所放寬。

由于非營利性民辦學(xué)校和營利性民辦學(xué)校在設(shè)立目的上有所不同，在法人性質(zhì)和類屬上也有所不同，因此，其登記主體、登記程序、登記證書、登記后果(9)根據(jù)新《實(shí)施條例》第36條，民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)依法保障教職工待遇，按照學(xué)校登記的法人類型，按時(shí)足額支付工資，足額繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)和住房公積金。等方面也勢必有所不同。對此，《分類登記細(xì)則》有較為詳細(xì)的規(guī)定。“經(jīng)批準(zhǔn)正式設(shè)立的民辦學(xué)校，由審批機(jī)關(guān)發(fā)給辦學(xué)許可證后，依法依規(guī)分類到登記管理機(jī)關(guān)辦理登記證或者營業(yè)執(zhí)照?！苯?jīng)審批機(jī)關(guān)正式批準(zhǔn)設(shè)立的非營利性民辦學(xué)校，按所要求的條件，到民政部門分別登記為民辦非企業(yè)單位或者事業(yè)單位，并由登記管理機(jī)關(guān)核發(fā)相應(yīng)的登記證。經(jīng)審批機(jī)關(guān)正式批準(zhǔn)設(shè)立的營利性民辦學(xué)校，則依據(jù)管轄權(quán)限到工商行政管理部門(2018年3月后更名為市場監(jiān)督管理局)辦理登記，并由登記管理機(jī)關(guān)核發(fā)營業(yè)執(zhí)照。除成立登記外，《分類登記細(xì)則》還對變更登記、注銷登記的情形以及現(xiàn)有民辦學(xué)校(10)現(xiàn)有民辦學(xué)校是指2016年11月7日《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法〉的決定》公布前經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的民辦學(xué)校。的分類登記作了明確規(guī)定。對民辦學(xué)校的分類登記制度由此成形，也意味著我國政府對民辦教育的管理更加成熟和規(guī)范。

四、民辦學(xué)校登記制度變遷中的經(jīng)驗(yàn)與啟迪

在唯物辯證法看來，一個(gè)事物自身所包含的諸要素之間的失衡與平衡即構(gòu)成該事物的內(nèi)部矛盾。而矛盾著的雙方既同一又斗爭，在此消彼長的變化下推動著該事物一步一步朝前發(fā)展。這是該事物發(fā)展的根本動力，也即內(nèi)因。教育制度包括民辦學(xué)校登記制度的演進(jìn)受社會經(jīng)濟(jì)等外部因素的影響，但最根本的原因則是教育自身發(fā)展的必然要求。教育自身的發(fā)展除體現(xiàn)在教育理念的革新外，還體現(xiàn)在教育權(quán)利與權(quán)力關(guān)系的配置、教育制度與其他相關(guān)制度的協(xié)調(diào)等方面。在對民辦學(xué)校登記制度歷史變遷的敘述和以果索因的過程中，我們可以從中獲得某些經(jīng)驗(yàn)和啟迪。

1.教育制度的演進(jìn)與社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著緊密的關(guān)系。制度的變化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投影。一方面，制度要保障經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；另一方面，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也要求滯后的制度及時(shí)“立改廢釋”。我國民辦教育在1949年新中國成立后經(jīng)歷了取消—復(fù)蘇—發(fā)展的曲折過程。新中國成立后不久，包括私立學(xué)校、外國人承辦的教會學(xué)校等均被取消，全部改為公辦，從而在我國形成了教育由國家統(tǒng)辦的單一的辦學(xué)體制和相應(yīng)的管理制度。很明顯，這種教育管理制度以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的，其行政集權(quán)色彩很濃。隨著歷史車輪的滾滾向前，特別是十一屆三中全會決定“把全黨工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來”和十二屆三中全會決定開展經(jīng)濟(jì)體制改革，我國掀起了建設(shè)社會主義和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的熱潮。社會、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展，需要人才培養(yǎng)的步伐緊緊跟上。人才的培養(yǎng)必須依靠教育。特別是市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更需要通過教育培養(yǎng)大批能滿足人才市場需要的各級各類人才。若在經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)體量、質(zhì)量均有了巨大變化后，集權(quán)式的教育行政管理體制和落后的教育政策、法律制度不適時(shí)調(diào)整，教育制度與教育行政管理體制勢則必會成為我國教育現(xiàn)代化的嚴(yán)重阻礙。因此，如何“擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下教育立法的思路，樹立適合市場經(jīng)濟(jì)的教育立法思路”(11)涂云新. 教育綜合改革背景下教育立法的理念、問題與對策[J]. 復(fù)旦教育論壇， 2015，(4)：21-24.，便成為革新教育制度與教育管理體制的必由之路。教育登記制度是教育管理和監(jiān)督制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是教育管理體制的一個(gè)側(cè)影，它必然隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及時(shí)予以調(diào)整并逐步走向完善。

2.教育制度的演進(jìn)與教育理念的革新有著緊密的關(guān)系。所謂理念，是比較穩(wěn)定、比較成熟的觀念。理念作為一種對客觀現(xiàn)象或客觀事物較為深刻的思想認(rèn)識，有其特定的適應(yīng)范圍，且并非一成不變，而是隨著社會實(shí)踐活動的不斷深入適時(shí)轉(zhuǎn)變并逐步趨于完善，走向更加成熟和深刻，更加符合社會實(shí)際。民辦教育登記管理制度的歷史演進(jìn)在一定程度上正是民辦教育理念轉(zhuǎn)變的結(jié)果。民辦教育恢復(fù)初期，社會上包括相關(guān)管理部門的一些人員對其有著與當(dāng)時(shí)社會背景相適應(yīng)的多種看法和認(rèn)識，例如“多余論”“沖擊論”“營利論”“懷疑論”“添亂論”(12)肖晗. 對湖南民辦教育的調(diào)查與思考[J].中國教育學(xué)刊，2005，(3)：20-22.以及“可有可無論”“補(bǔ)充論”(13)常思亮. 論我國民辦教育管理的基本原則[J]. 湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報(bào),1999，(4)：124-128.等。這些觀念的存在，說明當(dāng)時(shí)無論是社會還是政府，對民辦教育的性質(zhì)、地位和作用，還沒有達(dá)到全面、清晰、正確地認(rèn)識的程度，因而在出臺政策法律制度上受到過多的限制和束縛，雖然有“鼓勵”之語，但實(shí)際上卻無多少“鼓勵”之舉，尤其是一些地方政府對民辦教育缺乏真誠地支持。在這種理念的影響下，民辦教育的登記管理便顯得微不足道，因而早期的關(guān)涉民辦教育的一些政策或法規(guī)范性文件并未確立登記管理制度。2002年制定《促進(jìn)法》時(shí)，對民辦學(xué)校取得辦學(xué)許可證后還要不要到有關(guān)機(jī)關(guān)辦理登記手續(xù)，民辦學(xué)校、社會和政府等有關(guān)方面也曾存在爭論，其中有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，登記的材料、手續(xù)和程序較為復(fù)雜，登記機(jī)關(guān)在審查時(shí)也并非純粹的形式審查，且辦理登記易加重當(dāng)事人負(fù)擔(dān)，因而應(yīng)取消草案中的登記條文(14)參見張春生主編《民辦教育促進(jìn)法釋義》(法律出版社2003年版)關(guān)于該法第18條的釋義。。這在一定程度上反映了因循舊制的理念。后來，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革和教育體制改革的穩(wěn)步推進(jìn)，民辦教育可實(shí)現(xiàn)改變政府統(tǒng)包辦學(xué)的體制以及滿足人民群眾多元化的教育需求等多重價(jià)值，其在整個(gè)教育體系中的地位和作用日益凸顯，社會和政府輕視乃至歧視民辦教育的觀念基本消逝，教育平等、內(nèi)涵發(fā)展、類型化與精細(xì)化管理、依法治教等教育理念融入至民辦教育領(lǐng)域，推動民辦教育法律制度走向完善和成熟。為了適應(yīng)相關(guān)政府部門加強(qiáng)對民辦教育管理和監(jiān)督的需要，《社會力量辦學(xué)條例》《登記條例》《促進(jìn)法》及其《實(shí)施條例》等法律、法規(guī)和行政規(guī)章明確規(guī)定了民辦學(xué)校審批和登記分離的制度，使登記成為政府管理和監(jiān)督民辦教育健康發(fā)展的一種重要手段和途徑?？梢?，教育理念的守舊與推陳出新形成了一組矛盾。若教育理念一成不變，則教育制度難有突破；反之，若將不合時(shí)宜的教育理念加以改新，教育制度則會有所創(chuàng)新。

3.教育制度的演進(jìn)是教育權(quán)利與權(quán)力適當(dāng)配置的結(jié)果。法學(xué)理論認(rèn)為，權(quán)利與權(quán)力常常構(gòu)成一對矛盾，二者的配置關(guān)系是法律調(diào)整的核心(15)楊穎秀.教育法學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2014.7.。若法律對二者配置失衡，極可能引致不同的后果(16)例如，審判權(quán)與訴權(quán)是訴訟法的調(diào)整核心，若法律對審判權(quán)配置更多，則訴訟模式為職權(quán)主義；若法律對訴權(quán)配置更多，則訴訟模式為當(dāng)事人主義。在職權(quán)主義訴訟模式下，訴訟程序的啟動、進(jìn)行和結(jié)束主要取決于法院的職權(quán)行為，當(dāng)事人的程序主體地位和訴訟權(quán)利得不到保障；在當(dāng)事人主義訴訟模式下，訴權(quán)可在一定程度上制約審判權(quán)，訴訟程序由當(dāng)事人主導(dǎo)，當(dāng)事人的程序主體地位和訴訟權(quán)利可得到充分尊重和保障。審判權(quán)與訴權(quán)的較量和協(xié)調(diào)，推動著訴訟制度向前發(fā)展。。就本文的主題而言，教育權(quán)利與權(quán)力是教育法的調(diào)整核心。在教育法中，如何配置教育權(quán)利與權(quán)力，關(guān)系著教育法律關(guān)系的走向，關(guān)系著教育能否滿足人民群眾的多元化需求，關(guān)系著教育法律關(guān)系主體能否真正地實(shí)現(xiàn)平等的法律地位和既有的法律權(quán)利。教育權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系主要體現(xiàn)為教育權(quán)與受教育權(quán)的關(guān)系。按照教育法學(xué)界的解釋，教育權(quán)包括國家教育權(quán)、學(xué)校教育權(quán)、社會教育權(quán)和家庭教育權(quán)。在此四項(xiàng)內(nèi)容中，國家教育權(quán)和學(xué)校教育權(quán)在性質(zhì)上更多地屬于權(quán)力，而社會教育權(quán)和家庭教育權(quán)本質(zhì)上為權(quán)利(17)楊穎秀.教育法學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2014.7-10.。據(jù)上所述，如果不科學(xué)合理地配置教育權(quán)利和權(quán)力，就可能引發(fā)兩對矛盾：一是國家教育權(quán)、學(xué)校教育權(quán)與公民受教育權(quán)的矛盾。受教育權(quán)包括公民接受國家和學(xué)校提供的接受文化教育的機(jī)會以及國家提供教育設(shè)施、培訓(xùn)師資、制定政策法律而從物質(zhì)上和制度上保障公民受教育權(quán)等內(nèi)容。如果國家禁止或限制民辦教育，那公民接受教育或選擇社會優(yōu)質(zhì)教育資源的機(jī)會就可能減少；如果國家不給財(cái)政扶持、土地和稅收優(yōu)惠或者不從法律上保障民辦學(xué)校的平等地位，那民辦學(xué)校的生存和發(fā)展就會面臨重重困難。如果要鼓勵和發(fā)展民辦教育，以增加公民接受或選擇教育的機(jī)會，國家教育權(quán)就要有所收縮。二是在教育權(quán)內(nèi)部諸項(xiàng)權(quán)能之間，國家教育權(quán)與社會教育權(quán)也可能產(chǎn)生矛盾。民辦教育屬于社會教育。政府通過行使國家教育權(quán)鼓勵或限制民辦學(xué)校進(jìn)而干預(yù)社會教育權(quán)，但只要社會有需求，社會教育權(quán)主體有辦學(xué)積極性，民辦學(xué)校就會想方設(shè)法在社會上生存發(fā)展下去，因此，社會教育權(quán)與國家教育權(quán)在較量中并存，在動態(tài)中制衡(18)具體而言，社會教育權(quán)力量的擴(kuò)大，通常是在國家教育權(quán)力量不足、公辦學(xué)校不能滿足社會發(fā)展需要和人民群眾對教育需要的時(shí)候發(fā)展起來的。而當(dāng)社會教育權(quán)的力量擴(kuò)大到一定程度并可能影響國家教育權(quán)運(yùn)行時(shí)，國家教育權(quán)又會干預(yù)社會教育權(quán)，政府會出臺制度和采取措施限制民辦學(xué)校的發(fā)展。社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展又會導(dǎo)致二者之間的關(guān)系調(diào)整，出現(xiàn)新的制衡。參見楊穎秀.教育法學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2014.9.。或許正是因?yàn)檫@兩對矛盾的存在，在民辦教育恢復(fù)初期，為滿足人民群眾日益增加的多元化教育需求和為國家培養(yǎng)更多的社會主義建設(shè)人才，也為吸引更多的社會資金投向教育領(lǐng)域，國家政策和法律均對民辦教育采取鼓勵的態(tài)度，國家教育權(quán)表現(xiàn)得相當(dāng)謙抑，并未過多地約束民辦教育。這表現(xiàn)在國家和政府對民辦學(xué)校成立的管理上，即只要經(jīng)教育行政部門等審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，便可取得辦學(xué)資格和主體資格，而無需再經(jīng)過登記機(jī)關(guān)登記才能取得主體資格。然而，民辦教育實(shí)踐表明，國家教育權(quán)太過謙抑，甚至代表國家的政府部門在民辦教育管理的過程中該管不管甚至放棄管理職責(zé)，其結(jié)果便是“一放就亂”。社會教育權(quán)無序擴(kuò)張或被濫用，以至于民辦學(xué)校違法辦學(xué)、肆意侵害受教育者合法權(quán)益等消極現(xiàn)象大量出現(xiàn)。當(dāng)此之際，加強(qiáng)政府機(jī)關(guān)對民辦教育的監(jiān)管以規(guī)范民辦學(xué)校的辦學(xué)行為——即以國家教育權(quán)抑制社會教育權(quán)，便不失為得力之舉。這表現(xiàn)在政府部門對民辦學(xué)校成立的管理上，就是不僅要經(jīng)教育行政部門等審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)以取得辦學(xué)資格，還要再經(jīng)過登記機(jī)關(guān)登記方可取得法人主體資格。因此，自1997年《社會力量辦學(xué)條例》開始，登記成為政府部門監(jiān)管民辦學(xué)校的措施之一。

4.教育制度的演進(jìn)是與其他制度協(xié)調(diào)配套的必然要求。從前面民辦學(xué)校登記制度變遷的敘述中可知，民辦教育恢復(fù)初期的政策法律文件既沒有對民辦學(xué)校的定義進(jìn)行界定，也沒有對民辦學(xué)校的法人地位和法人屬性(或法人類型)作出明確規(guī)定，更沒有要求民辦學(xué)校辦學(xué)應(yīng)堅(jiān)持公益性原則。這些問題的存在與民法、行政法等其他有關(guān)法律規(guī)范不一致，不能符合或者滿足行政登記制度設(shè)置的條件和要求，因而這一時(shí)期民辦學(xué)校的設(shè)立只需審批而無需登記。后來，隨著《教育法》《社會力量辦學(xué)條例》《促進(jìn)法》等的頒布實(shí)施，民辦教育的管理逐步走上規(guī)范化、法治化，民辦學(xué)校的定義、法人地位、法人屬性、公益性要求等問題在法律法規(guī)中得以明確和肯定，與民法、行政法等有關(guān)規(guī)定能夠銜接和協(xié)調(diào)，這為民辦學(xué)校的行政登記奠定了法律基礎(chǔ)，因而民辦學(xué)校登記制度也在法律規(guī)范的“立改廢釋”中完善起來。由此可見，一項(xiàng)制度與其他制度之間需要協(xié)調(diào)配套，方能在運(yùn)行中取得預(yù)設(shè)的制度效果；反之，若彼此存在沖突、抵牾，則會給它的適用帶來種種困惑和礙難。