梁 健

(武漢大學 政治與公共管理學院，武漢 430072)

一、問題的提出

我國政府一貫重視“三農(nóng)”問題和農(nóng)村工作。相對于城鎮(zhèn)化發(fā)展進程，近些年的鄉(xiāng)村建設明顯滯后。黨的十九大報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，彰顯了黨和國家對農(nóng)村工作的高度重視和推動農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的信心與決心。黨的十九屆四中全會擘畫了推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宏偉藍圖，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是其中的一個重要組成部分。在推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進程中，作為農(nóng)村自治主體的村委會發(fā)揮著重要作用。因此，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，研究村委會的定位、所面臨的困境以及突破困境的路徑具有重要的現(xiàn)實意義。

村委會的職能及其角色定位一直是學界關注的重點，學者們普遍認為準確定位村委會的職能和角色是提升鄉(xiāng)村治理效能的前提條件。曾學華指出，村民自治組織是參與農(nóng)村治理的骨干力量，農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展受到村民自治組織治理能力的顯著影響(1)曾學華：《以村民自治創(chuàng)新促進農(nóng)村治理現(xiàn)代化——基于成都村民議事會創(chuàng)新實踐的思考》，《河北地質(zhì)大學學報》2017年第1期。。錢茜研究發(fā)現(xiàn)，在實踐中農(nóng)民對于村委會的性質(zhì)其實并不關注，但在農(nóng)民看來，村委會是與其利益息息相關的最重要機構(gòu)(2)錢茜：《村委會與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織職權(quán)重構(gòu)——以上海市城市化撤村為背景》，《黑龍江省政法管理干部學院學報》2015年第5期。。

村委會對農(nóng)村工作的重要性決定了它必須切實履行好職責，發(fā)揮應有功能。然而，在實踐中村委會功能沒有得到充分發(fā)揮的現(xiàn)象依然存在，導致鄉(xiāng)村自治的效能未能充分釋放，公共服務供給仍不充分(3)李建偉、李蘭、王偉進：《鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化：進展、問題與建議》，《社會政策研究》2019年第4期。。對此，有學者試圖從村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關系的視角進行解釋。 如羅峰和李勇認為，當前“鄉(xiāng)—村”關系的癥結(jié)點在于行政下沉與鄉(xiāng)村自治空間的界限(4)羅峰、李勇：《治理現(xiàn)代化視域下的“鄉(xiāng)—村”關系變遷》，《山東行政學院學報》2020年第4期。；梁成意等則強調(diào)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間實際上是一種“行政委托關系”，但當前并沒有法律加以明確，這造成了村委會履行職能的障礙(5)梁成意、葉霖：《行政委托視角下的村委會職能重構(gòu)》，《宜賓學院學報》2016年第8期。。也有學者從村委會自身存在的問題出發(fā)，剖析了村委會治理低效的原因。如金太軍指出，村委會存在雙重角色的失衡(6)金太軍：《新時期鄉(xiāng)村關系沖突的成因分析》，《南京師大學報(社會科學版)》2002年第4期。；管文行認為，村民自治組織存在角色越位以及主體地位弱化的問題(7)管文行：《鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村治理主體結(jié)構(gòu)研究》，東北師范大學博士論文，2019年。；宋文娟則通過考察安徽新農(nóng)合中村委會的角色發(fā)現(xiàn)，村委會存在著“缺位”的問題(8)宋文娟：《安徽新農(nóng)合中的村委會行動“缺位”探析》，《安慶師范學院學報(社會科學版)》2014年第6期。。

村委會的定位準確與否，是提升鄉(xiāng)村治理效能、實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要前提。當前，學界對村委會的定位仍在研討之中。李云認為，村委會在新農(nóng)村建設中應該承擔起“組織協(xié)調(diào)者”“帶頭人”和“服務者”的角色(9)李云：《新農(nóng)村建設中村委會的角色定位問題初探》，《陜西行政學院學報》2008年第4期。；楊云霞表示，村委會應成為國家政策的宣傳者、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的帶頭人、農(nóng)業(yè)信息的傳遞者、文明新風的引導者和環(huán)境保護的倡導者(10)楊云霞：《村委會在新農(nóng)村建設中的角色定位》，《中共石家莊市委黨校學報》2007年第7期。；而吳瑩則基于回遷社區(qū)的個案研究指出，經(jīng)營者、管理者和服務者是村委會在回遷社區(qū)基層治理中的典型角色(11)吳瑩：《農(nóng)村回遷社區(qū)中的村委會角色轉(zhuǎn)型》，《學?！?016年第3期。。

可以說，對于村委會在鄉(xiāng)村治理中所面臨的困境及其破解路徑的研究，學界已取得了較為豐碩的成果。然而，卻鮮有研究從立體的視角去分析村委會在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化語境下的科學定位。筆者認為，對村委會定位的考察，不應囿于“鄉(xiāng)—村”關系的平面解讀，而應該從立體的視角對村委會在鄉(xiāng)村治理中的角色進行分析，并在此基礎上剖析村委會面臨的困境及其解決之道。只有這樣，才能精準把握村委會在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中的定位，助推鄉(xiāng)村治理效能的提升。這正是本研究的旨趣所在。

二、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化背景下村委會的三維定位

(一)縱向定位

1.鄉(xiāng)—村關系。從理論上來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表的是國家公共權(quán)力，屬于國家政權(quán)范疇；而村民自治代表的是村集體及村民的意愿和利益，屬于社會權(quán)利場域，二者實際上反映的是國家與社會的關系(12)李金龍、柳汨：《論村民自治與鄉(xiāng)政管理關系的重構(gòu)——基于理論、制度與運行相結(jié)合的視角》，《江漢論壇》2011年第8期。。2018年修訂通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱《村委會組織法》)第二條，對村委會的性質(zhì)作了明確規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。”(13)《中華人民共和國村民委員會組織法(2018年12月29日修正)》，http：//www.mca.gov.cn/article/gk/fg/jczqhsqjs/201911/20191100021350.shtml。第五條則對村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關系進行了說明，即“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！?14)《中華人民共和國村民委員會組織法(2018年12月29日修正)》，http：//www.mca.gov.cn/article/gk/fg/jczqhsqjs/201911/20191100021350.shtml。這兩項條款在法律層面上規(guī)定了“鄉(xiāng)—村”關系：一方面，村委會是基層群眾性自治組織，不是一級政府，也不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間不是領導與被領導的行政關系，而是指導與被指導的業(yè)務關系；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應對村委會的工作給予指導、支持和幫助，而村委會也應協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作。由此不難看出，鄉(xiāng)政村治是二者定位的顯著特征。

2.村—組關系。在我國，絕大多數(shù)村委會是以自然村為基礎設立的。《村委會組織法》第三條指出：“村民委員會可以根據(jù)村民居住狀況、集體土地所有權(quán)關系等分設若干村民小組?！?15)《中華人民共和國村民委員會組織法(2018年12月29日修正)》，http：//www.mca.gov.cn/article/gk/fg/jczqhsqjs/201911/20191100021350.shtml。第二十八條則規(guī)定，“村民小組組長由村民小組會議推選?！?16)《中華人民共和國村民委員會組織法(2018年12月29日修正)》，http：//www.mca.gov.cn/article/gk/fg/jczqhsqjs/201911/20191100021350.shtml。換言之，村民小組不是村委會的下屬機構(gòu)，而是村民自治語境下村委會的組成部分。村民小組一般以地緣為界，且兼有宗族血緣的紐帶聯(lián)系，因此從情感上來說，村民小組成員之間的關系更為密切。此外，農(nóng)村最重要的生產(chǎn)資料——土地，一般是在村民小組內(nèi)部分配和流動，且村民小組擁有共同的水利、山林等共同利益，故而村民小組成員之間實為一個利益共同體。目前我國農(nóng)村推行的村民自治，并沒有完全打破村民小組的利益共同體性質(zhì)，很多地方的村民小組仍然延續(xù)著它們數(shù)百年來、甚至上千年來形成的這種利益共同體格局(17)程同順、趙一瑋：《村民自治體系中的村民小組研究》，《晉陽學刊》2010年第2期。?？梢?，我國的村民自治雖是以村委會為單位，但很大程度上村民小組才是村民認可的最基本的治理單元。村民小組聯(lián)系著村委會與最基本的社會細胞和單位——家庭(農(nóng)戶)，發(fā)揮著重要的自治功能。

(二)橫向定位

村委會作為一個組織，在基層治理結(jié)構(gòu)中不是孤立存在的。在微觀上，它與附近的村委會同處一片區(qū)域，不可避免地發(fā)生著聯(lián)系；在宏觀上，村委會雖然不是一級政府，屬于群眾自治的社會性組織，但就目前而言，村委會承擔了大量的公共事務，甚至是一些政府職能，具有半行政的性質(zhì)。

1.微觀上的村—村關系。村莊之間的聯(lián)系，集中表現(xiàn)為互補、競爭與合作。就近的村莊形成集市，互通有無，傳遞信息，塑造著鄉(xiāng)村文化。就競爭而言，由于一定區(qū)域內(nèi)自然特征和社會基礎相似，而能從上級爭取的優(yōu)惠政策等又是有限的，公共資源的稀缺難免引發(fā)競爭；村委會承接著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的眾多工作任務與職責，為保障工作效果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般采用考核評比的形式，考核評比的結(jié)果與各村補助和資金的下發(fā)、村干部的津貼等掛鉤，各村之間的競爭關系由此形成。另外，來自村民的輿論評價也會形成各村之間的競爭。就合作而言，村莊面對來自其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村莊或是同鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他村莊的潛在競爭，互相之間會主動采取合作策略，從而增強自身實力；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也會出于權(quán)力控制以及通過協(xié)調(diào)好村莊關系建立政績等考量，指導或“命令”各村，要求其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導下，團結(jié)協(xié)作，促使不同村莊之間形成合作關系?！按濉濉标P系，就是這樣一種既融又爭的鄉(xiāng)土社會關系。

2.宏觀上的村—社會—市場關系。在現(xiàn)行體制下，從法律層面看，村委會雖然屬于群眾性自治組織，但它在實際中又承接著眾多的行政和類行政職能，這與社會組織和市場組織有著很大的區(qū)別。治理理論認為，僅靠單一主體是難以解決公共問題的，需要地位平等、相互依賴的多元主體之間的合作。進入信息社會，各種不確定性帶來諸多錯綜復雜的局面。面對日益增多且復雜的公共事務，村委會實際上面臨著一定的治理能力困境，這需要村委會與其他農(nóng)村社會組織和市場組織合作，憑借自身的半行政力量與之形成多元互動融合的長效治理機制，提升治理效能。

(三)職能定位

從法定意義上看，村委會的職能涵蓋了經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)等各個領域。根據(jù)《村委會組織法》第二、七、八、九條等條款的規(guī)定，在經(jīng)濟方面，村委會承擔著發(fā)展各種形式的農(nóng)村經(jīng)濟，促進農(nóng)村生產(chǎn)建設和經(jīng)濟發(fā)展等職能；在政治方面，村委會有向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議，宣傳憲法、法律法規(guī)和國家政策等職責；在文化方面，村委會有發(fā)展文化教育，普及科技知識，開展社會主義精神文明建設的職責；在社會方面，村委會要辦理本村的公共事業(yè)和公益事業(yè)，調(diào)節(jié)民間糾紛，協(xié)助維護社會治安等；在生態(tài)方面，村委會要管理本村的集體土地，引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境。從法律規(guī)定和村級治理的實踐來看，村委會的主要職能就是提供村民所需的公共服務，進行一定的公共管理活動，同時還要協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的其他工作?？梢哉f，這些職能涵蓋了村民生活的方方面面，村委會在鄉(xiāng)村治理中任重道遠。

三、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化背景下村委會的三重困境

(一)縱向上的代理困境

村委會對上接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導，對下聯(lián)系著村民小組，這一承上啟下的角色使其成為了事實上的“雙重代理人”。一方面，村委會是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在農(nóng)村的深入和延續(xù)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在廣大農(nóng)村的代理人，受托于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，要對其負責；另一方面，村委會作為基層群眾性自治組織，其自身存在的合法性實則來源于村民的授權(quán)和信任，所以村委會從根本上說又是廣大村民或村民小組的代理人。這一格局在一定程度上造成了村委會的“代理困境”。

1.壓力傳導，受制而治。賀雪峰認為，中國現(xiàn)代化后發(fā)外生的特征和趕超戰(zhàn)略的選擇，決定了國家在推進現(xiàn)代化時，必須以對農(nóng)村社會的深度介入為基礎(18)賀雪峰：《國家與農(nóng)村社會互動的路徑選擇——兼論國家與農(nóng)村社會雙強關系的構(gòu)建》，《浙江社會科學》1999年第4期。。在很多情況下，這種深度介入需要作為農(nóng)村代言人的村委會通過半行政化的方式予以實現(xiàn)和保障。在國家政權(quán)下移至農(nóng)村的過程中，村委會“需協(xié)助作為最底層政權(quán)機關的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”這一法定職責往往演變?yōu)椤敖邮茑l(xiāng)鎮(zhèn)政府的領導”，村委會儼然成了一級行政機關，承擔著眾多行政或類行政職能。而村委會這種半行政的特質(zhì)，又會因其在資金補助、政策傾斜、考核評比等方面嚴重依賴和受制于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而得到強化。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在面臨上級政府政績考核壓力的條件下，會進一步分解任務、傳導壓力至村委會，而村委會則因鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌控著其相關資源，只能“受制而治”。

2.權(quán)力上移，以管代治。就村委會和村民小組的關系而言，村民小組是村民自治的基本組織和單元，發(fā)揮著鄉(xiāng)村村組時空銜接、鄉(xiāng)村自治助手和利益表達傳輸機的治理功效(19)馬元喜、譚龍云：《鄉(xiāng)村自治結(jié)構(gòu)下的村民小組研究——云南鳳慶魯史村的個案研究》，《云南農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學)》2019年第2期。。在實際生活中，村民小組是最能體現(xiàn)村民意愿的不可或缺的自治單元?！洞逦瘯M織法》規(guī)定村委會可以分成若干村民小組，實際上指明了村民小組與村委會之間的非隸屬關系。村民小組沒有特定的組織結(jié)構(gòu)，由村民自然組成，加上村民認可和授權(quán)是村委會的合法性來源，因此可以說，村委會在一定程度上是村民小組的代理人，受村民小組委托而行使自治職權(quán)，保障各村民小組成員的利益。但當前的法律法規(guī)并未賦予村民小組法人資格，村委會才是最基本的自治單元，村民小組實際上處于一種可有可無的地位。這就使得村委會對村民小組以管代治，集中了自治職權(quán)，而隱匿和削弱了村民小組的自治功能。

(二)橫向上的行動困境

村委會在農(nóng)村不是單一的行動主體，在處理好與其他村委會關系的同時，還需厘清與市場和社會的關系。若處理不當，則會形成村委會的行動掣肘，使其功能難以有效發(fā)揮。

1.錦標賽場，盲目競爭。各村的聯(lián)系主要通過合作和競爭的形式表現(xiàn)出來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自上而下傳導的任務執(zhí)行壓力、村民自下而上的治理需求和輿論評價壓力以及有限資源的配置壓力，實際上形成了一個錦標賽場，比賽的勝負直接關系到各村的資金、榮譽等收益。這種惡性競爭極有可能引發(fā)村委會及其工作人員向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員輸送利益、向村民賄選等不法行為。

2.半行政人，錯位行動。村委會的實然角色在很大程度上變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機構(gòu)、具有諸多行政職能的半行政組織，這嚴重影響了村委會的科學定位。村委會掌握著村莊大部分事務的處置權(quán)限，村委會干部若思想守舊，依舊秉持“大政府”理念，則會對村莊事務傾向于大包大攬，越位行動，許多若交于市場組織或社會組織實施更有效率的事項也會在村委會的掌控之中。例如，村委會全面控制村辦企業(yè)，極易引發(fā)貪污受賄的尋租行為，造成集體資產(chǎn)損失。又如，村委會直接開辦養(yǎng)老院、村小學等社會公益性事業(yè)，會因其力不從心而造成資源浪費。另外，村委會及其組成人員可能因自身能力和水平所限或是主觀上的不作為，會出現(xiàn)空位、缺位。譬如，村委會將集體土地轉(zhuǎn)包給經(jīng)營開發(fā)者后，若監(jiān)管不到位，則會造成村集體利益受損、村民不滿等后果。這些情況，皆存在引發(fā)潛在危機的可能。

(三)職能上的能力困境

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和村民需求的增長，村委會所承擔的任務越來越多，加之村民的滿意標準越來越高，使得村委會自身的能力在短時間內(nèi)難以適應這種形勢，產(chǎn)生治理能力赤字，即村委會的治理能力難以滿足現(xiàn)實需求。在經(jīng)濟上，村委會面臨著農(nóng)村青壯年人口以及精英人口大量流入城市，農(nóng)村發(fā)展基礎薄弱、活力不足等嚴重問題。在政治上，很多農(nóng)村信訪問題尤其是涉及土地征遷的信訪問題未能及時有效地解決，嚴重威脅著農(nóng)村社會的穩(wěn)定和發(fā)展。此外，保障基層黨建的扎實推進、民主選舉的風清氣正等也對村委會提出了挑戰(zhàn)。在文化上，村莊公共文化產(chǎn)品和服務供給嚴重不足，文化生活匱乏，文化設施短缺，如何長效推進鄉(xiāng)村文化建設等問題依然存在；在社會問題上，農(nóng)村作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主戰(zhàn)場，扶貧成果的鞏固考驗著村委會治理的精細化水平，對空巢老人、留守婦女兒童、低保戶、五保戶、失業(yè)人口等特殊群體的救濟和幫扶也考驗著村委會的治理智慧；在生態(tài)上，如何處理好“綠水青山”與“金山銀山”間的關系，如何遏制農(nóng)村生態(tài)環(huán)境逐漸惡化的趨勢等，都需要村委會加以統(tǒng)籌思考。

四、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化背景下村委會的三大角色

(一)自治的執(zhí)行者

1.在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導下真正自治。首先，要通過制定和完善相關的法律法規(guī)，進一步厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的關系，保障村委會的自治權(quán)，使其不至于淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機構(gòu)、下級機構(gòu)，甚至是附庸。其次，要區(qū)分哪些事項需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“指導、支持和幫助”，哪些事項需要村委會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府去做，讓村委會正確行使職權(quán)。再次，應明確規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能采取民主的方式、疏導的方法、說服教育的方法來影響村級治理，而不是用強制性命令(20)黃華杰、李赫之：《對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)良性運行的幾點思考》，《江西社會科學》2013年第8期。。最后，村委會也應以自治為基礎，提升自治能力，在主觀上擺脫對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依賴心理，提高自身的自治積極性和主動性。此外，需要注意的是，應防止村委會“過度自治化”的行為傾向，使其在法律的軌道內(nèi)行使自治權(quán)限。

2.發(fā)揮村民小組的自治功能。我國的村民自治是在建制村基礎上建立的村民委員會層面上開展的。由于規(guī)模過大，自治困難，近年來出現(xiàn)了將自治職能下沉在建制村以下，以便自治落地的實踐(21)郝亞光、徐勇：《讓自治落地：厘清農(nóng)村基層組織單元的劃分標準》，《探索與爭鳴》2015年第9期。。然而，當前《村委會組織法》對村民小組的性質(zhì)、職能、定位等規(guī)定模糊，使得自治權(quán)限下沉到村民小組存在著法律和制度上的供給短缺。事實上，村民小組可視為一個熟人社會，其治理邊界適中，村民之間知根知底，更有助于提高民主決策、民主選舉、民主監(jiān)督和民主管理的實效，從而有利于村民自治權(quán)的落實(22)尹利民、林芝、鐘文嘉：《“村民自治與基層治理”向何處走？——“中國農(nóng)村村民自治與基層治理”學術(shù)研討會綜述》，《江西師范大學學報(哲學社會科學版)》2015年第3期。。因此，應當充分發(fā)揮村民小組的自治功能，在法律上規(guī)定村委會與村民小組之間的關系，尤其是二者的自治權(quán)限邊界，探索自治功能下沉的有效實現(xiàn)形式。

(二)共治的參與者

1.村—村間保持友好合作和良性競爭。在同一區(qū)域內(nèi)的相鄰村莊雖然在自然資源稟賦、社會狀況等方面存在很大的相似性，但它們客觀上又存在著互補性，應積極去發(fā)現(xiàn)和運用各自優(yōu)勢進行合作，實現(xiàn)共贏。需要指出的是，這種合作應能保障各村權(quán)益，是在增進一村利益的同時不損害另一村莊利益的帕累托改進式的合作。另外，適當?shù)牧夹愿偁幱欣诩ぐl(fā)村委會的積極性和主動性，使其產(chǎn)生一定的危機感和榮譽感，從而提升治理能力，改善治理效能。在競爭過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以利用獎勵津貼、榮譽表彰等物質(zhì)和非物質(zhì)杠桿，制定合理的激勵機制和懲戒機制，在村莊之間形成良性競爭，充分激發(fā)村委會的主體責任感和能動性。其中，激勵機制和懲戒機制必須公開透明，以保證競爭的公平性。

2.村—社—企三方積極合作、協(xié)同治理。鄉(xiāng)村社會治理需要政府、企業(yè)、社會組織的聯(lián)合行動，形成共治動能。一方面，村委會作為“半行政”主體在很大程度上發(fā)揮著政府的功能，需要尋求與市場組織積極合作。企業(yè)在提升資源配置和競爭效率等方面有其巨大優(yōu)勢，在助推鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興方面能發(fā)揮重要作用，村委會應結(jié)合本村實際情況和特色優(yōu)勢，積極引進相關企業(yè)，因地制宜發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟。同時，企業(yè)也可以直接通過捐贈援助、對口幫扶等形式參與到鄉(xiāng)村治理中來。另一方面，村委會還需與其他社會組織展開合作。社會組織具有非營利性、非政治性、志愿性等顯著特點，依托社會組織的參與，能更有效地提升鄉(xiāng)村治理水平。如村委會可以與相關的慈善機構(gòu)、環(huán)保協(xié)會等組織開展民政救助、環(huán)境保護等方面的合作，以更有效地滿足群眾需求，提高鄉(xiāng)村治理效能。當然，村民個體、黨委和政府機關等主體也應積極參與到協(xié)同治理中來。其中，村委會應發(fā)揮粘合劑的作用，將各方主體聯(lián)系在一起，共同致力于鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

(三)善治的履職者

1.做善于治理的履職者。“善治”中的“善”可理解為善于、擅長之意。村委會要不斷提升自己的治理能力，做到善于治理。一方面，村委會要主動加強政策學習，提升自身履職能力的自覺性；也要深入農(nóng)戶和村民的實際生活，了解群眾的真正需求，使履職行為更有針對性和實效性。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和上級政府應加大對村委會的培訓和指導力度，尤其是提升治理現(xiàn)代化水平方面的培訓和指導；同時也要注意改善村委會班子的配置情況，吸引更多有能力的人扎根基層，服務基層；在條件允許的情況下，可適當增加村委會履職經(jīng)費，改善其履職條件，以此提升其履職能力。

2.做追求善治的履職者。所謂善治，就是使公共利益最大化的社會管理過程，其本質(zhì)特征是政府與公民對公共事務的合作管理，是政府與市場、社會的一種新穎關系(23)俞可平：《治理與善治》，北京：社會科學文獻出版社，2000年，第8-9頁。。如前文所述，村委會作為具有半行政性質(zhì)的行為主體，它與市場、社會組織的合作實際上就是善治的表現(xiàn)。善治具有合法性、法治、透明性、責任性、回應、有效性、參與、穩(wěn)定性、廉潔、公正等要素特征(24)俞可平：《增量民主改革與社會主義政治文明建設》，《公共管理學報》2004年第1期。，而這些特征要求也應當成為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化背景下村委會所追求的目標。誠然，這些目標的達致需要一個過程，但村委會作為村民利益的代表者、鄉(xiāng)村治理的實施者，有義務也有責任去實現(xiàn)。村委會自身要增強認識，加強自律，改進工作，提升自身的能力。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和上級政府、黨委部門、其他社會組織、市場組織、村民等主體也應加強對村委會的監(jiān)督，保障村委會履職行為在法律允許的范圍內(nèi)實施。更為關鍵的是，要加快完善相關的法律法規(guī)和體制機制，如對村委會績效的考核辦法、對村委會公正廉潔度的測評機制等，使村委會履職有剛性約束，自覺走向善治。