張 楠

(中國(guó)政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，北京100088)

黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)40多年后，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，而作為改革核心環(huán)節(jié)的國(guó)有企業(yè)改革也在經(jīng)歷了擴(kuò)權(quán)讓利、承包經(jīng)營(yíng)、轉(zhuǎn)變機(jī)制、抓大放小、公司制改造等不同發(fā)展階段后進(jìn)入了全面深化改革的新時(shí)代。與此同時(shí)，在全面從嚴(yán)治黨大背景下，國(guó)有企業(yè)的各種內(nèi)外部監(jiān)督手段不斷探索創(chuàng)新，國(guó)有企業(yè)監(jiān)督制度伴隨改革的深入從無(wú)到有、從簡(jiǎn)到全，一個(gè)以黨內(nèi)監(jiān)督為統(tǒng)領(lǐng)，內(nèi)外兼顧、切實(shí)有效的國(guó)有企業(yè)監(jiān)督體系初步形成。面對(duì)新形勢(shì)新任務(wù)，勇敢直面現(xiàn)階段國(guó)有企業(yè)監(jiān)督實(shí)踐中存在的問(wèn)題和不足，認(rèn)真梳理分析面臨的新情況、新特點(diǎn)，不斷健全完善中國(guó)特色國(guó)有企業(yè)監(jiān)督體系，對(duì)于我們更好地領(lǐng)會(huì)中央精神，把握主要矛盾，推動(dòng)改革沿著正確方向不斷向縱深發(fā)展，具有十分重要而深遠(yuǎn)的意義。

一、新時(shí)代全面深化國(guó)有企業(yè)改革的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與特點(diǎn)

國(guó)有企業(yè)監(jiān)督制度改革，長(zhǎng)期以來(lái)主要依靠實(shí)務(wù)界積極探索推進(jìn)，學(xué)術(shù)界相關(guān)系統(tǒng)研究較少。黨的十八大以來(lái)，借全面從嚴(yán)治黨和國(guó)家監(jiān)察體制改革的東風(fēng)，理論界對(duì)國(guó)有企業(yè)監(jiān)督問(wèn)題的關(guān)注度也不斷提高，出現(xiàn)了一批很有價(jià)值的研究成果。中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委駐國(guó)資委紀(jì)檢監(jiān)察組課題組，以理順和整合各類監(jiān)督力量間的關(guān)系為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)“增強(qiáng)監(jiān)督工作的權(quán)威性、及時(shí)性、全面性、系統(tǒng)性和有效性”，提出“重新建立與國(guó)有企業(yè)發(fā)展新形勢(shì)新任務(wù)相適應(yīng)的內(nèi)部監(jiān)督體系”(1)中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委駐國(guó)資委紀(jì)檢監(jiān)察組課題組：《加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督整合監(jiān)督力量建立健全國(guó)有企業(yè)監(jiān)督體系》，《現(xiàn)代國(guó)企研究》2018年第8期。，構(gòu)建“黨組織統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、協(xié)同配合、權(quán)威高效”的國(guó)有企業(yè)監(jiān)督體系。朱珊珊在梳理黨的十八大后國(guó)有企業(yè)監(jiān)督制度產(chǎn)生的“四大轉(zhuǎn)變”的基礎(chǔ)上，提出建設(shè)以內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)為核心的國(guó)有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，主張“探索推行外派紀(jì)委書記兼任監(jiān)事會(huì)主席模式，構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)有企業(yè)大監(jiān)督格局，以切實(shí)提升國(guó)有企業(yè)監(jiān)督工作的權(quán)威性、獨(dú)立性和有效性”(2)朱珊珊：《國(guó)有企業(yè)監(jiān)督制度的困局與策略》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2020年第1期。。楊水利的《國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者激勵(lì)與監(jiān)督機(jī)制》一書專門討論了國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者外部監(jiān)督機(jī)制問(wèn)題，并從市場(chǎng)監(jiān)督、聲譽(yù)監(jiān)督和法律監(jiān)督三個(gè)方面展開(kāi)論述。董大勝、石明晶、戰(zhàn)曉華等學(xué)者也分別從外部審計(jì)、人大監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等角度論述了我國(guó)國(guó)有企業(yè)外部監(jiān)督存在的相關(guān)問(wèn)題。盡管如此，當(dāng)前理論研究仍存在一些不足：一是在研究對(duì)象上，部分學(xué)者對(duì)不同功能類型國(guó)有企業(yè)不加以區(qū)分，將公益類國(guó)企和商業(yè)類國(guó)企進(jìn)行“一刀切”地籠統(tǒng)研究，不可避免地導(dǎo)致研究成果缺乏針對(duì)性和可操作性。二是在處理國(guó)企內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督關(guān)系上存在誤區(qū)。要么不加區(qū)分混為一談，要么只片面關(guān)注外部監(jiān)督或內(nèi)部監(jiān)督，很少將二者作為有機(jī)整體加以整體分析。三是在研究?jī)?nèi)容上，缺乏針對(duì)外派監(jiān)事會(huì)撤消、混合所有制改革、總部去機(jī)關(guān)化等實(shí)踐熱點(diǎn)問(wèn)題給國(guó)企監(jiān)督帶來(lái)的挑戰(zhàn)進(jìn)行具體分析。因此，須把握特點(diǎn)深化研究。

(一)改革是在黨中央統(tǒng)籌謀劃下推進(jìn)的，有著清晰的方向和邊界

黨的十八大特別是十八屆三中全會(huì)以后，國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)入了一個(gè)中央主導(dǎo)、全面深化、主動(dòng)推進(jìn)的新階段，這與之前為了應(yīng)對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難局面而被動(dòng)開(kāi)展的“摸著石頭過(guò)河”式的實(shí)踐探索有著明顯區(qū)別。黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中，從完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度、積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、推動(dòng)國(guó)有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度等方面對(duì)深化國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)行了全面部署。2015年8月，中共中央國(guó)務(wù)院根據(jù)全會(huì)精神，出臺(tái)了《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，“這是新時(shí)期指導(dǎo)和推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革的綱領(lǐng)性文件，從分類推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革、完善現(xiàn)代企業(yè)制度、完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)化監(jiān)督防止國(guó)有資產(chǎn)流失、加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)等方面，全面提出了新時(shí)期國(guó)有企業(yè)改革的目標(biāo)任務(wù)和重大舉措”(3)《中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)〈關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)〉》，《人民日?qǐng)?bào)》2015年09月14日。。據(jù)此，一個(gè)全新的國(guó)企改革的“1+N”頂層設(shè)計(jì)文件體系，在國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門多個(gè)專項(xiàng)文件基礎(chǔ)上逐步形成。2019年10月，黨的十九屆四中全會(huì)在《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》中，重申了深化國(guó)有企業(yè)改革、完善中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)制度這一重大任務(wù)，明確提出“形成以管資本為主的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制，有效發(fā)揮國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司功能作用”(4)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年11月6日。這一改革目標(biāo)。中央深改委于2020年6月，以《國(guó)企改革三年行動(dòng)方案(2020-2022年)》為落實(shí)行動(dòng)，對(duì)今后3年國(guó)企改革關(guān)鍵階段進(jìn)行了具體部署。2020年10月，在黨的十九屆五中全會(huì)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中，“深化國(guó)資國(guó)企改革，做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)”(5)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年11月4日。，又被凸顯出來(lái)。

由此可見(jiàn)，全面深化國(guó)有企業(yè)改革，已經(jīng)成為國(guó)家全面深化改革戰(zhàn)略布局中的重要部分，有頂層設(shè)計(jì)、有路線圖，為什么改、怎么改，都有明確要求。就是說(shuō)，國(guó)有企業(yè)的改革實(shí)踐和創(chuàng)新探索，是有清晰目標(biāo)約束和制度邊界的，是要做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)的，需要沿著正確的方向穩(wěn)步前進(jìn)，不能在堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義道路等根本性問(wèn)題上出現(xiàn)疑惑與動(dòng)搖。正像習(xí)近平總書記講的那樣，“要正確推進(jìn)改革。改革是社會(huì)主義制度自我完善和發(fā)展，怎么改、改什么，有我們的政治原則和底線，要有政治定力”(6)中共中央文獻(xiàn)研究室：《習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014年，第49頁(yè)。。

(二)改革是在全面從嚴(yán)治黨大背景下推進(jìn)的，加強(qiáng)監(jiān)管始終都是一個(gè)重要主題

“全面從嚴(yán)治黨是黨的十八大以來(lái)黨中央做出的重大戰(zhàn)略部署，是‘四個(gè)全面’戰(zhàn)略布局的重要組成部分，也是全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國(guó)順利推進(jìn)的根本保證?！?7)中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)：《全面從嚴(yán)治黨更要發(fā)揚(yáng)斗爭(zhēng)精神》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2019年9月6日。全面深化國(guó)有企業(yè)改革，是全面深化改革偉大事業(yè)的重要組成部分，作為“我們黨執(zhí)政興國(guó)的重要支柱和依靠力量”(8)中共中央文獻(xiàn)研究室：《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》(下)，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2018年，第393頁(yè)。，貫徹落實(shí)“全面從嚴(yán)治黨”戰(zhàn)略部署，也便成了新時(shí)期全面深化國(guó)有企業(yè)改革的題中應(yīng)有之義，也是本輪國(guó)企改革與此前幾個(gè)階段改革的重要區(qū)別之一。

與歷史上歷次國(guó)企改革以搞活經(jīng)營(yíng)、扭虧增效為主要目的不同，在黨中央國(guó)務(wù)院對(duì)新時(shí)期全面深化國(guó)有企業(yè)改革的統(tǒng)籌謀劃中，加強(qiáng)監(jiān)督自始至終都是一個(gè)重要主題。習(xí)近平總書記歷來(lái)極為重視國(guó)企黨建工作，他把國(guó)企的黨建工作上升到“根和魂”的高度，要作為重大政治原則來(lái)貫徹：“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)，是我國(guó)國(guó)有企業(yè)的光榮傳統(tǒng)，是國(guó)有企業(yè)的根和魂，是我國(guó)國(guó)有企業(yè)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)”(9)《習(xí)近平在全國(guó)國(guó)有企業(yè)黨的建設(shè)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào) 堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)不動(dòng)搖 開(kāi)創(chuàng)國(guó)有企業(yè)黨的建設(shè)新局面》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年10月12日。，“堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)是重大政治原則，必須一以貫之；建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國(guó)有企業(yè)改革的方向，也必須一以貫之”(10)《習(xí)近平在全國(guó)國(guó)有企業(yè)黨的建設(shè)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào) 堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)不動(dòng)搖 開(kāi)創(chuàng)國(guó)有企業(yè)黨的建設(shè)新局面》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年10月12日。。2019年12月，中共中央印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨國(guó)有企業(yè)基層組織工作條例(試行)》，“鮮明提出堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo)，并以此作為一條紅線貫穿始終，作出一系列規(guī)定，提出明確要求”(11)《以高質(zhì)量黨建推動(dòng)國(guó)有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年1月7日。。

隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革的完成，我國(guó)初步形成了紀(jì)檢監(jiān)察、行業(yè)監(jiān)管、審計(jì)監(jiān)督、巡視巡察等相結(jié)合的國(guó)有企業(yè)監(jiān)督體系，國(guó)有資產(chǎn)的安全在相當(dāng)程度上得以保證。但從實(shí)際情況看，現(xiàn)階段對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)督還存在諸多不足之處，國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員腐敗案件依然高發(fā)，國(guó)有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)依然存在，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)定發(fā)展造成了不良影響，對(duì)全面深化國(guó)有企業(yè)改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)形成了嚴(yán)重威脅。因此，進(jìn)一步改革完善國(guó)有企業(yè)監(jiān)督手段，建立科學(xué)嚴(yán)密、高效互補(bǔ)的國(guó)有企業(yè)監(jiān)管體系仍然是我們?cè)诋?dāng)前全面深化國(guó)有企業(yè)改革過(guò)程中面臨的重大課題，有效遏制國(guó)有企業(yè)腐敗案件高發(fā)頻發(fā)、防范化解改革過(guò)程中國(guó)有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)企業(yè)依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)等依然是我們要重點(diǎn)解決的迫切問(wèn)題。

(三)改革是在國(guó)際貿(mào)易保護(hù)主義盛行環(huán)境中推進(jìn)的，國(guó)企肩負(fù)著新使命新責(zé)任

經(jīng)過(guò)40多年的改革發(fā)展和戰(zhàn)略性調(diào)整，國(guó)有企業(yè)逐漸走出困境，成長(zhǎng)為國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要助推器和穩(wěn)定器。1998年以來(lái)，國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)總額、主營(yíng)業(yè)務(wù)收入、利潤(rùn)總額穩(wěn)定快速增長(zhǎng)，產(chǎn)業(yè)布局不斷優(yōu)化，盈利能力不斷增強(qiáng)，現(xiàn)代企業(yè)制度基本建立，可以說(shuō)伴隨中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)，國(guó)有企業(yè)也實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展。國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革的深入推進(jìn)，是2000年以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、較快增長(zhǎng)的一個(gè)重要因素，國(guó)有經(jīng)濟(jì)和國(guó)有企業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)平穩(wěn)健康發(fā)展起到了保駕護(hù)航的作用。同時(shí)，2008年全球金融危機(jī)以來(lái)，貿(mào)易保護(hù)主義、民粹主義大行其道，“逆全球化”“去中國(guó)化”思潮在世界范圍內(nèi)不斷升溫，世界經(jīng)濟(jì)正經(jīng)歷大調(diào)整與大變革。在國(guó)際局勢(shì)不斷變幻的背景下，中國(guó)積極推動(dòng)建設(shè)“一帶一路”平臺(tái)機(jī)制，建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，貫徹互惠互利、合作共贏的發(fā)展思路，踐行“人類命運(yùn)共同體”的發(fā)展理念。在這一過(guò)程中，國(guó)有經(jīng)濟(jì)肩負(fù)著更加艱巨的歷史使命，國(guó)有企業(yè)全面深化改革的成敗直接決定著中國(guó)經(jīng)濟(jì)能否持續(xù)穩(wěn)定健康增長(zhǎng)，決定著中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)越性能否充分體現(xiàn)。

國(guó)有企業(yè)要成為提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的中堅(jiān)力量?！秶?guó)企改革三年行動(dòng)方案》中要求提升國(guó)有經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，這個(gè)競(jìng)爭(zhēng)既不是同行業(yè)國(guó)企之間的競(jìng)爭(zhēng)，更不是與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、民營(yíng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，而是為了參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。在當(dāng)前我國(guó)不斷擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放程度的大背景下，國(guó)有經(jīng)濟(jì)、國(guó)有企業(yè)不僅在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)直面海外企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，還要進(jìn)一步走出去參與全球競(jìng)爭(zhēng)，參與國(guó)際市場(chǎng)分工并不斷提高中國(guó)企業(yè)在全球產(chǎn)業(yè)鏈布局中的地位。與此同時(shí)，國(guó)有企業(yè)要成為提高自主創(chuàng)新能力的引領(lǐng)者，通過(guò)提升創(chuàng)新力來(lái)增強(qiáng)企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，從而“增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力”(12)《習(xí)近平主持召開(kāi)中央全面深化改革委員會(huì)第十四次會(huì)議強(qiáng)調(diào)依靠改革應(yīng)對(duì)變局開(kāi)拓新局扭住關(guān)鍵鼓勵(lì)探索突出實(shí)效》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年7月1日。。國(guó)有企業(yè)體制機(jī)制僵化、創(chuàng)新力不足的問(wèn)題長(zhǎng)期以來(lái)一直被人所詬病。由于種種原因，國(guó)有企業(yè)在自主創(chuàng)新能力建設(shè)方面仍然存在不少問(wèn)題，高技術(shù)研發(fā)人員數(shù)量不足，自主創(chuàng)新能動(dòng)性有所欠缺，缺少具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵技術(shù)和知名品牌等等。近兩年來(lái)發(fā)生的中興等一系列斷供事件正是這一問(wèn)題的突出表現(xiàn)。在新的歷史時(shí)期，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)要求以及新的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境嚴(yán)酷，倒逼國(guó)企必須走出“舒適區(qū)”，勇于自我“革命”，勇于加入新經(jīng)濟(jì)浪潮的競(jìng)爭(zhēng)。

二、國(guó)有企業(yè)監(jiān)督體系的價(jià)值取向

(一)整體的統(tǒng)一：國(guó)有企業(yè)監(jiān)督體系是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的組成部分

“國(guó)有企業(yè)是中國(guó)特色社會(huì)主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，關(guān)系公有制主體地位的鞏固，關(guān)系我們黨的執(zhí)政地位和執(zhí)政能力”(13)中共中央文獻(xiàn)研究室：《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》(下)，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2018年，第392頁(yè)。，在全面從嚴(yán)治黨上不能搞特殊，在反腐敗斗爭(zhēng)中沒(méi)有例外。加大國(guó)企監(jiān)督力度，保障國(guó)企健康發(fā)展是事關(guān)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重大課題。當(dāng)前，國(guó)有企業(yè)仍是各種問(wèn)題易發(fā)頻發(fā)的重點(diǎn)領(lǐng)域，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨和企業(yè)現(xiàn)代化治理相結(jié)合，使國(guó)有企業(yè)監(jiān)督體制機(jī)制更加完備，在建立符合現(xiàn)代企業(yè)制度要求的企業(yè)內(nèi)部治理機(jī)制同時(shí)，織密外部監(jiān)督這張大網(wǎng)，在全面深化國(guó)有企業(yè)改革過(guò)程中構(gòu)建完善的中國(guó)特色國(guó)有企業(yè)監(jiān)督體系，是新時(shí)代堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要內(nèi)容。

由于國(guó)有企業(yè)的特殊性，對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)督體現(xiàn)出三個(gè)特點(diǎn)：一是監(jiān)督任務(wù)重。國(guó)有企業(yè)規(guī)模龐大，資產(chǎn)數(shù)額巨大，各級(jí)黨組織和黨員干部人數(shù)眾多，業(yè)務(wù)面廣，產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)，很多企業(yè)在關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的重要領(lǐng)域占據(jù)主導(dǎo)地位，影響重大。對(duì)這樣一個(gè)龐大群體進(jìn)行有效監(jiān)管，工作量可想而知。二是監(jiān)督難度大。國(guó)有企業(yè)是區(qū)別于黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)性組織，業(yè)務(wù)行為相關(guān)方眾多，利益關(guān)系復(fù)雜，專業(yè)性強(qiáng)，腐敗和違規(guī)問(wèn)題容易隱藏在正常經(jīng)營(yíng)行為之中，發(fā)現(xiàn)和界定困難。三是監(jiān)督主體眾多。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，目前國(guó)有企業(yè)的監(jiān)督已初步形成了黨內(nèi)監(jiān)督(上級(jí)黨組織、紀(jì)檢監(jiān)察、巡視組)、出資人監(jiān)督(國(guó)資委、審計(jì)署)、法定專職業(yè)務(wù)監(jiān)督(各業(yè)務(wù)監(jiān)管部門)、司法監(jiān)督(公安、檢察院、法院)、社會(huì)監(jiān)督(職工、公眾和輿論)等五大類監(jiān)督主體，這其中怎樣做到內(nèi)外結(jié)合、有效協(xié)同也給我們提出了一個(gè)重大課題。

以上諸多因素共同作用，使得國(guó)有企業(yè)監(jiān)督體系的構(gòu)建與完善，在黨和國(guó)家監(jiān)督體系這個(gè)大范疇中，不僅是必要組成部分，而且是重點(diǎn)難點(diǎn)任務(wù)。2016年10月，習(xí)近平總書記在全國(guó)國(guó)企黨建會(huì)議上指出：“要整合監(jiān)督力量，研究解決中央企業(yè)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)不嚴(yán)、監(jiān)督責(zé)任虛化缺位的問(wèn)題”(14)《習(xí)近平在全國(guó)國(guó)有企業(yè)黨的建設(shè)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào) 堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)不動(dòng)搖 開(kāi)創(chuàng)國(guó)有企業(yè)黨的建設(shè)新局面》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年10月12日。。黨的十九大將“健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系”設(shè)定為新時(shí)代黨的建設(shè)的一項(xiàng)重大任務(wù)，明確提出“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來(lái)，增強(qiáng)監(jiān)督合力”(15)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì)，奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月28日。，對(duì)加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)監(jiān)督工作提出了更高要求。2018年3月，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》表決通過(guò)，國(guó)有企業(yè)管理人員等行使公權(quán)力的公職管理人員被納入監(jiān)察對(duì)象。2018年11月，中央印發(fā)《關(guān)于深化中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》，部分中管大型骨干企業(yè)總部?jī)?nèi)設(shè)紀(jì)委改為中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委派駐紀(jì)檢監(jiān)察組，實(shí)行中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委和企業(yè)黨委(黨組)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，其中以中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)為主。

2019年10月，黨的十九屆四中全會(huì)把構(gòu)建一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐體制機(jī)制，作為堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系重要內(nèi)容作出總體部署。在此背景下，“系統(tǒng)梳理和分析當(dāng)前國(guó)有企業(yè)監(jiān)督運(yùn)行中存在的問(wèn)題與不足，進(jìn)一步理順各類監(jiān)督主體間的關(guān)系”(16)中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委駐國(guó)資委紀(jì)檢監(jiān)察組課題組：《加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督整合監(jiān)督力量建立健全國(guó)有企業(yè)監(jiān)督體系》，《現(xiàn)代國(guó)企研究》2018年第8期。，構(gòu)建“黨組織統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、協(xié)同配合、權(quán)威高效”(17)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì)，奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月28日。的中國(guó)特色國(guó)有企業(yè)監(jiān)督體系，不僅是堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要內(nèi)容，而且也將為新時(shí)代全面深化國(guó)有企業(yè)改革、做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有企業(yè)提供堅(jiān)強(qiáng)制度保障，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

(二)成功的保障：監(jiān)督體系是深化國(guó)有企業(yè)改革成功的保障力量

黨的十九大強(qiáng)調(diào)要深化國(guó)有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，培育具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)。這既是對(duì)國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展作出的戰(zhàn)略部署，也為健全完善國(guó)有企業(yè)監(jiān)督體系明確了目標(biāo)任務(wù)。“推進(jìn)國(guó)有企業(yè)監(jiān)督體系改革既是深化國(guó)有企業(yè)改革的內(nèi)在要求，也是國(guó)有企業(yè)全面深化改革順利實(shí)施的有力保障。國(guó)有企業(yè)監(jiān)督體系必須與深化國(guó)有企業(yè)改革相適應(yīng)、與培育世界一流企業(yè)相協(xié)調(diào)、與打造國(guó)企國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)相融合，與全面深化國(guó)有企業(yè)改革同要求、同部署、同安排?！?18)中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委駐國(guó)資委紀(jì)檢監(jiān)察組課題組：《加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督整合監(jiān)督力量建立健全國(guó)有企業(yè)監(jiān)督體系》，《現(xiàn)代國(guó)企研究》2018年第8期?！叭唷薄叭闭f(shuō)明，二者是緊密聯(lián)系在一起的統(tǒng)一整體。

“加大國(guó)有企業(yè)反腐力度，加強(qiáng)國(guó)家資源、國(guó)有資產(chǎn)管理”(19)《習(xí)近平在十九屆中央紀(jì)委四次全會(huì)上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)一以貫之全面從嚴(yán)治黨強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督為決勝全面建成小康社會(huì)決戰(zhàn)脫貧攻堅(jiān)提供堅(jiān)強(qiáng)保障》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年1月14日。。繼十九屆中央紀(jì)委四次全會(huì)強(qiáng)調(diào)后，國(guó)務(wù)院國(guó)資委自2019年下半年，又密集推出《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)構(gòu)建國(guó)資監(jiān)管大格局有關(guān)工作的通知》《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)與監(jiān)督工作的實(shí)施意見(jiàn)》等一系列重要文件，為消除國(guó)資國(guó)企內(nèi)控缺失、監(jiān)管缺位現(xiàn)象，構(gòu)建國(guó)資國(guó)企全方位全鏈條監(jiān)管體系，提升國(guó)資國(guó)企監(jiān)督工作的系統(tǒng)性、針對(duì)性、有效性，發(fā)揮了重要推動(dòng)作用。這對(duì)深化國(guó)企反腐倡廉體制機(jī)制建設(shè)提出了新的目標(biāo)和要求，也為加快構(gòu)建中國(guó)特色國(guó)有企業(yè)監(jiān)督體系指明了方向。只有堅(jiān)定走中國(guó)特色的現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)道路，進(jìn)一步構(gòu)建符合新時(shí)代要求的有中國(guó)特色的國(guó)有企業(yè)監(jiān)督體系，才能推動(dòng)國(guó)企治理體系和治理能力現(xiàn)代化，確保國(guó)企改革沿著正確方向前行。

健全監(jiān)督體系、加強(qiáng)國(guó)資監(jiān)管是國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展、做強(qiáng)做優(yōu)做大的內(nèi)在要求。一方面，構(gòu)建完善的國(guó)有企業(yè)監(jiān)督體系是國(guó)有企業(yè)提質(zhì)增效、防止國(guó)有資產(chǎn)流失的重要保障。國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的國(guó)有資產(chǎn)數(shù)量龐大，資源集中，權(quán)力“尋租”、權(quán)錢交易等腐敗問(wèn)題易發(fā)多發(fā)，違規(guī)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象屢禁不止，如果不加強(qiáng)監(jiān)督管控，資本運(yùn)營(yíng)效率就不會(huì)高，甚至導(dǎo)致資產(chǎn)流失。另一方面，構(gòu)建國(guó)有企業(yè)監(jiān)督體系是建設(shè)國(guó)有企業(yè)高素質(zhì)干部隊(duì)伍的重要保障。企業(yè)好不好，關(guān)鍵看班子。國(guó)有企業(yè)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部數(shù)量多、層級(jí)復(fù)雜、權(quán)力大，如果不嚴(yán)格監(jiān)督，必然產(chǎn)生巨大廉潔風(fēng)險(xiǎn)，給企業(yè)和國(guó)家?guī)?lái)巨大損失。國(guó)有企業(yè)監(jiān)督工作是全方位的，其中一個(gè)重要方面，就是對(duì)選人用人工作的監(jiān)督。在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)面前，在艱巨復(fù)雜的改革任務(wù)面前，只有選拔出政治可靠、素質(zhì)過(guò)硬的各級(jí)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，才能將國(guó)有企業(yè)真正做好做強(qiáng)做大，才能實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。

(三)整合的平臺(tái)：國(guó)有企業(yè)監(jiān)督體系是提升國(guó)有企業(yè)治理水平的重要抓手

作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要支柱，國(guó)有企業(yè)的治理水平直接關(guān)系到國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。提升國(guó)有企業(yè)治理水平，對(duì)于充分展現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義優(yōu)越性、不斷夯實(shí)社會(huì)主義物質(zhì)基礎(chǔ)、增強(qiáng)制度自信具有非常重要的作用。從國(guó)家治理層面看，國(guó)有企業(yè)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)、完善監(jiān)督體系，是國(guó)家治理體系和治理能力的題中應(yīng)有之義。

構(gòu)建中國(guó)特色國(guó)有企業(yè)監(jiān)督體系，有利于建立符合中國(guó)國(guó)情的國(guó)有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)。完善企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，就是要將黨的領(lǐng)導(dǎo)有機(jī)嵌入公司治理結(jié)構(gòu)中，厘清黨委會(huì)與董事會(huì)、總經(jīng)理辦公會(huì)的權(quán)責(zé)邊界，建立黨委決策前置制度，形成邊界清晰、職能互補(bǔ)、規(guī)范高效的企業(yè)治理決策程序。而健全的企業(yè)監(jiān)督體系恰恰可以保證黨組織既能夠積極支持、有效監(jiān)督董事會(huì)、經(jīng)理層工作，又不越俎代庖，從而把黨組織的政治優(yōu)勢(shì)與現(xiàn)代企業(yè)治理的制度優(yōu)勢(shì)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，形成全面履職、不越位不缺位的良性工作格局。

構(gòu)建中國(guó)特色國(guó)有企業(yè)監(jiān)督體系，有利于國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革順利實(shí)施。當(dāng)前各級(jí)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)在國(guó)企分類管理基礎(chǔ)上，大膽轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，以管好資本、放活經(jīng)營(yíng)為主要目標(biāo)，積極探索代行出資人職責(zé)新的有效形式。這就要求國(guó)有企業(yè)監(jiān)督體系也必須隨之轉(zhuǎn)型升級(jí)。要依法科學(xué)界定國(guó)有資產(chǎn)出資人的職責(zé)定位和監(jiān)管邊界，明確監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任紅線，統(tǒng)籌整合企業(yè)內(nèi)外監(jiān)管力量，重點(diǎn)盯住企業(yè)管理人員，切實(shí)防止國(guó)有資產(chǎn)流失，健全完善事前預(yù)防、事中控制、事后問(wèn)責(zé)三道防線，形成多維一體的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體系。

構(gòu)建中國(guó)特色國(guó)有企業(yè)監(jiān)督體系，有利于織密織牢立體風(fēng)險(xiǎn)管控網(wǎng)絡(luò)。扎緊扎牢“風(fēng)控”籠子，嚴(yán)格監(jiān)督是關(guān)鍵。要把加強(qiáng)監(jiān)管、完善監(jiān)督體系作為保障“風(fēng)控”管理各項(xiàng)制度得到嚴(yán)格執(zhí)行的重要抓手，將“風(fēng)控”管理同企業(yè)內(nèi)外部監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)各監(jiān)督主體與“風(fēng)控”管理部門在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的聯(lián)動(dòng)工作體系。要以強(qiáng)化監(jiān)督保證“風(fēng)控”管理質(zhì)量，并借此將監(jiān)督工作有效融入日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理，努力打造“縱向到底、橫向到邊”的全流程監(jiān)督鏈條，開(kāi)創(chuàng)“風(fēng)控”管理工作新局面。

三、構(gòu)建中國(guó)特色國(guó)有企業(yè)監(jiān)督體系的要點(diǎn)

(一)充分認(rèn)識(shí)當(dāng)前國(guó)有企業(yè)監(jiān)督中存在的主要問(wèn)題

國(guó)有企業(yè)監(jiān)督體系，是在長(zhǎng)期理論和實(shí)踐探索基礎(chǔ)上建立起來(lái)的，不能一蹴而就，也不能一勞永逸。當(dāng)前，國(guó)有企業(yè)監(jiān)督工作雖然取得了很大成績(jī)，但仍然存在很多問(wèn)題，監(jiān)督效果與政府及社會(huì)的期望和全面深化改革的要求相比還有較大差距。一是“大監(jiān)督”意識(shí)還沒(méi)有樹(shù)立起來(lái)。一些國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)班子成員及干部員工仍將監(jiān)督僅僅視為紀(jì)委之事，其他部門在日常業(yè)務(wù)監(jiān)管過(guò)程中“好人主義”盛行，不愿負(fù)責(zé)、不敢擔(dān)當(dāng)，企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)、效益跑冒滴漏、國(guó)有資產(chǎn)流失等問(wèn)題仍然突出。二是多頭重復(fù)監(jiān)督難以形成合力。現(xiàn)行多頭監(jiān)管體制雖兼顧了企業(yè)各方面綜合治理的需要，但各監(jiān)督主體之間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，不同監(jiān)管部門職責(zé)既條塊分割又相互交叉，部門間互不通氣，有的事情大家都要管，有的事情又沒(méi)人管，監(jiān)管效率低下，極易出現(xiàn)監(jiān)督真空和重復(fù)監(jiān)督現(xiàn)象。三是對(duì)“一把手”的監(jiān)督乏力。對(duì)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員特別是“一把手”來(lái)說(shuō)，外部監(jiān)督缺乏信息，內(nèi)部監(jiān)督缺乏威力，群眾監(jiān)督缺乏機(jī)制，直接導(dǎo)致對(duì)其在決策、用人、使用資源上的監(jiān)督管理和制約力度不夠。四是現(xiàn)有制度執(zhí)行不力。各企業(yè)普遍存在制度敷衍、制度阻截、制度變通、制度扭曲等現(xiàn)象，很多制度成為擺設(shè)，制度執(zhí)行的監(jiān)督、評(píng)價(jià)和問(wèn)責(zé)機(jī)制沒(méi)有完全建立起來(lái)。五是監(jiān)督仍然存在死角。隨著海外戰(zhàn)略實(shí)施步伐的不斷加快，對(duì)國(guó)企境外項(xiàng)目的監(jiān)督制度不健全，監(jiān)督手段和力量不足，無(wú)法達(dá)到全覆蓋要求。此外，當(dāng)前國(guó)有企業(yè)的外部監(jiān)督仍主要集中在集團(tuán)總部層面，較難向下屬公司觸及延伸，對(duì)子孫公司和對(duì)外投資、參股企業(yè)的外部監(jiān)督存在盲區(qū)。在當(dāng)前加快推進(jìn)政府監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變、鼓勵(lì)授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革的趨勢(shì)下，越來(lái)越多國(guó)有企業(yè)將參與混合所有制改革，或重新組建為投資運(yùn)營(yíng)公司，實(shí)際經(jīng)營(yíng)職能下沉已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象。在這種情況下，如何將外部監(jiān)督重點(diǎn)有效聚焦在企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)重心上，在國(guó)有企業(yè)外部監(jiān)督鏈條中補(bǔ)齊二三級(jí)單位監(jiān)督這一薄弱環(huán)節(jié)，是一個(gè)亟待解決的重要課題。

(二)始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)

堅(jiān)持黨對(duì)監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)，是構(gòu)建黨和國(guó)家監(jiān)督體系的根本原則。以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，是我國(guó)國(guó)有企業(yè)監(jiān)督體系有別于其他國(guó)家和地區(qū)的本質(zhì)特征，是中國(guó)特色在國(guó)有企業(yè)監(jiān)督工作中的最重要體現(xiàn)。只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下堅(jiān)持以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，各種監(jiān)督力量才有可能整合成高效嚴(yán)密的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，國(guó)有企業(yè)監(jiān)督體系建設(shè)也才能始終沿著正確方向前行。黨的十九屆四中全會(huì)明確將黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系納入國(guó)家治理體系中，提出“把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到國(guó)家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)”(20)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年11月6日。，這其中，自然包括對(duì)黨和國(guó)家監(jiān)督體系的領(lǐng)導(dǎo)。黨的十八大以來(lái)，反腐敗斗爭(zhēng)取得的輝煌成就，根本原因正是堅(jiān)持了黨的領(lǐng)導(dǎo)。

健全國(guó)有企業(yè)監(jiān)督體系必須始終堅(jiān)持以黨內(nèi)監(jiān)督為統(tǒng)領(lǐng)，充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督協(xié)調(diào)各方的主導(dǎo)作用。在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中，黨內(nèi)監(jiān)督處于統(tǒng)領(lǐng)地位，其依托于黨強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)，能夠有效凝聚其他各監(jiān)督主體，調(diào)配各監(jiān)督力量有序配合，并保證監(jiān)督工作始終沿著正確方向進(jìn)行，具有其他監(jiān)督手段所不具備的作用和優(yōu)勢(shì)。“黨內(nèi)監(jiān)督具有重要的示范引領(lǐng)作用。中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨內(nèi)監(jiān)督失效，其他監(jiān)督形式必然失靈；內(nèi)部監(jiān)督不到位，外部監(jiān)督再用勁，作用也有限。黨內(nèi)監(jiān)督具有重要的糾偏作用。”(21)王希鵬：《堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系：基本經(jīng)驗(yàn)與推進(jìn)路徑》，《中國(guó)特色社會(huì)主義研究》2019年第6期。具體實(shí)踐中，可以從以下兩個(gè)方面來(lái)把握以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)。一是黨內(nèi)監(jiān)督為其他各種監(jiān)督手段的有效實(shí)施提供堅(jiān)強(qiáng)后盾。當(dāng)行業(yè)監(jiān)管、財(cái)務(wù)審計(jì)、法律合規(guī)等在權(quán)力保護(hù)傘面前遇到阻力，當(dāng)業(yè)務(wù)監(jiān)督的各項(xiàng)規(guī)章制度得不到有效執(zhí)行和流于形式，紀(jì)檢監(jiān)察、巡視巡察等黨內(nèi)監(jiān)督手段將果斷發(fā)揮作用，樹(shù)立權(quán)威，形成震懾。二是黨內(nèi)監(jiān)督主要關(guān)注更帶有根本性的問(wèn)題。在對(duì)國(guó)有企業(yè)的全方位監(jiān)督中，黨內(nèi)監(jiān)督主要針對(duì)黨的建設(shè)、中央路線方針政策執(zhí)行情況、領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)建設(shè)和廉潔自律、選人用人、民主集中制等問(wèn)題，主要關(guān)注人而不是事，主要關(guān)注政治問(wèn)題而不是具體的業(yè)務(wù)問(wèn)題。

(三)努力實(shí)現(xiàn)外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督相統(tǒng)一

國(guó)有企業(yè)監(jiān)督體系，依據(jù)監(jiān)督主體的不同，可劃分為外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督。外部監(jiān)督是國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)、政府業(yè)務(wù)部門、審計(jì)機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察、巡視巡查、司法機(jī)關(guān)、新聞媒體、社會(huì)大眾等外部機(jī)構(gòu)和力量對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行的監(jiān)督與監(jiān)管，更多依賴國(guó)家公權(quán)力和社會(huì)資源，更多解決的是國(guó)有資本“初始委托人缺位”的問(wèn)題。內(nèi)部監(jiān)督是指企業(yè)自身黨組織的黨內(nèi)監(jiān)督與“三重一大”決策程序、業(yè)務(wù)監(jiān)管、合規(guī)管理、風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控、職工民主監(jiān)督等企業(yè)內(nèi)部手段共同組成的國(guó)有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督體系，更偏重于企業(yè)黨組織的黨內(nèi)監(jiān)督與現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)監(jiān)督和現(xiàn)代企業(yè)制度內(nèi)控機(jī)制的有機(jī)結(jié)合。

國(guó)有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，既密切聯(lián)系又相互區(qū)別，二者相輔相成，共同構(gòu)成中國(guó)特色國(guó)有企業(yè)監(jiān)督體系。一方面看，國(guó)有企業(yè)在建立和健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的同時(shí)，還需借助外部監(jiān)督來(lái)為內(nèi)部監(jiān)督提供合法性、權(quán)威性，并對(duì)內(nèi)部監(jiān)督加以規(guī)范、形成制約。否則，內(nèi)部監(jiān)督不僅不足以對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者特別是“一把手”進(jìn)行有效的監(jiān)督，而且看似完備的監(jiān)督制度，也很有可能流于形式，甚至淪為企業(yè)內(nèi)務(wù)違規(guī)經(jīng)營(yíng)、逃避監(jiān)管的“遮羞布”和“保護(hù)傘”。從另一方面看，外部監(jiān)督雖然權(quán)威性更強(qiáng)，監(jiān)督積極性更高，但離企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)太遠(yuǎn)，對(duì)重大決策、招投標(biāo)管理、資金使用等高風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)的信息掌握不及時(shí)，而且力量精力有限，非常需要內(nèi)部監(jiān)督加以協(xié)助。同時(shí)，內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的區(qū)別又是相對(duì)的。比如，一家國(guó)有企業(yè)集團(tuán)內(nèi)總公司對(duì)子公司的監(jiān)督，不論是紀(jì)檢、審計(jì)、巡視巡查還是業(yè)務(wù)監(jiān)管，對(duì)總公司來(lái)講這是上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督，屬于內(nèi)部監(jiān)督；但對(duì)子公司來(lái)講，由于自己是具有獨(dú)立經(jīng)營(yíng)權(quán)的法人單位，這些監(jiān)督則是來(lái)自企業(yè)外部的外部監(jiān)督。因此，我們?cè)谔幚韲?guó)有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督的關(guān)系時(shí)，既要避免不加區(qū)分、混為一談，又要避免完全割裂、各自為戰(zhàn)，而是應(yīng)充分發(fā)揮各種監(jiān)督機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，揚(yáng)長(zhǎng)避短，無(wú)縫對(duì)接，將監(jiān)督規(guī)范國(guó)有企業(yè)的制度“籠子”扎緊扎密，提前預(yù)防和杜絕問(wèn)題的發(fā)生。

(四)發(fā)揮體系優(yōu)勢(shì)以形成監(jiān)督合力

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“現(xiàn)在要把著力點(diǎn)放到加強(qiáng)系統(tǒng)集成、協(xié)同高效上來(lái)，鞏固和深化這些年來(lái)我們?cè)诮鉀Q體制性障礙、機(jī)制性梗阻、政策性創(chuàng)新方面取得的改革成果”(22)《習(xí)近平主持召開(kāi)中央全面深化改革委員會(huì)第十次會(huì)議強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)改革系統(tǒng)集成協(xié)同高效推動(dòng)各方面制度更加成熟更加定型》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年9月10日。。當(dāng)前，國(guó)有企業(yè)監(jiān)督工作在一定程度上仍呈各自為戰(zhàn)的分散狀態(tài)，既有巡視巡查、紀(jì)檢監(jiān)察，又有監(jiān)事會(huì)監(jiān)督；既有外部審計(jì)，又有內(nèi)部法律合規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)管控、財(cái)務(wù)管理等，這些監(jiān)督力量之間在問(wèn)題發(fā)現(xiàn)上缺少銜接，在問(wèn)題處理上缺少協(xié)同，監(jiān)督信息共享不足，單打獨(dú)斗現(xiàn)象仍然存在，監(jiān)督體系優(yōu)勢(shì)發(fā)揮不明顯。此外，不同監(jiān)督主體由于出發(fā)點(diǎn)和部門站位不同，對(duì)國(guó)企監(jiān)督關(guān)注的重點(diǎn)就不同。比如黨內(nèi)監(jiān)督部門更關(guān)注治黨管黨，內(nèi)控審計(jì)重在資金使用和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)管控，但其實(shí)業(yè)務(wù)問(wèn)題背后可能是政治問(wèn)題，管理問(wèn)題背后可能是干部問(wèn)題，資金問(wèn)題背后往往是廉潔問(wèn)題。

有鑒于此，在國(guó)有企業(yè)監(jiān)督體系中建立專門工作協(xié)調(diào)機(jī)制很有必要。一方面，要進(jìn)一步突出黨內(nèi)監(jiān)督的主導(dǎo)作用和統(tǒng)領(lǐng)地位，充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察、巡視巡察等黨內(nèi)監(jiān)督手段的作用，樹(shù)立權(quán)威，形成震懾；另一方面，要明確審計(jì)、財(cái)務(wù)、法律、“風(fēng)控”等業(yè)務(wù)部門的監(jiān)督責(zé)任，調(diào)動(dòng)各監(jiān)督力量，形成“黨委主導(dǎo)、一體多翼”的監(jiān)督監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建覆蓋從企業(yè)總部到各級(jí)單位的“縱向到底、橫向到邊”的協(xié)同監(jiān)督體系。一是建立問(wèn)題信息匯集機(jī)制。各監(jiān)督主體要通過(guò)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及時(shí)共享問(wèn)題信息，將原來(lái)分散的監(jiān)督信息匯集起來(lái)，打通“斷頭路”，既見(jiàn)“樹(shù)木”，又見(jiàn)“森林”。二是建立重點(diǎn)案件協(xié)調(diào)機(jī)制。問(wèn)題疑難復(fù)雜、涉及多個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域、可能造成較大影響的，由監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)組織匯總信息、集體協(xié)商、綜合會(huì)診，研究制定解決方案。三是建立聯(lián)合監(jiān)督檢查機(jī)制。各方監(jiān)督力量可以在各級(jí)黨組織的協(xié)調(diào)下開(kāi)展聯(lián)合專項(xiàng)監(jiān)督，相互配合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，精準(zhǔn)查找重大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)重大現(xiàn)實(shí)或潛在問(wèn)題隱患，將損失控制在最小程度。四是建立監(jiān)督成果運(yùn)用機(jī)制。一方面，要求各監(jiān)督主體充分利用其它監(jiān)督主體作出的調(diào)查結(jié)論和處理決定，比如在干部選任和評(píng)優(yōu)評(píng)先中將審計(jì)結(jié)果作為考慮因素，實(shí)現(xiàn)一案多用，提高監(jiān)督工作權(quán)威性和震懾力；另一方面，要求業(yè)務(wù)部門高度重視各項(xiàng)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和暴露出來(lái)的制度漏洞，將其視為完善管理、改進(jìn)工作的重要依據(jù)和推動(dòng)力量，以巡促改、以案促改、標(biāo)本兼治?？梢越柰獠勘O(jiān)督之力，來(lái)解決一些老大難問(wèn)題和歷史遺留問(wèn)題，化被動(dòng)為主動(dòng)，真正體現(xiàn)加強(qiáng)監(jiān)督對(duì)國(guó)有企業(yè)深化改革的促進(jìn)和推動(dòng)作用。

綜上，國(guó)有企業(yè)監(jiān)督體系的構(gòu)建與完善，是國(guó)資監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變的必然要求和國(guó)資授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革的重要一環(huán)，對(duì)整個(gè)全面深化國(guó)有企業(yè)改革事業(yè)的成敗起著保駕護(hù)航作用。放眼全球，當(dāng)今的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)是科技創(chuàng)新和管理創(chuàng)新的競(jìng)爭(zhēng)，說(shuō)到底也是監(jiān)管的競(jìng)爭(zhēng)。良好的監(jiān)管體系既能有效防范化解各種廉潔、經(jīng)營(yíng)甚至金融風(fēng)險(xiǎn)，又能充分釋放企業(yè)的創(chuàng)新活力，助力企業(yè)不斷提升核心競(jìng)爭(zhēng)力；而失敗的監(jiān)管則會(huì)導(dǎo)致“一管就死、一放就亂”的惡性循環(huán)，使企業(yè)在不斷的試錯(cuò)與糾錯(cuò)中耗費(fèi)資源、浪費(fèi)發(fā)展機(jī)遇。因此，我們要從解放和促進(jìn)國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的高度去理解，構(gòu)建與完善中國(guó)特色國(guó)有企業(yè)監(jiān)督體系的重要意義，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，創(chuàng)新監(jiān)督方式，統(tǒng)籌監(jiān)督主體，凝聚監(jiān)督合力，形成以“改革促監(jiān)督、以監(jiān)督護(hù)改革”的良性循環(huán)，助力全面深化國(guó)有企業(yè)改革沿著黨中央規(guī)劃的路線行穩(wěn)致遠(yuǎn)。