李 兵

(中共北京市委黨校 社會學教研部，北京 100044)

政策科學從1951年創(chuàng)立至今，經(jīng)歷了70年的發(fā)展歷程，積累了大量的研究成果，需要對其思想來源、創(chuàng)立者確定的框架和后繼者的理論觀點進行系統(tǒng)的總結(jié)，并探索未來方向。像政治學、經(jīng)濟學和社會學等社會科學一樣，西方政策科學家們也從古老的希臘哲學家柏拉圖、蘇格拉底和亞里士多德等人那里尋找思想源頭，探討文藝復興和工業(yè)革命時期哲學和科學思想對現(xiàn)代政策科學的影響。令人欣慰的是，這些政策科學家們沒有忘記挖掘古老中國孔子的政策思想。但這些政策思想畢竟年代久遠，不可能直接產(chǎn)生現(xiàn)代政策科學。因此，西方政策科學家們意識到更需要從19世紀后半葉和20世紀前半葉的哲學思想中探察現(xiàn)代政策科學的直接思想來源。直接的思想來源影響著政策科學最初創(chuàng)立者對政策科學的定位、框架及其要素的建構(gòu)等。而政策科學最初創(chuàng)立者的思想不僅引領(lǐng)追隨者和后繼政策科學家們的研究，也接受他們的驗證。當然，我們也需要了解追隨者和后繼者有哪些推陳出新的成果，政策科學還有沒有可以拓展和深化的空間。時至今日，作為中國的政策科學研究者，應(yīng)該認識到?jīng)]有當代中國元素注入的現(xiàn)代政策科學是不完整的。我們需要從生動鮮活的中國政策實踐中理直氣壯地提取經(jīng)得起歷史檢驗、又具有普遍指導意義的一般原理來豐富和推進政策科學。只有作出這樣的貢獻，我們才能在政策科學中擁有一席之地，才能獲得真正的話語權(quán)。

一、實用主義哲學和政策科學的創(chuàng)立

在19世紀后半葉到20世紀前40年，哲學和經(jīng)濟學、社會學、政治學、法學、管理科學等社會科學蓬勃發(fā)展，對美國和西歐政策科學的創(chuàng)立和興起產(chǎn)生了重大影響?！霸?0世紀，政策科學運動的最早先驅(qū)采取一種早期但強有力的多學科行為主義形式，這種行為主義是對20世紀20年代和30年代的社會科學和法律研究做出反應(yīng)而產(chǎn)生的?！?1)William Ascher，“The Evolution of the Policy Sciences：Understanding the Rise and Avoiding the Fall”，Journal of Policy Analysis and Management，Vol. 5，No. 2，1986，pp. 365-373.

“在二十世紀早期，實用主義打破了哲學和文化傾向，認為預先形成的范疇和參照系是理所當然的。實用主義以經(jīng)驗為參照點，保持了與經(jīng)驗主義的連續(xù)性?！?2)Douglas Torgerson，“Priest and Jester in the Policy Sciences：Developing the Focus of Inquiry”，Policy Sciences，Vol. 25，No. 3，1992，pp. 225-235.拉斯韋爾(Harold D. Lasswell)和幾位著名的合作者(Myres S. McDougal，Abraham Kaplan，Daniel Lerner)是政策科學的主要創(chuàng)立者，其政策科學的一部分思想起源可以追溯到實用主義哲學?！爸ゼ痈鐚嵱弥髁x哲學學派延續(xù)了一代芝加哥社會科學，為科學研究定下基調(diào)并提供了總體方向。”(3)Martin Bulmer，The Chicago School of Sociology：Institutionalization，Diversity，and the Rise of Sociological Research，Chicago：University of Chicago Press，1984，p. 204.拉斯韋爾和實用主義的關(guān)系可追溯到他與芝加哥大學實用主義者的互動?！白鳛橐幻ゼ痈绱髮W學生的拉斯韋爾(1926年獲得政治學博士學位)和年輕教職員工，拉斯韋爾在所致力于的政治科學研究中繼承了威廉·詹姆斯(William James)、約翰·杜威(John Dewey)和他的芝加哥大學政治學系導師查爾斯·E·梅里亞姆(Charles E. Merriam)的科學實用主義思想?！?4)William Ascher and Barbara Hirschfelder-Ascher，“Linking Lasswell’s Political Psychology and the Policy Sciences”，Policy Sciences，Vol. 37，No. 1，2004，pp. 23-36.拉斯韋爾獨特的學術(shù)經(jīng)歷說明了他是如何從實用主義原理成功地衍生出政策科學的。

當拉斯韋爾將注意力轉(zhuǎn)向政策研究的時候，實用主義思想作為知識儲備和學科背景無疑起到了啟發(fā)、鋪墊和推動作用。所以，拉斯韋爾在他的專著《政策科學預觀》序言中將政策科學看作為“對約翰·杜威和他的同事在美國實用主義發(fā)展過程中所建議的公共政策一般方法的當代改編。”(5)Harold D. Lasswell，A Pre-View of Policy Sciences，New York：American Elsevier，1971，p.ⅷ.在這本書中，拉斯韋爾深入闡明的情境性(Contextuality)和決策過程，解決問題導向，政策標準(包括智力功能標準、提升功能的標準、規(guī)定功能標準、祈求功能標準、應(yīng)用標準、終止標準、評價功能標準、所有功能和結(jié)構(gòu)標準)等等，以及決策過程模型、原型設(shè)計技術(shù)、納入計算機模擬等技術(shù)手段，無不滲透著功能主義和工具主義理論的實用主義思想。

鄧恩評價說，“這種對功能主義和工具主義理論的實用主義承諾是拉斯韋爾著名格言的基礎(chǔ)，即政策科學的功能是創(chuàng)造政策制定過程知識和政策制定過程中的知識。重要的是，在公共秩序和公民秩序的決策過程中，這個功能界定反映了杜威的工具主義，反映了拉斯韋爾對社會科學的實用主義取向?！蓖瑫r他將塑造這一成就的實用主義制度網(wǎng)絡(luò)稱為“跨學科的流行(Cross-disciplinary Manifold)”(6)William N. Dunn，Pragmatism and the Origins of the Policy Sciences：Rediscovering Lasswell and the Chicago School，Cambridge：Cambridge University Press，2019，p.7.。但考夫曼—奧斯本提出反論，認為“實用主義哲學經(jīng)常被引用為當代政策科學理論基礎(chǔ)的來源。然而，對杜威著作研究表明，實用主義與現(xiàn)在盛行于這些科學中的知識概念以及目前這種研究形式與國家之間的關(guān)系是不相容的?！?7)Timothy V. Kaufman-Osborn，“Pagmatism，Policy Science，and the State”. American Journal of Political Science，Vol. 29，No. 4，1985，pp. 827-849.因此，未來政策科學研究除了修正已有的哲學思想，更需要為政策科學尋找和注入新的哲學思想，尤其對中國來說意義更重要，任務(wù)更艱巨。

二、政策科學的發(fā)展

普遍的共識是，1951年，拉斯韋爾的《政策導向》一文是政策科學創(chuàng)立的標志，該文正式提出“政策科學”概念，并表達了拉斯韋爾政策科學的五個要旨。第一，政策導向聚焦于政策的科學研究。第二，可以使用“政策科學”一詞來指定在任何既定時間內(nèi)政策導向的內(nèi)容。第三，政策導向是雙重的，一方面，在某種程度上指向政策過程，另一方面，在某種程度上指向政策的智力需求。第四，政策科學包括用于調(diào)查研究政策過程的方法，政策研究的結(jié)果，該學科的發(fā)現(xiàn)對時代的智力需求作出了最重要的貢獻等三個方面。第五，民主政策科學的演變，即可以預見，重點將放在與更充分實現(xiàn)人的尊嚴有關(guān)的知識的發(fā)展上(8)Deniel Lerner and Harold D. Lasswell，eds.，The Policy Sciences：Recent Developments in Scope and Method. Palo Alto，CA：Stanford University Press，1951，pp. 3-15.。此后，拉斯韋爾不斷深化對政策科學的闡述，他倡導情境和問題導向的方法，指出“情境導向的智力后果強調(diào)在價值與制度之間建立概念性區(qū)分的重要性，原形策略要求政策導向的方法要對發(fā)明用于觀察和處理數(shù)據(jù)的所有方法開放。”(9)Harold D. Lasswell，“The Emerging Policy Sciences of Development：The Vicos Case”，The American Behavioral Scientist，Vol. 8，No. 7，1965，pp. 28-33.三年后，他又強調(diào)了，“政策科學研究決定或選擇的過程，并評估可用知識對解決特定問題的意義?！?10)Harold D. Lasswell，“Policy Sciences”，International Encyclopedia of the Social Sciences，Vol. 12，1968，pp. 181-189.

1970年，《政策科學》雜志(Policy Sciences)正式創(chuàng)刊，政策科學從此有了自己的研究平臺。拉斯韋爾在他那篇著名的論文《政策科學的新興概念》中進一步指出，第一，政策科學可以理解為政策過程知識和過程中的相關(guān)知識；第二，政策科學有獨特的情境性視角，政策處理的方法傾向于情境性而不是支離破碎，并傾向于以問題為導向，但不是盲目的問題導向；第三，政策科學有獨特的問題導向視角，包括澄清目標，趨勢導向，智力任務(wù)是科學的，價值-制度變遷的未來可能性與概率，替代目標和戰(zhàn)略的發(fā)明、評估和選擇等5個方面；第四，獨特的技術(shù)綜合。新興政策科學家獨特的觀點視角與各種技術(shù)工具相結(jié)合，他們越來越不拘泥于方法，多學科的方法既反映又有助于情境性和問題導向；第五，獨特的身份?，F(xiàn)代政策分析家們獨特的觀點、綜合的技術(shù)與獨特的身份形象演變交織在一起。政策科學的概念既是一種新興形象的副產(chǎn)品，也是對其進一步澄清的一種貢獻(11)Harold D. Lasswell，“The Emerging Conception of the Policy Sciences”，Policy Sciences，Vol. 1，No. 1，1970，pp. 3-14.。

拉斯韋爾在他的最后一本政策科學專著《政策科學預觀》中總結(jié)到，政策科學涉及公共秩序和公民秩序的決策過程知識，涉及公共秩序和公民秩序的決策過程中的知識。政策科學須努力實現(xiàn)三個基本屬性，第一，情境性。決定是一個更大的社會過程的一部分；第二，問題導向。政策科學家要擅長于介入闡明目標、趨勢、條件、預測和替代方案的智力活動；第三，多樣性。所采用的方法不能局限于狹窄的范圍，也就是說要使用多學科或交叉學科的研究方法(12)Harold D. Lasswell，A Pre-View of Policy Sciences，New York：American Elsevier，1971，p.4.。至此，拉斯韋爾完成了創(chuàng)立政策科學的五重奏。

深度挖掘后，我們還可以看到拉斯韋爾對政策科學更多的貢獻。鄧恩指出：“最重要的是，反射回路有助于構(gòu)建決策過程的七個功能，可以說，這是拉斯韋爾對政策科學最重要的貢獻之一。拉斯韋爾的決策過程框架有四個基本性質(zhì)，它們源于實用主義和反射回路?！?13)William N. Dunn，Pragmatism and the Origins of the Policy Sciences：Rediscovering Lasswell and the Chicago School，Cambridge：Cambridge University Press，2019，p.13.阿謝爾和赫希菲爾德-阿謝爾認為，“與拉斯韋爾的政治心理學和他開創(chuàng)的政策科學方法在時間和風格上的明顯差異相反，兩者之間的連續(xù)性和兼容性非常高。拉斯韋爾的政治心理學框架適合解決政策科學的智力任務(wù)，通過將他的政治心理學的見解與政策科學框架聯(lián)系起來，并回顧他的政治心理學和政策背后的共同實用主義哲學來證明?！?14)William Ascher and Barbara Hirschfelder-Ascher，“Linking Lasswell’s Political Psychology and the Policy Sciences”，Policy Sciences，Vol. 37，No. 1，2004，pp. 23-36.

但拉斯韋爾的學生布魯納堅持認為，“政策科學”一詞至少可以追溯到1943年。當時拉斯韋爾從許多來源明確了這一概念(15)Ronald D. Brunner，“A Milestone in the Policy Sciences”，Policy Sciences，Vol. 29，No. 1，1996，pp. 45-68.。此后，布魯納和威拉德指出：“在1943年的世界大戰(zhàn)危機期間，政策科學的主要創(chuàng)始人拉斯韋爾為政策科學研究所和國家政策領(lǐng)導人培訓機構(gòu)寫了一份關(guān)于個人政策目標和建議的備忘錄。在1943年10月1日的《個人政策目標備忘錄》中，拉斯韋爾運用政策科學來定位自己關(guān)于事件展開的看法?！?16)Ronald D. Brunner and Andrew R. Willard，“On the Policy Sciences in 1943”，Policy Sciences，Vol. 36，No. 1，2003，pp. 71-98.

三、政策科學的拓展

政策科學概念出現(xiàn)后，其獨特的魅力吸引了眾多學者的投入，極大地深化和拓展了政策科學的研究，主要的研究聚焦于以下四個方面。

(一)深化對政策科學的認識

凱斯凱梅蒂認為，“當代政策科學的概念意味著，關(guān)于社會現(xiàn)象的純粹事實和專門知識，如果被決策者應(yīng)用，將在社會和政治領(lǐng)域帶來巨大和有益的變革。根據(jù)政策科學的現(xiàn)代概念，我們必須并且能夠發(fā)展這樣一個完整、全面的行為理論?！?17)Paul Kecskemeti，“The ‘Policy Sciences’：Aspiration and Outlook”，World Politics，Vol. 4，No. 4，1952，pp. 520-535.雷諾茲認為，“政策科學是一種尋求產(chǎn)生經(jīng)驗知識的探究形式，就政策問題而言，這種知識在功能上等同于相關(guān)科學及其工程應(yīng)用共同提供的知識，但同時不要求創(chuàng)造與科學理論及其工程衍生物具有相同認知地位的知識結(jié)構(gòu)。”(18)James F. Reynolds，“Policy Science：A Conceptual and Methodological Analysis”，Policy Sciences，Vol. 6，No. 1，1975，pp. 1-18.奎德在《政策科學》創(chuàng)刊號中指出：“政策科學是一種跨學科活動，試圖將決策與行為科學融合在一起。政策科學的目的僅僅是通過科學決策方法和行為科學來增強人類做出判斷和決策的過程?！?19)Edward S. Quade，“Why policy sciences？”，Policy Sciences，Vol. 1，No. 1，1970，pp. 1-2.布魯爾則提出了一項研究議程，旨在“培育和構(gòu)建一門學科”的政策過程本身和一系列特定的政策問題(20)Garry D. Brewer，“The policy sciences emerge：to nurture and structure a discipline”，Policy Sciences，Vol. 5，No. 3，1974，pp. 239-244.。黑爾認為，“政策科學旨在通過加強和支持人的尊嚴來改進決策，最終目標是以一種提升人類尊嚴的方式解決問題?！?21)Ben Hale，“The Methods of Applied Philosophy and the Tools of the Policy Sciences”International Journal of Applied Philosophy，Vol. 25，No. 2，2011，pp. 215-232.

(二)拓寬對“民主政策科學”研究

對此，德萊恩(Peter DeLeon)作出了重要貢獻，歸納起來有四點。第一，參與式政策分析的實現(xiàn)，不僅有利于民主制民主政策科學，而且將直接提高參與式民主的可能性和公信力(22)Peter deLeon，“The Democratization of the Policy Sciences”，Public Administration Review，Vol. 52，No. 2，1992，pp. 125-129.；第二，政策科學方法因?qū)ζ胀ü竦膬r值觀和偏好不敏感而受到持續(xù)批評。一項“參與性政策分析”能夠勾畫出一個反實證主義的方法來解決這些問題(23)Peter deLeon，“Democracy and the Policy Sciences：Aspirations and Operations”，Policy Studies Journal，Vol. 22，No.2，1994，pp. 200-212.；第三，政策科學必須以更具參與性的方式重塑其理論和方法論，以便重新獲得其通過民主政策科學改善治理的早期承諾(24)Peter deLeon，“Democratic Values and the Policy Sciences”，American Journal of Political Science，Vol. 39，No. 4，1995，pp. 886-905.；第四，在他的集大成之作中，他深入研究了政策科學的民主基礎(chǔ)、為了政策科學的民主和民主政策科學三大議題(25)Peter Deleon，Democracy and the Policy Sciences，New York：State University of New York Press，1997，pp. 45-125.。

德雷澤克認為，“拉斯韋爾承諾建立民主政策科學，但政策分析的大部分努力已經(jīng)被微妙地證明是反民主的。他提出一門參與式民主政策科學，因為在概念上能夠更好地將民主政治和理性決策結(jié)合起來?！?26)John S. Dryzek，“Policy Sciences of Democracy”. Polity，Vol. 22，No. 1，1989，pp. 97-118.德雷澤克和托格森認為，“如何在產(chǎn)生公共利益的同時認識到差異，如何在公共領(lǐng)域促進民主，同時培養(yǎng)與政策決定的具體細節(jié)的聯(lián)系。在努力解決這些問題的過程中，民主政策科學預示著一種與先前技術(shù)官僚的期望大相徑庭的新形態(tài)。”(27)John S. Dryzek and Douglas Torgerson，“Editorial：Democracy and the Policy Sciences：A Progress Report”，Policy Sciences，Vol. 26，No.3，1993，pp. 127-137.巴頓進一步闡明了民主政策研究的方法論要求，他接受這樣的假設(shè)，即要繼續(xù)朝民主政策科學邁進，就需要綜合的和漸進的方法相結(jié)合，并試圖進一步將這一假設(shè)用于政策研究和決策(28)Weldon V. Barton，“Toward a Policy Science of Democracy”，The Journal of Politics，Vol. 31，No. 1，1969，pp. 32-51.。韋格爾討論了民主化和公民參與在政策科學中的作用。他認為，雖然公民參與對于確保決策過程的民主化和提高為做出適當決策而提供的信息質(zhì)量很重要，但如何獲得這種公民參與已成為另一個緊迫問題(29)Udaya Wagle，“The policy science of democracy：The issues of methodology and citizen participation”，Policy Sciences，Vol. 33，No.2，2002，pp. 207-223.。托格森認為，為了檢驗政策科學與民主的關(guān)系，我們需要把重點放在這個框架的關(guān)鍵要素上，放在拉斯韋爾關(guān)于“民主政策科學”的建議上，此外，還要放在公眾的條件上。特別要注意情境構(gòu)成了政策科學與民主的內(nèi)部聯(lián)系(30)Douglas Torgerson，“Policy sciences and democracy：a reexamination”，Policy Sciences，Vol. 50，No. 3，2017，pp. 339-350.。

法爾、哈克和卡澤認為，政治科學有一種獨特的能力，甚至可能是一種特殊的義務(wù)，來處理從根本上影響公民生活環(huán)境的民主選擇問題(31)James Farr et al，“Nicole. The Policy Scientist of Democracy：The Discipline of Harold D. Lasswell”，The American Political Science Review，Vol. 100，No. 4，2006，pp. 579-587.。隨后，三人進一步勾畫出什么樣的“民主政策科學家”適合我們的時代和政治學學科的現(xiàn)狀(32)James Farr et al，“Revisiting Lasswell”，Policy Sciences，Vol. 41，No. 1，2008，pp. 21-32.。布魯納通過對拉斯韋爾民主政策科學家的愿景提供更真實的介紹，反駁了三人的觀點，并認為，也許重溫民主政策科學家更真實的愿景，將有助于那些可能對自己真正的專業(yè)角色感興趣的學者作出選擇(33)Ronald D. Brunner，“The Policy Scientist of Democracy Revisited”，Policy Sciences. Vol. 41，No. 1，2008，pp. 3-19.。

(三)倡導交叉學科和后實證主義的研究方法

拉德諾從技術(shù)角度出發(fā)，提出“交叉意識、交叉學科和行為科學的應(yīng)用是政策科學的壟斷還是變化環(huán)境中系統(tǒng)技術(shù)的自然發(fā)展？”這一議題，分析了政策科學的潛在貢獻和作用，并將其與現(xiàn)有的和發(fā)展中的管理科學觀點聯(lián)系起來。呼吁團結(jié)代替競爭(34)Michael Radnor，“Management Sciences and Policy Sciences”，Policy Sciences，Vol. 2，No. 4，1971，pp. 447-456.。科克瑞爾、丹尼爾、馬爾欽斯基和蒂德威爾提出一個協(xié)作建模的方法，因此它提供了一種新的方法整合了政策科學中的核心理念。協(xié)作建模背后的原則使政策研究人員和決策者能夠解決政策過程中的跨學科、復雜系統(tǒng)和公共投入問題(35)Kristan Cockerill et al.，“A Fresh Look at a Policy Sciences Methodology：Collaborative Modeling for More Effective Policy”，Policy Sciences，Vol. 42，No. 3，2009，pp. 211-225.。

阿謝爾認為，“我們是否正在進入后實證主義時期仍然懸而未決。盡管如此，重申情境、跨學科、以問題為導向的研究的重要性的論爭還是相當成功的?！?36)William Ascher，“Policy Sciences and the Economic Approach in a“Post-Positivist”Era”，Policy Sciences，Vol. 20，No. 1，1987，pp. 3-9.德萊恩認為，傳統(tǒng)上政策科學是以實證主義認識論觀點為導向的，經(jīng)濟學及其許多應(yīng)用方法論是這種方法的必要條件。然而，由于一些原因，這些方法被認為本身不足以理解政策困境。出于這個原因，政策研究界的許多成員最近轉(zhuǎn)向各種后實證主義視角，以糾正他們認為當代政策研究的癥結(jié)所在(37)Peter deLeon，“The Policy Sciences Redux：New Roads to Post‐positivism”，Policy studies journal，Vol. 22，No. 1，1994，pp. 176-184.。德萊恩批評政策科學中的許多令人失望的實證主義和社會中日益減少的民主精神，主張在政策科學中采取后實證主義和多學科方法(38)Peter Deleon，Democracy and the Policy Sciences，New York：State University of New York Press，1997，pp. 80-87.〗。韋布爾認為，“德萊恩的后實證主義糾錯方法是一種強調(diào)情境而不是概括的科學方法，它接受復雜性而不是還原論，并將多種視角和知識形式融入到分析中?！?39)Christopher M. Weible，“IN MEMORIUM—Peter DeLeon(1943-2020)Standing on the Shoulders of a Giant：The Sagacity of Peter deLeon’s Policy Sciences”，Policy Sciences，Vol. 53，No.3，2020，pp. 389-394.

(四)探索政策科學運動研究

拉扎斯菲爾德對不斷擴大的政策科學運動進行了評估，著重于政策科學家在整個決策過程中分配給自己的角色，討論了政策科學家的研究風格，并確定了這種風格的四個基本特征(40)Paul F. Lazarsfeld，“The Policy Science Movement(An Outsider’s View)”，Policy Sciences，Vol. 6，No. 3，1975，pp. 211-222.。布魯納認為，政策運動是由通過科學調(diào)查改進政策決策的共同利益統(tǒng)一起來的。他從政策科學的角度分析了該運動在過去幾十年中的令人失望之處，特別是未能實現(xiàn)早期對更重要和更有爭議的政策問題進行理性、客觀分析的愿望。通過對潛在的問題進行定義和診斷，就如何解決這一問題提出了個人和集體選擇的建議(41)Ronald D. Brunner，“The Policy Movement as a Policy Problem”，Policy Sciences，Vol. 24，No. 1，1991，pp. 65-98.。

需要特別指出的是，德羅爾(Yehezkel Dror)是繼拉斯韋爾之后的另一位重量級的政策科學研究大家，關(guān)于他的主要思想和研究成果將另外撰文闡述。

四、政策科學的框架

德萊恩認為，“正如科學哲學家和知識社會學家所記載的那樣，構(gòu)建和交流一門學科所必需的知識積淀必須圍繞一個共享的分析框架聚集?！币虼耍氯R恩指出，拉斯韋爾的政策科學框架有兩個優(yōu)勢：“第一，它具有某種內(nèi)在的凝聚力，這使得人們能夠在情境中以一種豐富而結(jié)構(gòu)化的方式來審視政策科學處理社會問題的方法；第二，它允許人們預測未來的發(fā)展并詢問他們可能會產(chǎn)生什么樣的影響?！?42)Peter deLeon，Advice and Consent：the Development of the Policy Sciences，New York：Russell Sage Foundation，1988，pp. 1-10.

托爾格森進一步指出：“在關(guān)注政策科學的出現(xiàn)時，拉斯韋爾轉(zhuǎn)而試圖引起人們對一個重大歷史發(fā)展的注意，同時試圖給它以形狀和方向。拉斯韋爾學術(shù)生涯的頂峰是建立和發(fā)展了一個在范圍和復雜性上都沒有受到挑戰(zhàn)的政策探尋框架。拉斯韋爾沒有聲稱他的框架是唯一可能的。事實上，他明確地稱之為‘政策科學的許多可能方法之一’。拉斯韋爾的探尋框架既包括制度層面，也包括概念層面：只有制度才能允許在個人和集體層面上執(zhí)行必要的調(diào)查程序?！?43)Douglas Torgerson，“Priest and Jester in the Policy Sciences：Developing the Focus of Inquiry”，Policy Sciences，Vol. 25，No. 3，1992，pp. 225-235.

根據(jù)拉斯韋爾和其他學者的觀點，本文嘗試從七個維度構(gòu)建政策科學框架。

維度一，學科定位。特恩布爾認為，“拉斯韋爾的觀點不同于專業(yè)科學，因為他認為政策科學不只是另一門新科學，也不只是社會科學的另一個術(shù)語。所有的科學知識都與公共問題有關(guān)，不同的科學將匯集在政策科學中。因此，沒有單一的政策科學，只有多元的政策科學。”(44)Nick Turnbull，“Harold Lasswell’s problem orientation for the policy sciences”，Critical Policy Studies，Vol. 2，No. 1，2015，pp. 72-91.

維度二，知識定位。政策科學要研究、提供和促進政策過程知識和過程中的相關(guān)知識，簡單地說就是政策知識(45)Yehezkel Dror，Public Policy Making Reexamined，San Francisco：Chandler Publishing Company，1968，p. 8.。政策知識由三部分知識構(gòu)成，一部分是政策本身的知識，一部分是哲學和政治學、經(jīng)濟學、管理學、社會學、法學等社會科學知識以及部分自然科學知識，一部分是隱性知識和經(jīng)驗知識。政策知識需要駕馭這三部分的知識。

維度三，問題定位。社會問題是復雜的，政策科學必須以問題為導向，即要發(fā)現(xiàn)、篩選和解決現(xiàn)實社會中出現(xiàn)的問題，努力維護公共秩序和公民秩序，實現(xiàn)和提升人民的尊嚴。這是政策科學的基石，政策科學家要善于發(fā)揮智力活動的專長，作出應(yīng)有的貢獻。

維度四，情境定位。我們都是在一定情境中遇到問題和提出解決辦法的。因此，政策科學的情境定位有利于克服科學研究的碎片化特征。情境導向是建立在“對人的理解”與“洞察自我”相結(jié)合的基礎(chǔ)上的(46)Douglas Torgerson，“Contextual Orientation in Policy Analysis：The Contribution of Harold D. Lasswell”，Policy Sciences，Vol. 18，No. 3，1985，pp. 241-261.。情境映射項目旨在逐步創(chuàng)造“整體感”，根據(jù)“總體布局”來定位細節(jié)(47)Douglas Torgerson，“Policy sciences and democracy：a reexamination”，Policy Sciences，Vol. 50，No.3，2017，pp. 339-350.。

維度五，過程定位。政策科學要研究政策的運行過程，包括問題界定、政策議程設(shè)置、政策設(shè)計、政策形成、政策執(zhí)行、政策評估、政策更新更替和終止等。政策運行過程極具復雜性，政策科學家要善于理論思維，總結(jié)和發(fā)現(xiàn)政策運行的規(guī)律。

維度六，方法定位。經(jīng)驗標準標志著科學與非科學的區(qū)別，強調(diào)決策標志著政策科學與其他學科的區(qū)別(48)Nick Turnbull，“Harold Lasswell’s problem orientation for the policy sciences”，Critical Policy Studies，Vol. 2，No. 1，2015，pp. 72-91.。政策科學研究需要使用多學科和交叉學科的方法，如民主參與的方法、系統(tǒng)方法、實證研究和后實證主義研究方法，以提高政策科學研究的效果和效率以及研究的可靠性、可信性和科學性。

維度七，指導定位。政策科學要突出引領(lǐng)作用，要為公共政策和政策分析以及經(jīng)濟政策和社會政策等專項政策研究提供知識、理論和方法。同時也從這些分支研究中汲取養(yǎng)分，在實踐中不斷提升自我。

五、政策科學轉(zhuǎn)變的新方向

(一)總體轉(zhuǎn)變方向：從“舊”政策科學向“新”政策科學轉(zhuǎn)變

拉斯韋爾最初確立的政策科學是情境化的、問題導向的和多重方法的，并聚焦于利用科學研究來實現(xiàn)更大的人類尊嚴。德萊恩認為，“政策科學面臨的問題與其說是生存問題，不如說是以何種形式和朝著什么方向生存。也就是說，當政策科學從學術(shù)幻想轉(zhuǎn)向制度事實時，它們將呈現(xiàn)出怎樣的形態(tài)和價值？”(49)Peter deLeon，Advice and Consent：the Development of the Policy Sciences，New York：Russell Sage Foundation，1988，pp. 14-42.他進一步提出，“如果政策科學希望避免技術(shù)官僚的未來，并恢復其最初的拉斯韋爾章程——民主政策科學政策、政策過程知識和政策過程中的知識以及對規(guī)范性條件，特別是人的尊嚴的基本關(guān)注，那么政策科學有三個主要步驟或任務(wù)：修訂現(xiàn)行政策科學范式，發(fā)展更加民主的程序和專注于政策定義和設(shè)計?！?50)Peter deLeon，“Reinventing the policy sciences：Three steps back to the future”，Policy Sciences，Vol. 27，No.1，1994，pp. 77-95.

凱尼和韋布爾認為，由于政策世界的變化，需要引入一門建立在這些目標之上的新政策科學。這種新政策科學不是與舊政策科學的隔斷，而是繼承和發(fā)展。凱尼和韋布爾指出，“對拉斯韋爾來說，政策科學的探索行為包括政策分析和政策過程的整合。政策過程研究提供了問題的背景，政策分析提供了面向問題的建議。但許多政治學家拒絕了他的呼吁，大多數(shù)學者沒有將政策分析和政策過程整合在一起。如今，人們大多使用政策科學這個術(shù)語來模糊地指代公共政策領(lǐng)域。我們也早已超越了政策科學框架和政策周期等關(guān)鍵組成部分。盡管學者們引用或贊揚了拉斯韋爾，但他最初的愿景已經(jīng)被淡化為一些規(guī)范性的信息。要向前邁進，就需要有一個更切合當今挑戰(zhàn)的新愿景?！币虼?，他們提出新的政策科學需要納入政策分析和政策過程研究，新政策科學應(yīng)當更加關(guān)注：第一，使用心理學和認知科學來描述選擇的藝術(shù)，在這種藝術(shù)中，人們使用可靠的捷徑來收集信息以作出足夠好的決策；第二，使用多種政策過程理論來描述政策情境的不斷變化的復雜性；第三，能做到這一點的最好方法是將該領(lǐng)域的應(yīng)用科學和基礎(chǔ)科學結(jié)合起來(51)Paul Cairney and Christopher M. Weible，“The new policy sciences：combining the cognitive science of choice，multiple theories of context，and basic and applied analysis”，Policy Sciences，Vol. 50，No.4，2017，pp. 619-627.。

德萊恩的建議以及凱尼和韋布爾的新政策科學具有重要的啟發(fā)意義，但這種新政策科學僅僅是對舊政策科學的深度挖掘，并沒有突破舊政策科學的已有框架。那么，構(gòu)建真正意義上的、科學的新政策科學應(yīng)當有哪些方向性的選擇呢？本文認為，除了三位學者提出的三個關(guān)注點以外，還需要我們從三個方面推陳出新：第一，“問渠哪得清如許，為有源頭活水來。”我們需要為政策科學注入新的思想源泉，尋找政策科學的新基石，加厚新政策科學的思想基礎(chǔ)；第二，引入民主集中制概念，用民主集中制的政策科學將政策分析和政策過程整合起來，突出民主集中制的制度優(yōu)勢；第三，將問題導向擴展到結(jié)果導向，以便將整體政策運行過程有效地連接起來。

總之，要保持政策科學的活力、生命力和可持續(xù)發(fā)展，就必須為政策科學注入新的元素，不斷延展政策科學的研究范圍，強化政策科學的深度，革新政策科學的研究范式。

(二)從單一的實用主義思想向多元思想轉(zhuǎn)變

政策科學起源于實用主義哲學思想，但隨著世界經(jīng)濟、政治和社會的巨大變遷，政策科學的思想基礎(chǔ)必須從單一的實用主義思想向多元思想轉(zhuǎn)變以適應(yīng)、解釋和預見更加復雜的現(xiàn)實政策領(lǐng)域?qū)嵺`。具體要實現(xiàn)4個轉(zhuǎn)變。

1.實用主義屬于西方哲學，我們沒有必要排斥它，應(yīng)當總結(jié)實用主義的合理要素，繼續(xù)挖掘?qū)嵱弥髁x的潛在解釋力，為我所用。

2.尋找新的哲學思想來源，如從科學哲學、政治哲學、倫理學、歷史哲學、過程哲學、生存哲學、分析哲學、人文哲學和社會哲學等哲學中尋找科學的和合理的解釋，以便增強政策科學思想的厚重感。尤其是要注重和研究傳統(tǒng)中國哲學，如儒家思想、道家思想等對政策科學的意義。

3.引入理型論、認識論、價值論、意識論、知識論、解釋學、符號論和現(xiàn)象學等，從中尋找科學的見解和理性的成分，以拓寬政策科學的思想分析范式。

4.最重要的一點，是用馬克思主義哲學和當代中國特色社會主義理論體系來推進政策科學的轉(zhuǎn)變和發(fā)展。一方面，必須把馬克思主義的唯物辯證法和唯物史觀中的認識論和實踐觀作為新政策科學的基石；另一方面，新時代中國特色社會主義思想就是當代中國特色社會主義理論體系，為了適應(yīng)新時代變化的要求，我們?nèi)绾螐男聲r代中國特色社會主義思想中提煉和衍生出指導新政策科學發(fā)展的新思想，雖然極具挑戰(zhàn)性，但必須做。只有做到和做好這兩點，才能將新政策科學真正樹立起來，真正增強新政策科學的說服力和話語權(quán)。

(三)從民主政策科學向民主集中制政策科學轉(zhuǎn)變

民主政策科學強調(diào)更多的公民參與決策。黑爾認為，“這種民主不是讓許多人參與實際的政策決策，而是要求政策分析人員設(shè)計并積極實踐各種方法，以招募公民并將其個人觀點納入政策制定過程。這代表著將忠實的個人偏好轉(zhuǎn)化和整合為公共政策。因為人們將對制定了自己的發(fā)展政策的政策更有信心。”(52)Ben Hale，“The Methods of Applied Philosophy and the Tools of the Policy Sciences”International Journal of Applied Philosophy，Vol. 25，No. 2，2011，pp. 215-232.盡管民主政策科學符合政策運行的內(nèi)在要求，但問題是民主政策科學似乎只講了決策過程的前半段，至于參與決策收集到的信息如何處理以形成最終決策這一后半段則以另一種方式描述和闡釋，民主和集中二者是分離的。雖然西方政策科學家們也探索如何將民主參與和最終決策鏈接起來，但缺少一個明確的概念來統(tǒng)領(lǐng)。因此需要提出“民主集中制政策科學”的概念。民主集中制是民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導下的民主相結(jié)合的制度。民主集中制政策科學倡導“政策共享”的思想，能夠很好地體現(xiàn)“從群眾中來，到群眾中去”的決策方法并把它貫徹到政策領(lǐng)域中去。中國的實踐表明，民主集中制的決策是一種行之有效的方法。面對新政策科學的要求，我們有必要采用理論和實證研究相結(jié)合的方式推動民主政策科學向民主集中制政策科學轉(zhuǎn)變，探索民主集中制政策科學的內(nèi)在規(guī)律等。

(四)從問題導向向結(jié)果導向轉(zhuǎn)變

以問題為導向是拉斯韋爾政策科學研究中的第二個關(guān)鍵要素，但隨著政府在特殊政策領(lǐng)域的活動逐漸擴張，很少有全新的活動等待政府介入，政策空間越來越擁擠(53)Brian W. Hogwood and B. Guy Peters，“The Dynamics of Policy Change：Policy Succession”，Policy Sciences，Vol. 14，No. 3，1982，pp. 225-245.?，F(xiàn)實的情況是確定問題不是什么難題，反而，政策出臺后運行效果如何，是否達到政府的預期目的成為政府更加關(guān)心的事情。目前，政策結(jié)果框架研究應(yīng)運而生，已經(jīng)有不少國家的中央政府和地方政府在社會公正、衛(wèi)生、社會服務(wù)、交通、遺產(chǎn)保護和生物多樣性等領(lǐng)域研發(fā)和出臺了或即將出臺一系列結(jié)果框架和結(jié)果指標，作為有效考核政策績效的政策工具。但這些政策結(jié)果框架的研究和政策文件只針對于具體政策，未來的結(jié)果導向研究需要聚焦于4個方面。第一，將問題導向延伸到結(jié)果導向，并將二者有機結(jié)合起來，使二者共同作為政策科學的第二個關(guān)鍵要素；第二，結(jié)果框架不僅要繼續(xù)研究政策績效考核指標，更要探索政策運行過程中影響政策結(jié)果的因素，如貫徹落實過程中的影響因素；第三，探索情境中的影響因素，如制度因素、文化因素和智力輸入等；第四，政策結(jié)果的影響力研究。一項政策是否對其他領(lǐng)域產(chǎn)生正負效應(yīng)以及對未來的影響等等都需要深入研究。樂觀地講，結(jié)果導向的研究將會對政策科學領(lǐng)域的知識整合、理論整合和議題整合產(chǎn)生革命性的影響。

六、總結(jié)

回顧政策科學70年的發(fā)展歷程，我們可以發(fā)現(xiàn)，政策科學具有3個優(yōu)勢，第一，能夠把社會科學知識、部分自然科學知識、政策本身知識和隱性知識等各種知識整合起來；第二，既能滿足理論需求，也能滿足實踐需求，有高度也能接地氣，即所謂的“頂天立地”；第三，從事政策科學研究可以開闊眼界，增加厚度，提高研究者的整體駕馭知識的能力。中國政策實踐積累了大量素材，值得我們在吸收已有政策成果的基礎(chǔ)上去大力開發(fā)。只有這樣，才能提高中國在政策科學領(lǐng)域的話語權(quán)。